Модернизация социальной инфраструктуры муниципальных образований в Российской Федерации

Что касается, организационных структур, обеспечивающих взаимодействие местных органов власти и населения, то их деятельность связана с рядом особенностей и детерминирована рядом факторов. С одной стороны, социальная пассивность большей части населения, неготовность участия в местном самоуправления, с другой стороны, ориентации властей на развитие «управляемой демократии» закрепляет имитационный, формальный характер деятельности многих общественных организационных структур. В условиях жизни большого города, обезличенности и анонимности взаимодействий органов власти и населения, функционирование таких организационных структур в большей степени носит формальный характер. Общественные слушания в условиях высокого темпа жизни больших городов, максимальной доступности любой информации становятся архаичной, рудиментарной практикой, учитывая тот факт, что результаты данной деятельности не имеют нормативно закрепленной значимости в процессе принятия решений органами местного самоуправления. Привлечь общественность к таким формам участия, можно лишь придав им легитимный статус, закрепив обязательность учета принятых решений. В условиях актуализации общественных потребностей в развитии социальной инфраструктуры, увеличения рисков принятия деструктивных решений, затрагивающих наиболее значимые вопросы жизнедеятельности населения, можно прогнозировать повышение уровня участия в такой практике взаимодействия даже жителей крупных городов.

Как показали результаты исследований, жители малых городских и сельских поселений более заинтересованы в непосредственном решении вопросов местного значения. Общественные слушания, сход граждан в условиях сельского поселения может обеспечивать общественный контроль в социально-экономической сфере, защиту прав и законных интересов различных социальных групп посредством выражения коллегиального мнения, принятия совместного решения, а также формирует практику общественной взаимопомощи, конструктивного взаимодействия с властью. Данная форма взаимодействия практикуется местными органами власти в ряде сельских поселений Сибирского федерального округа. На сходах жители решали, какие именно проблемы социальной инфраструктуры являются приоритетными в условиях ограниченного финансирования. Результаты фокус-групп выявили высокий уровень ориентации сельских жителей на процессы общественной самоорганизации, высокую оценку роли коллективной деятельности сельской общины в целях реализации общих интересов.

В сельском поселении привлечение местных жителей к сходу граждан, публичным слушаниям для согласования проекта местного бюджета является фактором оптимизации расходов на развитие социальной инфраструктуры, механизмом преодоления коррупционных практик.

Высокий уровень профессиональной и социальной однородности, упрощенная форма общения, более низкий ритм жизни, непосредственное, личное взаимодействие односельчан друг с другом, отсутствие анонимности во взаимоотношениях с руководителями местных органов власти позволяют расширить в сельском поселении формы традиционного политического участия (голосование, которое переживает спад) прямыми непосредственными практиками взаимодействия. При этом условием активизации прямых форм участия граждан в местном самоуправлении, демократического волеизъявления является придание юридической законности публично вынесенных решений. Консолидация усилий населения и власти сельских поселений позволит не только эффективно распределять финансовые средства, но и решать общественно значимые проблемы путем привлечения дополнительных ресурсов, что особенно актуально в условиях их ограниченности.

Таким образом, формирование системы общественного контроля является одним из доминантных факторов модернизации социальной инфраструктуры муниципального образования. Наиболее значимыми преимуществами привлечения общественности к системе контроля являются: преодоление коррупционных практик, обеспечение эффективности расходования бюджетных средств, формирование социального партнерства руководителей местных органов власти и населения, стимулирование его инициатив в вопросах развития социальной инфраструктуры. Достижение поставленных целей возможно через преодоление ряда, как институциональных, так и организационных ограничений. К ним относятся менталитет руководителей местных органов власти, социальная пассивность населения, низкий уровень доверия населения к власти, отсутствие культуры гражданского участия, невостребованность практик муниципальной активности граждан, имитационный характер процедур общественного контроля. Одним из условий преодоления данных ограничений является готовность руководителей органов местного самоуправления и населения к конструктивному диалогу друг с другом. Активизация муниципальной активности граждан, изменение менталитета всех участников данных процессов может быть достигнуто путем реализации ряда предложений:

Разработка программ обучения кадрового корпуса органов местного самоуправления, обеспечивающих освоение компетенций конструктивного диалога на основе ценностей гражданского общества. Программа должна включать в себя как теоретические знания, обеспечивающие понимание роли и значимости паритетных отношений с местной общественностью, так и практические, интерактивные занятия (технологии информационно-коммуникационного взаимодействия, деловые и инновационные игры).

