Модернизация социальной инфраструктуры муниципальных образований в Российской Федерации

Институциональные условия представляют собой сложный, многоуровневый комплекс, включающий в себя интериоризованные в повседневной практике нормы и параметры взаимодействий, а также функционирующие на данной территории органы безопасности и правопорядка, организации финансово-кредитной системы (банки, консалтинговые фирмы, оптовые рынки, страховые компании и другие рыночные институты). Именно институциональные условия обеспечивают поддержание стабильности, устойчивости, целостности функционирования всей социальной инфраструктуры. Институциональная среда, как более широкое понятие макроуровня, включает в себя, с одной стороны, формальные и неформальные нормы, образцы ролевых ожиданий, ценности, параметры взаимодействия субъектов, а, с другой стороны, структуры, обеспечивающие сохранение данных норм и ценностей, легитимирующие их. Конкретизация понятия «институциональная среда» базируется на положениях В.И. Добренькова, А.И. Кравченко, которые, обобщая подходы к осмыслению категории «социальный институт» относят к нему: «ролевую систему; обычаи, традиции, правила поведения; формальную и неформальную организацию; совокупность норм и учреждений; обособленный комплекс социальных действий».

Таким образом, институциональная среда включает в себя следующие элементы:

- Неформальные нормы и правила поведения. Данные нормы достаточно устойчивы, скорость их изменений носит долгосрочный характер и обусловлена культурными преобразованиями в обществе. Трансформация неформальных норм может быть вызвана как экзогенными, так и эндогенными факторами. Образцы ролевых ожиданий, ценности, отношения, регулируемые традициями, неписаными правилами поведения являются теми факторами, которые определяют эффективность функционирования формальных правил, закрепленных в законодательстве.

- Формальные (правовые) нормы. Формальные предписания, закрепленные в законодательстве, регулируют отношения в обществе, определяя, в первую очередь, экономическую основу развития всех отраслей инфраструктуры, закладывая возможности для ее саморазвития, саморегулирования. Создание условий для частных инвестиций в строительство, эксплуатацию объектов инфраструктуры является приоритетным направлением государственной политики. Законодательство должно обеспечивать надежность прав собственности, защиту патентного права, демонополизацию экономики, снижение издержек при вхождении на рынок. С одной стороны, это позволит привлечь инвестиции в инфраструктурную отрасль, в том числе и в развитие новых технологий, а, с другой стороны, формируемая конкурентная среда обеспечит повышение качества предоставляемых инфраструктурных услуг населению.

- Организации, регулирующие взаимодействие индивидов, деятельность которых направлена на удовлетворение потребностей всех членов общества, обеспечение выполнения норм законодательства. К ним относятся учреждения системы управления, политико-правовой, финансово-кредитной системы.

Таким образом, формальные и неформальные нормы являются предписаниями, социальными конструктами общественной жизни, а система организаций обеспечивает их структурирование и выполнение. Система управления, социетальные формы организованности (семья, различного рода общности) политико-правовые организации являются механизмом, который обеспечивает выполнение данных норм на практике. Это достигается за счет принуждения к должному поведению, применения формальных и неформальных санкций, использования властно-силового ресурса в целях оптимизации общественной жизни. Применительно к социальной инфраструктуре особую роль играют политико-правовые институты, обеспечивающие общественную безопасность, неприкосновенность личности и собственности, независимость суда, а также учреждения финансово-кредитной системы. Роль последних особенно велика в условиях рыночной экономики, и направлена, в первую очередь, на стимулирование предпринимательской активности, привлечение капитала в развитие инфраструктуры. Поддержка организаций, внедряющих инновационные технологии при строительстве и эксплуатации инфраструктурных объектов, улучшение условий доступа организаций к долгосрочным финансовым ресурсам, снижение инвестиционных и предпринимательских рисков, снижение трансакционных издержек, формирование конкурентной среды в инфраструктурных отраслях - основные задачи, которые стоят в современных условиях перед системой управления. Решение данных задач обеспечит устойчивое развитие социальной инфраструктуры на принципах самоорганизации и саморазвития.

Все компоненты институциональной среды связаны между собой, взаимно подкрепляя действия друг друга. Даже идеальные правовые нормы, не легитимированные сложившимися в обществе ценностями и традициями, не смогут способствовать снижению трансакционных издержек, стимулируя тем самым предпринимательскую деятельность в инфраструктурных отраслях. Величина трансакционных издержек определяется, помимо правовых норм, традициями социально-экономического взаимодействия субъектов хозяйствования друг с другом и государством. Отсутствие в обществе норм уважения прав собственности, в том числе и интеллектуальной, честности, практика невыполнения оговоренных контрактом обязательств, нравственный нигилизм снижают эффективность как управленческой деятельности, так и любых правовых норм. Строительство объектов социальной инфраструктуры, внедрение инноваций в отрасль сопряжено с огромными рисками для частного предпринимательства, что обусловлено высокой капиталоемкостью и долгосрочным периодом окупаемости ее объектов. В связи с чем, саморазвитие социальной инфраструктуры через привлечение инвестиций в отрасль невозможно без формирования соответствующей институциональной среды, включающей в себя традиции, ценности, нормы права и деятельность соответствующих организаций. Кроме того, модернизация социальной инфраструктуры в современных условиях невозможна без разработки новых технологий, внедрения инноваций в отрасль, инвестиций в новое научное знание, что предъявляет особые требования к институтам патентного права, защите интеллектуальной собственности.

