Модернизация социальной инфраструктуры муниципальных образований в Российской Федерации

Таким образом, основными недостатками управленческих практик реализации целевых программ развития социальной инфраструктуры являются:

Низкий уровень привлечения внешних инвестиций.

Размытые показатели оценки эффективности федеральных целевых программ, недостаточно проработанные механизмы измерения реального уровня достижения плановых показателей.

Высокие пороговые значения софинансирования расходных обязательств по реализации программ для региональных бюджетов.

Недостаточная степень координации федеральных целевых программ с региональными и местными программами социально-экономического развития.

Отсутствие эффективной системы оценки и контроля реализации программ, низкий уровень участия общественности в их разработке и процессе контроля за расходованием финансовых средств. Отсутствие институциональных условий функционирования общественного контроля.

Ограниченные возможности корректировки программ. Обеспечение условий корректировки программных задач и мероприятий представляется необходимым, учитывая вариативный характер реализации программ, появление как дополнительных возможностей, так и ресурсных ограничений.

Усложнение процедур ресурсного обеспечения процессов развития социальной инфраструктуры, вследствие значительного количества иерархических уровней, реализующих процедуры предоставления и распределения субсидий, наличие посредничества различных ведомств, что индуцирует значительные сложности организационного, кадрового, экономического характера в процессе подготовок заявок для местных органов власти.

Сложная иерархическая система предоставления финансовых средств (федеральный бюджет, региональный, местный) обуславливает определенные дисбалансы развития социальной инфраструктуры: временные потери в связи с увеличением сроков прохождения финансовых средств, расширение зон риска деформации оценочных критериев при конкурсном отборе региональных и муниципальных заявок на получение субсидий, активизации процессов лоббирования, индивидуально-договорных типов межбюджетных отношений.

Статистические данные свидетельствуют, что без обеспечения эффективных механизмов оценки, прежде всего, достоверности достижения целей и задач, а также системы контроля реализации программ, поставленные цели будут носит лишь декларативный характер. Необходимо жесткое закрепление прав и ответственности за субъектами управления, введение персонифицированной ответственности.

Что касается, федеральных целевых программ территориального развития, то они направлены, в первую очередь, на регионы, нуждающиеся в дополнительных мерах по повышению уровня жизни в них, устранению технологической отсталости, низкой конкурентоспособности (Республика Ингушетия, Чеченская Республика, Сахалинская область, Калининградская область, «Дальний Восток и Забайкалье», «Юг России»). Учитывая низкую бюджетную обеспеченность данных регионов, остроту проблем в сфере социально-экономического развития принимаются меры по оказанию федеральной поддержки региональных инициатив, что нашло свое отражение в реализации программно-целевых методов.

Задачами ФЦП "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года" являются: закрепление населения в регионе путем сохранения и создания новых рабочих мест; снятие инфраструктурных ограничений развития экономики на региональном уровне; реализация ряда проектов, связанных с развитием инженерной инфраструктуры и социальной сферы. Источники финансирования Программы на 2008 -2013 годы представлены на рис. 10.

Рис. 10. Источники финансирования Программы "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года", млн. руб.

В числе задач Федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2008 - 2012 годы" (в ред. Постановления Правительства РФ от 30.07.2010 N 583) представлены следующие: восстановление систем инженерной инфраструктуры; развитие информационно-коммуникационного комплекса и обеспечение доступа к его объектам, современным технологиям; обеспечение населения доступным и качественным жильем. Средства бюджета Чеченской Республики составляют 4% от общего объема финансирования (4394,84 млн. рублей). Внебюджетные источники - 3,4% (3608,6 млн. рублей).

Актуальность программно-целевых методов в решении проблем региональной дифференциации, преодоления негативных последствий неравномерного пространственного размещения отраслей социальной инфраструктуры и поддержке регионов с низким уровнем социально-экономического развития не вызывает сомнений, однако необходимо также создание условий для эндогенного развития территорий. Это предполагает переход от политики поддержки регионов к политике их развития. Источниками эндогенного развития территории должны стать собственные материально-финансовые ресурсы, человеческий капитал, предпринимательская, инновационная активность, научно-технический, производственный потенциал. Социальная инфраструктура при этом становится фактором, инициирующем активизацию эндогенных источников развития, обеспечивая синергетический эффект. Эффективно функционирующая социальная инфраструктура снижает трансформационные издержки предприятий, обеспечивая инвестиционную привлекательность территории, условия для более успешного развития человеческого капитала, удовлетворения культурных, образовательных научных потребностей личности. Таким образом, сегодня на ряду с поддержкой регионов зон устойчивой депрессии (Дальний Восток, Забайкалье, Юг России и т.д.) посредством методов программно-целевого управления, необходимо создавать основы для эндогенного развития территории с опорой на внутренний потенциал и ресурсы. Обеспечение условий, системы мотивации местных органов власти для работы по формированию и эффективному функционированию социальной инфраструктуры позволит перейти к устойчивому развитию российских территорий, повышению качества жизни населения. Реализация данного направления даст толчок к развитию социальной инфраструктуры не только в столичных агломерациях, но и в тех муниципальных образованиях, где сегодня концентрируется значительный инновационный и человеческий капитал.

Приоритетной задачей в данном направлении остается совершенствование нормативно-правового обеспечения модернизации социальной инфраструктуры, в том числе механизмов общественно-частного партнерства, определение нормативов качества услуг в сфере социальной инфраструктуры, ответственности за их соблюдение, а также прав потребителей.