Организация программ обучения местной инициативной общественности, просветительская деятельность в общеобразовательных школах, средствах массовой информации с целью формирования социальной ответственности граждан за развитие территории, освоения демократических норм и ценностей, актуализации потребностей в общественном участии на местном уровне.

Формирование организационного поля взаимодействия руководителей местных органов власти и местной инициативной общественности в рамках Координационных Советов социально-образовательных кластеров.

Расширение форм участия населения в местном самоуправлении, законодательное закрепление обязательности учета результатов легитимных форм участия граждан.

Взаимодействие местных органов власти с предпринимательским сообществом.

В условиях дефицита местных бюджетов, привлечение частных инвестиций является наиболее значимым фактором модернизации социальной инфраструктуры. Сотрудничество органов власти и бизнес - сообщества характеризуется широким спектром практик взаимодействия: от привлечения финансовых средств организаций на безвозмездной основе до реализации проектов общественно-частного партнерства. Между данными полюсами присутствуют такие формы взаимодействия, как краткосрочные контракты на выполнение определенного вида работ, оказание общественных услуг, сервисные соглашения по ремонту и эксплуатации объектов социальной инфраструктуры, совместные предприятия (доля частного капитала как акционера в государственном предприятии). Однако, как показывает мировая практика, масштабные проекты общественно-частного партнерства являются наиболее эффективной формой сотрудничества, обеспечивающей реализацию стратегических целей модернизации социальной инфраструктуры.

Социально-экономическая значимость проектов общественно-частного партнерства в целях развития социальной инфраструктуры определяется рядом факторов:

возможность экономии финансовых средств муниципального образования за счет привлечения частных инвесторов;

строительство новых объектов социальной инфраструктуры муниципального образования полностью или частично за счет частных инвестиций при возможности сохранения их в муниципальной собственности по истечении определенного срока эксплуатации;

сохранение муниципального контроля в процессе строительства и эксплуатации объектов социальной инфраструктуры, что обеспечивается законодательными возможностями прерывания действия контракта в случае нарушения его условий;

повышение эффективности эксплуатации частным инвестором объектов социальной инфраструктуры, что обеспечивается в процессе конкурентного выбора частного инвестора по критериям опыта успешной работы, внедрения передовых технологий;

повышение качества управления в процессе строительства объектов социальной инфраструктуры, обеспечение рентабельности, оптимизация расходов вследствие применения коммерческих подходов к администрированию;

повышение качества услуг для населения, предоставляемых в процессе эксплуатации частным инвестором инфраструктурного объекта, формирование конкурентного поля в сфере предоставления социокультурных услуг;

повышение удовлетворенности населения уровнем развития социальной инфраструктуры за счет расширения спектра и качества социокультурных услуг, увеличения объектов социальной инфраструктуры на территории муниципального образования.

Не менее значимым является фактор обеспечения транспорентности выделяемых финансовых средств на строительство объектов социальной инфраструктуры, каждый десятый опрошенный руководитель местных органов власти в качестве преимуществ реализации проектов общественно-частного партнерства выделил снижение коррупции.

Результаты опроса экспертов выявили определенные противоречия между ориентацией руководителей местных органов власти на реализацию проектов общественно-частного партнерства и отсутствием практики их осуществления в муниципальных образованиях РФ. Подавляющее большинство руководителей считают подобные проекты наиболее эффективной формой сотрудничества власти и бизнеса в целях модернизации социальной инфраструктуры, при этом только 4,2% обозначили, что в муниципальном образовании существует практика их реализации. Наиболее удобной формой взаимодействия остается эксплуатация концепта о социальной ответственности бизнеса, почти в каждом пятом муниципальном образовании организации регулярно на безвозмездной основе перечисляют средства на развитие социальной инфраструктуры, в 42% муниципальных образований такая форма практикуется, но достаточно редко.

В современных условиях рынка необходима институциональная перестройка устойчивых паттернов поведения власти во взаимодействии с бизнесом, формированию концептуально-новой и последовательной муниципальной политики перехода от административного принуждения бизнеса к благотворительности и безвозмездной передаче средств на развитие социальной инфраструктуры к фокусированным инвестициям, взаимовыгодному сотрудничеству. Потребительское отношение к бизнесу со стороны власти, узкопрагматическая ориентация на использование его ресурсов в развитии социальной инфраструктуры становятся несостоятельными в условиях рыночной экономики. Сложившееся противоречие и проблемы актуализируют анализ факторов, ограничивающих реализацию проектов общественно-частного партнерства.