Взаимосвязь, непротиворечивость неформальных правил поведения, норм, ценностей характеру правовых предписаний, а также эффективное функционирование системы учреждений и организаций создает условия для устойчивого развития социальной инфраструктуры. Органичное взаимодействие нормативного и организационного уровней институциональной среды позволяют обеспечить механизм ее саморазвития. Роль институциональных факторов может быть эксплицирована в следующих функциях:

1. Ценностно-нормативная - формирование и легитимация норм, образцов ролевых ожиданий, ценностей, параметров взаимодействия субъектов, определяющих эффективность модернизации социальной инфраструктуры. Прежде всего, речь идет о формировании социальной ответственности бизнеса, уважительного отношения к собственности, этических традициях социально-экономического взаимодействия субъектов хозяйствования друг с другом и государством. Последовательное формирование новых поведенческих стандартов предоставления высокого качества услуг населению объектами инфраструктуры всех форм собственности (государственной, муниципальной, частной) - важнейшая задача, от решения которой зависит параметры развития социальной инфраструктуры, уровень и качество жизни населения.

2. Мотивационно-стимулирующая - формирование условий и конкретных стимулов, способствующих привлечению частного капитала в развитие социальной инфраструктуры, что обеспечивается деятельностью социально-экономических институтов. Надежность прав собственности, защита патентного права, демонополизация экономики, снижение издержек при вхождении на рынок, доступность долгосрочных кредитных ресурсов для социально-ориентированного бизнеса, формирование конкурентной среды, снижение трансакционных издержек являются элементами системы мотивации для частных инвестиций в социальную инфраструктуру. Данная функция приобретает особое значение в современных условиях дефицита финансовых ресурсов.

3. Стабилизационная функция реализуется в деятельности политико-правовых институтов, обеспечивающих общественную безопасность, неприкосновенность личности и собственности, независимость суда. Предотвращение угроз в сфере экономической, трудовой, экологической и политической безопасности являются основой стабильности и устойчивости развития как муниципального образования в целом, так и его социальной инфраструктуры. Не менее важной составляющей данной функции является формирование условий артикуляции и агрегирования интересов различных социальных групп, что позволяет обеспечить эффективное взаимодействие власти и населения, релевантность развития социальной инфраструктуры общественным потребностям и ожиданиям.

4. Функция саморегулирования и саморазвития реализуется в процессе формирования условий активного взаимодействия государства, населения и частного капитала, нацеленного на повышение уровня и качества инфраструктурных услуг. Другим источником модернизации социальной инфраструктуры является интериоризация соответствующих норм и ценностей в практике социально-экономического взаимодействия субъектов хозяйствования друг с другом, населением и государством.

Влияние институциональных факторов на вектор развития социальной инфраструктуры, определяет необходимость их учета при разработке моделей модернизации социальной инфраструктуры.

Анализ общеметодологических подходов к изучению социальной инфраструктуры является фундаментом для исследования и развития современных общесоциологических концепций. Сложность и многоаспектность процессов модернизации социальной инфраструктуры, их роль в становлении условий жизнедеятельности населения, определили приоритетность данных исследований в рамках социологического знания. Социология, исследуя «отношения между группами людей, занимающих различное положение в обществе, различающихся образом, качеством, стилем жизни» не может исключить из своего тематического, проблемного поля процессы функционирования и развития социальной инфраструктуры. В современных условиях социальное неравенство определяется не только уровнем доходов, но и условиями доступа к качественным образовательным, медицинским, культурным услугам. Социальная инфраструктура, определяемая как совокупность условий, детерминирующих поведение людей, их уровень, качество жизни, удовлетворение жизненно важных потребностей, социальное самочувствие, ценности и установки, является одной из важнейших социологических категорий. В социологических теориях рассматриваются, в первую очередь, факторы, специфика и особенности развития социальной инфраструктуры.

Современные социологические исследования инфраструктурного развития направлены на выявление сущности, структуры, особенностей функционирования именно социальной инфраструктуры, ее роли в повышении качества жизни населения. Особое внимание в русле социологических концепций уделяется параметрам ее восприятия социальным субъектом (личностью, группой, классом, обществом), то есть, в первую очередь, исследуется оценка состояния социальной инфраструктуры с точки зрения возможностей удовлетворения индивидуальных, групповых и общественных интересов. Приоритеты потребностей и интересов населения в реализации управленческих практик развития социальной инфраструктуры, обоснованные в социологических концепциях, позволяют уточнить цели модернизации социальной инфраструктуры.

К целям модернизации социальной инфраструктуры муниципального образования относится следующее:

формирование таких параметров ее функционирования, которые были бы релевантны ожиданиям и потребностям населения;

обеспечение постоянного улучшения качества и уровня жизни населения, удовлетворение его основных жизненных потребностей;

формирование равных условий доступности инфраструктурных услуг вне зависимости от места проживания, соблюдение принципов социальной справедливости, предотвращение дискриминации кого бы то ни было при реализации гарантированных Конституцией РФ прав и свобод.

Модернизация социальной инфраструктуры муниципального образования предполагает поиск инновационных моделей управления, обеспечивающих процесс институциональных изменений, консолидацию финансовых, организационно-кадровых, научно-информационных ресурсов в целях удовлетворения интересов и потребностей населения. Разработка модели модернизации социальной инфраструктуры актуализирует необходимость анализа данных явлений и процессов в предметном поле социологии управления. Социология управления, рассматривая отношения, складывающиеся в процессе управления, позволяет определить оптимальные параметры взаимодействия основных субъектов управления в процессе модернизации социальной инфраструктуры.

