Модернизация социальной инфраструктуры муниципальных образований в Российской Федерации

Кроме того, в местные бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от таких федеральных налогов и сборов, как налог на доходы физических лиц (по нормативу 10%, для городских округов - 20%); единый сельскохозяйственный налог (по нормативу 50%, для городских округов - 100%) и ряда других.

Как показывает практика, местные налоги составляют очень незначительную часть собственных доходов местных бюджетов («4,8% от земельного налога и 0,2% от налога на имущество физических лиц»). Самые значительные поступления в местный бюджет обеспечивает федеральный налог на доходы физических лиц, «его доля в налоговых доходах муниципальных образований составляет больше половины - около 60%». Транспортный налог, налог на прибыль организаций не зачисляются в бюджеты поселений напрямую, что существенно ограничивает финансовую самостоятельность органов местного самоуправления поселений, лишая стимулов к социально-экономическому развитию территорий. Согласно статье 284 Налогового кодекса, «ставка налога на прибыль организаций устанавливается в размере 20%, при этом: сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 2 %, зачисляется в федеральный бюджет; сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 18%, зачисляется в бюджеты субъектов Российской Федерации. Нормативы отчислений в бюджеты поселений от отдельных федеральных, региональных налогов и сборов устанавливаются Законом субъекта РФ». Таким образом, в местном бюджете может оказаться абсолютно разная доля, как транспортного налога, так и налога на прибыль организаций, взимаемого на региональном уровне, все зависит от политики субъекта федерации. Так, на общественных слушаниях «Тенденции развития местного самоуправления в России в контексте законодательных изменений» в Общественной Палате РФ депутатом МО «Кировское городское поселение» Лупеко А.А. были приведены следующие цифры. «В 2010 году одно из ведущих предприятий города заплатило в бюджеты всех уровней 226 млн. рублей. Из них в бюджет Кировска поступило 2,3 млн. рублей, около 1%, в бюджет Кировского района 5,2 млн. рублей (2,3%), в бюджет Ленинградской области - 57,2 млн. рублей (25.3%), в федеральный бюджет - 71,4%».

Как подчеркивается в проекте Концепции совершенствования региональной политики в РФ на период до 2020 года, «в России сложился достаточно высокий уровень, даже по меркам унитарных государств, централизации доходов. При этом, муниципальные образования чрезмерно перегружены расходными обязательствами. Как следствие, в нашей стране функционирует обширная система межбюджетных трансфертов. При этом она чрезмерно детализована (около 90 видов межбюджетных субсидий и более 20 видов субвенций). Межбюджетные трансферты составляют основную долю доходов субфедеральных бюджетов, зачастую формируя иждивенческие настроения у органов власти на региональном и муниципальном уровнях».

В существующих условиях бюджетной централизации в муниципальных образованиях возникают определенные сложности реализации принципов организации местного самоуправления. Заложенные федеральным законодательством полномочия не обеспечены соответствующими материальными ресурсами, высокий удельный вес межбюджетных трансфертов в собственных доходах муниципальных образований свидетельствует о неприемлемости сложившейся практики бюджетной политики, необходимости разработки механизмов становления конкурентно-рыночных моделей местного самоуправления, обеспечивающих развитие внутреннего экономического потенциала территории.

Анализ поставленных проблем выявляет достаточные сложности разграничений экономических и политических факторов, воздействующих на управленческие практики развития социальной инфраструктуры. Специфика бюджетного законодательства закладывает определенные ограничительные рамки для органов местного самоуправления, формируя их управленческую практику в соответствии с имеющимися материально-финансовыми возможностями. Рассмотренные нами аспекты централизации бюджетной политики определяют черты патерналистской модели местного самоуправления, высокую степень зависимости от федеральных и региональных дотаций. Высокая капиталоемкость объектов социальной инфраструктуры, недостаточный уровень финансово-экономической базы у основного субъекта управления (местных органов власти) инициирует высокую степень зависимости эффективности управленческих практик от факторов федеральной и региональной политики.

Эффективность деятельности органов местного самоуправления в целях развития социальной инфраструктуры определяется, в первую очередь, таким фактором, как их относительная автономия от вышестоящих органов власти при формировании конструктивной практики их взаимодействия. При этом автономия не может быть реализована без финансового обеспечения их деятельности, отсутствие которого ориентирует органы местного самоуправления, в первую очередь, на выстраивание отношений с региональной властью с целью получения межбюджетных трансфертов. Расширение спектра властных полномочий местного самоуправления, финансовая самостоятельность позволит местным органам власти расширить границы взаимодействия с бизнес-сообществом в целях привлечения частного капитала в развитие социальной инфраструктуры, что является особенно актуальным в условиях ограниченности государственного финансирования и низкого уровня доходности местных бюджетов.

К наиболее противоречивым факторам развития социальной инфраструктуры относится принятие ряда законодательных актов (Федеральный закон № 83-ФЗ), предоставляющих, с одной стороны, более широкие возможности привлечения внебюджетных средств для учреждений социокультурного комплекса, формирования системы мотивации для их эффективной деятельности. С другой стороны, реализация Федерального закона № 83-ФЗ сопряжена с рядом проблем, таких, как расширение сферы платных услуг для населения, создание организационных, методических сложностей для местных органов власти в сфере установления порядка формирования муниципальных заданий, контроля за их выполнением. Коммерциализация социальной инфраструктуры, трактуемая как сфера услуг для населения, ориентация на ее самофинансирование и самоокупаемость, детерминирует приоритетность критерия платежеспособности в определении уровня доступности медицинских, образовательных, культурных услуг для граждан, что объективно формирует дисбалансы в развитии социальной инфраструктуры.