Формы общественно-частного партнерства условно можно разделить на три группы:

Проектирование и строительство объектов социальной инфраструктуры за счет средств частного инвестора с последующим выкупом у них созданных объектов.

Проектирование и строительство объектов социальной инфраструктуры за счет частного инвестора, который получает право управления и владения им в течение всего срока эксплуатации, без передачи в муниципальную (государственную) собственность.

Проектирование и строительство объектов социальной инфраструктуры за счет частного инвестора, который получает право его эксплуатации в течение определенного срока, достаточного для окупаемости вложенных средств, после чего передается в муниципальную (государственную) собственность.

В процессе опроса руководители местных органов власти отметили, что наиболее эффективной формой партнерства является последний вариант, то есть «строительство - эксплуатация - передача». В рамках данного соглашения объект социальной инфраструктуры создается за счет частного инвестора, который завершив строительство, имеет право его эксплуатации в течение срока, обеспечивающего окупаемость вложенных финансовых средств. По окончании данного срока объект социальной инфраструктуры передается в государственную (муниципальную) собственность.

Результаты социологического исследования подтверждаются анализом реализуемых в современной российской практике проектов общественно-частного партнерства, которые ориентированы на сохранение муниципальной (государственной) собственности при заключении концессионных соглашений.

Кроме того, частный капитал используется, в первую очередь, в процессе строительства объекта социальной инфраструктуры. Предоставление услуг населению на платной основе ограничивается сроками действия соглашения и эксплицируется только из требований окупаемости сделанных частных вложений. В зарубежной практике накоплен значительный опыт сотрудничества с бизнес-сообществом в рамках оказания услуг населению, что способствует повышению их качества. Например, в Великобритании местные органы власти заключают долгосрочные контракты (в среднем на 30 лет) в рамках которых частным компаниям оплачивается предоставление медицинских услуг населению на объектах государственной и муниципальной собственности. Контроль качества предоставляемых услуг обеспечивают местные органы власти. Как показали результаты опроса, данная форма сотрудничества обеспечила высокий уровень удовлетворенности населения качеством медицинского обслуживания.

Таким образом, сужение форм взаимодействия местных органов власти и бизнеса в рамках общественно-частного партнерства является одним из лимитирующих факторов его развития. На это указали подавляющее число опрошенных экспертов (31,3% оценили его как очень значимый фактор, 53,2% выбрали вариант ответа «влияет, но в меньшей степени»). Сужение форм взаимодействия местных органов власти и бизнеса выражается также в редкой практике предоставления частному инвестору возможности дальнейшего участия в управлении объектами социальной инфраструктуры. Такой фактор выделил каждый третий опрошенный эксперт как очень значимый, 55,1% посчитали, что данные обстоятельства влияют на развитие общественно-частного партнерства в социальной инфраструктуре, но в меньшей степени.

Особенностью российской практики реализации крупных проектов государственно-частного партнерства, например, в транспортной отрасли является, как правило, наличие только единственного участника конкурса на право заключения концессионного соглашения. Мировой опыт свидетельствует, что отсутствие возможностей конкурентного выбора частного партнера является следствием недостаточного уровня подготовки проекта, его слабой информационной и маркетинговой поддержкой. По мнению Джеффри Делмона, «отсутствие других участников тендера, и, соответственно, конкурентно среды приводит к ослаблению переговорной позиции властных структур. Подача только единственного предложения на тендере считает неудачей, и тендер должен быть начат заново либо отменен». Однако в современной российской практике отсутствие условий конкурентного выбора бизнес-партнера в процессе заключения концессионных контрактов отметил каждый третий руководитель местных органов власти.

Данная проблема тесно связана с уровнем информационной поддержки проектов общественно-частного партнерства. Так, 37,7% опрошенных экспертов указали, что ограниченный доступ инвесторов к информации достаточно сильно влияет на реализацию практики общественно-частного партнерства в социальной инфраструктуре. Среднюю значимость данного фактора выделили 45,1% опрошенных экспертов. При этом 43,9% руководителей местных органов власти считают, что сложившиеся стереотипы убыточности проектов общественно-частного партнерства существенно ограничивают практику их реализации.

