Модернизация социальной инфраструктуры муниципальных образований в Российской Федерации
Финансовая необеспеченность местных бюджетов как одна из проблем, препятствующих модернизации социальной инфраструктуры муниципальных образований в РФ. Законы управленческой деятельности, направленной на совершенствование социальной инфраструктуры.
| Рубрика | Менеджмент и трудовые отношения |
| Вид | диссертация |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 28.06.2018 |
| Размер файла | 1,2 M |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Учитывая масштабность, сложность поставленной задачи, ее высокую капиталоемкость, анализ проблем ресурсного обеспечения является одним из приоритетных направлений исследований в данной сфере. Анализ управленческих практик по развитию социальной инфраструктуры, выявил высокий уровень централизации бюджетной системы РФ и определенные дисфункции в формировании доходной части местных бюджетов.
Так, в 2011 году, собственные источники в структуре покрытия расходов местных бюджетов составили только 39,2%. При этом поступления от местных налогов составили самую незначительную часть: всего несколько процентов от всех собственных доходов местных бюджетов. Учитывая, что собственные источники составляют только 39,6% в структуре местных бюджетов, соответственно 60% составляет доля межбюджетных трансфертов. Поскольку 90% налоговых поступлений, собираемых на местах, передаются в вышестоящие бюджеты для дальнейшего перераспределения, можно сделать вывод об искусственной дотационности муниципальных образований. Одним из негативных последствий многократного движения финансовых средств от нижестоящих к вышестоящим бюджетам и затем в обратном направлении становится усложнение взаимодействий уровней власти, рост бюрократического аппарата, увеличение конфликтных рисков.
Несмотря на декларируемые государственной властью заявления о необходимости укрепления финансово-экономической базы местного самоуправления, практика свидетельствует об отрицательной динамике данных процессов. Подавляющее большинство муниципальных образований РФ сегодня являются дотационными, даже среди относительно успешных городских округов около 90% имеют дефицит бюджета. Так, по данным Федеральной службы государственной статистики, дефицит местных бюджетов имеет устойчивую тенденцию к увеличению за последние годы (рис. 18).
Рис. 18. Динамика увеличения дефицита местных бюджетов за 2007-2013 гг.
Еще большую тревогу вызывает рост долговых обязательств муниципальных образований, который увеличился за последние 6 лет более, чем в два раза: 100,3 млрд. руб. в 2006 году и 215,9 млрд. руб. в 2011 году. При этом поступление межбюджетных трансфертов местным органам власти также увеличивается (рис. 19).
Рис. 19. Динамика межбюджетных трансфертов местным бюджетам за 2009-2012 гг.
Отметим, что в структуре межбюджетных трансфертов значительную долю составляют не дотации, финансовые средства по которым органы местного самоуправления могут направлять на наиболее значимые проблемы муниципального образования, а, в первую очередь, субсидии, предоставляемые на условиях софинансирования именно на покрытие тех расходов, которые региональные власти посчитали приоритетными. Таким образом, местные органы власти, имея, согласно законодательству, ответственность за формирование и развитие социальной инфраструктуры, не могут оптимизировать свои расходы, определяя наиболее значимые проблемы территории и выделяя финансовые средства на их решение.
По результатам исследования, проведенного Всероссийским Советом местного самоуправления в феврале-марте 2012 года (в опросе приняли участие 316 муниципальных образований всех федеральных округов Российской Федерации), 79,3% опрошенных респондентов отметили уменьшение доходов местных бюджетов в 2012 году относительно 2011 года. Подавляющее большинство опрошенных респондентов (83,6%) оценивая бюджетную обеспеченность исполнения собственных полномочий, подчеркнули, что потребность в финансах превышает ассигнования, предусмотренные бюджетом на 2012 год. Не вызывает у руководителей местных органов власти удовлетворения и уровень финансового обеспечения отдельных государственных полномочий, 71,5% опрошенных респондентов отмечают, что потребность в финансах превышает ассигнования (предоставляемые местным бюджетам субвенции), предусмотренные на 2012 год. Соответственно, более половины опрошенных респондентов (62,96%) подчеркивают необходимость совершенствования межбюджетных отношений.
Изъятие подавляюще части налоговых поступлений в вышестоящие бюджеты, а затем их возврат в виде межбюджетных трансфертов поддерживает высокий уровень централизации власти, зависимость местного самоуправления от региональных и федеральных властей. Трансферты получают как объективно слабые муниципальные образования, так и те, кто имеет стабильную налоговую базу и при условии изменения нормативов отчислений налоговых поступлений могли бы обеспечить свою финансовую самостоятельность в решении вопросов местного значения. Подобная политика ограничивает мотивационные механизмы реализации собственного социально-экономического потенциала современных муниципальных образований.
Принятие ряда законодательных актов последнего предусматривают меры по совершенствованию бюджетной обеспеченности местного самоуправления. Так, в доходную часть местных бюджетов планируется поступление финансовых средств, в том числе, по таким статьям, как штрафы за нарушения муниципальных правовых актов и негативное воздействие на окружающую среду. Принятые меры, безусловно, окажут только положительное воздействие на бюджетную обеспеченность муниципальных образований, однако, степень их влияния на процессы становления института местного самоуправления как самостоятельной структуры территориально-публичного управления, играющего ключевую роль в решении жизненно важных вопросов развития социальной инфраструктуры, представляется незначительной. Стимулирование деятельности местных органов власти в сфере контроля за нарушения муниципальных правовых актов будет способствовать концентрации их усилий на работе по сбору данных штрафов. Данная практика может иметь негативные последствия для сотрудничества местных органов власти и предпринимательского сообщества.
Одним из примеров может служить деятельность муниципальной милиции г. Ижевска, сконцентрировавшей свои усилия на сборе штрафов за нарушение Правил благоустройства города. Статья 11 закона УР N 57-РЗ устанавливала штрафы до 1 миллиона рублей за нарушение Правил благоустройства населенного пункта. При этом деятельность муниципальной милиции была направлена не на профилактику нарушений и соответственно носила не превентивный, а карательный характер. За нарушения правил благоустройства г. Ижевска, изложенных на 30 страницах текста, выносились штрафы управляющим компаниям в размере до 1 млн. рублей. Результатом подобной деятельности за 2012 год стало назначение 35 млн. рублей штрафных санкций, а к январю 2013 года взыскано из них 10 млн. рублей. В результате одна из управляющих компаний города Ижевска обжаловала в Верховном суде Удмуртии данную статью 11 закона УР N 57-РЗ, которая была признана судом как противоречащая федеральному законодательству.