Решая сложнейшие теоретико-познавательные и практико-ориентированные задачи понимания, объяснения и разработки управленческих практик, социология управления формирует современные методологические принципы анализа социальной действительности. Анализ методологических подходов, разработанных в русле социологии управления, позволяет выделить принципы и механизмы управленческого воздействия, которые могут быть использованы в современной практике модернизации социальной инфраструктуры.

Концептуальные положения теории социального управления позволяют определить значимость управленческих практик, направленных на не силовое, а согласованное решение проблем. Как подчеркивает О.А. Уржа, «социальное управление предполагает не прямое воздействие на объект, а опосредованное, то есть через воздействие на условия, в которых находится объект, принципы, методы и средства управленческого влияния». При этом «средством осуществления социального управления является социальная инженерия как система продуманных последовательных процедур». Последовательная интеграция таких этапов социоинженерной деятельности, как исследование, прогнозирование, моделирование, проектирование, разработка социальных технологий обеспечивает формирование научно-обоснованной модели модернизации социальной инфраструктуры в целях удовлетворения потребностей населения.

В рамках концепции социального управления особое внимание уделяется территориальной локализации преобразовательной деятельности, что позволило конкретизировать в данном диссертационном исследовании концептуальные рамки модернизации социальной инфраструктуры такой территориальной единицей, как муниципальное образование, а также выделить в качестве субъекта преобразовательной деятельности органы местного самоуправления.

Анализ научных концепций позволил автору выделить ряд закономерностей развития социальной инфраструктуры. Под закономерностями развития социальной инфраструктуры понимают существенные, устойчивые связи, реализация которых позволяет добиваться повышения уровня и качества жизни населения. Выделены две группы закономерностей: закономерности развития социальной инфраструктуры; закономерности управленческой деятельности в целях ее модернизации.

Закономерности развития социальной инфраструктуры:

Закономерность взаимодействия системного целого и отдельных элементов: устойчивое развитие социальной инфраструктуры может быть обеспечено развитием всех ее элементов: жилищно-коммунального, транспортного, информационно-коммуникационного, социокультурного комплекса и комплекса потребительского рынка. В процессе управленческой деятельности необходим учет показателей функционирования каждого элемента, обеспечение условий для его устойчивого развития, осуществляться профилактические или корректирующие действия в целях формирования благоприятных условий жизнедеятельности населения.

Закон наименьших: устойчивость целого определяется наименьшей относительной устойчивостью его элементов. Удовлетворенность населения уровнем развития социальной инфраструктуры определяется не столько наличием высоких показателей эффективности ряда ее объектов, сколько просчетами в организации функционирования наименее развитых ее звеньев.

Зависимость параметров развития социальной инфраструктуры от общественных потребностей. Потребности населения обуславливают спрос на соответствующие инфраструктурные услуги. Развитие социальной инфраструктуры должно определяться культурно-духовными запросами населения. Социальные, образовательные, культурные потребности населения являются основой формирования релевантной данным запросам социальной инфраструктуры.

Законы и закономерности управленческой деятельности, направленной на модернизацию социальной инфраструктуры:

Деятельность субъекта управления определяется характером его взаимодействия с внешней средой: надсистемами (системами более высокого порядка, задающими требования и ограничения: региональными и федеральными органами государственной власти); системами одного уровня (взаимодействие другими муниципальными образованиями в целях модернизации социальной инфраструктуры); подсистемами: население, частный бизнес.

Закон синергии. Эффективное сочетание ресурсов, сотрудничество, конструктивная практика взаимодействий всех субъектов модернизации способствует максимальной реализации потенциала управленческой деятельности за счет эффекта синергии.

Закономерности поддержания динамического равновесия системы: результативность деятельности субъекта управления определяется уровнем обеспечения соответствующими ресурсами. Взаимообмен с внешней средой: на входе деятельность субъекта управления должна обеспечиваться соответствующими ресурсами внешней среды, на выходе результатом становятся общественно-значимые управленческие практики в целях модернизации социальной инфраструктуры, повышения уровня жизни населения.

Закон рационального соотношения централизации и децентрализации в процессе управленческой деятельности. Относительная автономия субъекта управления деятельности определяет эффективность его деятельности. Самостоятельность субъекта управления детерминирована его локализацией на конкретной территории, знанием специфики функционирования объектов социальной инфраструктуры, потребностей населения.

Закон "соответствия разнообразия управляющей системы (регулятора) разнообразию управляемого объекта". Эффективность модернизации социальной инфраструктуры определяется кадровым, научным потенциалом местного самоуправления. Необходимость соответствия уровня профессионализма управленческих кадров уровню сложности объекта управления (социальной инфраструктуры).