Информационно-консалтинговая поддержка проектов общественно-частного партнерства должна быть обеспечена следующими направлениями деятельности:

Информационно-рекламная поддержка. Сложившиеся стереотипы убыточности проектов общественно-частного партнерства должны быть преодолены усилиями средств массовой информации, широким уровнем освещения готовящихся проектов в региональной и муниципальной прессе. Не менее значимой является адресная проработка моделей участия с потенциальными инвесторами.

Консалтинговая поддержка частных инвесторов. Данное направление деятельности может быть формализовано, как в рамках социально-образовательного кластера, так и в соответствующих организационных структурах местных Администраций. Консалтинговая поддержка должна включать в себя анализ инвестиционных рисков, проработку механизмов их снижения, моделей кредитования, привлечения дополнительных участников.

Повышение уровня профессиональной компетенции кадрового корпуса муниципальной службы. Формирование компетенций подготовки, сопровождения, регулирования проектов общественно-частного партнерства, профилактики и устранения конфликтных ситуаций в процессе их реализации требует закрепления теоретических знаний и практических навыков в рамках переподготовки и повышения квалификации соответствующей категории муниципальных служащих. Особое значение должно уделяться правовому блоку подготовки, а также формированию компетенций гражданского поведения и этики. Такой фактор как коррупция сегодня существенно ограничивает практику реализации проектов общественно-частного партнерства, одна треть руководителей местных органов власти определили уровень его значимости как очень высокий. Коррупционные практики инициируют отсутствие прозрачности при заключении контрактов, открытой конкурентной среды (в той или иной степени значимости данный фактор выделяли 69,7% опрошенных экспертов).

Финансовое обеспечение проектов общественно-частного партнерства является самой значимой проблемой, ограничивающей практику их реализации в современных муниципальных образованиях в целях развития социальной инфраструктуры. Так, 76,2% руководителей местных органов власти самым значимым фактором выделили дефицит муниципальных бюджетов, не позволяющих предоставлять гарантии по возрасту инвестиций.

Расширение сферы реализации проектов общественно-частного партнерства предполагает реализацию ряда предложений:

Предоставление более широких возможностей частному партнеру в привлечении дополнительных финансовых ресурсов.

Обеспечение более тесного взаимодействия бизнеса и власти в процессе финансового обеспечения проектов, что предполагает участие органов местного самоуправления в предоставлении гарантий по возрасту инвестиций.

Информационно-консалтинговая поддержка проектов общественно-частного партнерства: обеспечение широкого доступа потенциальных инвесторов к информации; преодоление стереотипов убыточности проектов общественно-частного партнерства; консалтинговая поддержка частных инвесторов; повышение квалификации соответствующей категории муниципальных служащих (формирование компетенций подготовки, сопровождения, регулирования проектов общественно-частного партнерства, профилактики и устранения конфликтных ситуаций в процессе их реализации).

Преодоление коррупционных практик, обеспечение прозрачности при заключении контрактов, открытой конкурентной среды.

Расширение форм взаимодействия местных органов власти и бизнеса в рамках общественно-частного партнерства. Интерес представляет практика партнерства не только в процессе строительства объектов социальной инфраструктуры, но и предоставлении высокого качества услуг населению на базе муниципальной собственности.

Учитывая тот факт, что наиболее распространенной практикой взаимодействия местных органов власти и бизнеса является предоставление со стороны последнего финансовых средств в развитие социальной инфраструктуры на безвозвратной основе, значимым является анализ факторов оптимизации таких форм сотрудничества.

