Модернизация социальной инфраструктуры муниципальных образований в Российской Федерации

Улучшение качественных показателей медицинского обслуживания достигалось за счет обеспечения взаимодействия земских врачей с известными профессорами-медиками, которые, оказывая поддержку земской медицины, способствовали ее совершенствованию. Не менее значимым аспектом в информационно-консультативной поддержке земской медицины стала организация губернских и уездных съездов земских врачей. Особая роль среди которых принадлежит Пироговским съездам (в память Н.И. Пирогова), на которых обеспечивалось взаимодействие земских врачей с крупнейшими представителями российской медицины. Председателем Пироговского съезда был Н.В. Склифосовский, который считал земского врача «основной фигурой среди русских врачей». Одним из аспектов модернизации стало формирование эффективной системы санитарной организации. Санитарное бюро формировалось санитарным советом, функционирующим при губернской земской управе. Санитарное бюро, в состав которого входили врачи-эпидемиологи, врач-статистик, врач по оспопрививанию, обеспечивало руководство всем санитарно-противоэпидемическим делом. Так, бюро обеспечивало издание врачебно-санитарных хроник, созыв губернских съездов врачей. Однако, в полном объеме санитарные организации функционировали лишь в части земских губерний (18 из 34). Именно в рамках земской медицины впервые были организованы серьезные статистические исследования заболеваемости, анализ демографических проблем. Развитие кадрового корпуса земской медицины также обеспечивалось собственными силами, осуществлялось открытие и организация деятельности фельдшерских и медицинских курсов.

Органы земского и городского самоуправления обеспечивали организацию деятельности в сфере социального обеспечения, социальной защиты нуждающихся групп населения. Данная деятельность включала строительство содержание и устройство таких объектов социальной инфраструктуры, как богадельни, сиротские приюты, ясли для грудных детей, училища для слепых, школьные интернаты. Органы самоуправления осуществляли опеку над домами призрения для душевнобольных, выделяли пособия для малообеспеченных семей, обеспечивали поддержку функционирования столовых для бедного населения и др. «За три десятилетия земского самоуправления (с 60-х до 90-х годов) численность богаделен и инвалидных домов была увеличена в 5 раз. В 90-е годы каждая земская губерния имела по два сиротских и воспитательных дома. В то же время в неземских губерниях, где организация социального обеспечения осуществлялась государственными приказами, количество благотворительных учреждений осталось на прежнем уровне или даже сократилось». Данные факты свидетельствуют о приоритетности деятельности местных органов власти в решении социальных проблем территории. Унифицированная государственная политика не позволила обеспечить адресность и поступательное развитие системы социального обеспечения населения.

Значение земской реформы заключается не только в становлении автономии местного самоуправления от государственных структур в решении вопросов местного значения, но и возникновении нового типа управленческой службы, категории руководителей, идентифицирующих себя не с государственной властью, а, в первую очередь, с местным сообществом. Результативность управленческих практик по развитию социальной инфраструктуры, эффективность деятельности местного самоуправления в данной сфере во многом определялась качеством кадрового корпуса земской службы. Становление профессиональной роли земского служащего, формирование моральных норм и ценностей, в основе которых преобладал патриотизм, бескорыстие, служение обществу способствовало повышению уровня доверия населения к местной власти, консолидации усилий различных слоев общества, преодолению социального отчуждения и разобщенности. Фактором эффективности деятельности земского самоуправления по развитию социальной инфраструктуры явилась интеграция таких элементов, как самоорганизация, реализация инициатив населения, интериоризация нравственных ценностей профессиональной управленческой деятельности земских служащих, формирование системы общественного контроля. Контроль над деятельностью земских органов осуществляла не только государственная власть, наиболее значимым являлась организация самоконтроля, что обеспечивалось формированием устойчивого взаимодействия с населением, многосословностью земской службы. Выборными от сельских обществ становились крестьяне, формирующаяся сельская интеллигенция. Выборные представляли интересы крестьянства, артикулируя их наказы в вопросах улучшения качества сельской жизни, обеспечивали контроль постановлений земств, блокируя те из них, которые могли ущемить права крестьян. Общественный контроль осуществлялся через отчеты выборных о проделанной работе перед крестьянскими сходами.

Эффективность практики земского самоуправления определялась высокими организационно-кадровыми ресурсами, однако финансово-экономическое обеспечение их деятельности, отсутствие поддержки со стороны государственных органов власти не позволяло формировать условия такого развития социальной инфраструктуры, которое было бы сопоставимо с европейскими стандартами, в полной мере удовлетворяя потребности населения. Тенденции развития объектов социальной инфраструктуры в период земского самоуправления свидетельствуют только о положительной динамике их приращения, однако, учет того факта, что по ряду отраслей их количество было минимальным в начале реформы, успехи земской практики не могли обеспечить необходимый уровень развития социальной инфраструктуры. Кроме того, недостаточность финансовых ресурсов вносила существенные ограничения в деятельность земских органов власти.

Таким образом, несмотря на значительные успехи земского самоуправления, уровень развития социальной инфраструктуры России в начале ХХ века характеризовался как крайне низкий. Значительные проблемы присутствовали в системе здравоохранения, образования, жилищно-коммунальном комплексе. Это находило свое отражение в демографических процессах (продолжительность жизни, высокий уровень смертности, в том числе детской и младенческой), показателях, характеризующих жилищные, трудовые условия, уровень образования населения и других.