Исследование методологических подходов позволяет определить направления формирования концептуальных основ анализа управленческих практик по развитию социальной инфраструктуры, разработки модели ее модернизации:

- постановка, анализ актуальных проблем функционирования социальной инфраструктуры современных муниципальных образований РФ, исследование факторов, определяющих вектор и параметры ее развития;

- обновление, формирование теоретических концепций модернизации социальной инфраструктуры, обеспечение высокого уровня их релевантности современным российским тенденциям, цивилизационным вызовам, потребностям человека;

- исследование основных тенденций развития социальной инфраструктуры муниципальных образований РФ, анализ территориальной дифференциации в обеспечении инфраструктурными услугами, поиск механизмов создания равных возможностей для реализации потенциала каждого человека, вне зависимости от места его проживания;

- разработка инструментария социологических исследований развития социальной инфраструктуры современных муниципальных образований РФ, формирование и постоянное обновление системы показателей для оценки деятельности органов власти, эффективности управленческих практик, уровня развития социальной инфраструктуры;

- анализ отечественного и зарубежного опыта по модернизации социальной инфраструктуры, формирование инновационных механизмов ее модернизации в современных российских условиях с учетом возможностей адаптации наиболее эффективных управленческих практик, лучших достижений отечественного и зарубежного опыта;

- анализ систем управленческих взаимодействий в процессе модернизации социальной инфраструктуры муниципальных образований РФ, исследование ресурсов и ограничений управленческой деятельности, поиск адекватных механизмов развития ее потенциала и нейтрализации лимитирующих факторов;

- разработка технологий ресурсного обеспечения модернизации социальной инфраструктуры, определение внутренних источников развития муниципального образования, поиск механизмов привлечения частных инвестиций, разработка принципов и моделей социального партнерства в процессе модернизации социальной инфраструктуры;

- определение принципов формирования институциональной среды, обеспечивающих модернизацию социальной инфраструктуры;

- разработка инновационных моделей модернизации социальной инфраструктуры.

Выводы, полученные в результате обобщения основных концептуальных положений системного, ситуационного, институционального, социально-ориентированного подходов к анализу исследуемых процессов позволил сформулировать принципы модернизации социальной инфраструктуры.

Принципы модернизации социальной инфраструктуры:

Социальная направленность модернизации. Модернизация социальной инфраструктуры должна быть направлена на обеспечение жизнедеятельности населения, повышение его уровня и качества жизни, реализацию важнейших потребностей личности. Инерционность, сложность инфраструктурной системы обуславливает необходимость таких управленческих воздействий, которые исключали бы регрессивные векторы ее развития. Развитие социальной инфраструктуры муниципального образования должно основываться на приоритете интересов человека. Противоречие между интересами отдельных учреждений инфраструктуры и приоритетами ее развития в целом является неизбежным, но, тем не менее, целевая функция инфраструктурной системы должна быть выше интересов ее подсистем.

Социоинженерное обеспечение модернизации социальной инфраструктуры. Основными этапами социальной инженерии являются: исследование, прогнозирование и моделирование, социальное проектирование, планирование, разработка социальных технологий. Исследование предполагает научный анализ ситуации, использование методов диагностики в процессе выявления основных проблем развития социальной инфраструктуры. Своевременная, качественная информация, основанная на статистических наблюдениях и результатах исследования - необходимый фактор эффективного управления. Одним из механизмов информационного обеспечения является организация мониторинга процессов развития муниципальной инфраструктуры. Второй этап социоинженерной деятельности включает в себя прогнозирование и моделирование основных тенденций развития муниципального образования и его социальной инфраструктуры. Данный этап предусматривает оценку и анализ характеристик как нормативной модели развития, определяющей комплекс мер по модернизации социальной инфраструктуры, так и поисковой модели, позволяющей прогнозировать количественные и качественные характеристики развития муниципального образования и его социальной инфраструктуры на определенную дату в будущем. Третий этап - разработка социального проекта, ориентированного на формирование и максимальное развитие социальной инфраструктуры муниципального образования. Плановая деятельность, предусмотренная на четвертом этапе, включает в себя определение структуры действий, необходимых для реализации целей проекта, разработку и определение системы ответственности за выполнение работ, анализ и оценку доступного ресурсного обеспечения проекта, конкретизацию стратегических и тактических целей в соответствии с имеющимися финансово-экономическими возможностями, процедуру построения календарного плана реализации проекта. Пятый этап включает в себя разработку социальных технологий, предусматривающих определение конкретных мер и приемов, обеспечивающих достижение поставленных целей.

Формирование внутренних источников модернизации социальной инфраструктуры. Именно реализация внутренних резервов муниципального образования являются доминантными вариативными переменными, определяющими эффективность управленческих практик модернизации социальной инфраструктуры. К таким внутренним источникам относятся институциональные переменные: привлечение частного капитала в развитие социальной инфраструктуры, формирование конкурентной среды, внедрение инновационных технологий, формирование системы общественного контроля.

Учет ситуационных факторов, определяющих параметры развития социальной инфраструктуры в соответствии с требованиями территориальной специфики. Социальная инфраструктура должна соответствовать природно-географическим, климатическим, экономическим особенностям территории, удовлетворять потребности населения, проживающего в данном муниципальном образовании. Данные факторы являются теми доминирующими требованиями внешней среды, которые должны учитываться при разработке региональных и муниципальных проектов развития социальной инфраструктуры, определяя состояние ее подсистем, их количественные и качественные переменные.

Относительная самостоятельность субъекта управления. Субъект управления должен обладать соответствующими властными полномочиями, позволяющими определять вектор динамику и содержание модернизации социальной инфраструктуры муниципального образования. Эффективность модернизации социальной инфраструктуры детерминирована соблюдением определенных балансов между централизацией и децентрализацией. Самостоятельность субъекта управления эксплицируется из его приближенности к объекту управления, знанием территориальной специфики и потребностей населения конкретного муниципального образования. Относительная самостоятельность предполагает возможность принятия самостоятельных решений и ее границы во многом определяются ресурсным обеспечением управленческой деятельности.