Так, эксперты констатируют отсутствие рычагов стимулирующего воздействия у местных органов власти в целях поощрения социальной ответственности бизнеса. По оценкам предпринимателей доминирующим механизмом мотивации выступают инструменты налоговой политики, а наиболее эффективным стимулом - различного рода налоговые льготы. Однако ограничения местного нормотворчества элиминируют данные возможности. Так, на общественных слушаниях «Тенденции развития местного самоуправления в России в контексте законодательных изменений» в Общественной Палате РФ депутатом МО «Кировское городское поселение» Лупеко А.А. был приведены примеры отсутствия эффективного правового, экономического обеспечения участия бизнеса в развитии местной инфраструктуры. «Частные компании готовы дать средства на безвозвратной основе на ремонт автодороги и аварийного участка главного напорного канализационного коллектора под этой дорогой. Но они могут сделать это только из прибыли, заплатив при этом налог». Подтверждают данное заключение результаты социологического исследования. Так, 70,7% опрошенных экспертов, выделили проблему отсутствия у муниципальной власти возможностей обеспечения мотивации для частных инвестиций (снижение налоговой нагрузки, освобождение инвестиций от налога на прибыль) как наиболее значимую. Учитывая распространенную практику привлечения финансовых средств частных организаций в целях решения вопросов местного значения, представляется необходимым законодательное закрепление полномочий органов местного самоуправления, предоставляющих им возможности освобождения налогов на прибыль взносов на развитие социальной инфраструктуры. Еще одним механизмом мотивации является введение налоговых льгот для предприятий, предоставляющих безвозвратные частные инвестиции (возврат части инвестиций в пределах определенной доли уплаченных налоговых выплат). Не менее значимой является общественная поддержка предпринимательской активности, обеспечивающей развитие социальной инфраструктуры: освещение их деятельности в местной прессе, признание, моральное стимулирование.

Вывод. Модель модернизации социальной инфраструктуры муниципального образования интегрирует в себе ряд подсистем, таких как институциональная среда, ресурсное обеспечение деятельности местных органов власти, поле их взаимодействия с населением, предпринимательским сообществом и федеральными, региональными органами государственной власти. Элементы такой модели катализируют, взаимоподдерживают и взаимодополняют друг друга.

Условием модернизации социальной инфраструктуры является формирование соответствующей институциональной среды, которая включает в себя, прежде всего, преобразование практики функционирования института местного самоуправления, закрепление за ним определенной автономии от органов государственной власти, не исключающей при этом их тесное взаимодействие и сотрудничество. Самостоятельность местного самоуправления предполагает наличие финансовой обеспеченности местных бюджетов, преодоление высокой экономической зависимости от межбюджетных трансфертов, закрепление за населением муниципального образования реального права на распоряжение муниципальной собственностью, определение четких границ контроля со стороны органов государственной власти.

Формирование условий институциональной среды позволяет разработать механизмы организационно-кадрового, финансового и научно-информационного обеспечения модернизации социальной инфраструктуры современных муниципальных образований РФ. Организационно-кадровое обеспечение модернизации социальной инфраструктуры включает в себя привлечение профессиональных управляющих (сити-менеджеров) к решению вопросов местного значения на основе контракта, совершенствование системы повышения квалификации кадрового корпуса муниципальной службы в рамках социально-образовательных кластеров.

Формирование социально-образовательных кластеров позволит обеспечить подготовку кадров для отраслей социальной инфраструктуры кластеров на основе муниципального заказа, а также повышение квалификации должностных и выборных лиц местного самоуправления. Кроме того, долгосрочное взаимодействие с образовательными учреждениями позволит интегрировать исследовательскую, проектную деятельность и обучение, обеспечит релевантность содержания образовательных программ подготовки кадров социально-экономическим потребностям кластера; аккумулирование и трансляцию перспективного опыта развития социальной инфраструктуры, эффективное межмуниципальное сотрудничество, привлечение научного сообщества к решению муниципальных проблем. Таким образом, разработанная модель обеспечивает органичное соединение организационно-кадрового и научно-информационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления в целях модернизации социальной инфраструктуры.

Координационный Совет кластера, обладая мощным научным, организационно-кадровым потенциалом и консолидированными финансовыми ресурсами нескольких муниципальных образований, позволяет обеспечить такие важнейшие приоритетные направления научно-информационного обеспечения модернизации социальной инфраструктуры, как экспертное сопровождение управленческой деятельности и мониторинг общественного мнения. Организационным механизмом обеспечения данных направлений может стать формирование Экспертного Совета и создание социологической службы.

Приоритетами в формировании финансовых ресурсов является децентрализация бюджетной системы, реализация механизмов территориального маркетинга, что обеспечит, как налоговые поступления в местные бюджеты, так и стимулы к созданию дополнительной социальной инфраструктуры.