Гражданская активность населения является важнейшим фактором, определяющим эффективность управленческих практик модернизации социальной инфраструктуры. Значимость гражданской активности населения эксплицируется из ее функциональных возможностей. Среди которых особое значение имеют: определение приоритетов модернизации социальной инфраструктуры, оценка релевантности основных направлений деятельности местных органов власти потребностям и ожиданиям различных социальных групп муниципального образования, непосредственное участие в организации деятельности по решению проблем жилищно-коммунального хозяйства, правопорядка, обеспечение общественного контроля. Система общественного контроля за функционированием объектов социальной инфраструктуры является предпосылкой повышения качества услуг инфраструктурного комплекса. Становление и развитие демократических устоев российского государства, закрепленных в Конституции, предполагает обеспечение надежного общественного контроля над властью. Формальность декларируемых форм общественного контроля и фактическое отсутствие взаимодействия по вопросам развития социальной инфраструктуры между общественностью и органами управления позволяет государственным структурам сохранять закрытость управления и работать в основном на поддержание функционирования уже существующей системы, а не на ее развитие.

Экономические факторы - это общие экономические условия, определяющие ресурсное обеспечение управленческих практик по развитию социальной инфраструктуры. Их роль рассмотрена в работе С.Г. Важенина «Социальная инфраструктура народнохозяйственного комплекса». Социальная инфраструктура, по мнению автора, «возникает и становится самостоятельным звеном народного хозяйства лишь при достижении определенного (высокого) уровня развития производственных сил общества. Экономические ресурсы государства, эффективность производства, производительность труда определяют границы экономических возможностей развития социальной инфраструктуры». В современных условиях социально-технического прогресса, стимулирующего, в том числе, повышение уровня требований к эксплуатационным характеристикам объектов социальной инфраструктуры, и, связанную с этим их высокую капиталоемкость, взаимосвязь между уровнем развития социальной инфраструктуры и экономической стабильностью территории является очевидной.

Как было изложено выше, нормы бюджетного законодательства определили существенные ограничения управленческой деятельности местных органов власти по развитию социальной инфраструктуры. Финансовая необеспеченность местных бюджетов, их дотационность, детерминированная существующими правовыми нормами бюджетного законодательства, инициирует усиливающееся влияние региональных экономических факторов на характер управленческих практик местных органов власти. В условиях бюджетной централизации уровень региональной поддержки становится одним из доминирующих факторов модернизации социальной инфраструктуры муниципального образования.

Региональные экономические факторы могут быть исследованы с помощью таких показателей, как размер валового регионального продукта, уровень развития малого предпринимательства в регионе, уровень безработицы, нормы налогообложения, среднедушевые денежные доходы, потребительские расходы, инвестиционная привлекательность региона, специализация региональной экономики. Финансовая база региона, стабильность его экономической системы позволяет поддерживать такую систему межбюджетных трансфертов, которая может обеспечивать развитие муниципальных образований региона. Доступ к региональным ресурсам является для современных муниципальных образований превалирующим источником поддержки функционирования и модернизации социальной инфраструктуры. Неоднородность социально-экономического пространства РФ, выраженная в высоком уровне региональной дифференциации, катализирует влияние территориальных факторов на уровень развития социальной инфраструктуры. Анализ такого показателя, как валовый региональный продукт, позволяет определить дифференциацию в уровне социально-экономического развития, как между отдельными регионами (вариационный размах составляет несколько десятков раз), так и между регионами, сгруппированными по федеральным округам (рис.4). Выявленные устойчивые закономерности позволяют сделать вывод об определенных дисбалансах регионального развития и актуализируют научный анализ функционирования объектов социальной инфраструктуры в условиях территориальной дифференциации.

Рис. 4. Валовой региональный продукт в текущих основных ценах

В России сложились полярные условия регионального развития, определяющие высокую степень неоднородности развития производств, уровня жизни населения. По статистическим данным, в Центральном и Северо-западном федеральным округам сложилась благоприятная экономическая среда развития социальной инфраструктуры, характерны достаточно высокие показатели среднедушевых доходов населения, инвестиций в основной капитал. В то время как для Дальневосточного, Сибирского, Северо-Кавказского федеральных округов характерна крайне недостаточная финансово-экономическая база развития социальной инфраструктуры, что находит свое отражение в размере инвестиций, низком уровне доходной части региональных и местных бюджетов.

Экономическое и инфраструктурное развитие региона являются взаимообусловленными факторами. Высокий уровень экономического развития, благоприятный инвестиционный, предпринимательский климат, положительная динамика миграционного прироста трудовых ресурсов в регион определяет устойчивое развитие социальной инфраструктуры через привлечение инвестиций, повышение уровня жизни населения, и, соответственно, увеличение спроса на ее услуги. В свою очередь, концентрация объектов инфраструктуры на территории является дополнительным источником экономического роста. Подобный взаимообусловленный, циклический процесс только усиливает процессы региональной дифференциации. Таким образом, уже сложившаяся и усиливающаяся неоднородность экономического пространства актуализирует разработку моделей модернизации социальной инфраструктуры. Только стимулируя развитие инженерной, транспортной инфраструктуры, являющейся фактором снижения трансформационных издержек при производстве товаров и услуг, можно преодолеть структурные деформации регионального развития, повысить конкурентоспособность отдельных территорий.