Соответственно, перед Советским правительством стояли масштабные задачи преодоления кризиса во всех отраслях социальной инфраструктуры. Ленинский план строительства социализма включал несколько главных звеньев, ряд которых предусматривал масштабное развитие инфраструктуры. Одной из ключевых задач было обеспечение электрификации. План ГОЭЛРО, принятый VIII Всероссийским съездом Советов в декабре 1920 года, предусматривал восстановление и реконструкцию уже существующих электростанций, сооружение за 10 - 15 лет 30 новых крупных станций. Важной особенностью этого первого перспективного плана было то, что в нём намечалось развитие всех отраслей (транспорт, промышленность и др.) народного хозяйства на базе электрификации.

Огромное внимание уделялось развитию социокультурного комплекса, прежде всего системы образования. Деятельность органов власти, в первую очередь, была направлена на ликвидацию неграмотности среди населения. В 1926 году грамотность среди населения в возрасте от 9 до 49 лет составляла 60,9% (в 1897 году - 29,6%). Решение данной задачи потребовало значительного увеличения объектов социальной инфраструктуры. Если в 1915 году количество общеобразовательных учреждений составляло чуть более 77 тыс. (в числе которых подавляющее большинство составляли начальные школы - 74 тыс.), то к 1950 году их количество увеличилось в 1,6 раз до 122 тысяч. Еще более высокими темпами развивалась система среднего специального образования, количество объектов которых в 1940/41 учебном году составляло 2.1 тыс. (в 1927 году их насчитывалось всего 672), обучалось в них более 500 тыс. человек.

Постоянно расширялась система вечернего и заочного образования. Формирование социальной инфраструктуры, способствующей повышению уровня образования среди населения, подтверждается статистическими данными. Так, количество высших учебных заведений с 1917 по 1990 год увеличилось более, чем в 3 раза, количество студентов увеличилось почти в 20 раз (смотри таблицу 1).

Таблица 1. Динамика развития системы высшего образования в СССР

Стремительными темпами развивалась инфраструктура дошкольного образования. В 1914 году в России функционировало только 150 детских садов, в 1928 г. их насчитывалось уже более 2,5 тысяч. В последующие годы (до 1990 года) динамика развития инфраструктуры дошкольного образования характеризовалась только положительными тенденциями, что наглядно представлено на рис. 3.

Рис. 3. Динамика изменений числа дошкольных учреждений, тыс.

Советская власть обеспечила формирование социокультурного комплекса инфраструктуры, что позволяло развивать образовательный, культурный потенциал населения, стимулируя его приобщение к различным видам духовной деятельности. «В 1975 году инфраструктура сферы культуры и досуга была представлена 135,1 тыс. клубных учреждений, 350 тыс. библиотек, 1300 музеев, 570 профессиональных театров (из них 42 театра оперы и балета). В 60 - 70-х годах более высокими темпами развивались такие элементы рассматриваемого вида инфраструктуры, как парки (с 618 в 1960 г. до 1181 в 1975 г.), концертные организации (соответственно 160 и 214)». Строительство объектов социальной инфраструктуры осуществлялось за счет государственного финансирования, отчислений из прибыли производственных коллективов и объединений, а также кооперативных вложений, что позволило только за несколько лет (1971 - 1975 гг.) построить 455 Дворцов пионеров и школьников, 341 станцию юных техников, 207 станций юных натуралистов и другое.

Количественные показатели развития жилищно-коммунальной инфраструктуры в годы СССР также свидетельствуют о положительной динамике. «За 1951-1955 годы было построено 240, 5 млн. кв. м. общей площади жилых домов, еще через десятилетие объемы жилищного строительства были увеличены более, чем в два раза (518, 5 и 544,8 млн. кв. м. полезной площади за годы восьмой (1966 - 1970) и девятой (1971 - 1975) пятилеток». Для сравнения, в современной России за 5 лет (2007-2011 год) было введено в действие 305,9 млн. кв. м. полезной площади, из них около 43% - за счет собственных и заемных средств населения. Именно в годы СССР была сформирована инженерная инфраструктура больших городов, «уже в 1975 году водопроводом, канализацией, центральным отоплением было обеспечено более 99% жилой площади г. Москвы».

Таким образом, значительные достижения управленческой практики в годы СССР требуют научного осмысления накопленного опыта и исследования возможностей его адаптации в современных условиях. Так, к основным преимуществам управленческой практики по развитию социальной инфраструктуры в СССР, следует отнести некоторые позитивные тенденции, которые были присущи плановой экономике. Среди них: высокий уровень концентрации материальных, кадровых ресурсов, возможность макроэкономического планирования и прогнозирования, что может быть востребовано в современной практике программно-целевого управления. Например, «План ГОЭЛРО -- это первый опыт реализации долгосрочной комплексной программы развития народного хозяйства. План заложил теоретические основы программно-целевого планирования и практически подтвердил его эффективность».