Еще более важной задачей становится совершенствование налоговой, бюджетной политики, ее децентрализация, передача реальных рычагов формирования материально-финансовой ресурсной базы из центра на места. Создание условий, при которых муниципальная власть будет заинтересована в эффективном функционировании местных хозяйствующих субъектов, а значит и надежном поступлении налоговых выплат, будет иметь гораздо более существенное влияние на развитие социальной инфраструктуры, нежели инициирующий характер всех федеральных целевых программ. Эффективное развитие местной инфраструктуры должно стать первоочередной задачей не федеральной, а, прежде всего, муниципальной власти, которая имеет значительно большие возможности для оценки существующих проблем, оперативного реагирования, контроля использования финансовых ресурсов, привлечения частных инвесторов.

Концепция эндогенного развития муниципальных образований предполагает опору, прежде всего, на внутренние ресурсы, а не только на внешние. Постоянное привлечение субсидий для решения муниципальных проблем развития социальной инфраструктуры провоцирует иждивенческие, потребительские установки местных властей. Децентрализация бюджетной политики создаст для муниципальных образований возможности формирования собственной финансовой базы. Функционирование самодостаточных муниципальных образований, обеспечивающих условия для развития собственной социальной инфраструктуры, а значит и привлечения инвестиций, роста налоговых выплат от успешных местных производств, повышения качества жизни населения позволит перейти к полицентрической модели пространственного развития России, снизить уровень региональной поляризации.

Выводы: Управленческие практики развития социальной инфраструктуры складываются под воздействием совокупности факторов: природно-территориальных, политических, экономических, социальных, культурно-духовных. Отнесение важнейших вопросов жизнеобеспечения населения к компетенции местных органов власти, территориальная локализация объектов социальной инфраструктуры позволили сделать вывод о том, основным субъектом ее модернизации являются органы местного самоуправления. Другими субъектами модернизации выступают региональные и федеральные органы государственной власти, частный бизнес, население (в первую очередь, представители инициативной местной общественности).

Наиболее значительный вклад в осмысление вопросов развития социальной инфраструктуры муниципальных образований внесла земская реформа, представляющая собой отечественную модель местного самоуправления. В современных условиях может быть адаптирован и востребован земский опыт реализации принципа комплексности основных направлений управленческой деятельности по развитию социальной инфраструктуры. Органичное соединение материального, кадрового, методического обеспечения функционирования инфраструктурных объектов способствовало консолидации усилий и средств, накоплению значительного потенциала в развитии социальной инфраструктуры. Взаимодополняемость отдельных элементов системы земского управления особенно наглядно продемонстрированы в организации школьного образования, медицинского обслуживания населения. Интеграция элементов системы управления медицинским обслуживанием населения обеспечивала процессы его саморазвития и самоорганизации. Прежде всего, речь идет о таких направлениях деятельности земств, как подготовка медицинских кадров, проведение санитарно-статистических работ, и, что особенно важно, организация взаимодействия земских врачей, информационно-консультационная поддержка земской медицины.

Современное состояние института местного самоуправления - закономерное следствие трансформации общества, отражение существующих противоречий между институциональной сущностью местного самоуправления, как самостоятельного субъекта управления и объективными финансовыми, экономическими ограничениями его функционирования.

Складывается определенное противоречие между тем, что, федеральные органы власти выступают гарантами предоставления услуг населению, обладают ресурсами развития и контрольными полномочиями, а местное самоуправление обязанностями и ответственностью. Федеральные власти, поддерживая систему межбюджетных трансфертов, устанавливают порядок предоставления и распределения субсидий на развитие социальной инфраструктуры, устанавливают пороговые значения софинанансирования программ. Выстраиваемая сложная иерархическая система предоставления финансовых средств (федеральный бюджет - региональный - местный) инициирует определенные дисбалансы развития социальной инфраструктуры: временные потери в связи с увеличением сроков прохождения финансовых средств, расширение зон риска возникновения индивидуально-договорных типов межбюджетных отношений, значительные сложности организационного, кадрового, экономического характера в процессе подготовок заявок для местных органов власти. Модернизация местной социальной инфраструктуры должна стать первоочередной задачей не федеральной, а, прежде всего, муниципальной власти, которая имеет значительно большие возможности для оценки конкретных проблем, оперативного реагирования, контроля использования финансовых ресурсов, привлечения частных инвесторов.

3. Тенденции развития социальной инфраструктуры муниципальных образований в условиях региональной дифференциации

3.1 Особенности территориальной дифференциации в объективных и субъективных показателях развития социальной инфраструктуры

На современном этапе развитие социальной инфраструктуры характеризуется высоким уровнем территориальной дифференциации, что порождает неравенство в доходах, условиях, уровне жизни людей, их возможностях удовлетворения своих насущных потребностей в образовании, приобщении к культурным ценностям.

Сокращение различий между регионами по жизненному уровню, сглаживание территориальных различий являются приоритетными целями региональной политики РФ. Среди ее задач следует выделить такие, как обеспечение равных возможностей для граждан РФ в реализации своих прав, социальных, культурно-духовных потребностей вне зависимости от места проживания, снижение уровня территориальных диспропорций в уровне качестве жизни. При этом, как указывается в Проекте концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации на период до 2020, важнейшим механизмом социально-экономического развития муниципальных образований является размещение на их территории различных элементов социальной инфраструктуры.

Параметры функционирования социальной инфраструктуры в депрессивных регионах значительно усиливают деструктивные процессы, лимитируя развитие большинства поселений России. В связи с этим необходимым, на наш взгляд, представляется анализ уровня территориального развития социальной инфраструктуры, сравнение основных показателей по федеральным округам РФ, типам поселений. Эффективность функционирования объектов социальной инфраструктуры была исследована по материалам Федеральной службы государственной статистики в основных ее комплексах: жилищно-коммунальный, транспортный, информационно-коммуникационный, потребительского рынка, социокультурный.

