Модернизация социальной инфраструктуры муниципальных образований в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Актуальность темы исследования. Социальная инфраструктура обеспечивает удовлетворение жизненно важных потребностей населения, охватывая все пространство его жизнедеятельности, начиная от условий труда, быта и заканчивая возможностями организации досуга, получения образования, медицинских услуг, приобщения к культурным ценностям. Именно социальная инфраструктура является одним из доминирующих факторов повышения качества жизни населения, реализации потенциальных возможностей личности.

Современное состояние социальной инфраструктуры муниципальных образований РФ характеризуется рядом проблем и не в полной мере соответствует потребностям населения. Особенно в сложной ситуации оказались жители отдаленных территорий, малых городских и сельских поселений. По данным Федеральной службы государственной статистики, сегодня почти каждый третий сельский населенный пункт (28,5%) не имеет связи по дорогам с твердым покрытием с сетью путей сообщения общего пользования, сокращается число учреждений культурно-досугового типа, существуют проблемы функционирования информационно-коммуникационной инфраструктуры, так, только 33,4% сельских домохозяйств имеют доступ к сети Интернет. Дисбалансы в развитии социальной инфраструктуры приводят к нарушению принципов социальной справедливости, не обеспечивая равных условий доступа к социальным благам и услугам граждан, проживающих на разных территориях.

При этом именно развитие социальной инфраструктуры способствует преодолению территориальных диспропорций, снижению уровня поляризации в условиях организации жизненного пространства для населения различных муниципальных образований. Реализация данной функции в современных условиях имеет огромное значение, обеспечивая полицентрическую модель территориального развития, преодоление межрегиональных противоречий, деструктивной асимметрии в развитии муниципальных образований, социального неравенства в условиях жизнедеятельности населения.

Сложность и многоаспектность поставленных проблем предъявляет особые требования к системе управления, обеспечивающей функционирование и развитие социальной инфраструктуры, прежде всего на местном уровне. Концентрация на конкретной территории всех процессов жизнеообеспечения населения, территориальная локализация объектов социальной инфраструктуры подтверждает приоритетную роль местных органов власти в обеспечении управления данными процессами. В связи с чем, особую актуальность приобретает разработка направлений модернизации социальной инфраструктуры, которая предполагает консолидацию финансовых, организационно-кадровых, научно-информационных ресурсов именно местного самоуправления, в целях повышения уровня и качества жизни населения, наиболее полного удовлетворения его потребностей.

Степень научной разработанности проблемы. Анализу теоретических и практических проблем развития инфраструктуры посвящено значительное число исследований, как в России, так и за рубежом. Западные ученые в работах 50-70-х годов основополагающей функцией инфраструктуры считали именно экономическую, которая заключалась в создании условий для эффективного развития производственных отраслей.

Такие ученые, как П. Самуэльсон, А. Пезенти, Г. Цехлин, Р.Йохимсен, X. Зингер, Д.М. Кларк, А. Маршал, У. Ростоу рассматривали инфраструктуру как основу для развития предпринимательства, фактор снижения его трансформационных издержек. Первые советские исследования в данной сфере выделяли, прежде всего, функцию обслуживания промышленности, что было обусловлено необходимостью интенсификации производства (С.А. Хейман, А.Е. Пробст, Г.П. Солюс).

Интерес представляют работы ученых, исследующих тенденции развития социальной инфраструктуры в рамках экономического подхода (А.И. Кочерга, А.А. Мазараки, Ю.Ю Суслова, С.И. Яковлева, Е.В. Ким, Т.В. Третьяченко, О.Г. Алешина, Е.Г. Русскова, С. В. Кельбах , А.Б. Елканов, К.А. Омаров, И.В. Калтырин и другие). В работах рассматриваются особенности функционирования и организации инфраструктуры как подсистемы российской экономики, ее социально-экономические функции. В последние годы в работах ученых нашли отражение актуальные вопросы привлечения инвестиций, разграничения расходных полномочий по ее развитию между бюджетами различных уровней, разрабатываются направления развития рыночной инфраструктуры.

В рамках политологического подхода рассматриваются политические условия, факторы, способствующие или препятствующие модернизации социальной инфраструктуры, разрабатываются направления федеральной и региональной политики по развитию инфраструктуры в РФ, анализируются элементы и роль политической инфраструктуры. В рамках данного подхода известны работы Д.Ю. Рудик, А.В. Рожкова, И.Н. Иваненко, Г.О. Квасовой.

Значительное количество работ зарубежных ученых (М. Вебер, Э. Дюркгейм, Г. Зиммель, Р. Парк, Л. Вирт, М. Кастеллс, Д. Харви, Д. Джекобс) посвящено анализу социально-экономического состояния городов, качеству жизни в них, благоустройству, проблемам городских жителей, которые связываются, в том числе, с недостаточным уровнем развития социальной инфраструктуры. Особенности функционирования социальной инфраструктуры российских городов рассмотрены в работах Л.А. Велихова, С.П. Федулова, М.В. Каллагова, А.Г. Воронина, А.В. Сулоева и других.

Вопросам сущности, классификации, функций основных элементов социальной инфраструктуры посвящены работы таких ученых, как Ж.Т. Тощенко, В.Б. Зотов, В.А. Жамин, Т.Г. Семенкова, С.А. Дебабов, В.П. Красовский, С.А. Хейнман, Э.П.Горбунов, Б.Н. Хомелянский, А.Л. Гапоненко, А.А. Ткаченко, П.В. Кухтин.