Ресурсное обеспечение деятельности субъекта управления. Данный принцип определяется необходимостью обеспечения самостоятельности субъекта управления. Субъект управления должен обладать соответствующими финансовыми, организационно-кадровыми, научно-информационными ресурсами, обеспечивающими эффективную модернизацию социальной инфраструктуры муниципального образования.

Формирование благоприятной институциональной среды, способствующей модернизации социальной инфраструктуры, включает в себя формирование соответствующих социально-политических, социально-экономических и социокультурных условий. К таким условиям относится: снижение административных барьеров для предпринимателей, прозрачность и открытость взаимодействий власти и хозяйствующих субъектов, повышение транспорентности бюджетных финансовых потоков, направляемых на развитие социальной инфраструктуры, снижение рисков предпринимательской деятельности, формирование конкурентной среды для хозяйствующих субъектов, создание условий привлечения частного капитала в развитие социальной инфраструктуры. Социокультурные условия включают в себя интериоризацию таких ценностей, как уважение прав собственности, честность при заключении сделок, исключение коррупции, высокий уровень ответственности и приоритеты общественных интересов в деятельности властных субъектов.

Принцип социального партнерства, предполагающий консолидацию усилий органов власти, населения и бизнес - сообщества. Участие бизнеса в развитии социальной инфраструктуры эксплицируется из ограниченности бюджетного финансирования и, соответственно, необходимостью привлечения частного капитала в развитие социальной инфраструктуры, что предполагает расширение границ взаимовыгодного партнерства. Гражданские инициативы, коллективная деятельность в решении социально значимых проблем территории, социальное согласие, доверие к власти формируют благоприятную институциональную среду развития социальной инфраструктуры.

Выводы.

Генезис исследования понятия «инфраструктура» детерминирован объективными условиями развития общества. Функционирование частной собственности в условиях капиталистической экономики определило экономический подход в исследованиях западных ученых. Анализ ее функциональной роли в обществе определялся необходимостью снижения трансформационных и трансакционных издержек частного капитала. Повышение уровня жизни населения ставило новые требования к развитию сферы образования, культуры, досуга, что обусловило становление понятийно-категориального аппарата, описывающего социальную инфраструктуру. Развитие местного самоуправления, его экономических основ дает новое направление исследованиям в данной сфере. Роль эффективно функционирующей социальной инфраструктуры становится доминирующей в процессе обеспечения социально-экономического развития муниципального образования, удовлетворения основных потребностей населения, снижения уровня региональной дифференциации.

Социальная инфраструктура муниципального образования представляет собой сложный, многофункциональный комплекс элементов, сгруппированных по сферам (жилищно-коммунальная, транспортная, потребительского рынка, информационно-коммуникационная, социокультурная), которые обеспечивают деятельность, направленную на развитие муниципального образования, удовлетворение основных потребностей и интересов населения, создание условий для его жизнеобеспечения и воспроизводства.

Выделены две группы закономерностей: закономерности развития социальной инфраструктуры; закономерности управленческой деятельности в целях ее модернизации. К первой группе относится: закономерность взаимодействия системного целого и отдельных элементов; закон наименьших; зависимость параметров развития социальной инфраструктуры от общественных потребностей. Ко второй группе относится: закон рационального соотношения централизации и децентрализации в процессе управленческой деятельности; закон синергии; закон "соответствия разнообразия управляющей системы (регулятора) разнообразию управляемого объекта"; закономерности поддержания динамического равновесия системы (результативность деятельности субъекта управления определяется уровнем обеспечения соответствующими ресурсами); закономерности взаимодействия с внешней средой (деятельность субъекта управления определяется характером его взаимодействия с внешней средой: надсистемами (системами более высокого порядка, задающими требования и ограничения); системами одного уровня; подсистемами).

В данной главе сформулированы принципы модернизации социальной инфраструктуры муниципальных образований: социоинженерное обеспечение управленческой деятельности, её социальная направленность, учет ситуационных факторов, относительная самостоятельность субъекта управления, ресурсное обеспечение деятельности субъекта управления, формирование благоприятной институциональной среды, принцип партнерского участия, предполагающий консолидацию усилий власти, бизнес-сообщества и населения.

2. Управленческие практики модернизации социальной инфраструктуры муниципальных образований

социальный управленческий инфраструктура муниципальный

2.1 Отечественный и зарубежный опыт управленческих практик развития социальной инфраструктуры