Жилищно-коммунальное хозяйство является важнейшей отраслью социальной инфраструктуры. Общая площадь жилых помещений, приходящихся в среднем на одного жителя Российской федерации в 2012 году составляла 23,4 м2 , что на 0,4 м2 больше чем в 2011 году. Наибольшая площадь жилого помещения, приходящаяся на одного жителя, зафиксирована в Северо-западном и Центральном федеральных округах (24,5 м2 и 24,0 м2 соответственно). Наименьшая площадь - в Северно-Кавказском (17,9 м2), Сибирском (21,4 м2), Дальневосточном (21,8м2) федеральных округах. Динамика ввода в действие жилых домов подтверждают усиление тенденций региональной дифференциации. В Центральном федеральном округе в 2009 году этот показатель был выше, чем в Дальневосточном в 12 раз.

Удельный вес ветхого и аварийного жилищного фонда в общей площади всего жилищного фонда в России составляет 3,0% из этого в аварийном состоянии - 0,6%. Наименее тревожная ситуация по данным показателям характерна для Центрального Федерального округа (1,8%, что значительно ниже, чем в целом по России) и Приволжского федерального округа (2,5%). Самый высокий удельный вес ветхого и аварийного жилищного фонда присутствует в Сибирском (4,6 %), Дальневосточном (6 %) и Северо-Кавказском (6,6%) федеральных округах. Если для благополучных регионов характерна положительная динамика уменьшения доли аварийного жилищного фонда, то в проблемных регионах присутствуют противоположные тенденции. Так, в 2005 году доля аварийного фонда в Сибирском и Дальневосточном округах составляла (0,6 и 0,8% соответственно) в 2008 году - 0,9 и 1,3%, в 2011 году - 1 и 1,6%.

Удельный вес общей площади благоустроенного жилищного фонда в России: водопроводом- 79 %, водоотведением - 74 %, отоплением - 84%, горячим водоснабжением - 66 %. На территории РФ сложилась весьма нестабильная ситуация. Высокие показатели обеспеченности жилищного фонда водопроводом характерны для Центрального и Северо-западного федеральных округов (80.9% и 81,6% соответственно). Гораздо ниже этот показатель в Дальневосточном и Сибирском федеральных округах (74,7% и 72,5% соответственно). Обеспеченность горячим водоснабжением в Сибири также ниже, чем в других округах, там только чуть более половины площадей (58%) оборудованы горячим водоснабжением. Еще более глубокая территориальная дифференциация прослеживается в показателях обеспечения жилищного фонда газом. Если в целом по России, этот показатель достигает 68,6 %, то в Дальневосточном федеральном округе он ниже более чем в 2 раза - 28,9%.

Показатель удельного веса дорог c усовершенствованным дорожным покрытием, в процентном соотношении к автомобильным дорогам с твердым покрытием общего пользования наиболее высок в Уральском федеральном округе (81,4% ). Для сравнения, в Дальневосточном федеральном округе этот показатель ниже в 2,5 раза и составляет 33,1 %. Что касается, в целом доли дорог с твердым покрытием в общей протяженности дорог общего пользования, то здесь территориальная дифференциация не имеет столь ярко выраженных проявлений. Однако, и здесь Дальневосточный округ являются аутсайдером, занимая последнее место в статистической таблице (см. рис.11).

Рис. 11. Густота автомобильных дорог общего пользования с твердым покрытием (киллометров дорог на 1000 квадратных километров территории)

Густота железнодорожных путей на 10000 квадратных километров территории в среднем по России составляет 50 км. Самый насыщенный железными дорогами Центральный округ - 261 км, что превышает среднероссийский показатель в 5,2 раза. В то время как на Дальнем Востоке обеспеченность железнодорожными путями ниже средних показателей почти в 4 раза, а отставание от Центрального округа - в 20 раз.

Территориальная дифференциация в обеспечении транспортными услугами подтверждается показателями числа автобусов общего пользования, приходящимися на 100 тыс. человек. Так, в Северо-Западном, Уральском и Центральном федеральных округах эти показатели наиболее высоки (61, 57 и 49 соответственно), почти в 2 раза ниже они на Дальнем Востоке и Северном Кавказе (29 и 25 соответственно).

В условиях XXI века решающее значение приобретают информационные технологии, не столько транспортная доступность, сколько услуги связи, Интернет обеспечивают интеграцию личности в образовательное, культурное пространство, широкие возможности коммуникации, приобщения к культурным ценностям. Затраты на информационные и коммуникационные технологии в Центральном федеральном округе в десятки раз выше, чем, например, в Дальневосточном (10 раз) и Северно-Кавказском (40 раз) федеральных округах. Структура распределения затрат на оплату доступа к сети Интернет по федеральным округам представлена в той же пропорции (по данным 2010 года: 480,2 млн. руб. в Северно-Кавказском, 2686,7 млн. руб. в Дальневосточном и 12990,2 млн. руб. в Центральном округе).

Не менее важным представляется показатель обеспеченности персональными компьютерами, используемых в учебных целях, в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях. Так, на начало 2011/2012 учебного года на 1000 обучающихся приходилось 94 компьютера в Уральском округе, что превышает показатели Северно-Кавказского округа в 2 раза (45 компьютера). Для Сибири и Дальнего Востока этот показатель составлял 68 и 72 компьютера соответственно. Что касается, обеспеченности услугами связи, то в наличии квартирных телефонных аппаратов сети общего пользования не прослеживается резкой дифференциации по федеральным округам. В обеспеченности городского населения при расчете их наличия на 1000 человек лидирует Северо-Западный и Центральный федеральный округ. Гораздо глубже прослеживается дифференциация в обеспеченности сотовой связью. В Дальневосточном округе зарегистрировано 10393,6 тыс. абонентских терминалов сотовой связи, в то время как 70102 тыс.- в Центральном. Сегодня в целом по России 5% сельских населенных пунктов не обслуживаются сетью почтовой связи, при этом для отдельных субъектов Федерации этот показатель значительно выше: 21,5% в Ханты-Мансийском автономном округе, 26,1% в Республике Саха, 45,6% в Ямало-Ненецком автономном округе, 51,2% в Магаданской области.