Не менее значимым явился опыт формирования социальной ответственности крупных предприятий, осуществляющих деятельность по развитию социальной инфраструктуры. В годы СССР широко применялась практика строительства и финансирования объектов социальной инфраструктуры крупными предприятиями, которым могли принадлежать дома культуры, детские сады, медицинские учреждения, дома и пансионаты отдыха, санатории, туристские базы и т.д. Социальная инфраструктура на определенной территории была представлена как государственными, так и ведомственными объектами, предоставляющими социокультурные услуги населению. Работники предприятия и члены их семей имели возможность пользоваться ведомственными учреждениями дошкольного образования, спорта, культуры, досуга. Советские предприятия, осуществляя их финансирование, предоставляли социальные гарантии своим сотрудникам в получении качественных инфраструктурных услуг. Социальные обязательства предприятий, их взаимодействие с властью в решении вопросов развития инфраструктуры территории обеспечивали совершенствование условий жизнедеятельности населения в рамках локального социума. Такая практика не может иметь однозначной трактовки, особенно, в условиях рыночной экономики. Сужение границ экономической рациональности, дополнительные финансовые расходы советских предприятий становились в дальнейшем фактором дестабилизации их деятельности. Однако при этом вложение средств в человеческий капитал, создает предпосылки для более эффективной мотивации сотрудников, обеспечивая реализацию стратегических ориентиров кадровой политики, что позволяет формировать деловую репутацию, конкурентные преимущества организации на рынке рабочей силы. Трансформация социальных обязательств предприятий по содержанию объектов инфраструктуры в предоставление определенных социальных пакетов своим сотрудникам экономически успешными организациями в современных условиях рынка подтверждает эффективность данной модели, свидетельствуют, что компенсационные социальные затраты могут служить прагматическим целям.

Таким образом, последствия формирования непрофильной социальной нагрузки на предприятия носили амбивалентный характер, с одной стороны, повышение уровня и качества предоставляемых инфраструктурных услуг, а, с другой стороны, снижение конкурентоспособности производственных предприятий вследствие значительных затрат на содержание объектов социальной инфраструктуры. Соответственно, адаптация управленческих практик развития социальной инфраструктуры требует значительного критического осмысления.

Среди основных проблем развития инфраструктуры в годы СССР можно выделить основные: концепция остаточного подхода в ресурсном обеспечении ее объектов, монополия государства в сфере оказания услуг населению, отсутствие конкуренции, деформированная в ряде случаев система показателей оценки эффективности функционирования отраслей инфраструктуры.

Приоритетность развития социальной инфраструктуры широко декларировалась в публичных выступлениях. Так, одним из примеров является доклад о директивах XXIV съезд КПСС по пятилетнему плану. Дальнейший подъем материального и культурного уровня жизни населения, согласно директивам съезда, предполагал развитие всех отраслей социальной инфраструктуры. В частности, объем бытовых услуг населению предусматривалось значительно увеличить, соответственно расширив сеть предприятий бытового обслуживания (мастерские, ателье, химчистки, прачечные и др.) Декларировалось расширение сети столовых, ресторанов, кафе, а также повышение качества, культуры обслуживания. Планировалось улучшение коммунального обслуживания и благоустройства населенных пунктов, развитие сети театров, кинотеатров и киноустановок, укрепление материальной базы учреждений культуры. Директива предусматривала улучшение всех видов медицинской помощи, приближение уровня медицинского обслуживания на селе к городским показателям.

Однако на практике приоритетность развития социальной инфраструктуры являлась только декларируемым принципом. Внимание властей было отчасти сконцентрировано на таких ее отраслях, как жилищное строительство, культурное, медицинское обслуживание и сфера образования. При этом внимание уделялось количественным показателям, в то время как качество предоставляемых услуг не повышалось. Развитие комплекса потребительского рынка, коммунального хозяйства значительно отставало от потребностей населения.

Остаточный принцип развития инфраструктуры был доминирующим в практике государственного управления. В освоении новых районов, как и в развитии старых, приоритет отдавался градообразующим отраслям хозяйства, а для градообслуживающих не хватало материальных, временных ресурсов. Как отмечалось на XXVI съезде партии, «в рапортах с мест о вводе новых промышленных объектов обычно не указывается, что сделано для тех, кто здесь будет работать, сколько построено жилья, детских домов, библиотек и профилакториев». Таким образом, предусмотренная программа строительства объектов социальной инфраструктуры на местах не выполнялась в полной мере. Приоритет развития промышленности в практике государственного управления значительно сужал возможности удовлетворения культурно-досуговых потребностей населения. Оценка эффективности управленческой деятельности была ориентирована на выполнение плановых показателей, досрочном завершении промышленного строительства, даже в ущерб социально-культурным и бытовым объектам. В качестве примера можно привести строительство Новосибирской и Братской ГЭС, которые были сданы досрочно на 2-3 года без выполнения полной реализации программы жилищного, бытового и культурного строительства. В результате в посёлке строителей Новосибирской ГЭС с населением около 30 тыс. человек только 12% жилищного фонда было благоустроенным. Основная часть жилья состояла из бараков, сборно-щитовых домов временного типа. А в Братске остались неосвоенными на жилищное и культурно-бытовое строительство более трети капитальных вложений, выделенных по первоначальной смете.

Монополия государства в сфере оказания таких услуг, как торговля, общественное питание оказывала дестимулирующее воздействие на развитие данных отраслей социальной инфраструктуры, формируя наиболее деструктивный механизм диктата производителя над потребителем. Как следствие, интересы потребителей были абсолютно не учтены, качество товаров и услуг, культура обслуживания не соответствовала потребностям населения, временные затраты на приобретение товаров не укладывались в логику экономической рациональности. Система количественных показателей оценки развития объектов социальной инфраструктуры также выступала фактором дестабилизации их эффективного функционирования в интересах населения. Отсутствие системы, алгоритма оценки качества, представляемых услуг, определяла формальный подход к развитию социальной инфраструктуры. Элиминирование практики использования социологического инструментария в оценке деятельности органов власти, качества услуг, предоставляемых объектами социальной инфраструктуры, расширяло границы деструктивных общественных взаимодействий, определяя приоритетность узковедомственных интересов в ущерб потребностям населения. Например, «показатели развития транспортной инфраструктуры были ориентированы, прежде всего, на вал. Так, на пассажирском транспорте показатель «пассажиро-километр» означал умножение пройденных километров на количество пассажиров, что не позволяло оценить такие аспекты, как комфортабельность проезда, время ожидания транспорта и т.д.».