Значительный интерес с точки зрения целей данного диссертационного исследования представляют работы С.Г. Важенина, Н.А. Денисова, В.В. Маркина, Х.Б. Краснопольского, идеи которых положены в основу анализа территориальных различий в развитии социальной инфраструктуры, специфики современных социально-экономических и политических факторов, определяющих управленческие практики модернизации социальной инфраструктуры. Роль социальной инфраструктуры в процессах воспроизводства населения, повышении качества жизни населения рассмотрена в работах Ю.П. Аверина, В.П. Кондратова, Г.И. Осадчей, Л.З. Фатхуллиной, А.Ю. Ширипова, О.В. Юферова.

Теоретические основы научного управления изложены в трудах Ф. Тейлора, А. Файоля, Г. Эмерсона, Э. Мейо, П. Друкера, Г. Саймона. Идеи социального управления представлены в трудах таких ученых, как Ю.П. Аверин, В.Г. Афанасьев, В.И. Жуков, В.Н. Иванов, Г.В. Осипов, О.А. Уржа, В.И. Чупров. Проблемы государственного и муниципального управления, процессы взаимодействий населения и власти являются предметом исследований таких ученых, как Г.В. Атаманчук, И.В. Бабичев, В.Н. Иванов, А.С. Капто, В.К. Левашов, В.И. Патрушев, Н.А. Романович. Вопросам модернизации российского общества посвящены работы С. Н. Гаврова, М. К. Горшкова, А.Б. Гофмана, Л.В. Константиновой, Н.И. Лапина, А. В. Миронова, Н.Е. Тихоновой, Е. Г. Ясина.

Теоретико-методологические и эмпирические аспекты социологии управления представлены в работах таких ученых, как Ю.П. Аверин, Е.М. Бабосов, Л.А. Калиниченко, Ж.Т. Тощенко, А.И. Турчинов, С.С. Фролов, Ф.Э. Шереги, В.В. Щербина.

Таким образом, теоретические и практические вопросы развития социальной инфраструктуры муниципальных образований являются предметом исследования социологических, экономических, политологических, правовых и других наук. Однако исследуемые проблемы нельзя считать решенными. Сохраняется многозначность основных научных категорий в рамках данного предметного поля, не сформировано единой точки зрения по вопросам разграничения объектов социальной инфраструктуры по определенным сферам, отсутствует комплексный, научный анализ современных управленческих практик, не разработаны концепции модернизации социальной инфраструктуры в контексте местного самоуправления.

Социально-экономические трансформации российского общества, его управленческих практик, реформирование системы муниципального управления предъявляют особые требования к научному обоснованию и разработке модели модернизации социальной инфраструктуры муниципальных образований РФ с учетом современных тенденций и потребностей граждан.

Цель исследования - разработка модели модернизации социальной инфраструктуры муниципальных образований, включающей в себя формирование институциональной среды, консолидацию организационно-кадровых, научно-информационных, финансовых ресурсов местного самоуправления в целях удовлетворения интересов и потребностей населения.

Задачи:

Определить теоретическую сущность понятия «социальная инфраструктура», уточнить классификацию ее основных элементов.

На основе анализа методологических подходов к исследованию социальной инфраструктуры муниципальных образований определить принципы ее модернизации.

Систематизировать основные факторы, определяющие характер управленческих практик модернизации социальной инфраструктуры современных муниципальных образований в РФ.

Выявить наиболее эффективные управленческие практики развития социальной инфраструктуры в отечественном и зарубежном опыте, предложить варианты их применения в современных социально-экономических условиях.

Проанализировать и дать оценку современным управленческим практикам модернизации социальной инфраструктуры муниципальных образований РФ.

На основе статистических и социологических данных определить особенности и степень территориальной дифференциации в объективных и субъективных показателях развития социальной инфраструктуры, выявить катализирующие факторы регрессивной дивергенции социально-экономического пространства РФ.

Выявить особенности и проблемы функционирования социальной инфраструктуры в различных типах современных муниципальных образований РФ.

Определить ресурсы и ограничения модернизации социальной инфраструктуры муниципальных образований РФ в деятельности местных органов власти.

Сформулировать направления формирования институциональной среды, обеспечивающей развитие социальной инфраструктуры муниципальных образований РФ.

Разработать технологии ресурсного обеспечения модернизации социальной инфраструктуры современных муниципальных образований РФ.

Дать рекомендации по развитию процессов социального партнерства в целях модернизации социальной инфраструктуры современных муниципальных образований РФ.

Научная гипотеза. Проблемы функционирования социальной инфраструктуры, недостаточный уровень ее соответствия современным потребностям населения детерминирован дисбалансами современных управленческих практик, ограничениями в деятельности местных органов власти. На современном этапе развития российского общества деятельность органов местного самоуправления в целях модернизации социальной инфраструктуры связана с рядом проблем, которые являются отражением существующих противоречий между институциональной сущностью местного самоуправления, как самостоятельного субъекта управления и объективными социально-экономическими ограничениями его функционирования. Формирование благоприятной институциональной среды, консолидация организационно-кадровых, научно-информационных ресурсов местного самоуправления, трансформация существующих параметров взаимодействия бизнес-сообщества, муниципальной общественности, местных и государственных органов власти являются приоритетными задачами, решение которых позволит обеспечить модернизацию социальной инфраструктуры муниципальных образований в России.

Объект исследования - социальная инфраструктура муниципального образования как сложный, многофункциональный комплекс элементов, обеспечивающих деятельность, направленную на удовлетворение основных потребностей и интересов населения, создание условий для его жизнеобеспечения, воспроизводства и развития.

Предмет исследования - модернизация социальной инфраструктуры российских муниципальных образований.