Таким образом, проведенный анализ подтверждает высокий уровень территориальной дифференциации. Для Центрального и Северо-западного федеральных округов характерны достаточно высокие показатели развития инженерных коммуникаций, транспортного комплекса, дорожного хозяйства. В то время как в Дальневосточном и Сибирском федеральных округах одни из самых низких показателей обеспеченности газом, водопроводом. Учитывая территориальную удаленность данных территорий, особую тревогу вызывает уровень доступности транспортных услуг, обеспеченность средствами связи, информационными технологиями. На наш взгляд, приоритетными факторами, определяющими уровень территориального развития, становятся доступность инженерных коммуникаций, транспортных услуг. Именно они определяют условия привлечения инвестиций, темпы развития производства. Так, на долю Центрального федерального округа приходится 21% всех инвестиций в России, в то время как на долю Дальневосточного - только 11%, Северно-Кавказского - 3%. Показатели поступлений иностранных инвестиций только подтверждает выявленные закономерности. На долю Центрального федерального округа приходится 67% иностранных инвестиций в Россию, самый низкий их уровень присутствует в Северно-Кавказском, Южном и Сибирском федеральном округе (0,1%, 2% и 3,1% соответственно). В странах Евросоюза мерой развития (отсталости) отдельных регионов считается их территориальный ВНП на душу населения, исчисленный в сопоставимых ценах по его покупательной способности. В этой связи интерес представляет анализ уровня соотношения валового регионального продукта в федеральных округах к среднероссийскому показателю. Одними из самых успешных в 2009 году по данному показателю являлись Уральский и Центральный федеральный округ, где отношение ВРП на душу населения к среднему по стране составило 1,59 и 1,44 соответственно. Наиболее проблемные показатели характерны для Сибирского (0,77), Южного(0,64) и Северно-Кавказского (0,48) федеральных округов, что подтверждает вывод о взаимозависимости социально-экономического развития территории и уровня обеспеченности объектами социальной инфраструктуры.

Темпы экономического развития региона отражаются и на характере занятости населения. Самый низкий уровень безработицы, по данным выборочных обследований, зафиксирован в Центральном округе (4,2%), а самый высокий - в Северно-Кавказском (15,0%). Достаточно высокие показатели уровня безработицы в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах(8,2 и 7,4% соответственно). Высокий уровень безработицы, ограниченные возможности в получении инфраструктурных услуг детерминируют миграционные процессы. Население Дальневосточного федерального округа за 2011 год сократилось на 27 тыс. человек, это самая большая убыль среди всех федеральных округов.

Как отмечено в федеральной целевой программе «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года», среди факторов, затрудняющих реализацию потенциала данных территорий, основными являются: «наличие ограничений в функционировании энергетической и транспортной инфраструктуры; дефицит рабочей силы, недостаточный уровень развития системы подготовки квалифицированных кадров». Поэтому целью Программы является «формирование необходимой инфраструктуры и благоприятного инвестиционного климата». В рамках данной задачи предусматривается реализация проектов развития инженерной, социокультурной инфраструктуры. Таким образом, основным направлением в преодолении территориальной дифференциации, согласно нормативно-правовым документам, является формирование и развитие необходимой социальной инфраструктуры.

Нельзя не признать, что факторами территориальной дифференциации выступают и объективные показатели. Так, выгодное экономико-географическое положение Центрального федерального округа предопределило масштабное развитие транспортной сети. Кроме того, на территории округа расположен политический, научный, экономический, исторический и культурный центр России - крупнейший мегаполис, Москва. Столица предоставляет одни из лучших условий обеспечения занятости, в том числе, и для высококвалифицированных кадров, что, в свою очередь, способствует концентрации потребительского спроса и стимулирует развитие сферы услуг, торговли. В то же время, экстремальные природно-климатические условия, очаговый характер расселения в сочетании с низкой плотностью населения, высокая стоимость перевозок и сезонность завоза грузов для отдаленных регионов Дальнего Востока и Сибири, их экономическая изоляция являются объективными факторами, лимитирующими развитие социальной инфраструктуры. Как следствие, высокие транспортные издержки при перевозке грузов и пассажиров, низкий уровень развития инженерной и транспортной инфраструктуры ограничивают экономическую активность хозяйствующих субъектов, детерминируя отсутствие рентабельных, эффективных производств конкурентоспособной продукции в отдаленных регионах, приоритетность рынков углеводородного сырья. Уровень развития социальной инфраструктуры определяет качество и образ жизни населения, комфортность условий жизнедеятельность, емкость собственных потребительских рынков, востребованность социокультурных услуг, что, в свою очередь, оказывает влияние на характеристики демографического потенциала данных территорий. В современных условиях необходим комплекс мер по модернизации социальной инфраструктуры отдаленных регионов РФ, что обеспечит удовлетворение основных жизненных потребностей населения, создание условий для появления рентабельных производств, закрепление населения на данной территории.