Увеличение доходной части местных бюджетов за счет усиления контрольной функции местного самоуправления, ужесточения карательных санкций представляется не столь эффективным, как расширение мотивационной составляющей, направленной на формирование условий развития малого и среднего предпринимательства. Институциональные преобразования должны быть ориентированы на усиление функций стратегического управления, формирование инвестиционной направленности деятельности органов местного самоуправления.
Таким образом, объективные показатели, такие, как рост долговых обязательств местных бюджетов (увеличение в 2 раза за 5 лет), дефицита местных бюджетов (более чем в 2 раза) подтверждаются субъективными оценками руководителей местных органов власти, отмечающих высокий уровень бюджетной необеспеченности исполнения собственных полномочий, а также переданных государственных полномочий. Анализ выделенных тенденций позволяет сделать вывод об отсутствии финансовых ресурсов у местных органов власти, необходимых для модернизации социальной инфраструктуры муниципальных образований. Существующая бюджетная политика, направленная на обеспечение расходов местных органов власти, а не на формирование их доходов подтвердила свою несостоятельность. Финансовые ресурсы местного самоуправления позволяют достаточно условно только поддерживать существующий уровень функционирования социальной инфраструктуры, не обеспечивая процессы ее модернизации.
Учитывая низкий уровень финансовой обеспеченности местных бюджетов, взаимодействие органов МСУ с органами государственной власти может выступать как источник резерва модернизации социальной инфраструктуры при налаживании партнерских, конструктивных отношений, позволяющим консолидировать усилия и финансовые средства, так и источником значительных ограничений при деформации данных взаимодействий. В связи с чем, значительный интерес представляет анализ оценок руководителей местных органов власти основным аспектам взаимодействия с государственной властью. Всероссийским Советом местного самоуправления в октябре-декабре 2012 года было проведено исследование «Практика взаимодействия органов местного самоуправления с органами прокуратуры» (N = 497 экспертов). Результаты опроса руководителей местных органов власти, выявили значительные ограничения автономии местного самоуправления, высокий уровень отвлечения кадровых, организационных ресурсов от действительно значимых проблем муниципального образования на обеспечение взаимодействия с государственными органами власти при проведении контрольно-надзорных мероприятий. Подавляющее большинство респондентов отметили недопустимо завышенное количеством проверок и контрольных мероприятий, проводимых органами государственной власти.
Например, в 2012 году прокуратурой было направлено 1162 обращений в адрес администрации города Хабаровска, 2600 обращений в администрацию города Новосибирска. При этом не учитывались обращения остальных надзорно-контрольных органов, требования которых зачастую являются противоречащими друг другу.
Субъектами проверочных мероприятий выступают различные органы контроля: Прокуратура Российской Федерации, МЧС России, Министерство регионального развития, Роспотребнадзор и другие федеральные и региональные органы власти. Рассогласованность действий, дублирование запросов, отсутствие четкого регламента проведения и периодичности контрольно-надзорных мероприятий, нечеткость поставленных требований создают определенные трудности организационного, правового характера, выстраивая основания для жесткого подчинения местного самоуправления органам федеральной и региональной власти, подрывая его институциональную основу. Общее количество контролирующих органов, осуществляющих контрольно-надзорные мероприятия по отношению к органам местного самоуправления, превышает два десятка. При этом запросы статистического характера различных контролирующих органов зачастую по содержанию дублируют друг друга, различаясь лишь формой отчетности, что было отмечено многими экспертами в ходе опроса.
За 2011-2012 год в среднем на один орган местного самоуправления приходилось 33,7 проверки. Наибольшее количество проверок зафиксировано в Дальневосточном и Южном федеральных округах (47,3 и 47,9 проверок соответственно). Наиболее проверяемыми оказались городские округа и муниципальные районы (63,6 и 44,7 проверок на одно муниципальное образование соответственно). Результаты опроса подтверждают динамику увеличения количества контрольных мероприятий. Если в 2009-2010 году руководители каждого пятого муниципального образования отмечали отсутствие проверок, то в 2011-2012 году таких оказалось только 10%.
Содержанием проверочных действий становятся исполнение земельного законодательства и Градостроительного кодекса (33%), исполнение бюджетного законодательства, управление бюджетными средствами муниципального образования (26%), противопожарная безопасность (20%), соблюдение муниципальными служащими ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой (18%), соблюдение законных прав несовершеннолетних (18%).
Что касается запросов в органы местного самоуправления, то и здесь наблюдается устойчивый рост, среднее количество запросов со стороны органов государственной власти на одно муниципальное образование составляет 82,1, при этом сохраняется устойчивая тенденция их увеличения (в 2009-2010 году было зафиксировано 69,8 запросов в среднем на один орган местного самоуправления). Наибольшее количество запросов поступило в органы местного самоуправления Дальневосточного федерального округа (в среднем 201 запрос на один орган МСУ). Запросы касаются предоставления копий тех или иных нормативно-правовых актов, сведений о целевом расходовании бюджетных средств, информации об исполнении бюджета, сведений о муниципальном имуществе и другие. Как отмечают, респонденты зачастую запрашивается информация, которая находится в открытом доступе. Отмечается также многократность запросов одной и той же информации, при этом в качестве требований выдвигается разная форма ее оформления.
В ряде муниципальных образований отмечаются аномально завышенное количество запросов, неприемлемость существующих форм контроля. Например, опрошенные эксперты администрации города Лесосибирска (Красноярский край), отметили, что за 9 месяцев 2012 года только прокуратура города сделала около трехсот запросов в администрацию, что составило в среднем более одного запроса в день. Представители местных органов власти муниципальных образований Вольского района в опросе подчеркивали регулярность запросов (каждые 10 дней) Вольской межрайонной прокуратурой нормативно-правовых актов, при этом одних и тех же по несколько раз.