Теоретико-методологическая основа. В основу диссертационного исследования положены теория социальной инженерии (К.Р. Поппер, А.И. Пригожин, Ю.М. Резник, Ж.Т. Тощенко, О.А. Уржа, В.В. Щербина); теоретические разработки и концепции социального управления (В.Г. Афанасьев, В.Н. Иванов, Г.В. Осипов, В.И. Патрушев); институционализма и неоинституционализма (Т. Веблен, Д. Норт, О. Тоффлер, Т.И. Заславская, Д. С. Львов и др.); теория модернизации и научные разработки таких ученых в рамках данного направления, как Ю.Г. Волков, М.К. Горшков, В.Л. Иноземцев; теория социальной имитации (Ю.Г. Волков, Ж.Т. Тощенко).

В качестве теоретической основы в работе используются труды отечественных и зарубежных ученых, исследующих сущность, проблемы и специфику развития социальной инфраструктуры. Проблемное поле диссертационного исследования обусловило необходимость использования подходов: системного (В.Г. Афанасьев, Л. Берталанфи, И.В. Блауберг, А. Богданов, Д. М. Гвишиани, В.А. Ядов), ситуационного (В. С. Дудченко, A. И. Пригожин, Г.П. Щедровицкий, B.В. Щербина), институционального и неоинституционального (Д. Белл, Т. Веблен, Т. И. Заславская, Д. С. Львов, Т, Д. Норт, Парсонс, Г. Спенсер, О. Тоффлер), синергетического (В.И. Аршинов, С.П. Капица, С.П. Курдюмов, Г.Г. Малинецкий, И. Пригожин, Г. Хакен, Д.С. Чернавский).

Информационной базой исследования являются федеральные и региональные нормативно-законодательные акты, статистические данные, информационно-аналитические материалы федеральных, региональных и местных органов власти.

В ходе исследования были использованы как общетеоретические методы: анализ и синтез, дедукция и индукция, обобщение, теоретическое моделирование, так и эмпирические методы: анализ документов, социологические опросы (анкетирование и интервью), наблюдение.

Эмпирическую базу исследования составили результаты социологических исследований, проведенных автором или с его участием (в качестве члена рабочей группы по разработке инструментария и обработке полученных данных социологических исследований Общероссийской общественной организации «Всероссийский совет местного самоуправления»):

«Инвестиционный потенциал муниципального образования». Исследование проведено в январе-феврале 2013 года. N=718 экспертов (руководителей местных органов власти муниципальных образований РФ). Выборка - многоступенчатая (на первом этапе - территориальная, единицами отбора первой ступени послужили субъекты РФ, на втором - случайная, за основу выборки были взяты списки муниципальных образований в отобранных субъектах РФ). Одной из задач исследования, реализуемой автором, являлась - анализ проблем развития социальной инфраструктуры в различных типах муниципальных образований РФ, определение лимитирующих факторов и потенциала модернизации социальной инфраструктуры.

«Кадровый потенциал муниципальных образований». Исследование проведено в июне-июле 2013 года. N=915 экспертов (руководителей местных органов власти муниципальных образований РФ). Выборка - многоступенчатая территориальная случайная. Цель - анализ состояния кадрового потенциала муниципальных образований, выявление проблем совершенствования и развития кадрового потенциала, принципов подбора и обучения.

«Развитие гражданской инициативы и общественного контроля на местном уровне». Исследование проведено в июне-сентябре 2013 года. N=315 экспертов (руководителей местных органов власти муниципальных образований РФ). Выборка - многоступенчатая территориальная случайная. Цель - исследование гражданской активности, общественного контроля в муниципальных образованиях и взаимодействия органов местного самоуправления с общественностью по решению вопросов местного значения.

«Практика взаимодействия органов местного самоуправления с органами прокуратуры». Исследование проведено в октябре-декабре 2012 года. N=497 экспертов (руководителей местных органов власти муниципальных образований РФ). Выборка - многоступенчатая территориальная случайная. Цель - выявление и систематизация проблем взаимодействия органов местного самоуправления и контрольно-надзорных органов.

«Развитие социальной инфраструктуры городских поселений Московской области». Исследование проводилось в январе-мае 2012 года, N=739 респондентов. Выборка - многоступенчатая стратифицированная, квотная. Признаки репрезентации - тип городского поселения по параметрам численности населения, пол, возраст. Цель исследования - оценка уровня удовлетворенности развитием социальной инфраструктуры, анализ и выявление основных проблем ее функционирования.

Научной и эмпирической базой являются результаты научно-исследовательской работы, выполненной с участием автора (октябрь - декабрь 2013 года): «Осуществление полномочий муниципальных органов власти в свете реализации положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и норм отраслевого законодательства» (Государственный контракт от 26.09. 2012 № ГК-12/228). Научный руководитель - д.с.н., профессор О.А. Уржа.

Кроме того, эмпирической базой послужили результаты исследований Всероссийского Центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), Фонда «Общественное мнение» (ФОМ), результаты исследований Института современного развития «Местное самоуправление в России: нынешнее состояние и пути развития», Всероссийского совета местного самоуправления «Условия повышения социальной активности граждан в решении местных проблем».

Научная новизна исследования:

Дано авторское определение сущности понятия, уточнена классификация элементов социальной инфраструктуры.

Определены принципы модернизации социальной инфраструктуры муниципальных образований.

Определены основные факторы, детерминирующие управленческие практики модернизации социальной инфраструктуры муниципальных образований РФ.

Выявлены в отечественном и зарубежном опыте эффективные управленческие практики развития социальной инфраструктуры, которые могут быть адаптированы в современных российских условиях.

Определены дисфункции современных управленческих практик модернизации социальной инфраструктуры муниципальных образований РФ, выявлены основные проблемы реализации методов программно-целевого управления в современной государственной и региональной политике.