Для социальной инфраструктуры СССР были характерны также проблемы региональной дифференциации, не утратившие своей актуальности сегодня: значительные различия в уровне развития социальной инфраструктуры между республиками, регионами. Не менее актуальной являлась проблема высокого уровня поляризации в условиях жизнедеятельности городского и сельского населения, обусловленного отставанием сельской инфраструктуры.

Таким образом, управленческая практика развития социальной инфраструктуры, существовавшая в годы СССР, несмотря на значительные достижения по количественным показателям, тем не менее, в силу объективных факторов не может быть перенесена в современные реалии. Так, требует критического осмысления и адаптации опыт привлечения производственных предприятий к решению вопросов социальной инфраструктуры. В современных условиях, рыночная экономика исключает повсеместную практику обременения бизнеса социальной нагрузкой в таком объеме. Хотя, использование административного ресурса, позволяющего реализовывать подобный потребительский подход к бизнесу, элиминирующий любые элементы взаимовыгодного сотрудничества наблюдается и в современной практике муниципального управления.

Гораздо более продуктивной представляется управленческая практика консолидации усилий власти и крупных градообразующих предприятий, объединение ресурсов которых позволяет эффективно развивать социальную инфраструктуру. Например, в 70-ые годы весьма актуальной практикой была деятельность Советов директоров предприятий, которые совместно с городскими властями решали различные вопросы, связанные с развитием социальной инфраструктуры. Подобная практика консолидации усилий власти и бизнеса является достаточно востребованной в современных российских условиях и требует дальнейшей разработки механизмов ее совершенствования и развития.

Также представляет значительный интерес опыт привлечения населения к системе общественного контроля. В 1965 году в СССР был создан Комитет народного контроля, в состав которого входили представители самых разных профессиональных сообществ. В «Законе об общественном контроле» было обозначено, что «Органы народного контроля осуществляют деятельность по следующим направлениям: контроль государственных планов социально-экономического развития; выявление резервов народного хозяйства; повышение эффективности общественного производства и качества работы; ведут борьбу с нарушениями государственной дисциплины, с бесхозяйственностью и расточительством, любыми попытками обмана государства и т. д.».

Комитеты народного контроля имели право «ставить вопросы об отмене распоряжений должностных лиц; указывать на допущенные ими недостатки, делать предупреждения, обязывать устранить выявленные нарушения, отстранять должностных лиц от занимаемых постов за срыв выполнения решений, направлять материалы о злоупотреблениях в органы прокуратуры, налагать на виновных взыскания, объявлять выговор, налагать штрафы на лиц, которые причиняли материальный ущерб государству».

В пределах своей компетенции, Комитеты народного контроля могли «знакомиться с документами, запрашивать их у руководителей и должностных лиц, получать другую необходимую информацию при поведении проверочных материалов в организациях и государственных учреждениях, требовать письменные объяснения по поводу нарушений, давать при необходимости соответствующим органам обязательные для исполнения поручения о проведении производственно-технических экспертиз, ревизий финансово-хозяйственной деятельности проверяемых организаций».

Приоритетность данного направления в современной практике управления подчеркивает концепция административной реформы в Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005, согласно которой одной из задач является обеспечение прозрачности деятельности органов исполнительной власти, а также повышение эффективности взаимодействия органов власти и гражданского общества.

Таким образом, исследование управленческих практик развития социальной инфраструктуры, выработанных в годы СССР, позволяет определить наиболее позитивные тенденции, которые могут быть адаптированы в современных реалиях. Консолидация усилий власти и крупных градообразующих предприятий в целях развития социальной инфраструктуры может быть трансформирована в весьма эффективную практику государственно-частного партнерства. Система народного контроля в современных условиях может быть преобразована в модели общественного контроля, при этом важно понимать, что участие населения в развитии социальной инфраструктуры не может быть ограничено только контрольной функцией. Развитие гражданской активности населения является одним из актуальных направлений формирования партнерских отношений государства и общественности в целях модернизации социальной инфраструктуры муниципальных образований РФ.

Рассмотрим зарубежный опыт реализации практик социального партнерства власти, бизнеса и общественности, обеспечивающий развитие социальной инфраструктуры. По мнению В.Г. Варнавского, наиболее значительный опыт реализации проектов государственно-частного партнерства накоплен в Великобритании и Австралии. В первую очередь, данные проекты обеспечивали строительство и эксплуатацию объектов транспортного, жилищно-коммунального комплексов. В последние годы наметились процессы привлечения бизнеса на партнерской основе для развития объектов социокультурного комплекса.