Подобная практика взаимодействий органов местного самоуправления (МСУ) с органами государственной власти объективно нарушает стабильность функционирования муниципального образования, инициируя высокий уровень трудозатрат руководителей местных органов власти. Так, по данным опроса, среднее количество часов на подготовку ответов по запросам составляет 4,8 часов рабочего времени, заняты в этом процессе в среднем 8 человек. При этом наиболее высокие трудозатраты характерны для городских округов и муниципальных районов. Результатом подобной политики становится отвлечение организационных, кадровых ресурсов местного самоуправления от реальных задач, стоящих перед муниципальным образованием. Усилия концентрируются на деятельности по анализу и предоставлению информации по контрольным, проверочным мероприятиям, подготовке данных по запросам статистического характера.
Анализ экспертного опроса руководителей местного самоуправления позволил выявить также проблему нерелевантности сделанных контрольно-надзорными органами предписаний об устранении нарушений фактическим возможностям муниципального образования, ресурсному обеспечению их выполнения. Финансовые ресурсы, необходимые для выполнения предписаний, зачастую в несколько раз превышают возможности годового бюджета муниципального образования.
Например, экспертами, представляющими Дзержинский районный Совет депутатов (Красноярский край), было указано, что предписание Роспотребнадзора, вынесенное Нижнетанайскому сельсовету по качеству питьевой воды, предусматривает расходы, превышающие годовой бюджет поселения в 10 раз (необходимо минимум 30 млн. рублей при годовом бюджете сельского поселения в 3,5 млн. руб.). Подобные примеры являются весьма распространённой практикой.
Строительство и ремонт дорог с твердым покрытием, меры по организации пожарной безопасности и приобретение соответствующей техники, организация обеспечения дополнительных мест для детей в детских дошкольных учреждениях, строительство объектов гражданской обороны - эти вопросы требуют значительного объема финансовых средств. Предписания контрольно-надзорных органов носят обязательный характер и предусматривают жесткие сроки их выполнения, что представляет собой прямое административное давление при определении первоочередности решения тех или иных проблем муниципального образования. Сроки, устанавливаемые контрольно-надзорными органами, являются недостаточными по оценкам респондентов и объективно не могут быть соблюдены в условиях современного правового поля. Так, размещение муниципального заказа на проведение работ требует соблюдения определенных процедур и временного задела, кроме того, должны быть учтены сроки на внесение изменений в местный бюджет. Данная проблема инициирует такие негативные последствия, как производство дел об административных правонарушениях должностных лиц местного самоуправления. В целом по РФ 38% опрошенных отметили случаи постановлений прокурора о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении, из них каждый пятый в качестве причины называл несвоевременное предоставление ответа на запросы прокурора. Следует отметить, что анализ динамики случаев наложения штрафов на органы либо должностные лица местного самоуправления свидетельствует о достаточно устойчивой тенденции их увеличения. В 2011-2012 году более половины опрошенных (51%) столкнулись с практикой наложения штрафов, в 2009-2010 году этот процент был значительно ниже - 31%. Наложение штрафов редуцирует и без того ограниченные финансовые ресурсы местного самоуправления, необходимые для развития муниципального образования. Например, в одном из муниципальных районов республики Удмуртия, в соответствии с предписаниями ГИБДД о приведении в нормативное состояние дорог, было выписано штрафов на сумму свыше 60 млн. рублей, что более, чем в 3 раза превышает годовой бюджет района. Существует также практика повторного наложения штрафов в удвоенном размере за неуплату первоначального штрафа из-за отсутствия средств в бюджете.
Формальный подход при проведении контрольно-надзорных мероприятий элиминирует возможности конструктивного диалога между органами местного самоуправления и государственной властью, инициируя противопоставление их позиций. При этом приоритетной целью их деятельности является формирование благоприятных условий жизнедеятельности населения, что может быть достигнуто только в случае консолидации усилий всех сторон. Анализ практики взаимодействий органов государственной власти и органов местного самоуправления свидетельствует, что данные процессы носят деструктивный характер, ограничивая ресурсный потенциал, необходимый для модернизации социальной инфраструктуры. Признавая целесообразность требований контрольно-надзорных органов, направленных на обеспечение эффективного функционирования социальной инфраструктуры в интересах граждан (водоснабжение, строительство и ремонт дорог, дошкольное образование), тем не менее, необходим более взвешенный, научно- обоснованный подход к имплементации норм развития социальной инфраструктуры. Необходима перестройка сложившихся стереотипов взаимодействия местных и государственных органов власти, переход к конструктивному сотрудничеству на основе институционально закрепленных нормативов обеспеченности объектами социальной инфраструктуры. Действующий в настоящее время нормативный документ (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 года № 1063-р) имеет существенные ограничения и не позволяет регламентировать все аспекты жизнедеятельности муниципального образования. В частности, детально регламентируя количество объектов культурно-досуговой сферы и здравоохранения, завышенные требования предъявляются малым городам по обеспечению их театрами, галереями, музеями. В то же время ряд показателей не учтен. Таким образом, необходим детальный анализ, консолидация усилий научного сообщества, экспертов различного профиля, представителей местных, региональных и федеральных органов власти, общественности в целях определения основных нормативов, регламентирующих как минимально приемлемые стандарты обеспечения объектами социальной инфраструктуры, так и приоритеты их развития. Модернизация социальной инфраструктуры требует концептуально новых подходов к практике взаимодействия всех уровней власти в целях обеспечения интересов и потребностей населения, приоритетами которых должны стать не столько контрольно-надзорная деятельность вышестоящих органов власти для обеспечения уровня соответствия нормативных и реальных условий жизнедеятельности населения, сколько поиск направлений для конструктивного диалога. Имплементационная деятельность государственных органов власти должна предусматривать не только механизмы принуждения, обеспечивающие соблюдение интересов населения, но и меры, позволяющие местному самоуправлению реализовать данную стратегию. Четко поставленные требования и наложение санкций за их несоблюдение должны сочетаться с фактическими возможностями местного самоуправления соблюдения правовых норм, регламентирующих развитие социальной инфраструктуры. Стратегической целью реализации контрольно-надзорных мероприятий государственных органов власти должно стать соблюдение интересов населения, поэтому та деятельность, которая приводит к ухудшению условий, ограничивает ресурсы, необходимые для обеспечения данной стратегии, должна подвергаться корректировке. Необходима модернизация практик взаимодействия государственных органов власти и местного самоуправления в целях закрепления партнерской модели взаимоотношений, предусматривающей консолидацию их усилий. «Отношения между целым и частью - это отношения равноправных партнеров, одинаково заинтересованных в стабилизации единой системы. Такая соподчиненность взаимовыгодна, позволяя оптимально развивать федеральную, региональную и местную часть системы жизнедеятельности».