Анализ процессов развития инфраструктуры предполагает анализ не только объективных показателей, но и субъективных, характеризующих оценку степени удовлетворенности населения функционированием объектов инфраструктуры. Исследование, проведенное Всероссийским Центром изучения общественного мнения, (опрошено 1600 человек в 153 населенных пунктах в 46 областях, краях и республиках России) выявило достаточно негативные оценки населения. Так, каждый десятый респондент (10% опрошенных) полностью не удовлетворен социальной инфраструктурой в месте своего проживания (дороги, магазины, детские, образовательные учреждения), каждый четвертый (25%) скорее не удовлетворен, и только 18% респондентов полностью удовлетворены функционированием объектов инфраструктуры. В субъективных оценках развития инфраструктуры также прослеживается региональная дифференциация, подтверждая данные официальной статистики. Так, именно среди жителей Дальневосточного федерального округа преобладают наиболее негативные оценки развития инфраструктуры. Почти каждый пятый (18%) совершенно не удовлетворен социальной инфраструктурой, этот показатель в 2 раза выше, чем в Северо-Западном, Приволжском округе (9% неудовлетворенных) и в 4,5 раза выше, чем в Уральском (4%). Не менее тревожная ситуация характерна для жителей Сибирского федерального округа: 12% выбрали вариант ответа «совершенно не удовлетворен» и 24% - «скорее не удовлетворен», в сумме этот показатель значительно выше, чем в среднем по России. Наиболее благоприятная ситуация характерна для Уральского и Северо-Западного округов, доля населения, удовлетворенного развитием социальной инфраструктуры составляет там 75% и 69% соответственно. В Центральном, Приволжском и Южном федеральных округах оценки населения приближены к средним по России. Результаты, полученные Всероссийским центром изучения общественного мнения, коррелируются с данными Фонда «Общественное мнение». Так, например, по результатам опроса, проведенного в январе 2011 года, именно жители Дальнего Востока чаще других отмечали перебои с электричеством (37%, в среднем по России этот показатель равен 26%), отоплением (18%, население в целом - 11%), вывозом мусора (31%, население в целом - 17%). Исследование, проведенное в ноябре 2010 года, выявило регионы, в которых население наиболее обеспокоено состоянием жилищно-коммунального хозяйства. Среди них оказались Мурманская область (69%), Хабаровский край (59%), Камчатский край (58%), республика Карелия, Магаданская область (52%).

Таким образом, как объективные статистические показатели, так и данные социологических исследований подтверждают значительную территориальную дифференциацию развития социальной инфраструктуры. На одном полюсе расположены достаточно успешные регионы с высоким уровнем развития транспорта, дорожного хозяйства, благоустройства жилищного фонда (Центральный, Северо-Западный, Уральский федеральные округа). А на другом - Южный, Сибирский и Дальневосточный федеральные округа, где уровень развития транспортного комплекса, дорожного хозяйства, коммуникаций, а также инженерная обеспеченность жилищного фонда, в несколько раз ниже, чем в среднем по России. Данные статистики нашли свое подтверждение в преобладающих негативных оценках населения данных округов. Аномально высокий уровень территориальной дифференциации, неоднородность социально-экономического пространства РФ, его регрессивная дивергенция свидетельствуют о серьезных просчетах политики бюджетного выравнивания. Перманентное перераспределение бюджетных средств является катализатором обострения противоречий во взаимодействиях федеральной, региональной и местной власти, увеличивает риски субъективизма, реализации индивидуально-договорных типов межбюджетных отношений, но, что самое важное, способствует формированию патерналисткой модели управления, подавлению инициативы для изыскания финансовых средств. Данные негативные издержки высокого уровня централизации бюджетной системы были бы оправданы при условии достижения декларируемых целей, снижения масштабов территориальной дезинтеграции. Однако, результаты исследований, статистические данные свидетельствуют об обратных тенденциях. Как подчеркивается в Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года, «сегодня базовая задача региональной политики - сокращение различий социально-экономического состояния субъектов Российской Федерации - так и не достигнута».

Фактором территориальной дифференциации выступает не только географическое расположение, но и тип муниципального образования. Муниципальные образования РФ обладают высокой степенью разнообразия, по правовому статусу, численности проживающего населения, функциональному назначению. Проведенный в пункте 2.1 диссертационной работы, анализ подтвердил выводы о наиболее значительных различиях между городскими и сельскими поселениями. Специфика хозяйственной деятельности, уровень адаптации к природной среде, форма расселения и уклад жизни детерминирует особенности развития социальной инфраструктуры. К объективным факторам, лимитирующим параметры ее развития в сельских поселениях, относятся объективно сложившиеся условия децентрализации инженерной инфраструктуры, малая емкость собственного потребительского рынка вследствие преобладания низкодоходных видов занятости, мелкодисперсный характер расселения. Старение деревни, узость сфер занятости являются не объективными факторами, а скорее следствием ухудшения условий жизнедеятельности населения и функционирования хозяйствующих субъектов, что детерминировано низким уровнем развития социальной инфраструктуры.

Рассмотрим уровень обеспеченности объектами социальной инфраструктуры городских и сельских поселений. Так, данные Федеральной службы государственной статистики свидетельствуют, что значительная часть сельского жилищного фонда не обеспечена элементарными коммунальными удобствами. Например, водопроводом сегодня обеспечено подавляющее большинство городских жителей (89% от общей площади жилищного фонда) и только 47% - в сельской местности. В 1,6 раза выше обеспеченность городского жилого фонда отоплением (92% и 59% соответственно). Только четвертая часть жилищного фонда сельских муниципальных образований обеспечена горячим водоснабжением.

Качество и доступность инженерных коммуникаций сельского жилищного фонда во многом определяет уровень жизни, привлекательность среды обитания. Одной из острых проблем социальной инфраструктуры современных сельских поселений является обеспечение жителей питьевой водой. Износ, плохое техническое состояние водопроводных сетей формируют достаточно негативные тенденции, характеризующиеся отставанием темпа ввода водопроводных сетей от их выбытия. По данным Федеральной службы государственной статистики, установленная производственная мощность водопроводов в городской местности составляет 72,8 млн. мі, a в сельской местности всего 18,4 млн. мі в сутки. Уличная водопроводная сеть, нуждающаяся в замене в городской местности, составляет 65,4 тыс. км, в сельской - 80,2 тыс. км. Еще более контрастным является показатель обеспеченности системой канализации. Число городских населённых пунктов, имеющих канализацию - 1071,что составляет 98 % от общего числа городов, а сельских населённых пунктов - 7 223, что составляет всего 5% от их общего числа.