Уже в 1992 году в Великобритании началась реализация концепции «Private Finance Initiative - PFI» (частная финансовая инициатива), которая предполагала передачу частному партнеру функций строительства, эксплуатации, управления и финансирования объектов социальной инфраструктуры. Что, особенно важно, были разработаны нормативно-правовые акты, обеспечивающие реализацию проектов общественно-частного партнерства на местном уровне. Закон о местном управлении в Великобритании дает возможность муниципальным органам участвовать как корпорациям в качестве юридических лиц в контрактах государственно-частного партнерства, обеспечивая их автономность в рамках соответствующих полномочий. Проекты общественно-частного партнерства в Великобритании реализуются в двух направлениях: строительство объектов социальной инфраструктуры с привлечением частных инвестиций, а также предоставление инфраструктурных услуг населению частными компаниями на объектах государственной и муниципальной собственности. В последнем случае общественно-частное партнерство реализуется в форме долгосрочных контрактов, по которым органы власти оплачивают предпринимателю стоимость оказанных услуг. Опросы населения подтверждали эффективность таких форм партнерства, подавляющее большинство опрошенных респондентов (91%) были удовлетворены качеством предоставляемых услуг.

Контроль за процессами реализации проектов PFI осуществляют Национальное бюро аудита (The National Audit Office), которое проводит финансовые ревизии эффективности расходования государственных средств, в том числе, в рамках государственно-частного партнерства для Парламента, а также Комитет по государственному бюджету, осуществляющий аудиторские проверки для Палаты общин. Кроме того, Правительстве Великобритании функционирует «Департамент крупных инфраструктурных проектов со штатом более 40 человек. Его задачами являются обеспечение координации действий всех субъектов управления процессами развития инфраструктуры, совершенствование инвестиционной деятельности, контроль за ее выполнением и качеством, предоставляемых населению инфраструктурных услуг».

По мнению А. Морзе, главы Национального бюро аудита Великобритании, в целом, следует признать эффективность проектов общественно-частного партнерства, которые обеспечивают ежегодную экономию государственных средств в размере от 2 до 3 млрд. фунтов стерлингов. В докладе «Уроки PFI» обозначено, что проекты государственно-частного партнерства являются одним из существенных механизмов развития инфраструктуры, однако подчеркивается, что ряд факторов не позволяет дать однозначную оценку их эффективности в сравнении с другими формами государственных инвестиций. Выделенные негативные тенденции реализации проектов государственно-частного партнерства могут быть учтены в российской практике модернизации социальной инфраструктуры. Так, опыт Великобритании позволяет сделать вывод, что государство должно быть более «профессиональным» партнером бизнесу, активно отстаивая свои интересы на каждом из этапов: «разработка требований, переговоры и организация финансирования, управление активами и предоставление услуг». В рамках партнерства необходимо обеспечить гибкость долгосрочных контрактов, прозрачность доходов частного бизнеса. Стандартные контракты не обеспечивают раскрытие информации о прибылях частного партнера, особенно в случаях продажи акций другим инвесторам. Это не позволяет государству участвовать и получать свою долю прибылей, как партнеру. Таким образом, долгосрочные проекты должны обеспечивать обновление финансовых моделей реализации государственно-частного партнерства.

В современных условиях политика Великобритании ориентирована на реализацию проектов государственно-частного партнерства, не столько в отраслях социокультурного комплекса инфраструктуры, таких как образование и здравоохранение, а, в первую очередь, в транспортной и энергетических отраслях. В Национальном плане инфраструктурной стратегии особое внимание уделяется инвестиционным проектам развития портов, как составной части транспортной инфраструктуры.

В Канаде государственно-частное партнерство является частью национального плана по развитию социальной инфраструктуры в стране. Управление процессами государственно-частного партнерства в Канаде сконцентрировано в рамках созданного национального органа, который осуществляет координационную, методическую, консалтинговую деятельность, распространение лучших практик сотрудничества. Что особенно важно, в сферу его деятельности входит управление канадским фондом государственно-частного партнерства. Фонд осуществляет поддержку проектов развития транспорта, инженерных коммуникаций, культуры, спорта исходя из критерия оптимального соотношения цены и качества. При этом доля государственных инвестиций в данных проектах не превышает 25%.

В Австралии управление процессами развития социальной инфраструктуры обеспечивается посредством деятельности Министерства инфраструктуры и транспорта. Как подчеркивается в докладе Министра Э. Альбанезе, потенциал развития социальной инфраструктуры заключен в более широком сотрудничестве государства и бизнеса. Созданная Министром Рабочая группа финансирования и развития инфраструктуры включает представителей Правительства, общественных объединений, банковского сектора. Экспертами рабочей группы были предложен основной вектор модернизации инфраструктуры страны: дополнить традиционный подход, основанный на государственных субсидиях, финансированием ее развития через активное сотрудничество частного сектора, региональных и государственных органов власти. Основными механизмами в данном направлении являются более активное привлечение заинтересованных частных предприятий, снижение издержек для бизнеса, связанных с проведением торгов по проектам государственно-частного партнерства, устранение барьеров для новых инвесторов, привлечение альтернативных инвесторов, таких, как, например, пенсионные фонды и т.д.

В США управление процессами государственно-частного партнерства смещено с федерального на региональный уровень. В разных штатах сформирована своя модель управления. В штате Калифорния функционирует общественная организация по развитию инфраструктуры, финансируемая Министерством транспорта, в которую входят чиновники, представители бизнеса, науки. Деятельность общественной комиссии направлена на оказание консалтинговой поддержки проектам государственно-частного партнерства, обеспечивающим развитие инфраструктуры. Эксперты оценивают финансовую состоятельность проектов, эффективность, соотношение качества и стоимости в процессе реализации проектов. В штате Мичиган отдел государственно-частного партнерства финансируется не из государственного бюджета, а за счет отчислений от проектов, что позволяет сохранять его независимость в обеспечении общественных интересов.