Противоречия и дисбалансы территориального развития обусловлены как объективными причинами, такими как неравномерное размещение природных ресурсов, так и субъективными, характеризующимися низким уровнем эффективности существующей региональной политики. Прямая поддержка территорий, осуществляемая на основе перераспределения бюджетных ресурсов, не дает ожидаемых результатов. Угрожающий уровень регрессивной дивергенции экономического пространства РФ требует разработки компенсаторных мер, доминантами которых должны стать не патерналистские паттерны взаимоотношений во взаимодействиях федеральной-региональной, региональной-муниципальной властей, а, прежде всего, становление конкурентно-рыночной модели местного самоуправления, что будет способствовать развитию собственного потенциала территорий.

Специализация муниципальной экономики также, во многом, определяет специфику инфраструктурного комплекса. Специализация определяет структуру занятости в муниципальном образовании, востребованность услуг объектов социальной инфраструктуры, а также профиль производственной деятельности градообразующих предприятий.

В России можно выделить следующие функциональные роли муниципальных образований: «административная, промышленная, ресурсодобывающая, транспортная, агропромышленная. При этом подавляющее большинство малых и средних городов РФ выполняют промышленную функцию (75%), транспортную (70%), агропромышленную (58%), рекреационную (32%). Ряд городов имеет свои специфические особенности: наукограды, ЗАТО (закрытые административно-территориальные образования), города-спутники, обслуживающие крупные города». Определяя стратегию модернизации социальной инфраструктуры, необходимо учитывать специализацию муниципального образования, которая определяет направления управленческой деятельности по развитию приоритетных для данной территории отраслей социальной инфраструктуры.

Уровень развития предпринимательства также относится к экономическим факторам, определяющим потенциальные ресурсы развития социальной инфраструктуры. Не вызывает сомнений инициирующая роль предпринимательства в насыщении товарного рынка, росте количества и качества услуг в социокультурном, жилищно-коммунальном, транспортном комплексе. Между уровнем развития предпринимательства в муниципальном образовании и эффективностью функционирования социальной инфраструктуры существует непосредственная зависимость. Кроме того, существуют и латентные функции предпринимательства, обеспечивающие развитие социальной инфраструктуры. К ним отнесем следующие. Создание новых рабочих мест, в том числе для таких маломобильных групп, как пенсионеры, инвалиды, многодетные матери, которые могут быть привлечены в качестве надомных работников, повышение уровня благосостояния населения, увеличение доли среднего класса - данные факторы формируют новый уровень притязаний, потребностей и интересов, обеспечивая развитие социальной инфраструктуры муниципальных образований.

Социальные факторы характеризуют уровень и качество жизни населения, что в совокупности определяет потребности социальных групп в развитии социальной инфраструктуры. Социальные факторы являются отражением сложившихся экономических и политических тенденций.

Территориальная дифференциация, выраженная в таких экономических показателях, как размеры инвестиций, финансовая обеспеченность регионов, инициирует высокую степень поляризации в уровне и качестве жизни населения, определяемую, не только размерами доходов, но и территориальной принадлежностью (см. рис. 5).

Рис. 5. Среднедушевые денежные доходы в месяц, руб.

Анализ среднедушевых денежных доходов населения по регионам РФ позволяет сделать вывод о крайне высоком уровне региональной дифференциации, что представляет собой не только социально-экономическую, но и политическую угрозу целостности страны. Так, среднедушевые денежные доходы в Ненецком автономном округе (данный регион занимает верхнюю строчку рейтинга) составляют 59414 рублей, что превышает, например, показатель Республики Калмыкия (10032 рублей) почти в 6 раз! В 2012 году децильный размах по данному показателю между субъектами РФ составлял 2,8 раза, уровень среднедушевых доходов в группе регионов, образующих первый дециль, составлял в среднем около 38000 рублей, десятый - 13400 рублей. Уровень жизни населения опосредованно влияет на параметры функционирования социальной инфраструктуры, определяя объемы спроса на ее услуги среди населения и хозяйствующих субъектов.

В современных условиях низкий уровень жизни подавляющего большинства сельского населения инициирует отсутствие спроса на услуги объектов социальной инфраструктуры, во многом определяя ее качественные и количественные характеристики. Так, отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников сельского хозяйства к среднероссийскому уровню является самым низким и составляет 52%. Уровень заработной платы в сельских поселениях определяет и кадровый потенциал объектов социальной инфраструктуры, который характеризуется более низким профессионально-квалификационным уровнем, оттоком квалифицированных кадров в крупные города, предоставляющие более широкие возможности самореализации. Серьезную угрозу это представляет, в первую очередь, для объектов образования и культуры. Отсутствие высокодоходного аграрного производства в современной России определяет и низкую бюджетную обеспеченность сельских поселений. Сельские поселения и малые города, во многом, оказались изоморфны по уровню доходов населения, возможностям формирования местных бюджетов поселений, и, соответственно, количественным и качественным параметрам социальной инфраструктуры. Бедность сосредоточена сегодня преимущественно в сельских поселениях и малых городах. Распределение малоимущего населения по группам территориальной локализации подтверждает данный вывод.