Формирование оптимальных условий институциональной среды, соответствующий уровень организационно-кадрового, финансового и научно-информационного обеспечения деятельности местных органов власти позволяют им выстроить паритетные взаимоотношения с местным сообществом, хозяйствующими субъектами, органами государственной власти. Модернизация социальной инфраструктуры требует концептуально новых подходов к практике взаимодействия всех уровней власти. Приоритетным направлением деятельности государственных органов власти должны стать не контрольно-надзорные мероприятия с целью выявления неустранимых нарушений, инициированных ограниченными местными ресурсами, а конструктивное сотрудничество с целью формирования целей и задач развития социальной инфраструктуры, релевантных ресурсному потенциалу местного сообщества, а также консолидации усилий по их реализации. Конструктивное взаимодействие государственных и местных органов власти в целях развития социальной инфраструктуры может быть обеспечено формализацией принципов межбюджетных отношений, четком закреплении оценочных критериев при конкурсном отборе муниципальных заявок на получение субсидий.

Смещение контрольно-надзорных функций государства по оценке деятельности местных органов власти в сторону общественности позволит повысить уровень доверия населения к местному самоуправлению, преодолеть сложившееся отчуждение и практику социальной пассивности, оценить действительное соответствие принимаемых управленческих решений общественным интересам, выделить значимые с точки зрения населения приоритеты развития социальной инфраструктуры муниципального образования.

Для крупных городских поселений предложена модель общественного контроля, интегрирующая: информационно-коммуникационные механизмы прямого взаимодействия, позволяющие минимизировать финансовые и временные издержки; консалтинговую деятельность экспертов, обеспечивающих научное сопровождение управленческих решений.

Для сельских поселений наиболее актуальной является практика прямого участия граждан в решении вопросов функционирования и развития социальной инфраструктуры. Трансформация имитационного характера практик прямого взаимодействия населения и местных органов власти, закрепление обязательности учета принятых коллективных решений позволит сформировать традиции общественной взаимопомощи, конструктивного взаимодействия с властью, практику реализации общественного контроля.

Взаимодействие с бизнес - сообществом. В современных условиях рынка необходима институциональная перестройка устойчивых паттернов поведения власти во взаимодействии с бизнесом, формированию концептуально-новой и последовательной муниципальной политики перехода от административного принуждения бизнеса к благотворительности и безвозмездной передаче средств на развитие социальной инфраструктуры к фокусированным инвестициям, взаимовыгодному сотрудничеству. Основным стратегическим направлением взаимодействия местных органов власти и бизнес-сообщества являются проекты общественно-частного партнерства. Расширение сферы реализации проектов общественно-частного партнерства предполагает реализацию ряда предложений: информационно-консалтинговая поддержка данных проектов: обеспечение широкого доступа потенциальных инвесторов к информации; консалтинговая поддержка частных инвесторов; повышение квалификации соответствующей категории муниципальных служащих (формирование компетенций подготовки, сопровождения, регулирования проектов общественно-частного партнерства, профилактики и устранения конфликтных ситуаций в процессе их реализации); расширение форм взаимодействия местных органов власти и бизнеса в рамках общественно-частного партнерства.

Заключение

Социальная инфраструктура является одним из доминирующих факторов, обеспечивающих удовлетворение базисных потребностей человека, реализацию конкурентного преимущества территории, ее социально-экономического потенциала. Социальная инфраструктура муниципального образования представляет собой сложный, многофункциональный комплекс элементов, сгруппированных по сферам (жилищно-коммунальная, транспортная, потребительского рынка, информационно-коммуникационная, социокультурная), которые обеспечивают развитие муниципального образования, удовлетворение основных потребностей и интересов населения, создание условий для его жизнеобеспечения и воспроизводства.

Основными принципами модернизации социальной инфраструктуры муниципальных образований являются социоинженерное обеспечение управленческой деятельности, социальная направленность, учет ситуационных факторов, формирование благоприятной институциональной среды, относительная самостоятельность субъекта управления, ресурсное обеспечение деятельности субъекта управления, принцип партнерского участия, предполагающий консолидацию усилий власти, бизнес-сообщества и населения. Вектор и успешность развития социальной инфраструктуры во многом детерминированы условиями институциональной среды общества.

Местное самоуправление, согласно выделению конкретных вопросов местного значения, а также вследствие его максимальной приближенности к населению, обладает полномочиями и наибольшими возможностями, позволяющими обеспечивать развитие социальной инфраструктуры. Нормативно закрепленные за органами местного самоуправления вопросы местного значения отражают основные направления функционирования социальной инфраструктуры. Однако современное состояние института местного самоуправления - закономерное следствие трансформации общества, отражение существующих противоречий между институциональной сущностью местного самоуправления, как самостоятельного субъекта управления и объективными финансовыми, экономическими и правовыми ограничениями его функционирования. Финансовая необеспеченность местных бюджетов, аккумулирование ресурсов в федеральном бюджете, а также бюджетах административных центров субъектов Российской Федерации способствует интериоризации нерелевантных систем федерального и субфедерального финансирования целевых программ развития социальной инфраструктуры, определяет полисубъектность управления процессами развития социальной инфраструктуры муниципальных образований.