Частным инициативам уделяется большое внимание в Японии. Региональные власти обеспечивают необходимую поддержку в процессе реализации общественно-частных проектов. Интерес представляет опыт создания частных парков в Токио. Бюро городского развития Токио ориентировано на активное сотрудничество с частными организациями, которые обладают ресурсами, потенциалом для развития благоустройства города, эффективного управления новыми территориями. Условием создания парка является его доступность и открытость для всех жителей города. При этом частная компания на территории парка может создавать любые объекты (спортивные площадки, прогулочные зоны, сады), в том числе, коммерческие, которые могут приносить доход. Планы по строительству парков утверждает Губернатор Токио по представлению Токийского правительства. Парки могут строиться на условиях государственно-частного партнерства, когда часть финансирования берёт на себя государство. Кроме того, частным компаниям могут предоставляться дополнительные стимулы, такие как льготные условия долгосрочной аренды соответствующих зданий, налоговые льготы и т.д.

Интерес представляет опыт Токио по созданию специальных районов и формированию в них соответствующей социальной инфраструктуры для определенных социальных групп, а именно молодых семей с детьми. Для данных районов установлены специальные нормативы обеспечения детскими садами, школами, детскими площадками. Социальная инфраструктура ориентирована на удовлетворение потребностей, в первую очередь, семей с детьми. Основной целью программы является предоставление жилья малообеспеченным семьям на условиях льготной аренды, однако, сформированные условия жизнедеятельности, локальная специализация социальной инфраструктуры обеспечили высокий коммерческий спрос на недвижимость в данных районах среди соответствующих категорий населения.

Особенно значимым представляется зарубежный опыт социального партнерства не только с бизнес-сообществом, но и с населением в вопросах развития социальной инфраструктуры. В зарубежных управленческих практиках особая роль отводится созданию условий, обеспечивающих общественный контроль над процессами функционирования и развития социальной инфраструктуры.

Например, в Нью-Йорке функционирует городской Call-center, обеспечивающий прямое взаимодействие жителей и городских властей по вопросам благоустройства и социальной инфраструктуры. Центр не только фиксирует обращения граждан, но дает подробную консультацию, передает обращения в соответствующие службы, контролирует решение вопроса. По данным правительства города Нью-Йорк, только за сентябрь 2012 года, в службу поступило 1 478 843 звонка. Самыми популярными запросами являются: запрос на уборку мусора, жалобы о незаконной свалке мусора, информация о стихийном распространении огня, проблемы с работой светофоров, фонарей и счетчиков за парковку, проблемы качества дорожного покрытия. Информационные технологии Центра обеспечивают обработку статистики по запросам в режиме реального времени. По данным статистики формируется карта запросов к городским службам города. На карте представлена графическая информация о специфике проблем в районах города. Карта запросов доступна для жителей в сети Интернет, в том числе и через различные мобильные приложения. Информационные технологии позволяют создавать условия для осуществления общественного контроля за качеством социальной инфраструктуры на различных территориях города. Система ZoLa (the Zoning and Land Use web application, веб-приложение по зонированию и использованию территорий) позволяет в режиме реального времени получать следующую информацию: вид зонирования (в Нью-Йорке предусмотрено 112 видов зонирования территории), специальные программы развития территории, долгосрочные и среднесрочные планы властей, их контактные данные, планируемые изменения вида зонирования данной территории. По каждой зоне предусмотрены свои нормативы обеспеченности объектами социальной инфраструктуры.

Каждой территории г. Нью-Йорка присвоен свой вид зонирования. Изменение вида зонирования представляет собой достаточно сложную процедуру, важным этапом которой является публичное согласование с жителями. При их несогласии проект направляется на доработку, Городской совет в таком случае проводит дополнительные согласования, обсуждения, консультации с Комиссией по градостроительству. Информация в системе ZOLA постоянно обновляется, отражает градостроительные планы властей, стратегии и планы развития социальной инфраструктуры городских территорий.

Интересен управленческий опыт по поддержке процессов самоорганизации жителей, их деятельности, направленной на развитие социальной инфраструктуры города. В частности, в Лондоне широкое распространение получила деятельность некоммерческих организаций - Жилищных ассоциаций (Housing Association). Ассоциации взаимодействуют с местными властями, представляя интересы населения, оказывая жителям не только консалтинговую поддержку по таким вопросам, как просроченная задолженность по оплате жилья, аренда жилья, благоустройство территории, но и оказывают практическую помощь малообеспеченным социальным группам в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Социальная миссия таких организаций - формирование комфортных условий жизнедеятельности для человека в месте его проживания. Ассоциации принимают активное участие в развитии социальной инфраструктуры города. Например, в процессе реконструкции восточной части Лондона, жилищные ассоциации во взаимодействии с местными властями и инициативной общественностью, обеспечили ряд преобразований в социальной инфраструктуре, улучшили условия жизнедеятельности людей, в первую очередь, способствуя сохранению и защите окружающей природы.