Инструментально обеспечение партнерской модели взаимодействия может быть достигнуто путем закрепления ряда законодательных норм, таких как установление определенного количества плановых проверок и запросов, увязка требований к местным органам власти с реальными возможностями их реализации. В поле взаимодействия контрольно-надзорных органов местного самоуправления должна быть реализована не только деятельность по поиску нарушений, но и правовая, методическая поддержка, определенные превентивные меры.
Кадровые ресурсы муниципального управления. Формирование профессионального кадрового корпуса муниципальной службы является одним из наиболее значимых факторов модернизации социальной инфраструктуры. Сложность поставленной задачи определяет потребность привлечения, закрепления на муниципальной службе высококвалифицированных управленческих кадров, создания условий для их профессионального развития. При этом модернизация социальной инфраструктуры требует не только высокого уровня профессионализма управленческих кадров, но и, прежде всего, определенных характеристик их самоидентификации, соблюдения этических норм, специфических нравственных требований.
Эффективность управленческой деятельности, во многом определяется нравственными ценностями и этическими нормами ее кадрового корпуса. В современных условиях только формирование духовно-нравственных ценностей местного сообщества и его управленческой элиты способно обеспечить устойчивое развитие муниципального образования и его социальной инфраструктуры. Модернизация социальной инфраструктуры неизбежно связана с высоким уровнем материальных затрат, определения объемов и приоритетов финансирования, что повышает коррупционные риски. В современном обществе, в условиях превалирования материальных ценностей над нравственными, коррупция является следствием элиминации духовно-нравственных ценностей управленческих кадров.
Отрицательные тенденции в развитии паттернов поведения местных элит детерминированы современными социально-экономическими и политическими условиями. Среди которых, особое значение имеет поливариативность интерпретации моральных ценностей в современном российском обществе, высокий уровень влияния региональной власти на местное самоуправление и связанная с ним девиация профессиональной роли муниципального служащего, концептуальные дефекты в системе переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, ограниченность финансовых ресурсов, обеспечивающих развитие их кадрового потенциала. Моральный релятивизм, охвативший современное российское общество, детерминирует процессы трансформации ценностных ориентаций различных социальных групп, в том числе, и муниципальных служащих. Преодоление данных негативных тенденций возможно при условии фундаментальных изменений в институциональной среде современного российского общества, формировании и культивировании духовно-нравственных ценностей. Формирование менталитета муниципальных элит должно идти через усвоение демократических ценностей, соответствующих этических норм, духовно-нравственных идеалов неподкупности, патриотизма, служения народу.
Высокий уровень влияния региональных элит на деятельность местных органов власти усиливает деструктивные процессы в их кадровом обеспечении, формирует патерналистскую модель местного самоуправления, стимулируя развитие таких качеств муниципальных служащих, как безынициативность, конформизм, ориентация на формальный результат и оценки вышестоящих органов власти, а не местных жителей, в интересах которых и должно осуществляться местное самоуправление. Данные процессы нашли свое отражение в субъективном восприятии деятельности местных органов власти населением. При ответе на вопрос о субъектах влияния на органы местного самоуправления, большинство опрошенных респондентов называли Главу региона (56,2%). Его влияние, по мнению респондентов, значительно выше, чем Президента (33,2%). Местное сообщество в лице инициативных групп граждан, общественных объединений не имеет значительного влияния на органы местного самоуправления, по мнению респондентов.
Кроме того, население достаточно низко оценивает деятельность местных органов власти по развитию социальной инфраструктуры. Жители крайне редко обращаются в органы местного самоуправления, что свидетельствует о высоком уровне скептицизма, отчуждения от власти, отсутствии уверенности в эффективном взаимодействии и решении проблем. Из тех, кто обращался в местные органы власти, лишь каждый четвертый отметил чуткое отношение и стремление помочь. Таким образом, результаты социологических исследований выявили определенные девиации профессиональной роли муниципальных служащих, эксплицированные в виде таких профессиональных деформаций, как индифферентность (равнодушие, отсутствие эмпатии), догматизм, авторитарность, моральный релятивизм, ролевой экспансионизм.
Следует отметить, что девиации профессиональной роли муниципального служащего вызваны, как объективными, так и субъективными факторами. К объективным факторам следует отнести высокий уровень напряженности деятельности, детерминированный значительным количеством контрольно-надзорных мероприятий, проводимых государственными органами власти, завышенный объем рабочей нагрузки, конфликтные риски во взаимодействиях с населением и региональными, федеральными органами власти, а также низкий уровень заработной платы, ограничения в профессиональном росте.
Подавляющее большинство опрошенных экспертов, руководителей местных органов власти, отметили недостаточность заработной платы муниципальных служащих.
Недостаточность финансовых ресурсов местного самоуправления определяет ограничения штатной численности сотрудников. Почти 2/3 опрошенных руководителей местных органов власти в той или иной мере отмечали недостаточность штатных сотрудников (43,7% достаточно, но не в полной мере, 21% - недостаточно).
Не в полной мере удовлетворены уровнем образования муниципальных служащих 42,5% опрошенных руководителей местных органов власти. Сделанные выводы подтверждаются результатами прокурорских проверок в органах местного самоуправления. Несмотря на неоднозначную трактовку действий прокураторы, тем не менее, общая статистика свидетельствует о недостаточном уровне правовой подготовки муниципальных служащих. В среднем, на один орган местного самоуправления в 2012 году было принесено 15,7 прокурорских протестов на противоречащий федеральному или региональному закону, либо нарушающий права человека и гражданина, правовой акт органа местного самоуправления.