Рис. 6. Распределение малоимущего населения по месту проживания (по материалам выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств; в процентах от общей численности малоимущего населения)

Факторы культурно-духовной сферы включают в себя сложившиеся на территории исторические, культурные традиции и ресурсы, характерные для населения ценности, установки, особенности менталитета. Управленческие практики модернизации социальной инфраструктуры должны, с одной стороны, определяться культурно-духовными запросами населения, а, с другой стороны, формировать их, совершенствовать в соответствии с приоритетными целями единой национальной идеологии.

Образовательные, культурные потребности жителей являются основой формирования релевантной данным запросам социальной инфраструктуры. Кроме того, ценностные ориентации, моральные нормы опосредованно влияют на развитие социальной инфраструктуры. Такие ценности, как уважение прав собственности, честность при заключении сделок, соблюдение контрактов и прав потребителей определяют потенциальные возможности привлечения инвестиций в целях развития социальной инфраструктуры, а также качественные параметры оказываемых услуг. Активная гражданская позиция способствует становлению системы общественного контроля за развитием социальной инфраструктуры муниципального образования.

Культурно-историческое наследие поселения, традиции являются основой, формирующей, прежде всего, рынок туристических услуг территории, а значит и развития соответствующей социальной инфраструктуры. Сохранение исторического облика территории, охрана и восстановление памятников культуры, архитектурных комплексов, внимание к национальным особенностям, традициям и обычаям способствует формированию туристической привлекательности территории. Все это является важнейшим направлением деятельности, способствующим развитию муниципального образования. Имиджевое продвижение муниципального образования как привлекательной туристической территории позволит не только наращивать доходную часть местных бюджетов за счет дополнительных налоговых поступлений, но и станет фактором развития соответствующей социальной инфраструктуры. Формирование и/или продвижение культурных объектов территории, обладающих туристической привлекательностью, снижает предпринимательские риски, связанные с размещением объектом социальной инфраструктуры вследствие обеспечения повышенного спроса на их услуги. Привлечение общественного интереса к социокультурным объектам муниципального образования формирует инвестиционную привлекательность территории, инициируя развитие социальной инфраструктуры (дорожное хозяйство, транспортный комплекс, бытовое обслуживание населения, общественное питание и многое другое). Повышение уровня туристической привлекательности территории, ее престижа возможно на основе привлечения интереса к существующим культурно-историческим памятникам, уникальным природным ресурсам. Особенно актуальным является создание условий для развития сельскохозяйственного, культурно-познавательного туризма, поиск уникальных идей для формирования туристической привлекательности российских малых городов, сельских поселений. Популяризация народных художественных промыслов, воссоздание исторического облика поселений являются одними из направлений формирования туристического имиджа муниципального образования, что является катализирующим фактором развития социальной инфраструктуры.

Вывод. На управленческие практики модернизации социальной инфраструктуры существенное влияние оказывает вся совокупность факторов: природно-территориальных, экономических, политических, социальных, культурно-духовных. Тип муниципального образования, его территориальная принадлежность, тип поселения по параметрам численности населения являются доминирующими факторами развития социальной инфраструктуры. Сельские поселения и малые города, во многом, оказались изоморфны по уровню доходов населения, возможностям формирования местных бюджетов поселений, и, соответственно, количественным и качественным параметрам социальной инфраструктуры.

Местное самоуправление, согласно соответствующим правовым нормам, выделению конкретных вопросов местного значения, а также вследствие его максимальной приближенности к населению, обладает наибольшими функциональными возможностями в сфере развития социальной инфраструктуры. Таким образом, органы местного самоуправления являются основным субъектом модернизации социальной инфраструктуры. К другим субъектам модернизации социальной инфраструктуры относятся федеральные и региональные органы власти, частный бизнес, население муниципального образования. Анализ факторов, детерминирующих управленческие практики модернизации социальной инфраструктуры, позволяет сделать вывод, что современное состояние института местного самоуправления - закономерное следствие трансформации общества, отражение существующих противоречий между институциональной сущностью местного самоуправления, как самостоятельного субъекта управления и объективными факторами политического, экономического характера, ограничивающими его автономию. Финансовая необеспеченность местных бюджетов, концентрация ресурсов в федеральном бюджете, а также бюджетах административных центров субъектов Российской Федерации инициирует высокую значимость федерального и регионального финансирования целевых программ развития социальной инфраструктуры.

2.3 Специфика современных управленческих практик модернизации социальной инфраструктуры российских муниципальных образований

Обеспечение эффективного функционирования объектов социальной инфраструктуры является одним из стратегических направлений деятельности государства. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, отмечается, что государственная региональная политика направлена на «реализацию потенциала развития каждого региона, а также преодоление инфраструктурных и институциональных ограничений».

Деятельность по развитию социальной инфраструктуры реализуются на трех иерархических уровнях, которые закреплены в законодательстве РФ: федеральном, региональном и местном. На верхнем федеральном уровне разрабатывается и утверждается нормативно-правовая база функционирования социальной инфраструктуры, здесь же устанавливается единая система минимальных социальных гарантий в области медицинского обслуживания, образования, культуры. Так, Конституция РФ гарантирует своим гражданам социальное обеспечение, право на жилище, образование, медицинскую помощь, участие в культурной жизни, доступ к культурным ценностям. Обеспечение гарантированных Конституцией прав определяет необходимость государственной поддержки функционирования и развития соответствующих комплексов социальной инфраструктуры: жилищной, коммунальной, транспортной, социокультурной.