Таким образом, анализ зарубежных управленческих практик развития социальной инфраструктуры позволяют выявить наиболее значимые факторы ее успешной модернизации. К основным факторам относится, в первую очередь, реализация проектов общественно-частного партнерства. Как показал зарубежный опыт, эффективной является практика не только строительства объектов социальной инфраструктуры на данной основе, но и предоставление соответствующих услуг населению частным партнером. Интересным представляется опыт планирования и застройки территорий, социальная инфраструктура которых сформирована под потребности определенных социальных групп (семьи с детьми в Австралии). Не менее значимым является создание условий для взаимодействия местных властей и населения в процессе развития социальной инфраструктуры, к таким условиям может относится активное использование информационных технологий (США), функционирование некоммерческих организаций, представляющих интересы жителей (Великобритания).

Выводы:

Наиболее значительный вклад в осмысление вопросов развития социальной инфраструктуры муниципальных образований внесла земская реформа, представляющая собой отечественную модель местного самоуправления. В современных условиях может быть адаптирован и востребован земский опыт реализации принципа комплексности основных направлений управленческой деятельности по развитию социальной инфраструктуры. Органичное соединение материального, кадрового, методического обеспечения функционирования инфраструктурных объектов способствовало консолидации усилий и средств, накоплению значительного потенциала развития социальной инфраструктуры. Взаимодополняемость отдельных элементов системы земского управления особенно наглядно продемонстрированы в организации школьного образования, медицинского обслуживания населения. Интеграция элементов системы управления медицинским обслуживанием населения обеспечивала процессы его саморазвития и самоорганизации. Прежде всего, речь идет о таких направлениях деятельности земств, как подготовка медицинских кадров, проведение санитарно-статистических работ, и, что особенно важно, организация взаимодействия земских врачей, информационно-консультационная поддержка земской медицины.

Из советского опыта могут быть адаптированы практики консолидации усилий власти и крупных градообразующих предприятий; система народного контроля в современных условиях может быть трансформирована с учетом объективных ограничений ее реализации в модели общественного контроля.

Анализ зарубежных практик модернизации социальной инфраструктуры позволил выделить наиболее эффективные механизмы ее развития, среди которых наиболее значимым является государственно-частное партнерство. Зарубежный опыт подтверждает, что эффективной является практика не только строительства объектов социальной инфраструктуры на данной основе, но и предоставление соответствующих услуг населению частным партнером. Интересным представляется опыт планирования и застройки территорий, социальная инфраструктура которых сформирована под потребности определенных социальных групп (семьи с детьми в Австралии). Не менее значимым является создание условий для взаимодействия местных властей и населения в процессе развития социальной инфраструктуры, к таким условиям может относится активное использование информационных технологий, поддержка деятельности некоммерческих организаций, представляющих интересы жителей, процессов самоорганизации граждан.

2.2 Факторы, детерминирующие управленческие практики модернизации социальной инфраструктуры муниципальных образований

Под факторами (от лат. factor - делающий - производящий) мы понимаем условия, определяющие характер, специфику, параметры деятельности субъекта управления в целях модернизации социальной инфраструктуры. Управленческие практики складываются под воздействием множества факторов, находящихся во взаимной связи и обусловленности. В основу классификации факторов положена их группировка по основным сферам: экономической, социальной, политической и культурно-духовной. При этом в качестве основополагающих факторов развития социальной инфраструктуры рассмотрены природно-территориальные факторы.

Природно-территориальные факторы - это тип и размер поселения, климатические, экологические условия, природно-ресурсный потенциал территории. Природно-территориальные условия размещения объектов социальной инфраструктуры имеют превалирующее значение. Данные факторы определяют специфику функционирования отраслей инфраструктуры. Так, суровые климатические условия, в частности, детерминируют высокий уровень требований к эксплуатационным качествам инженерных сетей, значительные материальные затраты на строительство и подержание систем жизнеобеспечения населения. Только лишь один фактор глубины промерзания грунта свидетельствует о разнице в стоимости строительства и эксплуатации жилых зданий, объектов инфраструктуры в различных регионах. Высокая стоимость коммунальных, транспортных услуг, территориальная изоляция северных территорий увеличивают трансформационные издержки по производству, транспортировке, хранению продовольственных и промышленных товаров, ограничивая возможности развития комплекса потребительского рынка.

Не менее значимым фактором развития инфраструктуры является тип и размер муниципального образования. Принадлежность к городскому либо сельскому поселению, во многом, определяет приоритетность тех или иных направлений деятельности органов власти по развитию социальной инфраструктуры. Характерными особенностями сельского поселения, определяющими специфику его социальной инфраструктуры, являются, как правило, следующие: рассредоточенность расселения, преобладание малоэтажной застройки, отсутствие централизованных систем инженерных коммуникаций, низкий уровень трансакционных издержек при совершении различного рода сделок, заключении договоров, которые определяются спецификой достаточно близкого межличностного общения, отсутствие стабильного уровня спроса на платные услуги потребительского рынка, социокультурного комплекса инфраструктуры. Мелкодисперсный характер расселения определяет и высокую степень рассредоточенности объектов социальной инфраструктуры, значительные транспортные издержки населения.

Не менее значимым фактором выступает размер поселения. С одной стороны, в крупных городских поселениях предъявляются особые требования к деятельности органов власти в целях обеспечения эффективного функционирования объектов социальной инфраструктуры. Именно в больших городах организация благоустройства, транспортного, коммунального, обслуживания населения сопряжена с высоким уровнем сложности. С другой стороны, большие города, являясь очагами рабочей силы, имеют более стабильную финансовую базу развития социальной инфраструктуры. Статистические данные свидетельствуют о серьезных предпосылках мобильности кадров и капитала в крупные поселения. Более высокая численность населения выступает фактором эффективного развития социальной инфраструктуры, поскольку создает объективные предпосылки устойчивого спроса на соответствующие услуги, позволяет формировать налоговую базу местных бюджетов.