Определены тенденции территориальной дифференциации в объективных и субъективных показателях развития социальной инфраструктуры современных муниципальных образований РФ.

Выявлены, по результатам социологических опросов населения и экспертов, основные проблемы развития социальной инфраструктуры, проведен сравнительный анализ особенностей ее функционирования в различных типах муниципальных образований РФ.

Определены по результатам опроса экспертов основные ресурсы и ограничения модернизации социальной инфраструктуры в деятельности местных органов власти.

Выделены основные элементы институциональной среды, обеспечивающие развитие социальной инфраструктуры муниципальных образований РФ.

Разработаны технологии ресурсного обеспечения (организационно-кадровые, научно-информационные, финансовые ресурсы) модернизации социальной инфраструктуры современных муниципальных образований РФ.

Разработаны рекомендации по развитию социального партнерства во взаимодействиях местных органов власти с другими субъектами в целях модернизации социальной инфраструктуры муниципальных образований РФ.

Положения, выносимые на защиту:

Социальная инфраструктура муниципального образования определена соискателем как сложный, многофункциональный комплекс элементов, сгруппированных по сферам (жилищно-коммунальная, транспортная, потребительского рынка, информационно-коммуникационная, социокультурная), которые обеспечивают деятельность, направленную на развитие муниципального образования, удовлетворение основных потребностей и интересов населения, создание условий для его жизнеобеспечения и воспроизводства. Разработка классификации объектов социальной инфраструктуры является основанием для разграничения таких понятий, как «социальная инфраструктура» и «городское хозяйство».

Определены принципы модернизации социальной инфраструктуры: социоинженерное обеспечение управленческой деятельности, социальная направленность развития, учет ситуационных факторов, формирование благоприятной институциональной среды, относительная самостоятельность субъекта управления, ресурсное обеспечение деятельности субъекта управления, принцип партнерского участия, предполагающий консолидацию усилий власти, бизнес-сообщества и населения.

Управленческие практики модернизации социальной инфраструктуры муниципальных образований складываются под воздействием ряда факторов: природно-территориальных (в первую очередь, тип муниципального образования, его территориальная принадлежность, тип поселения по параметрам численности населения), экономических, политических, социальных, культурно-духовных (ценности, установки, особенности менталитета, исторические, культурные традиции и ресурсы). Культурно-исторические особенности территории определяют направления имиджевого продвижения муниципального образования как привлекательной туристической территории, что является одним из наиболее значимых факторов развития социальной инфраструктуры (позволяет наращивать доходную часть местных бюджетов за счет дополнительных налоговых поступлений, привлекать инвестиции, частный бизнес).

Эффективными управленческими практиками модернизации социальной инфраструктуры являются:

в советском опыте: практики консолидации усилий власти и крупных градообразующих предприятий; система народного контроля в современных условиях может быть трансформирована с учетом объективных ограничений ее реализации в модели общественного контроля;

в зарубежном опыте: практики прямого взаимодействия жителей и городских властей по вопросам развития социальной инфраструктуры, поддержка процессов самоорганизации жителей, реализация проектов общественно-частного партнерства (строительство объектов социальной инфраструктуры, предоставление соответствующих услуг населению частным партнером).

Современные управленческие практики по развитию социальной инфраструктуры имеют существенную дисфункцию, связанную с повышенным уровнем концентрации необходимых финансовых ресурсов, а также контрольных функций на федеральном уровне, ограничивая возможности органов местного самоуправления. Основными недостатками управленческих практик реализации целевых программ развития социальной инфраструктуры являются: низкий уровень привлечения внешних инвестиций; размытые показатели оценки, недостаточно проработанные механизмы измерения реального уровня достижения плановых показателей; высокие пороговые значения софинансирования расходных обязательств по реализации программ для региональных бюджетов; ограниченные возможности корректировки программ; усложнение процедур ресурсного обеспечения процессов развития социальной инфраструктуры, вследствие значительного количества иерархических уровней управления, на которых реализуются процедуры предоставления и распределения субсидий; временные потери в связи с увеличением сроков прохождения финансовых средств, расширение зон риска деформации оценочных критериев при конкурсном отборе региональных и муниципальных заявок на получение субсидий.

Доминирующей тенденцией развития современной России является формирование биполярных условий территориального развития: с одной стороны, концентрация объектов социальной инфраструктуры в крупных центрах, инвестиционно привлекательных регионах, а, с другой стороны, расширение зон устойчивой депрессии в сельских поселениях, малых городах, отдаленных регионах. Высокая степень централизации власти и управления, система зачисления налоговых поступлений граждан по месту их работы является фактором дестабилизации устойчивого развития социальной инфраструктуры в малых городских и сельских поселениях.

Выявлена зависимость между уровнем развития объектов социальной инфраструктуры и типом муниципального образования: негативные тенденции в большей степени отражены в оценках руководителей местных органов власти сельских поселений, наиболее благоприятная ситуация - в городских округах. Высокий уровень негативного восприятия у населения вызывает большой объем услуг, предоставляемый объектами социальной инфраструктуры на платной основе. Реализация декларируемого властью принципа самофинансирования и самоокупаемости объектов социокультурного комплекса способствует формированию особой разновидности социального неравенства в условиях приобщения к культурным ценностям, проявления досуговой активности, получения медицинских и образовательных услуг. Одним из основных факторов данного неравенства является территориальная принадлежность.

К наиболее значимым ограничениям модернизации социальной инфраструктуры относятся: финансовая необеспеченность местных бюджетов, деструктивная практика взаимодействий органов местного самоуправления с органами государственной власти.