Таким образом, подготовка и переподготовка кадров для местного самоуправления, повышение профессиональной компетентности является наиболее значимым механизмом реализации кадрового потенциала муниципальной службы. Существующие концептуальные дефекты Федерального закона №94-ФЗ ограничивают качество подготовки и переподготовки кадров для местных органов власти. Прежде всего, процедуры формирования, размещения муниципальных заказов и проведения торгов исключают долгосрочные отношения с одним образовательным учреждением, что провоцирует фрагментарность, приоритет цены в ущерб качеству, отсутствие последовательности в процессе обновления квалификации муниципальным служащим.
Ресурс муниципальной активности граждан. Одним из важнейших, но недостаточно реализуемым ресурсом модернизации социальной инфраструктуры в настоящее время является муниципальная активность граждан, уровень которой определяется современными социально-экономическими и политическими тенденциями.
Муниципальная активность населения - это сознательная, целенаправленная деятельность жителей, направленная на решение вопросов местного значения, формирование благоприятных условий жизнедеятельности в муниципальном образовании, развитие его социальной инфраструктуры, осознание своей личной ответственности, реализация таких функций, как оценочно-нормативная, организационная, контрольная. Муниципальная активность проявляется в различных формах участия населения в местном самоуправлении, таких как муниципальные выборы, опросы, обращения граждан в местные органы власти, деятельность общественного Совета, сходы граждан, публичные слушания, вовлечение жителей в решение проблем жизнеобеспечения, благоустройства территории.
Проведенные опросы показали, что местная власть сегодня остро ощущает потребность в общественной поддержке жителей работы органов местного самоуправления. Так, определили ее как крайне недостаточную 27,7% экспертов, 52,8% считают поддержку не в полной мере достаточной.
Значение муниципальной активности населения в модернизации социальной инфраструктуры определяется такими возможностями её функционала, как оценочно-нормативная, организационная и контрольная деятельность. Реализация оценочно-нормативной функции муниципальной активности включает в себя определение приоритетов модернизации социальной инфраструктуры, оценку релевантности основных направлений деятельности местных органов власти потребностям и ожиданиям различных социальных групп муниципального образования. Реализация организационной функции представляет собой наибольшую сложность в современных условиях. С одной стороны, морально-ценностный релятивизм, трансгрессия социокультурного пространства формирует устойчивые паттерны эгоистического, потребительского поведения у населения. С другой стороны, отмеченный нами низкий уровень доверия к власти, отрицательные примеры деятельности руководителей местного самоуправления, устоявшиеся негативные стереотипы восприятия местного самоуправления, дефицит информации также формирует тенденции дистанцирования населения от проблем муниципального образования, отсутствие готовности у жителей к вложению собственных ресурсов в их решение. Личные временные затраты, материальные вложения представляются для населения, прежде всего, городского, бесперспективными и нецелесообразными, поскольку являются, по мнению респондентов, прерогативой власти. При этом модернизация социальной инфраструктуры, учитывая масштабный, многоплановый, объемный характер данной задачи, невозможна без консолидации усилий населения, власти, предпринимательского сообщества. Решение ряда проблем жилищно-коммунального хозяйства, благоустройство территории, организация досуга, проведение культурно-массовых мероприятий, решение проблем охраны окружающей среды, помощь в обеспечении правопорядка - вот те приоритетные задачи, где может и должен использоваться ресурс муниципальной активности населения.
Не менее значимым является обеспечение контроля за деятельностью местных органов власти со стороны населения, что предполагает оценку их деятельности, усиление прозрачности принятия решений при определении сфер расходования финансовых средств, обеспечение транспорентности их расходования в процессе строительства и эксплуатации объектов социальной инфраструктуры.
Анализ муниципальной активности граждан РФ был проведен на основе ряда социологических исследований:
опрос экспертов (должностных и выборных лиц органов местного самоуправления), проведенный автором данной диссертационной работы при поддержке Всероссийского Совета местного самоуправления;
комплексного всероссийского исследования «Условия повышения социальной активности граждан в решении местных проблем», проведенного Всероссийским Советом местного самоуправления (опрошено 2000 респондентов);
качественного социологического исследования, проведенного в рамках исследовательского проекта Института современного развития «Местное самоуправление в России: нынешнее состояние и пути развития», в ходе которого были организованы экспертные и фокус-группы в 16 субъектах РФ.
Экономические и правовые ограничения местного самоуправления, его постоянное реформирование на фоне усиливающегося влияния региональных элит, отмеченная нами практика ориентации руководителей местного самоуправления на формальные результаты деятельности, превалирование ответственности перед контрольно-надзорными органами, формирует амбивалентность восприятия местного самоуправления в глазах общественности, выступает фактором дестабилизации взаимодействий с населением, объективно нарушает условия реализации потенциала муниципальной активности граждан в целях модернизации социальной инфраструктуры муниципального образования.
Как показали результаты исследований, сегодня почти половина опрошенных респондентов не доверяют органам местного самоуправления (31,8% скорее не доверяет, 12,4% полностью не доверяет). Еще 12% затруднились дать ответ (рисунок 20).
Рис. 20. Оценка уровня доверия населения к органам местного самоуправления
Низкий уровень доверия населения к власти существенно ограничивает потенциал местного самоуправления, лимитируя процессы модернизации социальной инфраструктуры. Анализ опросов населения выявил достаточно ограниченный спектр практик проявления муниципальной активности граждан. Так, только каждый десятый опрошенный (11,6%) принимал участие в сходах граждан, 4,2% респондентов принимали участие в работе общественного совета, 4,3% - в собраниях жителей, 3,5% опрошенных подавали обращения в органы местного самоуправления. При этом публичные слушания, деятельность общественного совета нередко воспринимается как формальная норма взаимодействия с гражданами, имитация демократических процедур.
Только каждый десятый опрошенный считает, что местная власть достаточно интересуется мнением своих жителей по наиболее важным вопросам обеспечения жизнедеятельности, еще меньший процент (4,1%) уверены, что руководители местных органов власти хорошо знают проблемы и потребности жителей. Более половины опрошенных респондентов считают, что местная власть ориентирована только на вышестоящее руководство, чувствуя перед ним ответственность, в то время, как только каждый десятый признает наличие у них ответственности перед населением. Только 2% опрошенных респондентов считает, что население является одним из субъектов, которые оказывают влияние на социально-экономическое развитие муниципального образования. При этом и местную власть в качестве субъекта социально-экономического развития муниципального образования видит только каждый пятый опрошенный. Каждый четвертый респондент отмечал отсутствие ресурсов у местных органов власти, позволяющих им решать насущные проблемы территории.