В Российской Федерации принята следующая классификация городов по численности населения:

- малые (до 50 тыс. жителей);

- средние (от 50 тыс. до 100 тыс.);

- большие (от 100 тыс. до 250 тыс.);

- крупные (от 250 тыс. до 1000 тыс.);

- крупнейшие (свыше 1 млн. жителей).

Деструктивная асимметрия в уровне жизни населения, определяемая местом жительства, инициирует процессы урбанизации, количество городов с населением свыше 1 млн. человек увеличивается при сокращении численности сельских жителей. Нарушение стабильного функционирования поселений с относительно малым количеством жителей требует детального анализа уровня развития социальной инфраструктуры в них, разработки моделей повышения качества услуг, способствующих формированию благоприятной социальной среды и предотвращения негативных демографических тенденций.

К политическим факторам относятся нормативно-правовые акты, определяющие параметры деятельности органов власти в целях развития социальной инфраструктуры, направления государственной, региональной политики, уровень гражданской активности населения, общественных организаций.

Политическая сфера неотделима от права, нормы которого задают параметры и вектор государственной политики, регламентируя взаимодействие основных субъектов модернизации социальной инфраструктуры. Более того, правовые нормы бюджетного законодательства определяют характеристики финансово-экономической базы развития социальной инфраструктуры муниципальных образований РФ. Правовая система представляет собой интегральный фактор, включая в себя не только законодательные акты, регламентирующие деятельность органов власти по развитию социальной инфраструктуры, но и в целом совокупность правовых институтов, опосредованно влияющих на исследуемые процессы, обеспечивая социальную, политическую стабильность и национальную безопасность. Главной законодательной основой, регламентирующий закрепление за органами местного самоуправления, вопросов организации функционирования объектов социальной инфраструктуры, создания условий для их развития является Федеральный закон №131-ФЗ. Федеральный закон № 131 от 6.10. 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» выделяет следующих типы муниципальных образований: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения. Муниципальное образование каждого типа: поселение (ст.14), муниципальный район (ст. 15), городской округ (ст.16) решает свой круг вопросов местного значения. Согласно статье 14, большинство вопросов местного значения поселения касаются обеспечения процессов функционирования социальной инфраструктуры. Жилищно-коммунальный комплекс: «обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; организация ресурсообеспечения (электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение); организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация благоустройства территории (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм); организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения». Полномочия местных органов власти в сфере транспортного комплекса включают в себя непосредственно «дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения, обеспечение безопасности дорожного движения, осуществление муниципального контроля за их сохранностью». Кроме того, к компетенции местного самоуправления относится «создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация его транспортного обслуживания». Комплекс потребительского рынка, информационно-коммуникационный комплекс: «создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания». Учитывая, что большинство объектов потребительского рынка находится в частной собственности, вполне закономерным является закрепление полномочий местных органов власти в формулировке «создание условий». Полномочия поселения в сфере социокультурного комплекса значительно уже полномочий муниципального района, городского округа. Так, к ним относят: «организация библиотечного обслуживания жителей; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, отнесенных к собственности поселения, их охрана; обеспечение условий для развития на территории физической культуры и спорта, организация проведения физкультурно-оздоровительных, спортивных мероприятий». Еще более широкие полномочия в решении развития социальной инфраструктуры возложены на муниципальный район, городской округ: «организация начального, основного, среднего (полного) общего образования; создание условий для оказания медицинской помощи населению».

Анализ нормативно-правовых документов позволяет сделать вывод, что органы местного самоуправления обладают полномочиями и наибольшими возможностями, позволяющими обеспечивать развитие социальной инфраструктуры. Важнейшие вопросы жизнеобеспечения населения относятся к компетенции местных органов власти, территориальная локализация объектов социальной инфраструктуры определяет высокий уровень корреляции уровня ее развития с эффективностью деятельности органов местного самоуправления. Однако сегодня существует ряд проблем, ограничивающих потенциальные возможности местного самоуправления в сфере развития социальной инфраструктуры. Прежде всего, это недостаточное финансовое обеспечение местного самоуправления, которое обусловлено, в первую очередь, спецификой российского бюджетного законодательства.

Анализ бюджетной системы РФ не позволяет выделить четких принципов разграничения налоговых поступлений между бюджетами разных уровней. Состав федеральных налогов определялся преимущественно фактором доходности, поскольку к ним отнесены в большинстве своем такие налоговые платежи, которые обеспечивают наибольшие суммы финансовых поступлений. К местным налогам относятся налог на имущество физических лиц, а также земельный налог, которые являются наиболее трудно собираемыми. Регистрация права собственности граждан носит фрагментарный характер и оформляется, в первую очередь, с целью совершения сделок с недвижимостью. Данная тенденция существенно ограничивает налогооблагаемую базу. При этом эксперты планируют объединение данных видов налогов в единый - налог на недвижимость, который будет передан на региональный уровень с перераспределением отчислений в местные бюджеты, что усилит негативные тенденции ограничения автономии местного самоуправления. Кроме того, при реализации данных планов местные власти теряют мотивацию к четкому учету и регистрации прав собственности, которая и так затруднена для граждан в современных условиях.