Эмпирически обосновано, что основными ресурсами модернизации социальной инфраструктуры муниципальных образований следует считать кадровый потенциал местного самоуправления, частные инвестиции в отрасль, муниципальную активность граждан. Причинами недостаточного уровня муниципальной активности населения является информационная закрытость органов местного самоуправления, практика ориентации руководителей местных органов власти на формальные результаты деятельности, превалирование ответственности перед контрольно-надзорными органами, имитационный и декларативный характер основных форм участия населения в местном самоуправлении. Кадровые проблемы в органах местного самоуправления связаны с рядом факторов: высокий объем рабочей нагрузки муниципальных служащих, концептуальные дефекты в системе их переподготовки и повышения квалификации, ограничения штатной численности сотрудников, высокий уровень влияния региональной власти на местное самоуправление и связанная с ним девиация профессиональной роли муниципального служащего.

В рамках авторской модели модернизации социальной инфраструктуры муниципальных образований предлагается формирование институциональной среды, определяющей автономию местного самоуправления: расширение спектра властных полномочий, финансово-экономическое обеспечение деятельности, преодоление деформаций отношений с региональной и федеральной властью, повышение уровня доверия населения к местной власти, сохранение муниципальной собственности. Соискателем принципиально подчеркивается необходимость институционального обеспечения процессов сохранения и эффективного использования муниципальной собственности, что является наиболее значимым фактором модернизации социальной инфраструктуры, позволяющим снижать трансакционные издержки хозяйствующих субъектов, деятельность которых связана с коллективными интересами местного сообщества. Рекомендации по эффективному использованию муниципальной собственности связаны с трансформацией формальных и неформальных норм: изменение институциональных аспектов идентичности муниципальной собственности, которая на данном этапе определяется резко ограниченными возможностями приобретения муниципального имущества именно на возмездной основе; исключение таких правовых норм, как закрытый перечень объектов муниципальной собственности; возможность изъятия муниципальной собственности, если указанное имущество используется федеральными или региональными органами государственной власти.

В рамках авторской модели модернизации социальной инфраструктуры предложена такая технология развития организационно-кадровых, научно-информационных и финансово-экономических ресурсов, как формирование социально-образовательных кластеров. Согласно авторской технологии, социально-образовательный кластер является формой интеграции учреждений и предприятий социальной инфраструктуры, территориально сконцентрированных в рамках ряда муниципальных образований, органов местного самоуправления и системы образования (ведущий отраслевой вуз), что позволяет реализовать синергетический эффект взаимного развития. Особенности функционирования социально-образовательного кластера: территориальная локализация участников кластера; устойчивое и долговременное взаимодействие основных субъектов кластерной политики; организация формализованной системы взаимодействия основных участников кластера в форме Координационного Совета. Направления взаимодействий участников кластера: исследовательская деятельность (в том числе мониторинг развития социальной инфраструктуры, оценка уровня соответствия потребностям населения, привлечение научного сообщества к решению муниципальных проблем), проектная и образовательная деятельность (подготовка кадров для отраслей социальной инфраструктуры кластеров на основе муниципального заказа; повышение квалификации должностных и выборных лиц местного самоуправления), межмуниципальное сотрудничество, реализация проектов территориального маркетинга.

Определены необходимые условия формирования социального партнерства местных органов власти и населения: информационная открытость органов власти, создание организационных структур, обеспечивающих артикуляцию и агрегирование интересов граждан; привлечение экспертов, осуществляющих научную оценку управленческих решений; просветительская работа, направленная на повышение уровня информированности граждан о возможных формах участия в системе общественного контроля; грантовая поддержка деятельности инициативных граждан, общественных организаций.

Принципы формирования социального партнерства власти и населения детерминированы спецификой и типом муниципального образования. В крупных городских поселениях предлагается более масштабное использование информационно-коммуникационных механизмов прямой демократии; акцент на консалтинговую деятельность экспертов, обеспечивающих научное сопровождение управленческих решений. Для сельских и малых городских поселений предлагается использование практик прямого участия граждан в решении вопросов функционирования и развития социальной инфраструктуры, что может быть достигнуто путем преодоления имитационного характера существующих процессов взаимодействия населения и местных органов власти.

Теоретическая и практическая значимость работы определяется тем, что разработанные в ней положения смогут расширить теоретические основы исследования социальной инфраструктуры, обеспечивают получение нового знания в области социологии управления. Выводы и практические рекомендации могут служить концептуальной основой модернизации социальной инфраструктуры современных муниципальных образований РФ. Положения диссертационного исследования могут быть использованы в деятельности органов государственной власти при разработке нормативно-правовых актов, практике местного самоуправления, способствуя формированию ресурсного обеспечения модернизации социальной инфраструктуры. Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе, для инновирования содержания дисциплин «Инфраструктура муниципальных образований», «Социология управления», «Социология социальной сферы», «Исследование социально-экономических и политических процессов».