Таким образом, объективные условия ограничивают реализацию потенциала муниципальной активности граждан. Создание по инициативе жителей ТСЖ, участие в деятельности территориального общественного самоуправления - достаточно редкая практика, настороженность и отсутствие энтузиазма населения является отражением низкого уровня доверия к власти в целом. Только 1,1% опрошенных респондентов принимали участие в территориальном общественном самоуправлении. Участие в процессах благоустройства носит нерегулярный характер, охватывая незначительную часть населения. Только один из пяти опрошенных респондентов принимал участие в субботниках и других акциях благоустройства территории. Значительный потенциал муниципальной активности может быть реализован в сотрудничестве органов власти и населения при организации общественной безопасности. Сегодня во многих поселениях наблюдается практика формирования «добровольных народных дружин», целью создания и деятельности которых является привлечение граждан к охране общественного порядка, правовое воспитание, организация их совместной деятельности с правоохранительными органами. Данное взаимодействие должно осуществляться в рамках правового поля, не носить формального, демонстративного и тем более принудительного характера, в противном случае, это может привести к еще более деструктивным последствиям. Анализ зарубежного опыта показывает, что любая правоохранительная деятельность без поддержки и участия граждан не в состоянии обеспечить соответствующий высокий уровень безопасности. Только участие населения в таких формах, как сбор информации, своевременная подача сигналов о готовящихся или совершенных правонарушениях, их профилактика, деятельность народных дружин, комиссий, общественных советов по вопросам общественной правопорядка позволит обеспечить требуемый уровень общественной безопасности муниципального образования.
Одной из причин недостаточного уровня социальной активности населения является информационная закрытость органов местного самоуправления, связанная с рядом причин, таких как отсутствие финансовых средств на реализацию эффективной информационной политики, особенности менталитета руководителей органов местного самоуправления. Исследование показало крайне низкий уровень информированности населения о возможных формах участия в местном самоуправлении. При ответе на данный вопрос, более половины респондентов затруднились с выбором варианта. Наиболее известными формами участия оказались муниципальные выборы, сходы и опросы граждан. Рубеж в 10% (процент респондентов, осведомленных о такой форме участия) не прошли такие варианты ответа, как коллективные и индивидуальные обращения граждан в органы местного самоуправления, собраниях и конференции, участие в территориальном общественном самоуправлении (3,2%), публичные слушания (2,1%). Информированы о такой форме, как голосование по отзыву депутата, выборного должностного лица оказались только 2,1% опрошенных респондентов.
Примерно каждый седьмой оценивает свою осведомленность о перспективах развития поселения, как высокую, 44% опрошенных респондентов посчитали, что они ничего не знают, но хотели бы обладать данной информацией. Информацию о местных вопросах жители получают, прежде всего, в беседах друг с другом. Более надежные источники используются гораздо реже, примерно каждый пятый получает сведения из местных средств информации. Отчеты руководителей, ответы на запросы, сходы и собрания граждан упоминаются крайне редко.
Таким образом, уровень информированности населения, его участия в различных формах местного самоуправления не позволяет говорить о реализации контрольной функции, формировании системы общественного контроля за деятельностью местных органов власти. Информационная открытость является обязательным условием реализации потенциала муниципальной активности населения. Такие формы, как сход граждан, публичные слушания в восприятии населения являются формальными и характеризуются как имитация общественного контроля. Отсутствие законодательных норм и требований учета их результатов создает предпосылки для вариативности их реализации. В одних случаях, как определенного рода формальность, где пришедшие жители воспринимают себя в качестве статистов, в других, как информационный ресурс для выявления мнений и оценок населения, которые могут быть использованы при принятии управленческих решений в зависимости от влияния целого ряда факторов. И, наконец, в крайне редких случаях, данная форма может быть использована для реализации права граждан на непосредственное участие в решении вопросов местного значения. Прежде всего, такая практика была выявлена в ряде сельских поселений, преимущественно Сибирского федерального округа. На сходах, общественных слушаниях жители решали, какие именно проблемы социальной инфраструктуры являются приоритетными в условиях ограниченного финансирования. Консолидация усилий населения и власти позволяет не только эффективно распределять финансовые средства, но и решать общественно значимые проблемы путем привлечения дополнительных ресурсов. Результаты фокус-групп выявили высокий уровень ориентации сельских жителей на процессы общественной самоорганизации, высокую оценку роли коллективной деятельности сельской общины в целях реализации общих интересов. Сход граждан, общественные слушания в условиях сельского поселения могут обеспечивать общественный контроль в социально-экономической сфере, защиту прав и законных интересов различных социальных групп посредством выражения коллегиального мнения, принятия совместного решения, а также формирует практику общественной взаимопомощи, конструктивного взаимодействия с властью. Однако эффективность коллективных форм социального действия в решении вопросов местного значения и обеспечении общественного контроля ограничивается формальностью данных процедур. Респонденты отмечали, что отсутствие юридической законности вынесенных на общественных слушаниях рекомендаций и предложений, вариативность их использования органами местного самоуправления в процессе принятия управленческих решений снижает мотивацию к участию в данных процедурах. Были высказаны такие мнения: «предложения не принимаются во внимание», «результативность нулевая», «всё решено заранее», «только вид делается, что слушают мнение жителей» и т.д.
Городские жители более прагматичны в своих оценках, что детерминировано более высоким уровнем анонимности, обезличенности во взаимодействиях с местной властью. Городские жители в большей степени склонны принимать решения, руководствуясь оценкой уровня релевантности затраченных материальных, временных ресурсов полученному совокупному вознаграждению. Именно среди городских жителей, преобладают мнения о четком разграничении функций и обязанностей населения и органов власти в процессах развития социальной инфраструктуры. Представления о распределении ролей являются достаточно категоричными у ряда городских респондентов: органы власти, должны, по их мнению, обеспечивать достойные условия жизнедеятельности на территории (подчеркивается, что должностные и выборные лица получают за данную деятельность заработную плату); население, выплачивая налоги, является только потребителем предоставляемых благ и услуг и не обязано брать на себя дополнительную нагрузку, обеспечивая выполнение чужих должностных обязанностей. Такие категории респондентов достаточно однозначны в своих выводах, не готовы принимать участия ни в контрольной, ни, тем более, в организационной деятельности по развитию социальной инфраструктуры муниципального образования.