Управление отраслями социальной инфраструктуры опирается на территориальные нормативы обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры и социальными благами (в расчете на 1000, 10 тыс. чел. и т.п.). Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 года № 1063-р, предусматривает, с одной стороны, нормативы обеспеченности населения учреждениями социально-культурной сферы и их услугами, а с другой - обеспеченности работников этих учреждений ресурсами, достаточными для их эффективного функционирования. Здесь зафиксированы критерии, начиная с численности населения, при которой должны создаваться, к примеру, библиотеки, зрительные залы, музеи и т.д.

Документ устанавливает социальные нормативы обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры: учреждениями здравоохранения, образования, культуры; определяет обязательность оказания социально-психологических услуг, наличие специализированных подразделений в учреждениях социальной защиты, нормативы обеспеченности населения учреждениями социального обслуживания соответствующего вида, примерную обеспеченность учреждений специалистами, основные параметры оказания услуг, характеристики целевых групп и т.д. Определенная дефектность данного нормативного акта эксплицируется из ряда его формулировок. Так, в разделе здравоохранения предусмотрены нормативы обеспеченности санитарным автотранспортом различных медицинских учреждений (например, на каждое противотуберкулезное отделение должен быть 1 санитарный автомобиль на 1 учреждение или на тысячу жителей), в тоже время отсутствуют нормативы количества туберкулезных диспансеров в муниципальных образованиях (не предусмотрено ни по одному специализированному медицинскому учреждению). В разделе образования предусмотрены нормы питания детей в образовательных учреждениях. Однако расчет нормативных потребностей в дошкольных учреждениях, в образовательных школах, учреждениях дополнительного образования (школы искусств, спортивные школы) предусмотрен уже в другом законодательном акте (Распоряжение Правительства РФ от 19.10.99 N 1683-р «О методике определения нормативной потребности субъектов Российской Федерации в объектах социальной инфраструктуры»).

Анализ обеспеченности муниципальных образований объектами социальной инфраструктуры согласно закрепленным нормативам позволяет выявить устойчивые процессы сегментации поселений по параметрам численности населения. В сегменте наивысшей уязвимости оказались сельские поселения и городские малые поселения (до 50 тыс. жителей), что свидетельствует о формировании социального неравенства в условиях приобщения к культурным ценностям, реализации досуговой активности населения. В первую очередь, фактическая необеспеченность объектами прослеживается именно в нормативах социокультурного комплекса. В большинстве рассмотренных малых городов отсутствует предусмотренный нормативами парк культуры и отдыха, театр, выставочный зал и/или галерея. Определенные дисбалансы имеются и в обеспеченности малых городов учреждениями здравоохранения, в большинстве своем не выдерживается предусмотренный норматив - 1 больница на 10 тыс. жителей. В средних и больших городах ситуация диаметрально противоположна, обеспеченность социокультурными объектами соответствует и/или превышает установленный законодателем норматив.

Как уже отмечалось, основным субъектом развития социальной инфраструктуры муниципальных образований являются органы местного самоуправления, что эксплицируется из законодательно закрепленных вопросов местного значения, отражающих функционирование основных отраслей социальной инфраструктуры. Однако ряд вопросов функционирования социальной инфраструктуры закреплен за региональными органами власти: «разработка и реализация региональных программ развития образования с учетом национальных и региональных социально-экономических, культурных, и других особенностей», «оказание (предоставление) государственной социальной помощи» и другие. Кроме того, принятый Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в российской Федерации» значительно сузил полномочия местных органов власти в сфере здравоохранения (статья 16, 17). Так, организация оказания населению первичной медико-санитарной помощи, специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи отнесена к компетенции субъекта РФ. Органы местного самоуправления обеспечивают организацию оказания медицинской помощи в медицинских организациях муниципальной системы здравоохранения в случае передачи им соответствующих полномочий. С одной стороны, подобное перераспределение полномочий дает возможность гражданам, которые проживают в муниципальных образованиях со слабой финансовой базой, тем не менее, получать качественную медицинскую помощь, гарантированную государством. Особенно актуально это для сельских поселений, где уровень доступности медицинских услуг значительно ниже, чем в городе. Однако, данная проблема обусловлена не отсутствием у местных органов власти способностей к эффективной организации оказания медицинской помощи населению, а, в первую очередь, отсутствием финансовых возможностей. На наш взгляд, организация оказания медицинской помощи населению, управление муниципальным здравоохранением может быть наиболее эффективным и оперативным, отвечать потребностям жителей только при условии концентрации полномочий в руках местных органов власти при наделении их соответствующими ресурсами.

Федеральный закон №131-ФЗ является главной законодательной основой, регламентирующей закрепление за органами местного самоуправления, вопросов организации функционирования объектов социальной инфраструктуры и/или создания условий для их развития. Организация предоставления среднего образования, дорожная деятельность, создание условий для организации досуга жителей, транспортного обслуживания, содержание жилищного хозяйства, ресурсное обеспечение и другие аспекты развития социальной инфраструктуры являются сегодня приоритетными направлениями деятельности местных органов власти, что получило правовое закрепление в виде соответствующих полномочий в Федеральном законе №131-ФЗ.