Одной из главных проблем инфраструктуры сельских поселений является низкий уровень газификации. Несмотря на большой объем добываемого и продаваемого газа, в том числе и за рубеж, газификация сельских поселений России, по-прежнему, является важной государственной проблемой. Ее решение повысит рентабельность аграрно-промышленного комплекса, увеличит инвестиции в отрасль, что будет способствовать привлечению молодых кадров, решению демографических проблем. В качестве примера можно привести Белгородскую область, в которой развитие инженерной инфраструктуры является приоритетным направлением деятельности. Так, в 2011 году в области была проведена значительная работа по реконструкции и строительству линий электропередач, водопроводной сети. Особое внимание было уделено инженерным коммуникациям сельских поселений. Так, из построенных 38,1 км водопроводов, примерно половина (17,9 км) приходится на сельские населенные пункты. Значительно увеличилась протяженность газовых сетей (из 170,1 км в целом по области на 135,7 км - в сельской местности). Наряду с другими мерами проведенная работа позволила региону занять лидирующие позиции в сфере поставок животноводческой продукции. За первое полугодие 2011 года по объему реализации свиней и птицы на убой Белгородская область занимала первые места среди регионов РФ, а по производству молока - третье место среди субъектов Центрального федерального округа.

Несмотря на положительный опыт газификации сельских поселений в некоторых регионах, проблема остается достаточно острой. Сегодня только 74% сельского жилищного фонда обеспечено газоснабжением. Данный показатель объединяет в себе как снабжение сетевым, так и сжиженным газом, стоимость которого значительно дороже и требует высокого уровня организации его бесперебойной поставки. Так, из 97334 газифицированных сельских населенных пунктов только 42414 (43,6%) обеспечено сетевым газом. Кроме того, сельские жители нередко сталкиваются с проблемой, когда местные органы власти перекладывают расходы на строительство газовых сетей на население. Сумма взноса с одного хозяйства зачастую значительно превышает финансовые возможности сельских жителей.

Важной проблемой также является функционирование сельских электросетей. Многие линии электропередач, снабжавшие энергией малонаселенные, труднодоступные сельские территории, ввиду оттока населения перестали быть рентабельными, а во многих случаях уровень их изношенности достиг критичного уровня, из-за отсутствия средств на эксплуатацию. Частые поломки, отключение электроэнергии в населенных пунктах - свидетельство остроты проблемы. Так, по данным опроса фонда «Общественное мнение» (опрос проведен в августе 2010 года в 100 населенных пунктах, опрошено 2000 человек), каждый десятый сельский житель (11%) отмечал регулярные перебои с электричеством, и только 28% не сталкивались с данной проблемой. Для сравнения, в целом по стране, 41% респондентов никогда не сталкивались с перебоями с электричеством. Не менее важным является обеспечение электроэнергией сельскохозяйственного производства. Наличие инженерной инфраструктуры значительно повышает его рентабельность. Однако потребление электроэнергии на производственные цели в сельскохозяйственных организациях свидетельствует об отрицательной динамике. Если в 1995 году этот показатель составлял 53,0 млрд. кВт*ч, в 2000 году- 30,2кВт*ч, то в 2010 году - 13,2 кВт*ч.

Развитие сельских поселений, сельскохозяйственного производства определяется не только эффективностью функционирования инженерной, но и транспортной инфраструктуры. Бездорожье, неудовлетворительное состояние дорожного хозяйства - одна из наиболее острых проблем современных сельских поселений. Отсутствие удобного, регулярного сообщения значительно ухудшает качество жизни, сокращает трудовую мобильность. Сегодня почти каждый третий сельский населенный пункт (28,3%) не имеет связи по дорогам с твердым покрытием с сетью путей сообщения общего пользования. При этом ввод в действие в сельской местности автомобильных дорог с твердым покрытием свидетельствует об отрицательной динамике. Если в 1990 году этот показатель составлял 11,6 тыс. км, в 1995 году - 6,9 тыс. км, в 2000 - 5,6 тыс. км, в 2005 - 1,8 тыс. км, в 2012 - 1,7 тыс. км.

Именно отсутствие качественной дорожной сети определяет низкий уровень сельскохозяйственного производства, его ограниченный доступ к потенциальному покупателю. Развитие сельских поселений и их социальной инфраструктуры сегодня возможно только при условии возрождения сельской экономики. Однако на труднодоступных территориях невозможно создание рентабельного производства, маловероятной становится перспектива привлечения инвестиций. Кроме того, взаимосвязь таких факторов, как транспортная изоляция сельских населенных пунктов, высокий уровень безработицы, и как следствие, низкий уровень платежеспособности сельского населения не способствует эффективному функционированию предпринимательства в сельских поселениях, которое в значительной степени способствует развитию социальной инфраструктуры. Именно малое предпринимательство способно обеспечить функционирование торговой сети, бытовое обслуживание населения. Как следствие, инфраструктура сельского потребительского рынка не соответствует современным требованиям, увеличивая социальный разрыв в уровне и качестве жизни между городом и селом. «Сегодня одна треть сельских населенных пунктов с численностью населения до 100 человек не охвачена ни стационарной, ни мобильной формой торгового обслуживания, бытовой сервис почти полностью разрушен». Снизилось число приёмных пунктов бытового обслуживания населения в сельской местности (3046 - в 2010 году, 2 692 в 2012 году).