Среди предпочитаемых форм общественного контроля респонденты выделяли такие, как участие в анкетном опросе для оценки деятельности органов власти (38,7%), оценка состояния объектов социальной инфраструктуры с помощью Internet-технологий (35,9%). Что касается опросов для оценки деятельности органов власти, то жители достаточно пессимистичны в своих оценках. Примерно треть опрошенных полагает, что данные опросы нужны, но мнение жителей, тем не менее, не будет учитываться. Другим фактором, ограничивающим реализацию нормативной деятельности населения, является отсутствие финансовых средств у органов местного самоуправления. Более половины опрошенных экспертов (53,3%) отмечали отсутствие финансовых ресурсов, необходимых для проведения опросов местных жителей, еще 28,5% сказали, что достаточно, но не в полной мере. Таким образом, отсутствие средств не позволяет органам местной власти обеспечить регулярность, достаточную степень репрезентативности проводимых исследований с целью анализа основных проблем развития социальной инфраструктуры, выявления приоритетных потребностей населения в данной сфере. Именно релевантная, своевременная информация обеспечивает целесообразное взаимодействие субъекта и объекта управления, позволяет определять направление движения к заранее сформированной цели и возможные отклонения, дисфункции управленческого процесса. Недооценка роли информационных ресурсов в практике управления приводит к наиболее деструктивным последствиям, нарушая устойчивость развития муниципального образования и его социальной инфраструктуры, являясь источником субъективизма, и необоснованных решений. Оценочно-нормативная деятельность населения не может быть организована вне эффективной системы взаимодействия жителей и местных органов власти. С одной стороны, местные органы власти обеспечивают целенаправленный, плановый сбор и анализ информации посредством проведения анкетных опросов населения, общественных слушаний, сходов, собраний граждан, создания информационно-коммуникационной среды, стимулирующей оценочную деятельность жителей. С другой стороны, муниципальная активность граждан, выраженная в деятельности общественных организаций, участии в индивидуальных и коллективных обращениях в местные органы власти обеспечивает стихийное, самодеятельное поступление информации. Совокупная информация формирует основу для разработки стратегии развития социальной инфраструктуры, определяет наиболее значимые проблемы, позволяет осуществлять корректировку управленческих действий. Примерно 2/3 опрошенных экспертов, руководителей местных органов власти, в той иной мере отметили недостаточность информационных ресурсов в их управленческой практике, 15% из них ощущают данную недостаточность в острой форме.
Таким образом, муниципальная активность населения сегодня является одним из наиболее значимых ресурсов, необходимых для модернизации социальной инфраструктуры. Развитие таких форм активности населения, как нормативно-оценочная, организационная и контрольная деятельность позволит выделить приоритетные направления модернизации социальной инфраструктуры, определить объекты первоочередного финансирования, задействовать общественность в решении проблем благоустройства, жилищного хозяйства, обеспечить контроль и повышение эффективности деятельности местных органов власти.
При этом потенциал гражданского участия в модернизации социальной инфраструктуры используется явно недостаточно, такие его функции, как нормативная, организационная и контрольная не нашли своей реализации в современной общественной жизни. По оценкам респондентов, основные формы участи носят имитационный и декларативный характер. Так, по мнению респондентов, результаты опросов населения не учитываются при определении приоритетов модернизации социальной инфраструктуры муниципального образования. Ограниченные финансовые средства местных органов власти не позволяют обеспечить проведение регулярных опросов широких слоев населения. Отсутствуют условия для осуществления контрольной функции со стороны населения. О таких формах, как голосование по отзыву депутата, выборного должностного лица жители практически не осведомлены. Формальный статус общественных слушаний, отсутствие законодательно закрепленных нормативов обязательности учета их результатов не стимулирует граждан к участию в данных процедурах, что расширяет границы отчуждения аномии во взаимодействиях населения и власти. Как следствие, непосредственное участие население в решении вопросов местного значения существенно ограничено такими факторами, как, с одной стороны, социальная пассивность, особенности ценностных ориентаций, дистанцированность от проблем территории, с другой стороны, низкий уровень информированности населения о возможных формах участия, недоверие к органам власти.
Частные инвестиционные ресурсы модернизации социальной инфраструктуры. Сокращение бюджетной обеспеченности местного самоуправления, а также недостаточный уровень государственных инвестиций в развитие социальной инфраструктуры представляют собой значительные риски для системы жизнеобеспечения населения. Положение осложняется износом основных фондов социальной инфраструктуры, ухудшением качества услуг вследствие недостаточного уровня материально-технического оснащения инфраструктурных объектов. К факторам риска относятся также тенденции закрепления патерналистской модели местного самоуправления, детерминирующую отсутствие достаточных стимулов к достижению экономической эффективности, слабость кадрового корпуса местных органов власти, коррупционные практики, порождающие нецелевое использование и без того ограниченных финансовых ресурсов.
В сложившейся ситуации привлечение частных инвестиционных ресурсов представляется одним из наиболее значимых потенциальных ресурсов модернизации социальной инфраструктуры современных муниципальных образований. Однако опрос руководителей местных органов власти показал, что в современных условиях привлечение частных инвестиций является крайне затруднительным. Даже достаточность собственных финансовых доходов респонденты оценили несколько выше.
Рис. 21. Распределение ответов на вопрос «Оцените имеющиеся в Вашем муниципальном образовании ресурсы для развития социальной инфраструктуры», %
Недостаточность частных инвестиций связана с использованием традиционных форм привлечения бизнеса к решению проблем функционирования социальной инфраструктуры. Активно тиражируемая идея социальной ответственности бизнеса определяет формирование системы паттернов поведения власти во взаимодействии с частными организациями, целью которого является их принуждение к финансовым вложениям в развитие территории и ее социальной инфраструктуры. Данный вывод подтверждается результатами исследований. Почти каждый пятый опрошенный руководитель органов местного самоуправления отметил, что социально ответственные предприятия регулярно на безвозмездной основе вкладывают средства в развитие социальной инфраструктуры, еще 40,4% отметили, что такая практика является крайне редкой.