В Указе Президента РФ № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» представлены показатели эффективности деятельности местных органов власти данных муниципальных образований, большинство из которых, напрямую зависят от уровня развития социальной инфраструктуры. Данный нормативный акт определяет ряд позитивных тенденций в современных управленческих практиках модернизации социальной инфраструктуры. Так, перечень, заложенных в Указе, критериев оценки определяет приоритетность удовлетворения интересов и потребностей населения, необходимость формирования релевантной его запросам и ожиданиям социальной инфраструктуры, закладывает нормативные основы взаимодействия местных органов власти с населением, детерминируя проведение регулярных опросов жителей с целью анализа уровня его удовлетворенности по основным показателям развития социальной инфраструктуры. С другой стороны, складываются некоторые противоречия между институциональной сущностью местного самоуправления как независимого уровня власти и избыточностью контроля со стороны государства. Кроме того, критерии оценки не учитывают реальное состояние финансовых ресурсов местных органов власти, которые не позволяют в полном объеме обеспечить деятельность по достижению плановых показателей.

Таким образом, анализ правового поля развития социальной инфраструктуры позволяет выделить ряд проблем. Прежде всего, основные полномочия закреплены за органами местного самоуправления, предусмотрены жесткие критерии оценки их деятельности в данной сфере, но финансовые средства, необходимые на поддержку функционирования и развития объектов социальной инфраструктуры сконцентрированы на региональном и федеральном уровне. В современных политических и экономических условиях определилась амбивалентность механизма выделения основного субъекта развития социальной инфраструктуры, поскольку федеральные органы власти выступают гарантами предоставления услуг населению, обладают ресурсами развития и контрольными полномочиями, а местное самоуправление обязанностями и ответственностью. Федеральные власти, поддерживая систему межбюджетных трансфертов, устанавливают порядок предоставления и распределения субсидий на развитие социальной инфраструктуры, устанавливают пороговые значения софинанансирования программ. Выстраиваемая сложная иерархическая система предоставления финансовых средств (федеральный бюджет, региональный, местный) индуцирует определенные дисбалансы развития социальной инфраструктуры: временные потери в связи с увеличением сроков прохождения финансовых средств, расширение зон риска возникновения индивидуально-договорных типов межбюджетных отношений, высокий уровень напряжения кадровых, организационных ресурсов основных получателей финансирования.

Сложившаяся ситуация полисубъектности управления процессами развития социальной инфраструктуры расширяет границы аномии и неопределенности в системе взаимодействий различных уровней власти. Нагрузка на местное самоуправление постоянно увеличивается, так за последние 10 лет в результате внесения изменений в Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, перечень вопросов местного значения только расширялся примерно на 10 пунктов для каждого типа поселения. В то время как доходы муниципальных образований, особенно, если использовать такой показатель, как «доходы в расчете на душу населения» постоянно сокращаются. Уровень покрытия расходов местных бюджетов за счет собственных источников в последние годы составляет около одной трети.

Таким образом, финансовая необеспеченность местных бюджетов эксплицирует необходимость привлечения средств федерального и регионального бюджета для решения проблем функционирования социальной инфраструктуры. Особенно значимой для муниципальных образований является проблема обеспечения функционирования жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения населения. Например, по оценке одного из экспертов, средства, необходимые для восстановления и реконструкции дождевой канализации муниципального района превышают собственные доходы годового бюджета. Нерешенная проблема дождевой канализации провоцирует высокий уровень грунтовых вод, что ведет к разрушению фундаментов зданий, дорог. Учитывая масштабность и высокую капиталоемкость данной сферы, в РФ реализуется практика деятельности Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, направленная на «создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан и стимулирование реформирования жилищно-коммунального хозяйств». По оценкам экспертам, использование возможностей Фонда является эффективным фактором поддержания стабильности объектов социальной инфраструктуры, однако существует ряд ограничений, прежде всего, для сельских поселений и малых городов, чей бюджет не позволяет оплатить даже проектно-изыскательные работы, необходимые для подачи заявки.

Основными проблемами развития инфраструктуры Российской Федерации на современном этапе являются:

неравномерность пространственного размещения, высокий уровень территориальной дифференциации в развитии социальной инфраструктуры;

недостаточный уровень доступности и качества инфраструктурных услуг для населения;

высокая степень изношенности основных фондов организаций, предоставляющих инфраструктурные услуги населению и хозяйствующим субъектам; недостаточно высокие темпы строительства и реконструкции объектов социальной инфраструктуры;

высокий уровень дифференциации в финансовой обеспеченности местных бюджетов, что определяет разную степень доступности услуг объектов социальной инфраструктуры для населения различных территорий, создавая условия для дискриминации индивида в зависимости от места его проживания;

низкая доходность, чувствительность к рискам, капиталоемкость и, соответственно, низкая инвестиционная привлекательность инфраструктурных отраслей, что определяет высокий уровень бюджетной нагрузки в сфере строительства, ремонта и содержания объектов социальной инфраструктуры.

Таким образом, характеристика поставленных проблем иллюстрирует, с одной стороны, необходимость кардинального изменения неблагоприятных тенденций функционирования социальной инфраструктуры, их комплексность и масштабность, а, с другой стороны, объективные потребности в обновлении стандартных форм и механизмов управления. Необходимость привлечения значительного объема бюджетных средств детерминирует разработку программ развития социальной инфраструктуры, как в краткосрочной, так и долгосрочной перспективе, обуславливая консолидацию усилий федеральных, региональных и местных властей. Учитывая высокий уровень сложности процессов модернизации социальной инфраструктуры, их масштабность, степень влияния на социальное благополучие в обществе, уровень и качество жизни населения, экономику, политическую стабильность, государство в современных условиях разрабатывает и реализует стратегические концепции развития приоритетных отраслей социальной инфраструктуры, выраженные в соответствующих федеральных целевых программах.