Социальная инфраструктура является одним из доминирующих факторов, обеспечивающих удовлетворение базисных потребностей человека, а также развитие государства и его территории. Соответственно, трансформация моделей управления данными процессами эксплицируется из необходимости постоянного совершенствования управленческих практик, их адаптации социально-экономическим и политическим условиям развития общества. Дорожно-транспортное, жилищное хозяйство, системы социальной защиты, здравоохранения и образования, оставаясь ключевыми позициями в практике государственного управления, требовали правового, материально-финансового и организационного обеспечения их функционирования и развития. Реформирование управленческих структур, регулирующих деятельность объектов социальной инфраструктуры, на протяжении всех исторических этапов государственного управления в России, определяется рядом факторов. Прежде всего, это общественная значимость социальной инфраструктуры, которая определяет уровень доступности базисных жизненных благ для населения. Кроме того, эффективное развитие социальной инфраструктуры обеспечивает гарантии социальной безопасности и политической стабильности. Сложность и многоаспектность поставленных проблем предъявляют особые требования к системе управления, обеспечивающей функционирование и развитие социальной инфраструктуры, прежде всего на местном уровне. Концентрация на конкретной территории всех процессов жизнеообеспечения населения, территориальная локализация объектов социальной инфраструктуры подтверждает эффективность автономии местного самоуправления от государственных структур в решении вопросов местного значения. Потребность в передаче ряда полномочий по организации деятельности объектов социальной инфраструктуры на места ощущалась в исторической практике государственного управления России и была закреплена в ряде реформ. Так, Петр I попытался посредством общих наказов определить предметы ведомства местного управления и провести некоторую границу между задачами местных и центральных установлений. Екатерина II также обратила внимание на местное управление, руководствуясь мыслью, что «целое не может быть хорошо, если отдельные его части будут не в исправлении». Преобразования Екатерины II опирались на идеи о признании за уездными дворянами и городами качеств местных обществ. В «Учреждении о губерниях» (1775) ярко отмечаются принципы децентрализации управления, а также объединения деятельности всех классов местного общества на поприще местного самоуправления. Основоположный принцип екатерининской административной реформы - возложение на местные органы управления забот о внутреннем благосостоянии населения.

Однако наиболее значительный вклад в осмысление вопросов развития социальной инфраструктуры муниципальных образований внесла земская реформа, представляющая собой отечественную модель местного самоуправления. Данная модель обеспечила социально-экономическое развитие территорий России, способствуя более эффективному функционированию объектов социальной инфраструктуры, прежде всего, в таких отраслях, как дорожное хозяйство, образование, здравоохранение, социальная защита. Земские учреждениями формировались на двух уровнях: губернском (губернские земские собрания и губернские управы) и уездном (уездные земские собрания и уездные управы). Управы выступали как распорядительные исполнительные органы. Выборность состава в лице гласных стала значимой демократической особенностью земского самоуправления. Земские учреждения формировались путем выборов; на основе многосословного, но не всесословного принципа. Гласные избирались соответственно на трех сословно-куриальных съездах: уездных землевладельцев, городских избирателей, выборных от сельских обществ.

Земская реформа 1864 г. определила основные векторы развития местного самоуправления в России. Были сформированы основы ограничения государственной власти, институционализации общественного контроля, закрепления практики организации местного хозяйства, деятельности по улучшению быта, социального обслуживания населения и удовлетворения его потребностей за органами власти конкретной территории. В январе 1864 года Александром II было утверждено «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», согласно которому в компетенцию земств входили «дела, относящиеся к местным хозяйственным пользам и нуждам», то есть в, первую очередь, вопросы местной социальной инфраструктуры.

Сравнительный анализ финансовой обеспеченности полномочий земств и современных органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о закреплении устойчивых тенденций в российской бюджетной практике с середины ХIХ и до современности, которые характеризуются деформацией основных принципов местного самоуправления. Как в период земского самоуправления, так и на современном этапе сохраняется противоречие между декларируемой законодателем финансовой самостоятельностью местных властей и реальной практикой. «Земские учреждения получили право иметь имущество, капиталы, заключать договора, предъявлять гражданские иски. Однако вопрос формирования финансового обеспечения земской деятельности был достаточно сложен. Было предусмотрено земское самофинансирование, что повлекло установление дополнительных отдельных земских сборов. Так, доходная часть земских бюджетов формировалась на основе налогообложения жителей, имевших землю, недвижимость, предприятия. В земские бюджеты включались доходы от деятельности земских банков, организации различных выставок, страховых компаний, взымались сборы с тех, кто проезжал по земским дорогам, мостам». Размер сборов, учреждаемый земскими собраниями, определялся ценностью имущества или величиной дохода, расчет которых носил достаточно вариативный характер. Налоговое бремя, в большей части, было возложено на крестьян, сборы с которых превышали сборы с частных землевладельцев примерно в два раза, т.к. крестьянские земли оценивались выше. Основными проблемами обеспечения деятельности земств были следующие: рост недоимок в земском бюджете, поскольку приоритетом пользовались не местные, а государственные налоги; уменьшение размеров земских сборов с торгово-промышленных предприятий; значительный объем расходов, необходимый для «местных хозяйственных польз и нужд». Как следствие, отсутствие необходимой финансовой базы для осуществления местного самоуправления стало одним из лимитирующих факторов модернизации социальной инфраструктуры на местах. Для сравнения, в 1903 суммарный бюджет земств в европейских странах был значительно выше, чем в России (во Франции и Пруссии - примерно в 7 раз, в Англии - в 15 раз).

Половину земских расходов составляли обязательные выплаты: содержание таких учреждений, как мировые суды, юстиции, присутствия по крестьянским делам, необходимое жалованье, канцелярские расходы, налоговые перечисления в вышестоящие бюджеты и другое. Оставшаяся часть расходов обеспечивала развитие земской медицины, народного образования, шла и на другую деятельность, в том числе благотворительную. Недостаточность и труднособираемость финансовых средств определяли финансовый дефицит земского управления, ограничивая его эффективность. Рассмотрение вопросов земского финансирования является важным содержательным моментом в концептуализации проблем формирования финансово-экономической базы местного самоуправления.