Полисубъектность функционирования и развития социальной инфраструктуры муниципальных образований эксплицируется из анализа современных управленческих практик, согласно которым федеральные и субфедеральные органы власти, гарантируют предоставление услуг населению, обладают контрольными функциями и материально-финансовыми ресурсами, а местное самоуправления, согласно выделению вопросов местного значения, обязанностями и ответственностью.

Деятельность государственных органов власти по развитию социальной инфраструктуры сконцентрирована на реализации программно-целевых методов. Реализация федеральных целевых программ развития социальной инфраструктуры, на ряду, с положительными результатами, имеет ряд дисфункций, что нашло свое отражение в недостаточном уровне достижения плановых показателей, а также детерминировало формирование существующих проблем функционирования социальной инфраструктуры современных муниципальных образований РФ.

Аномально высокий уровень территориальной дифференциации, неоднородность социально-экономического пространства РФ, его регрессивная дивергенция свидетельствуют о серьезных просчетах политики бюджетного выравнивания. Издержки высокого уровня централизации бюджетной системы были бы оправданы при условии достижения декларируемых целей, снижения масштабов территориальной дифференциации. Однако, как результаты исследований, так и статистические данные свидетельствуют об обратном. Существующая политика выравнивания бюджетной обеспеченности, во многом, оказалась не состоятельной, границы территориальной дифференциации свидетельствуют о необходимости формирования механизмов эндогенного развития современных муниципальных образований.

Исследование тенденций функционирования социальной инфраструктуры современных муниципальных образований РФ позволило выделить наиболее значимые проблемные зоны и дисбалансы её развития. Инженерные коммуникации, дорожное хозяйство, жилищные условия, благоустройство территории, бытовое обслуживание, медицинское обеспечение, культурно-досуговая сфера определены как наиболее значимые проблемные зоны, имеющие самые низкие показатели оценок в ответах населения и руководителей местных органов власти. Низкий уровень развития данных объектов социальной инфраструктуры детерминирует ухудшение условий жизнедеятельности населения современных муниципальных образований РФ.

Модернизация социальной инфраструктуры муниципального образования представляет собой процесс глубоких преобразований с целью совершенствования деятельности всех ее элементов в соответствии с современными требованиями общественного развития, потребностями и интересами населения.

Финансовая необеспеченность местных бюджетов, а также деструктивная практика взаимодействий органов местного самоуправления с органами государственной власти относятся к наиболее значимым ограничениям модернизации социальной инфраструктуры.

Источниками модернизации социальной инфраструктуры муниципальных образований являются развитие кадрового потенциала местного самоуправления, привлечение частных инвестиций в отрасль, повышение муниципальной активности граждан.

Устойчивое развитие социальной инфраструктуры в интересах населения предполагает разработку инновационной модели модернизации, органично сочетающей в себе направления деятельности, как по поддержке ее эффективного функционирования (подготовка необходимых кадров, а также материально-техническое, методическое обеспечение функционирования объектов социальной инфраструктуры), так и обеспечение механизмов ее саморазвития на основе привлечения частных инвесторов.

Модель модернизации социальной инфраструктуры муниципального образования интегрирует в себе ряд подсистем, таких как институциональная среда, ресурсное обеспечение деятельности местных органов власти, поле их взаимодействия с населением, предпринимательским сообществом и федеральными, региональными органами государственной власти. Элементы такой модели катализируют, взаимоподдерживают и взаимодополняют друг друга. Интегрирование данных элементов дает эффект взаимодополнительности, который определяет новое качество разработанной модели.

Условием модернизации социальной инфраструктуры является формирование соответствующей институциональной среды, которая включает в себя, прежде всего, трансформацию института местного самоуправления, закрепление за ним определенной автономии от органов государственной власти, не исключающей при этом их тесное взаимодействие и сотрудничество. Самостоятельность местного самоуправления предполагает наличие финансовой обеспеченности местных бюджетов, преодоление высокой экономической зависимости от межбюджетных трансфертов, закрепление за населением муниципального образования реального права на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, наличие определенных границ контроля со стороны органов государственной власти.