Апробация диссертационного исследования. Основные выводы диссертации нашли отражение и прошли апробацию:

- в ходе проведения с участием автора краткосрочных курсов повышения квалификации и переподготовки по образовательным программам для государственных служащих силовых структур, государственных гражданских служащих Аппарата Государственной Думы под руководством д.с.н., профессора О.А. Уржа;

- в ходе преподавания учебных дисциплин «Инфраструктура муниципальных образований», «Исследование социально-экономических и политических процессов» в Российском государственном социальном университете;

- в выступлениях на международных, российских научно-практических конференциях, семинарах, круглых столах, среди которых: X Международный социальный конгресс «Россия и современный мир: социальные вызовы и стратегия инновационного социального развития» (Москва, 2010); XI Международный социальный конгресс «Стратегии инновационного развития России и социальная сплоченность общества» (Москва, 2011), VI Всероссийская (II международная) научно-практическая конференция «Система государственного и муниципального управления: проблемы и перспективы развития» (Москва, Финансовый университет при Правительстве РФ, 2011) X международная научная конференция «Государственное управление в XXI веке: повестка дня российской власти" (Москва, Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова, 2012), Международная научно-практическая конференция "Проблемы государственного и муниципального управления в условиях современной глобализации" (Москва, Московский государственный областной университет, 2013), IV Всероссийский социологический конгресс (Москва, 2012 г.), Афанасьевские чтения (Москва, РГСУ, 2009- 2012 гг.);

- результаты диссертационной работы доведены до рекомендаций и использованы в деятельности органов региональной и местной власти, что отражено в соответствующих справках о внедрении;

- в публикациях автора, в том числе, в двух монографиях, 17 научных статьях, опубликованных в журналах, рекомендуемых ВАК и других публикациях.

1. Теоретико-методологические основы социолого-управленческого анализа социальной инфраструктуры муниципальных образований

1.1 Сущность социальной инфраструктуры и особенности ее исследования как научной категории

Предпосылками исследования социальной инфраструктуры как научной категории стал анализ роли материальных условий в развитии производства и жизнедеятельности человека. По мнению К. Маркса, такие элементы инфраструктуры, как транспорт и связь должны соответствовать уровню развития промышленности, что инициировало их постепенное приспособление «к способу производства крупной промышленности посредством системы различных речных пароходов, железных дорог, океанских пароходов и телеграфов». Таким образом, хотя К. Маркс и не выделил понятия «инфраструктура», однако, им были определены причинно-следственные связи развития производства и обслуживающих его отраслей, исследованы общественные потребности, способствующие появлению социальной инфраструктуры, усложнению характера ее функционирования, проведен анализ детерминант развития промышленности и сельскохозяйственного производства. Научную значимость имеет постановка проблемы, определение исследовательских контуров анализа взаимодействий таких процессов, как разделение труда, усложнение, рост производства и развитие инфраструктуры, которые являются детерминантами трансформации друг для друга.

Анализ условий становления инфраструктуры стало значимым содержательным моментом в концептуализации проблематики ее развития, выделении объективных тенденций, определяющих генезис интерпретации данного понятия. Усложнение производственных процессов, связанное с этим повышение уровня требований к качеству рабочей силы, увеличение количества городского населения, рост социальных потребностей населения резко усилили роль таких отраслей хозяйства, которые обеспечивают обслуживание производства и удовлетворение потребностей населения, тем самым стимулируя динамичное развитие экономики в целом. Эти отрасли в научной литературе получили название инфраструктуры.

«Впервые термин «инфраструктура» появился в работах буржуазных ученых в конце 40-х годов, будучи заимствован из военного лексикона, где им обозначали комплекс вспомогательных сооружений, обеспечивающих действие вооружённых сил». В 50-х гг. XX столетия под понятием «инфраструктура» понимали совокупность отраслей, которые обслуживают различные сферы экономики, создавая благоприятные условия для развития производства. Например, П. Розенштейн-Родан трактовал инфраструктуру, в первую очередь, как «комплекс условий, которые обеспечивают благоприятное развитие частного предпринимательства». Подобную точку зрения имел и П. Самуэльсон, полагая, что именно государство должно вкладывать средства в развитие инфраструктуры, создавая тем самым лучшие возможности для развития частного предпринимательства, снижения его трансформационных издержек. Идеи П. Самуэльсона были развиты итальянским экономистом А. Пезенти, утверждавшим, что государственные капиталовложения «должны быть направлены на создание комплекса условий, которые ныне именуют «инфраструктурой» (дороги, транспорт, благоустройство). Эти работы сокращают инфраструктурные расходы фирм, улучшают экономическую среду, способствуя увеличению доходов и занятости, повышению общей нормы прибыли в частном секторе». Функционирование частной собственности в условиях капиталистической экономики детерминировало экономический подход к исследованию инфраструктуры. Такие ученые, как П. Самуэльсон, А. Пезенти, Г. Цехлин обосновывали в своих работах выделение инфраструктуры в самостоятельную отрасль, функциональная роль которой связана с обеспечением необходимыми ресурсами частных организаций, созданием условий для их эффективного функционирования.

Вопросам теории и методологии инфраструктуры посвящено значительное число исследований, как в нашей стране, так и за рубежом. Особое внимание заслуживает монография Р.Йохимсена «Теория инфраструктуры», в которой подробно анализируется понятие «инфраструктура», ее функции и значение для развития производства и общества в целом, разработана классификация её основных отраслей. Р. Йохимсен подходит к пониманию термина «инфраструктура» предельно широко, определяя его не только как комплекс материальных условий, но и относя к данной сфере нормативно-правовую сферу, необходимую для эффективного развития производства и создания конкурентной среды. Еще более спорным представляется включение в сферу инфраструктуры интегральных характеристик человеческого капитала. Таким образом, в данной теории, инфраструктура включает в себя весь комплекс условий, необходимый для развития производства: материальные, правовые условия, и, собственно, кадровый потенциал. Данная точка зрения представляется достаточно спорной, поскольку человеческий капитал, безусловно, определяя своими качественными характеристиками темпы развития производства, тем не менее, не относится к таким категориям, как «вид деятельности», «совокупность отраслей» и т.д., что является сущностью инфраструктуры, основная цель функционирования которой направлена, в том числе, и на удовлетворение потребностей человека.