Расходные полномочия, как земств, так и современных органов местного самоуправления, представляют собой разнообразные направления деятельности и эксплицируются из необходимости полного и всестороннего обеспечения жизнедеятельности населения, развития местной социальной инфраструктуры.

Сравнительный анализ управленческих практик позволяет сделать ряд выводов о трансформации полномочий местных органов власти по развитию социальной инфраструктуры. Как сегодня, так и в XIX веке местная власть способствовала устройству и содержанию местных путей сообщения, благоустройству территории, организации среднего образования (в полномочиях муниципальных районов сегодня), обеспечению населения услугами потребительского рынка и связи. В ведении земств находились земские лечебные и благотворительные заведения, страхование, продовольственное обеспечение. Ряд функций местного самоуправления значительно трансформировался с учетом современных тенденций. Так, в сторону расширения были трансформированы полномочия по обеспечения безопасности. Высокий уровень криминализации общества, социальная нестабильность, дестабилизирующие воздействия экологических проблем и чрезвычайных ситуаций, угрозы терроризма предъявляют особые требования к функционированию системы безопасности муниципального образования. В связи с этим к полномочиям местного самоуправления, помимо обеспечения пожарной безопасности, добавились такие сложнейшие направления деятельности, как защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций, профилактика терроризма и экстремизма (полномочия муниципального района). Усложнение социальных потребностей населения, повышение уровня и качества жизни населения, развитие современной градостроительной практики потребовал в современных условиях конкретизации понятия «попечение о лучшем устроении селений». Благоустройство территории включает в себя такие направления деятельности местных органов власти, как освещение улиц, озеленение территории, организация сбора и вывоза мусора. Трансформация культурной жизни современного общества, возрастание социальной роли и значения досуговой сферы и свободного времени, появление новых культурных норм и ценностей предъявляют особые требования к организации культурно-досуговой сферы в интересах личности и общества, что инициировало правовое закрепление новых функций современных органов местного самоуправления. К ним относятся создание условий для организации досуга населения, проведение соответствующих мероприятий в данной сфере, обеспечение жителей услугами, предоставляемыми организациями культуры. Не менее значимой в современных условиях является система жизнеобеспечения населения. Транспортное обслуживание, содержание жилищного хозяйства, ресурсное обеспечение (газоснабжение, электроснабжение, водоснабжение населения, водоотведение и другое) являются сегодня приоритетными направлениями деятельности местных органов власти. Непосредственное отношение к вопросам модернизации социальной инфраструктуры имеет такое направление деятельности местных властей, как поддержка развития сельскохозяйственного производства, малого и среднего предпринимательства. Как уже отмечалось в главе I данного диссертационного исследования, градообразующие предприятия, средний и малый бизнес не относятся к социальной инфраструктуре, представляя собой в совокупности часть муниципального хозяйства. Однако совокупность условий, определяющих эффективность функционирования промышленного и сельскохозяйственного производства, деятельность среднего и малого бизнеса представляют собой институциональные факторы развития социальной инфраструктуры.

Таким образом, опыт агрономической деятельности земств второй половины XIX века требует научного осмысления, учитывая его высокую эффективность в решении вопросов обеспечения продовольствия, развития сельскохозяйственного производства. Специалистами земской агрономической службы было создано более 50 опытных станций и полей. Организация выставок земледельческой техники, ознакомление со спецификой ее работы в процессе массовых полевых показов инициировали машинизацию полеводства, что имело существенное влияние на развитие сельскохозяйственного производства, явилось практической иллюстрацией его поддержки со стороны земских служб. Помимо деятельности, направленной на ознакомление с инновациями в области сельскохозяйственного производства, органы земского самоуправления собственными силами открывали склады, в которых осуществлялась продажа сельскохозяйственных машин и инвентаря. Анализ деятельности органов земского самоуправления по данному направлению иллюстрирует последовательность в осуществлении мер поддержки и, соответственно, положительную динамику. Так, в 1890 г. функционировало лишь 37 таких складов, а в 1905 г. уже - 326. Востребованность данных услуг подтверждается высокими объемами продаж сельскохозяйственных машин и инвентаря.

Не меньшей социальной значимостью обладала деятельность земских агрономов, зоотехников и других специалистов, которая включала в себя информационные, образовательные, просветительские, экономические аспекты поддержки сельского аграрного производства. Организационным фундаментом их деятельности стало обеспечение работы сельскохозяйственных школ, курсов, проведение выставок, закупка, подготовка и распространение брошюр, наглядных пособий. Большая работа проводилась в целях организации кредитования сельского хозяйства. В 1872-1877 годах земства организовали 782 ссудно-сберегательных товарищества с ссудой в 321 тысячу рублей.

Таким образом, деятельность земств по формированию финансовой базы модернизации социальной инфраструктуры включала такие направления, как кредитное, страховое дело, агрономическая служба, юридическая и информационная помощь крестьянству и другим сословиям, что обеспечивало социально-экономическое развитие территорий. В современных реалиях, когда необходимость привлечения капитала в агропромышленный комплекс и, соответственно, формирования доходной части бюджетов сельских поселений, является насущной потребностью, опыт земских органов власти по формированию информационно-рекламной, финансово-кредитной и страховой инфраструктуры может быть адаптирован и востребован.