Учитывая транспортную изоляцию сельских населенных пунктов, решающее значение должна приобретать информационно-коммуникационная инфраструктура, обеспечивающая средства связи и информации для населения. Современные технологии 21 века, развитие Интернета, мобильной связи могут позволить любому человеку, даже в труднодоступных сельских населенных пунктах быть в курсе культурных и политических событий, принимать активное участие в жизни общества, получать образование, пользоваться фондами библиотек. Именно информационные и коммуникационные технологии позволяют сгладить столь резкую дифференциацию между городом и селом в сфере культурного, информационного обслуживания. Однако данные свидетельствуют об отрицательных тенденциях. Удельный вес нетелефонизированных сельских населенных пунктов составляет 10%; не обслуживаются сетью почтовой связи 7,1% сельских населенных пунктов. Еще более тревожная ситуация обстоит с доступом к сети Интернет, что связано с низкими материально-техническими возможностями сельских жителей. По материалам Федеральной службы государственной статистики РФ, в 2011 году менее половины (45,7%) сельских домохозяйств имели персональный компьютер, только одна треть (33,4%) имели доступ к сети Интернет. Ограниченный доступ сельского населения к средствам связи актуализирует необходимость повышения эффективности функционирования данной отрасли инфраструктуры, как одного из приоритетных направлений развития сельских территорий.

В развитии системы здравоохранения также прослеживаются отрицательные тенденции. Так, на 10 000 человек городского населения приходиться 112,0 больничных коек, что в 2 раза выше, чем в сельских поселениях: 38,5 больничных коек на 10 000 сельских жителей. При этом данный показатель имеет ярко выраженную отрицательную динамику, в 1995 году он составлял 71,7, в 2000 - 60,4, в 2012 году - 38,5. Не развивается в сельских поселениях и частная медицина, что обусловлено низким уровнем жизни населения. В сельских поселениях число больничных учреждений составляет 1 216, из них частной формы собственности всего 3.

Сокращается число учреждений культурно-досугового типа, в 2000 году их насчитывалось 48,1 тыс., в 2012 - 38,5 тыс., за 12 лет было закрыто почти 10 тыс. объектов культурно-досуговой инфраструктуры. Абсолютные показатели сокращения можно было бы объяснить демографическими процессами, но и относительные показатели, например, число мест в учреждениях культурно-досугового типа на 1000 человек населения, свидетельствуют о значительном снижении уровня доступности культурных, информационных услуг в сельской местности. Так, в 2012 году этот показатель составляет - 171 место на 1000 человек, в то время как в 2000 - 204.Число общедоступных библиотек сократилось за 12 лет более чем на 7 тысяч, в 2012 году их насчитывалось 31,1 тыс., в то время как в 2000 году - 38,8 тыс.

Ликвидация объектов культурно-досуговой инфраструктуры не только ухудшает качество жизни на селе, усиливая процессы социальной поляризации, но и лишает занятости наиболее квалифицированную часть сельского населения. Именно несоответствие условий сельской жизни современным требованиям молодежи в сфере обеспечения досуга, приобщения к культурным ценностям инициирует процессы урбанизации.

Не менее серьезной проблемой является ухудшение качества и доступности образовательных услуг в сельской местности. Стремительными темпами сокращается число сельских школ. Если на начало 2000/2001 учебного года их насчитывалось 45,1 тыс., то на начало 2012/2013 года - уже 27,1тыс. Таким образом, 18 тыс. школ было закрыто. С одной стороны, это связано, прежде всего, с уменьшением контингента учащихся. Если сегодня в сельских школах учится чуть более 3,5 млн. детей (3610тыс. чел), то 13 лет назад (2000 год) их было шесть миллионов (6015 тыс. чел.). С другой стороны, сокращение численности сельских школ связано и с реформированием системы образования, введения нормативно-подушевого финансирования, что предполагает зависимость суммы, начисляемой школе из местного бюджета, от количества учащихся. И если для городских школ это создает, возможно, конкурентную среду, стимулирует их к развитию, привлечению новых учащихся, то для села это стало угрозой деградации не только системы образования, но и всего сельского населенного пункта. Ведь школа - это сфера обеспечения занятости сельской интеллигенции, культурный, образовательный центр села. Закрытие школ способствовует еще более стремительному оттоку сельских квалифицированных кадров, качественному изменению демографической структуры сельского поселения, и, в конечном итоге, забрасыванию сельскохозяйственных земель.

Таким образом, данные статистики наглядно демонстрируют исключительно отрицательные тенденции в данной сфере (таблица №4).

Таблица 4. Динамика численности учреждений образования и культуры в сельской местности

Стремительными темпами сокращается количество сельских школ, учреждений культурно-досугового типа. Это негативно сказывается не только на качестве жизни, ограничивая потребности в удовлетворении культурных потребностей, усложняя условия получения образования для молодежи, но и трансформирует структуру занятости в сельской местности, сокращая и без того малую сферу приложения труда для сельской интеллигенции. Сжатие социокультурного пространства российской деревни является достаточно тревожной тенденцией, учитывая, что в сельских поселениях сегодня проживает 37,2 млн. человек, т.е. примерно каждый четвертый житель Российской Федерации (26%). Глобализация и информатизация общества значительно обостряют выделенные проблемы, делая их абсолютно прозрачными для населения, особенно, сельской молодежи, усиливают миграционные настроения. Контрасты в условиях организации жизненного пространства городских и сельских поселений инициируют процессы урбанизации, отток из села наиболее высококвалифицированных кадров, в первую очередь, молодежи. Качество трудовых ресурсов на селе - это проблема не только настоящего времени, но и будущего. Трансформация миграционных процессов, усиление их темпов приводит к забрасыванию сельскохозяйственных земель. Более чем на 130 тыс. человек сократилось сельское население России за 2011 год, за 2012 год - на 86 тысяч. При этом для города характерны обратные тенденции, за 2012 год численность городского населения выросла более чем 376 тыс. человек.