Эффективно реализованная практика использования программно-целевых методов позволяет обеспечить достижение целей, связанных с переходом к качественно новому состоянию социально-экономических региональных систем, что может быть элиминировано при постановке частных целей развития элементов инфраструктурного комплекса отдельных регионов. Программно-целевой метод способствует осуществлению интеграционных процессов в развитии социальной инфраструктуры, повышению эффективности межотраслевых, межведомственных, межрегиональных взаимодействий, преодолению влияния дестимулирующих процессов территориальной дифференциации, региональных диспропорций в обеспечении объектами социальной инфраструктуры. «Методология, лежащая в основе программно-целевого управления, базируется на системном и комплексном подходах к управлению социально-экономическими объектами и процессами, предполагает координацию действий участников в пространстве и времени, привлечение ресурсов разных субъектов-участников, включая государство, регионы, муниципалитеты, организации, предприятия».

Основными принципами, определяющими эффективность реализации программно-целевого метода управления в сфере развития социальной инфраструктуры, является следующее:

количественная и/или качественная определенность поставленных целей и задач программы;

детерминация целевых ориентиров программы такими факторами, как масштабность проблем и имеющиеся материально-финансовые возможности;

консолидация материальных и финансовых ресурсов, привлечение внебюджетных источников финансирования;

обеспечение условий эффективного и целевого использования бюджетных средств и внебюджетных источников, обеспечение транспорентности финансовых потоков;

формирование системы мониторинга за ходом выполнения программы;

обеспечение эффективного взаимодействия между федеральными региональными и местными органами власти на всех этапах разработки программ: формулировки её целей, задач, целевых индикаторов и показателей обеспечения, механизмов реализации, методики оценки эффективности целевой программы, анализа ресурсного обеспечения;

формирование системы управления, обеспечивающей реализацию и контроль выполнения программы, что предусматривает жесткое закрепление полномочий и ответственности за отдельными субъектами управления, введение персонифицированной ответственности;

создание условий для осуществления общественного контроля в процессе постановки целей и задач, использования финансовых ресурсов.

Программно-целевое управление является одним из приоритетных направлений деятельности государства, расходы бюджета на обеспечение федеральных целевых программ составляют 7-8%. Анализ реализуемых в современных условиях федеральных целевых программ свидетельствует, что они в большинстве своем направлены на выполнение крупномасштабных проектов, способствующих решению наиболее сложных проблем российского общества.

На программно-целевом методе базируются основные федеральные программы модернизации социальной инфраструктуры. Среди них можно выделить следующие: "Жилище", "Чистая вода", "Развитие транспортной системы России"; "Развитие физической культуры и спорта», «Культура России», Федеральная целевая программа развития образования. Кроме того, формирование социальной инфраструктуры является важнейшим составным элементом федеральных целевых программ регионального развития.

Анализируя объемы бюджетного финансирования Программ развития транспортной системы и жилищно-коммунальной, культурной сферы, объектом которых непосредственно является соответствующая отраслевая инфраструктура, можно констатировать, что они являются приоритетными проблемами на современном этапе развития российского общества, аккумулируя для своего решения значительные финансовые ресурсы.

Проведем анализ Федеральной целевой программы «Жилище» в контексте принципов программно-целевого управления. Так, в Федеральной целевой программе «Жилище» обозначены ее цели и задачи, важнейшие целевые индикаторы и показатели, сроки и этапы реализации, перечень подпрограмм и мероприятий Программы, объемы и источники финансирования, ожидаемые конечные результаты и показатели ее социально-экономической эффективности. В Программе достаточно четко прослеживается количественная определенность поставленных целей и задач программы. Например, выделены следующие количественные показатели: «улучшение жилищных условий граждан РФ (рост жилищной обеспеченности с 22,4 кв. метра на человека до 24,2 кв. метра на человека); увеличение доли семей, которым будет доступно приобретение жилья, соответствующего стандартам обеспечения жилыми помещениями, с помощью собственных и заемных средств - с 12 до 30%; увеличение годового объема ввода жилья и другие».

Количественная определенность поставленных результатов реализации Программы, их сочетаемость со стандартизированными показателями Федеральной службы Государственной статистики позволяет обеспечить высокий уровень контроля. Например, общая площадь жилых помещений, приходящихся в среднем на одного жителя Российской федерации в 2011 году составляет 22,8 м2, что на 0,4 м2 больше чем в 2009 году, что свидетельствует о положительной целевой динамике. Однако ряд показателей, таких как уровень доступности приобретения жилья достаточно сложно измеряем в условиях высокой степени региональной дифференциации РФ, и, соответственно, разницы в стоимости квадратного метра жилья и доходах населения. Достаточно условным является и понятие «стандартная квартира». Серьезные требования должны быть предъявлены к социологическим исследованиям, и, прежде всего, структуре их выборки, которые будут определять долю семей в РФ, оценивающих свои возможности приобретения жилья, соответствующего стандартам, как доступные.