Западные ученые в работах 50-70-х годов основополагающей функцией инфраструктуры считали именно экономическую, которая заключалась в создании условий для эффективного развития производственных отраслей, движущей силой которого, безусловно, выступал частный бизнес. Инфраструктура в данном случае рассматривалась как фундамент, позволяющий снизить трансформационные издержки хозяйствующих субъектов, интегрировать их в единое региональное пространство, создавать эффективную социально-экономическую систему территориальной организации населения. Данная точка зрения актуальна и в настоящее время. В современных российских условиях государство делегирует часть своих полномочий региональным и муниципальным органам власти, наделяя их ответственностью за эффективное функционирование и развитие отраслей инфраструктуры на местах. В условиях острой конкурентной борьбы между муниципальными образованиями именно социальная инфраструктура выступает фактором привлечения инвестиций, сохранения и воспроизводства человеческого капитала. Развитие частного бизнеса на территории детерминировано эффективным функционированием транспортной, инженерной инфраструктуры, прозрачной системой предоставления коммунальных услуг. В современной российской практике характер взаимовлияния социально-экономического развития территории, темпов роста производства и эффективности функционирования социальной инфраструктуры требует своего научного осмысления, анализа основных тенденций данных процессов, их взаимообусловленности в различных типах муниципальных образований.

Изучение подходов советских ученых 50-70-х годов к анализу роли инфраструктуры позволяет сделать вывод о смещении акцентов в сторону исследования производственного характера данной отрасли. Это обусловлено рядом объективных причин. Необходимость сохранения территориальной целостности, экономической и политической независимости требовала от советского государства ликвидации технологического разрыва от передовых государств. Эта задача предполагала интенсификацию и устойчивый рост промышленности как первичную, а все остальные вопросы хозяйственного, социокультурного комплекса, сфера оказания услуг, решались по остаточному принципу. Так, только к производственным задачам сводил функции инфраструктуры С.А. Хейман, определяя её как «комплекс отраслей, обслуживающих материальное производство». Подобной точки зрения придерживался А.Е. Пробст, рассматривая инфраструктуру как фундамент для развития всех отраслей народного хозяйства, определенную базу дальнейшего освоения территории: «Создание рациональных по размеру и внутренней структуре производственно-территориальных комплексов вместо размещения разрозненных и разобщенных отдельных предприятий обеспечивает крупный народнохозяйственный эффект…». А.Е. Пробст акцентирует внимание на вопросах разграничения понятий «инфраструктура», «сфера услуг», «непроизводственная сфера» и другие. Данная проблематика рассматривается также в работе Т.Г. Семенковой, С.Г. Важенина. С.Г. Важенин, рассматривает социальную инфраструктуру как комплекс отраслей, функциональное назначение которых состоит в обслуживании населения. Роль «социальной инфраструктуры в процессе общественного воспроизводства можно определить как удовлетворение всего комплекса потребностей населения в услугах». Данный подход С.Г. Важенина, по сути редуцировавшего все функциональные роли социальной инфраструктуры, к обслуживанию населения представляется несколько не правомерным. Другой точки зрения придерживается А.Е. Пробст, который пишет, что «некоторые авторы термину «инфраструктура» придают более узкое значение - как производство услуг. Само понятие услуг тоже не отличается точностью, но, во всяком случае, при таком понимании инфраструктуры из нее должно быть исключено строительство, энерго- и водоснабжение и ряд других видов материального производства, с чем нельзя согласиться». Т.Г. Семенкова также считает, что «неправильно отождествлять сферу услуг с инфраструктурой». Т.Г. Семенкова включает в инфраструктуру за вычетом промышленности и сельского хозяйства почти все оставшиеся виды деятельности (исключая политические, государственно-административные, судебные учреждения, органы общественного порядка). Пытаясь разграничить понятия «инфраструктура» и «сфера услуг», Т.Г. Семенкова исключает из содержания категории «инфраструктура» такие отрасли, как обслуживание бытовых предприятий, ремонт бытовой техники, гостиницы. Таким образом, понятия «инфраструктура» и «сфера услуг» являются достаточно близкими по смыслу понятиями, их функции частично совпадают. Однако, на взгляд автора, инфраструктура выполняет более масштабные функции, обеспечивая, в целом, социально-экономическое развитие территории, сфера услуг лишь частично обеспечивает данную функцию. Следовательно, понятие «инфраструктура» является более широким по содержанию, нежели «сфера услуг». Это определяется необходимостью включения в понятие «инфраструктура» таких важных элементов, не входящие в сферу услуг, как дорожное хозяйство, инженерные коммуникации.

Многие исследователи социальную инфраструктуру идентифицировали с понятием «непроизводственная сфера». Советская экономическая статистика относила к непроизводственной сфере жилищно-коммунальное и бытовое обслуживание населения, транспорт, медицину, социальное обеспечение, образование, физическую культуру и спорт; культуру, искусство, науку, управление, общественные организации. Однако тождественность выделенных элементов в структуре исследуемых категорий не даёт оснований для их идентификации. Следует подчеркнуть, что исследование функционирования непроизводственной сферы акцентирует внимание на изучении предоставляемых услуг как товаров особого рода, выявлении специфики их потребления, особенностей коммуникации потребителя и производителя услуг. Функционирование социальной инфраструктуры также обеспечивает «удовлетворение потребностей населения в услугах», однако это только одна из множества ее функциональных ролей. Качество услуги - критерий эффективности учреждений непроизводственной сферы, а уровень и качество жизни населения, благоприятные условия деятельности хозяйствующих субъектов - критерий эффективности развития социальной инфраструктуры.