Низкий уровень развития сельской инфраструктуры, в частности, недостаточное обеспечение электроэнергией, газом сельскохозяйственных производств, их ограниченный доступ к финансовым, материально-техническим и информационным ресурсам, транспортная изоляция формируют неблагоприятные общие условия функционирования сельского хозяйства, увеличивая трансформационные издержки по производству, транспортировке, хранению и другим видам обработки сельскохозяйственной продукции. Низкий уровень развития социальной инфраструктуры выступает эндогенным фактором, детерминирующим недостаточную рентабельность сельскохозяйственного производства, и, как следствие, сокращение площади сельскохозяйственных угодий и земель, сжатие и так слабо освоенного сельского пространства. Сокращается посевная площадь зерновых и зернобобовых культур, составляя 50,9 млн. га в 1995 году, 45,6 млн. га - в 2000 и 44,4 млн. га в 2012 году. Сокращение объемов сельскохозяйственного производства провоцирует увеличение без того высокого уровня безработицы на селе.

Таким образом, несмотря на определенные положительные сдвиги, вызванные ходом реализации Федеральных программ по развитию села, достаточно остро стоит проблема обеспечения сельских жителей объектами инженерной, бытовой, информационной, социальной инфраструктуры. Высокий уровень безработицы, ограниченные финансовые возможности, отдалённость от информационных, культурных, бытовых, медицинских и иных услуг, низкое качество жилищного фонда - все эти факторы инициировали интенсивный отток сельского населения, в первую очередь, молодежи, сельской интеллигенции, профессионализм и знания которых оказались сегодня не востребованы в сельской местности.

Сложившаяся ситуация детерминирована, с одной стороны, объективными факторами, такими как значительный объем рисков функционирования сельскохозяйственной отрасли, ее зависимость от природно-климатических условий, технологическое отставание сельского хозяйства России, что предопределило тяжелые условия труда, низкую инвестиционною привлекательность отрасли. С другой стороны, огромную роль сыграла недостаточно эффективная система управления процессами развития сельских территорий и их социальной инфраструктуры. Необходимо преодоление узкоотраслевого аграрного подхода в развитии сельских территорий, доминирующим принципом государственной политики должен стать комплексный подход, включающий в себя экономическое стимулирование деятельности сельскохозяйственных производителей, целостные программы повышения уровня и качества жизни на селе за счет развития сельской инфраструктуры, повышение эффективности управленческой деятельности на основе ее финансового, кадрового, информационного обеспечения.

Только комплексный подход, объединяющий экономическое, финансовое, кадровое, информационное обеспечение процессов управления позволит решить задачи развития сельской инфраструктуры. Приоритетными среди них являются:

преодоление глубокой социальной, культурной, экономической дифференциации в уровне и качестве жизни городского и сельского населения;

обеспечение условий деятельности сельских товаропроизводителей, что включает в себя не только экономическую поддержку фермерского предпринимательства, но и развитие инфраструктуры, обеспечивающей рентабельность сельского хозяйства: газоснабжение, электроснабжение, транспорт, связь и другое;

развитие социальной инфраструктуры, соответствующей современным требованиям, создание таких условий жизнедеятельности сельского населения, которые бы обеспечивали полноценный доступ к медицинским, культурным, образовательным, торговым, транспортным, информационным и другим услугам.

Только выравнивание условий жизненного пространства городских и сельских поселений через развитие инфраструктуры, повышения уровня территориальной доступности ее объектов, создание комфортных условий жизнедеятельности, соответствующих запросам ХХI века позволит сохранить российскую деревню, обеспечить равные возможности в праве на труд, жилье, образование, досуг, доступ к культурным, информационным ресурсам.

Статистические данные свидетельствуют о серьезном расслоении по уровню развития социальной инфраструктуры, а соответственно, и качеству жизни населения и между городскими поселениями. Определяющим фактором дифференциации в данном случае выступает численность жителей города. В наиболее неблагоприятной ситуации оказались жители малых городов. Размеры города прямо пропорциональны уровню заработной платы, занятости, объемам торгового оборота. Институтом демографии Государственного университета Высшей школы экономики были проанализировано состояние городов РФ по ряду показателей, таких как размер инвестиций на душу населения; уровень безработицы; доля убыточных предприятий и организаций; средняя заработная плата работников и ее соотношение с прожиточным минимумом; розничный товарооборот, общественное питание и платные услуги в расчете на душу населения; ввод жилья; обеспеченность жилого фонда инженерными коммуникациями, телефонными аппаратами. По результатам исследований был сделан вывод, что по мере уменьшения численности населения города, ухудшаются параметры его социально-экономического развития. Так, лидером по розничному торговому обороту и платным услугам на душу населения является Москва, что достаточно закономерно. Негативным фактором является уровень поляризации по данному показателю не только между столицей и малым городам (более 5 раз), но и между крупными и малыми городами (более 3 раз). Высокие диспропорции характерны и для такого показателя, как уровень безработицы. В крупных городах он в несколько раз ниже, чем в малых. В наиболее неблагоприятной ситуации оказались жители малых городов с численностью до 20 тысяч человек. По совокупности параметров, города были сгруппированы в категории: лучшие, хорошие, средние, депрессивные, в состоянии глубокой депрессии. Наиболее благоприятная среда характерна для крупных городов, которые по совокупности параметров в большинстве своем были отнесены к группам «лучшие» и «хорошие». Из 37 городов с численностью населения от 250 до 500 тысяч населения, 8 городов были отнесены к категории «лучшие», 26 - «хорошие», 3 - «средние». Ни один из крупных и больших городов не был отнесен к депрессивным категориям, там значительно ниже уровень безработицы, более высокий доходы, благоприятная предпринимательская среда. В то время как из 723 малых городов (численность жителей до 50 тыс. человек) более половины (431 город) отнесены к депрессивным группам. Из 152 средних городов только чуть более трети (53 города) попали в категории с лучшей и хорошей оценкой состояния развития. Исследование позволяет сделать вывод о формировании устойчивых тенденций улучшения социально-экономических показателей поселения при увеличении численности его жителей.