Анализ объемов финансирования свидетельствует о достаточно низком уровне внебюджетных ресурсов, доля инвестиций в ее обеспечении составляет только 0,06%. Это обусловлено такими факторами, как высокая капиталоемкость объектов жилищно-коммунальной инфраструктуры, долгий период окупаемости вложенных средств, низкий уровень доходности. Привлечение средств населения планируется в размере примерно 1/3 (35,3%) всего объема финансирования. Обеспечение данного показателя сопряжено со значительными рисками, учитывая финансово-экономическую нестабильность, колебания цен на рынке жилья, недостаточно высокие покупательные возможности молодых семей особенно в регионах с низким уровнем жизни, несовершенство нормативно-правовой базы в сфере ипотечного кредитования.

Консолидация материально-финансовых ресурсов, привлечение внебюджетных источников является одним из принципов обеспечения эффективности программно-целевого управления. Достижение плановых показателей в 2011 году свидетельствует о положительной динамике и наращивании объемов внебюджетного финансирования (рис. 7).

Рис. 7. Динамика привлечения внебюджетных источников к софинансированию федеральных целевых программ, млн. руб.

В то же время недофинансирование программ из бюджетов субъектов РФ, например, в 2009 году на 44% является иллюстрацией возможных рисков программно-целевых методов управления. Значительные риски прослеживаются при сравнении прогнозных показателей привлечения внебюджетных источников и фактического объема софинансирования.

В целом, запланированные показатели привлечения финансовых ресурсов из бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников оказались выполнены только на 78% в 2008 году, на 70% в 2009 году, значительно лучше показатели 2010 и 2011 годов (96% и 105% соответственно), что представлено в таблице 2.

Таблица 2. Фактическое софинансирование федеральных целевых программ за отчетный период, млн. руб.

Таким образом, финансовое обеспечение программ является значительным источником рисков при реализации программно-целевых методов, особенно в условиях нестабильной социально-экономической ситуации. Заложенные в федеральных целевых программах пороговые значения софинансирования расходных обязательств являются сложно выполнимыми для региональных бюджетов, учитывая, что «уровень покрытия расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ за счёт собственных источников составил 78,1%».

Амбивалентность правил предоставления субсидий по результатам конкурсного отбора региональных программ заключается в противоречии между основными целями федеральных целевых программ, которые направлены, в первую очередь, на решение наиболее сложных проблем территории, поддержку депрессивных территорий и завышенными требованиями к обеспечению субъектами РФ условий предоставления субсидий. В частности, помимо требований организационно-правового характера к условиям предоставления субсидий в рамках ФЦП, устанавливаются пороговые значения софинансирования программ. Например, в части мероприятий по завершению строительства и реконструкции объектов коммунальной инфраструктуры уровень софинансирования расходного обязательства субъекта РФ не может быть ниже 10%, при реализации мероприятий Федеральной целевой программы развития образования - не ниже 25%.

Рассмотрим основные показатели, характеризующие выполнение поставленных программных индикаторов. В ФЦП «Жилище» запланировано увеличение годового объема ввода жилья с 59,8 млн. кв. метров общей площади в 2009 году до 90 млн. кв. метров в 2015 году. Однако, на первом году выполнения Программы приращения объемов строительства не произошло. Федеральная служба государственной статистики фиксирует только отрицательную динамику ввода в действие жилых домов, а также привлечения средств населения (Рис. 8, 9).

Рис. 8. Ввод в действие жилых домов, (млн. квадратных метров общей площади)

Рис. 9. Ввод в действие жилых домов за счет собственных и заемных средств населения, (млн. квадратных метров общей площади)

Еще более пессимистично выглядят показатели объемов строительства, включенных непосредственно в федеральные адресные инвестиционные программы. Так, из 1326 предусмотренных к вводу федеральными программами объектов строительства, введено в действие только 280, что составляет 1/5 часть запланированного объема (таблица 3). Таким образом, декларируемое увеличение показателей вследствие действия федеральных целевых программ не обеспечивается, нивелируя заложенный в них мультикапликативный эффект, оборачиваясь дисенергией, что свидетельствует об отсутствии эффективных механизмов их реализации и контроля.

Таблица 3. Стройки и объекты, включенные в федеральные адресные инвестиционные программы

При реализации поставленных целей в сфере строительства лишь на 20% по федеральным инвестиционным программам, можно говорить о низкой степени эффективности программно-целевых методов управления. Отсутствие достижения плановых показателей существенно снижает мультикапликативный эффект методов программно-целевого управления.

Подобная ситуация характерна не только для посткризисного 2009 года, практика прошлых лет реализации федеральных целевых программ свидетельствует о еще более масштабных проблемах. Так, В. Яковлев, будучи министром регионального развития РФ, отмечал, что в результате определенных противоречий реализации федеральных целевых программ «образуется гигантский объем недостроя. Так, анализ эффективности только двух программ выявил огромные объемы незавершенного строительства на суммы 22,9 млрд. и 10,98 млрд. руб.».

Еще одним фактором, определяющим низкую эффективность федеральных целевых программ, по мнению экспертов, является завышенные требования к процедуре их согласования, низкий уровень возможности корректировки программ, что становится насущной потребностью в условиях неполного финансирования. Так, «корректировка ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья» потребовала провести в течение 11 месяцев около 600 согласований. Чтобы внести в правительство проект программы «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики» пришлось осуществить свыше 140 согласований».