Разработанная на рубеже 70 - 80-х гг., деятелями земского самоуправления, программа по улучшению социального положения крестьянства содержала ряд требований и социально-значимых положений. Прежде всего, расширение крестьянского землевладения, введение мелкого кредита для крестьянского населения, уменьшение налоговой нагрузки для маломощных хозяйств, обеспечение всеобщего школьного обучения детей, формирование и развитие системы здравоохранения, организация социальной защиты нуждающихся категорий населения. В реализации ряда направлений данной программы земские органы самоуправления добились значительных успехов, прежде всего, в системе школьного образования. Министр просвещения (Д.А. Толстой) в 1866 г. отмечал, что до введения земств в России сельские школы практически отсутствовали. Именно земские органы самоуправления обеспечили становление народного образования, сформировав систему регулярно финансируемых учреждений, расходы на которые увеличивались с каждым годом, что свидетельствовало о приоритетности данного направления.

Создание земских школ обеспечивало общеобразовательную подготовку крестьянских детей. «К 1911 году в России было открыто 27486 земских школ. Уровень организации учебно-воспитательной работы в земских школах был значительно выше, чем в министерских и особенно в церковно- приходских школах. Обеспечение учебными пособиями включало в себя лучшие учебники из числа допущенных Министерством просвещения. Среди них были книги для чтения, учебники, подготовленные К.Д. Ушинским, Л.Н. Толстым, Н.А. Корфом и других. Некоторые земства организовывали школьные библиотеки».

Развитие системы начального образования обусловливало постановку задачи ее кадрового обеспечения. Учитывая отсутствие поддержки со стороны правительства в организации народного просвещения, местные управы вынуждены были разрабатывать собственные механизмы подготовки и обеспечения школьных заведений педагогическими кадрами. Земская практика формирования кадрового корпуса начальной школы явилась примером эффективности мер самоорганизации, что позволяет сделать вывод о возможности адаптации ряда практических направлений из земского опыта в современных условиях. Так, в ряде городов (Санкт-Петербург, Новгород, Рязань, Самара и другие) были открыты специальные учительские семинарии, обеспечивающие подготовку учительских кадров для земских сельских школ. В 1910 году педагогический корпус земских школ составлял свыше 40 тыс. учителей, большинство из которых были подготовлены усилиями учреждений местного самоуправления. Такому направлению деятельности, как повышение квалификации учительских кадров органы земского самоуправления также уделяли большое внимание.

В современных условиях может быть адаптирован и востребован земский опыт реализации принципа консолидации основных направлений управленческой деятельности по развитию социальной инфраструктуры. Взаимодополняемость, взаимосоответствие и взаимоподдержка отдельных элементов системы земского управления особенно наглядно продемонстрированы в организации школьного образования. Были решены такие задачи, как строительство школьных зданий, организация учебно-воспитательной работы, обеспечение учебными пособиями, формирование кадрового корпуса через привлечение прогрессивной интеллигенции и организацию собственной системы подготовки учительских кадров для системы школьного образования. В современных условиях дефицит профессиональных педагогических кадров является достаточно актуальной проблемой, прежде всего, для сельских поселений. В связи с чем, опыт земского самоуправления при реализации принципа комплексности в обеспечении функционирования и развития социальной инфраструктуры может быть адаптирован и востребован. Органичное соединение материального, кадрового, методического обеспечения функционирования инфраструктурных объектов способствовало консолидации усилий и средств, накоплению значительного потенциала развития социальной инфраструктуры. Формирование эффективной образовательной системы способствовало развитию других объектов социальной инфраструктуры, созданию сети культурных учреждений, таких как библиотеки, издательства, народные театры, клубные учреждения.

Не менее значительный вклад органы земского самоуправления внесли в организацию здравоохранения, обеспечив введение медицинского страхования, что позволило оказывать лечебную помощь малообеспеченным группам населения. Становление и развитие учреждений здравоохранения в сельской местности России связано с функционированием земского самоуправления, поскольку в середине XIX века медицинская помощь на селе практически отсутствовала. Деятельность земских органов самоуправления способствовала изменению ситуации, формированию положительных трансформаций. В работе З.Г. Френкеля «Очерки земского врачебно-санитарного дела» приводятся следующие данные, иллюстрирующие эффективность усилий земских органов власти в целях развития медицинского обслуживания населения. С 1870 г. по 1910 г. количество врачебных участков увеличилось в 5 раз (530 и 2686 участков соответственно), в том числе на селе в 9,6 раза. Соответственно уменьшилась и количество населения, приходящееся в среднем на один участок (с 1875 по 1910 год нагрузка на один врачебный участок сократилась примерно с 95 тыс. до 28 тыс. человек). За этот же период существенно изменились показатели количества коек на 10 тыс. жителей (с 1,5 до 4,8). В два раза увеличилось количество самостоятельных фельдшерских пунктов. Значительно изменились показатели кадрового обеспечения земской медицины, число врачей в земских губерниях увеличилось в 5 раз - с 610 до 3082 человек. Модернизация системы здравоохранения трансформировала и формы помощи населению, приоритет отдавался стационарному обслуживанию.

Значительным успехам в развитии системы здравоохранения способствовали эффективные управленческие практики земских органов власти, направленные на постоянное улучшение качества медицинских услуг, развитие процессов самоорганизации всех элементов, включенных в систему земской медицины. Прежде всего, речь идет о таких направлениях деятельности земств, как подготовка медицинских кадров, проведение санитарно-статистических работ, и, что особенно важно, организация взаимодействия земских врачей, информационно-консультационная поддержка земской медицины.