Понятие «непроизводственная сфера» является несколько условным и на современном этапе развития социологической мысли в большинстве своем выходит из научного употребления, заменяется не тождественными, но более емкими понятиями «социальная сфера», «социокультурная сфера». На наш взгляд, социальная инфраструктура является одним из элементов социальной сферы. Данный подход подтверждается выводами таких ученых, как Ковалев В.Н., Осадчая Г.И., Щавель С.А. «Социальную сферу можно рассматривать как целенаправленную организуемую обществом социальную жизнь и располагающую для этого соответствующей инфраструктурой». Таким образом, социальная инфраструктура является материально-вещественной основой социальной сферы. Помимо социальной инфраструктуры, социальная сфера включает в себя такие элементы, как социальная структура общества, социальные интересы, потребности, отношения между социальными группами, индивидами, занимающими различное социально-экономическое положение в обществе.

Анализ таких понятий как «сфера услуг», «непроизводственная сфера» позволил сфокусировать внимание ученых на социальной сущности инфраструктуры. Например, даже экономический подход к исследованию социальной инфраструктуры, рассмотренный в работе А.И. Кочерги и А.А. Мазараки, тем не менее, эксплицирует ее социальную роль. Ученые отмечают ее значение «для обеспечения жизнедеятельности и интеллектуального развития», то есть условий реализации социальных, культурно-духовных потребностей населения.

Сформулированные в 80-е годы Советским правительством, задачи по улучшению трудовых, жилищных и культурно-бытовых условий жизни населения, инициировали динамичное развитие объектов социальной инфраструктуры, и, соответственно, научный интерес именно к социальным аспектам функционирования инфраструктуры. Таким образом, в 80-е годы, при выполнении программ социально-экономического развития и повышения жизненного уровня населения, анализ эффективности социальной инфраструктуры становится приоритетным направлением исследований. Актуальность данной тематики определена исключительной ролью, которая играет социальная инфраструктура, как в жизни каждого конкретного человека, так и в развитии общества в целом. Доступность услуг, предоставляемых объектами социальной инфраструктуры, во многом определяют состояние здоровья, уровень образования и культуры человека, способствуют развитию полноценной личности, а также количественным и качественным параметрам воспроизводства населения страны.

Огромный вклад в исследование инфраструктуры и, прежде всего, социальной инфраструктуры, внес Ж.Т. Тощенко, по мнению которого «инфраструктура - это часть материально-технической базы, обеспечивающая общие условия развития экономических и социальных процессов». Ж.Т. Тощенко подчеркивает, что анализ особенностей развития социальной инфраструктуры необходимо соотносить с уровнем культуры и ценностных ориентаций населения, которые представляют собой один из регулирующих механизмов ее совершенствования. Таким образом, в научной литературе закладываются основы социологического анализа инфраструктуры, определяется необходимость исследования потребностей, ожиданий населения в функционировании объектов инфраструктуры на конкретной территории. Формирование инфраструктурных систем в регионе обусловлено как функциональной ролью территории, так и потребностями населения. Социологический подход к исследованию проблем развития социальной инфраструктуры позволил выделить такие направления ее анализа, как исследование потребностей населения, изучение уровня дифференциации в обеспеченности инфраструктурными услугами для различных регионов и социальных групп. Достаточно интересным представляется также анализ амбивалентности взаимодействия потребностей населения и характеристик развития социальной инфраструктуры. С одной стороны, уровень развития инфраструктуры в значительной степени определяет образ жизни населения, формируя притязания и более высокий уровень потребностей в инфраструктурных услугах, с другой стороны, при достаточно эффективном взаимодействии местных органов власти с населением, именно его потребности и ожидания инициируют приоритетные направления модернизации социальной инфраструктуры на территории.

Уровень развития социальной инфраструктуры определяется не только потребностями населения, но, в первую очередь, учитывая высокую капиталоемкость ее объектов, наличием необходимых материально-финансовых ресурсов. Подобной точки зрения придерживается С.Г. Важенин. «Социальная инфраструктура возникает и становится самостоятельным звеном народного хозяйства лишь при достижении определенного (высокого) уровня развития производственных сил общества». Данные выводы учитывались при разработке факторов развития социальной инфраструктуры, позволили автору диссертационного исследования структурировать экономические детерминанты модернизации социальной инфраструктуры муниципального образования.

Значительный интерес с точки зрения целей данного диссертационного исследования представляют работы С.Г. Важенина, Х.Б. Краснопольского, Н.А. Денисова, идеи которых положены в основу анализа территориальной дифференциации в развитии социальной инфраструктуры.

С.Г. Важенин обращает внимание на роль инфраструктуры в процессе выравнивая территориальных различий. По мнению ученого, на развитие социальной инфраструктуры влияет пространственный фактор. «Социальная инфраструктура, как никакая другая составляющая экономики развитого социализма, восприимчива к изменению территориальных пропорций общественного воспроизводства, поэтому необходимо стремиться к комплексному развитию всех отраслей социальной инфраструктуры». Х.Б. Краснопольский исследует роль инфраструктуры как фактора территориального развития, выделяя социальные и экономические проблемы ее функционирования в районах нового освоения. Ученый выделяет производственно-социальную инфраструктуру, под которой подразумевает «совокупность отраслей регионального хозяйствования комплекса, создающих одновременно условия для развития производства и для обеспечения жизнедеятельности населения. Роль инфраструктуры в развитии территории рассмотрена также в работах Н.А. Денисова. По его мнению, эффективное функционирование социальной инфраструктуры является фактором выравнивания различий между селом и городом. Таким образом, осмысление данных научных положений в контексте современных процессов территориальной дифференциации, усиливающегося уровня социальной поляризации в условиях жизни городского и сельского населения актуализирует анализ условий, моделей модернизации социальной инфраструктуры муниципальных образований как фактора конвергенции социально-экономического пространства РФ.