Таблица 14. Распределение ответов на вопрос: «Активно ли привлекается бизнес к развитию социальной инфраструктуры в Вашем муниципальном образовании?», %
|
Вариант ответа |
Процент |
|
|
Да, в рамках традиционных форм взаимодействия: совместные предприятия, краткосрочные договора аренды, сервисные соглашения по ремонту и эксплуатации объектов социальной инфраструктуры |
16,7 |
|
|
Да, в рамках общественно-частного партнерства ... |
Подобные документы
Анализ текущего состояния ИТ-инфраструктуры исследуемого предприятия, степень ее соответствия бизнес-задачам организации. Характеристика ИТ-службы, ее главные проблемы и поставленные задачи, пути разрешения. Уровни зрелости ИТ-инфраструктуры предприятия.
контрольная работа [17,4 K], добавлен 13.07.2010Планирование здравоохранения на уровне муниципальных образований. Определение объемов медицинской помощи, оказываемых населению муниципального образования в рамках государственных гарантий. Формирование муниципального задания участковой больницы.
реферат [31,6 K], добавлен 20.04.2011Многокритериальные управленческие решения. Инфраструктура как драйвер развития. Принятие стратегических решений в условиях многокритериальности. Критерии социальной значимости объекта инфраструктуры. Алгоритм построения множества недоминируемых решений.
дипломная работа [754,1 K], добавлен 21.11.2019Управление системами жизнеобеспечения муниципального образования и анализ состояния системы распределения компетенций муниципальных образований, тенденций ее развития. Разработка модели распределения компетенций между органами местного самоуправления.
контрольная работа [24,7 K], добавлен 20.04.2012Целевые индикаторы реализации мероприятий федеральной целевой программы. Методика детализации укрепленного инвестиционного проекта при строительстве общежитий, объектов инженерной и социальной инфраструктуры, необходимых для обустройства военнослужащих.
контрольная работа [27,9 K], добавлен 10.01.2014Содержание инфраструктуры рынка. Эффективность инновации как системы. Перспективные направления развития отраслевых предприятий хлебопечения в Череповце, в условиях реализации бизнес-процессов. Концептуализация инновационной деятельности хлебопекарни.
дипломная работа [570,4 K], добавлен 09.11.2016Изучение организационно-экономических основ формирования инфраструктуры региональной инновационной системы на примере Вологодской области. Научно-производственная, кадровая, финансовая, информационная подсистема инфраструктуры инновационной системы.
дипломная работа [3,5 M], добавлен 20.05.2012Разработка стратегии развития территориальной организации населения муниципальных образований в современных условиях на примере городского округа "Город Йошкар-Ола". Анализ показателей, характеризующих экономическое и социальное положение города.
контрольная работа [34,9 K], добавлен 18.03.2010Принципы организации процесса инвестиционного планирования и контроля. Объем услуг и доходы от основной деятельности. Чистая текущая стоимость проекта. Обоснование необходимости инвестиций. Описание существующей инфраструктуры и спрос на оказание услуг.
курсовая работа [281,0 K], добавлен 17.08.2013Понятие и сущность инфраструктуры менеджмента. Факторы, влияющие на инфраструктуру менеджмента, и их классификация. Особенности инфраструктуры менеджмента на современном российском предприятии. Оценка инфраструктуры менеджмента на предприятии ООО "Виват".
реферат [32,2 K], добавлен 06.08.2010Значение обслуживающего и вспомогательного хозяйства на предприятии машиностроении. Технико-экономическая характеристика предприятия ЗАО "СИПРсОП" и его вспомогательных и обслуживающих хозяйств. Пути совершенствование инфраструктуры предприятия.
дипломная работа [966,8 K], добавлен 25.05.2012Характеристика социального управления - вида человеческой деятельности, который связан с выявлением и решением проблем социальной организации. Особенности и методы управления социальной работой, для эффективного функционирования социальной организации.
реферат [33,5 K], добавлен 20.04.2010Анализ опыта развития корпоративной социальной ответственности зарубежных и российских нефтегазовых компаний. Роль социальной ответственности бизнеса в деятельности нефтегазовых компаний, а также оценка и анализ проблем её развития в Российской Федерации.
курсовая работа [45,6 K], добавлен 26.09.2013Библиотечная система в социальной инфраструктуре. Роль библиотек в развитии местного сообщества. Анализ материально-технической базы муниципальной библиотечной системы МО "Северодвинск". Автоматизация библиотечных процессов. Модернизация оборудования.
дипломная работа [253,2 K], добавлен 02.02.2013Теоретико-методологические подходы к рассмотрению проблемы социальной напряженности. Особенности социальной напряженности в муниципальном образовании. Совершенствование организации системы мер по профилактике социальной напряженности в г. Нижнекамске.
дипломная работа [364,6 K], добавлен 08.12.2010Социально ориентированные компании как часть процесса сохранения стабильности социальных и культурных систем в обществе. Знакомство с основными особенностями организации социальной деятельности в нефтегазовой промышленности в Российской Федерации.
курсовая работа [53,1 K], добавлен 28.05.2016Порядок разработки и оформление инновационного проекта. Особенности инновационных проектов в социальной сфере Российской Федерации. Категории и факторы инновационной деятельности. Виды инноваций в социальной сфере. Социальный проект "Все в наших руках".
курсовая работа [304,7 K], добавлен 09.01.2015Состав и функции региональной инфраструктуры. Особенности и закономерности ее функционирования. Структура системы менеджмента. Исследование инфраструктурной освоенности и обеспеченности РТ. Концептуальные основы эффективного управления развитием региона.
курсовая работа [393,5 K], добавлен 09.11.2016Способы оптимизации логистической инфраструктуры компании, которые приведут к минимизации общих логистических издержек и к сокращению издержек при выполнении отдельных функций. Эффективное складское хозяйство как фактор конкурентоспособности компании.
дипломная работа [1,1 M], добавлен 05.07.2011Понятие и процесс формирования инфраструктуры менеджмента, внешняя и внутренняя среда организации. Трансформация и двойственный характер функционирования инфраструктуры. Концептуальные основы и компоненты эффективного управления развитием региона.
курсовая работа [630,9 K], добавлен 13.11.2010