Формирование условий институциональной среды позволяет разработать механизмы организационно-кадрового, финансового и научно-информационного обеспечения модернизации социальной инфраструктуры современных муниципальных образований РФ.

Организационно-кадровое обеспечение модернизации социальной инфраструктуры включает в себя привлечение профессиональных управляющих (сити-менеджеров) к решению вопросов местного значения на основе контракта, совершенствование системы повышения квалификации кадрового корпуса муниципальной службы в рамках социально-образовательных кластеров.

Формирование социально-образовательных кластеров позволит обеспечить подготовку кадров для отраслей социальной инфраструктуры кластеров на основе муниципального заказа, а также повышение квалификации должностных и выборных лиц местного самоуправления. Кроме того, долгосрочное взаимодействие с образовательными учреждениями позволит интегрировать исследовательскую, проектную деятельность и обучение, обеспечит релевантность содержания образовательных программ подготовки кадров социально-экономическим потребностям кластера; аккумулирование и трансляцию перспективного опыта развития социальной инфраструктуры, эффективное межмуниципальное сотрудничество, привлечение научного сообщества к решению муниципальных проблем. Координационный Совет кластера, обладая мощным научным, организационно-кадровым потенциалом и консолидированными финансовыми ресурсами нескольких муниципальных образований, позволяет обеспечить такие важнейшие приоритетные направления научно-информационного обеспечения модернизации социальной инфраструктуры, как экспертное сопровождение управленческой деятельности и мониторинг общественного мнения. Организационным механизмом обеспечения данных направлений может стать формирование Экспертного Совета и создание социологической службы.

Приоритетами в формировании финансовых ресурсов является децентрализация бюджетной системы, реализация механизмов территориального маркетинга, что обеспечит, как налоговые поступления в местные бюджеты, так и стимулы к созданию дополнительной социальной инфраструктуры.

Формирование оптимальных условий институциональной среды, соответствующий уровень организационно-кадрового, финансового и научно-информационного обеспечения деятельности местных органов власти позволяют им выстроить паритетные взаимоотношения с местным сообществом, хозяйствующими субъектами, органами государственной власти.

Модернизация социальной инфраструктуры требует концептуально новых подходов к практике взаимодействия всех уровней власти. Приоритетным направлением деятельности государственных органов власти должны стать не контрольно-надзорные мероприятия с целью выявления неустранимых нарушений, индуцированных ограниченными местными ресурсами, а конструктивное сотрудничество с целью формирования целей и задач развития социальной инфраструктуры, релевантных ресурсному потенциалу местного сообщества, а также консолидации усилий по их реализации. Конструктивное взаимодействие государственных и местных органов власти в целях развития социальной инфраструктуры может быть обеспечено формализацией принципов межбюджетных отношений, четком закреплении оценочных критериев при конкурсном отборе муниципальных заявок на получение субсидий.

Смещение контрольно-надзорных функций государства по оценке деятельности местных органов власти в сторону общественности позволит повысить уровень доверия населения к местному самоуправлению, преодолеть сложившееся отчуждение и практику социальной пассивности, оценить действительное соответствие принимаемых управленческих решений общественным интересам, выделить значимые с точки зрения населения приоритеты развития социальной инфраструктуры муниципального образования.

Для крупных городских поселений предложена модель общественного контроля, интегрирующая: информационно-коммуникационные механизмы прямого взаимодействия, позволяющие минимизировать финансовые и временные издержки; консалтинговую деятельность экспертов, обеспечивающих научное сопровождение управленческих решений.

Для сельских поселений наиболее актуальной является практика прямого участия граждан в решении вопросов функционирования и развития социальной инфраструктуры. Трансформация имитационного характера практик прямого взаимодействия населения и местных органов власти, закрепление обязательности учета принятых коллективных решений позволит сформировать традиции общественной взаимопомощи, конструктивного взаимодействия с властью, практику реализации общественного контроля.

Взаимодействие с бизнес - сообществом. В современных условиях рынка необходима институциональная перестройка устойчивых паттернов поведения власти во взаимодействии с бизнесом, формированию концептуально-новой и последовательной муниципальной политики перехода от административного принуждения бизнеса к благотворительности и безвозмездной передаче средств на развитие социальной инфраструктуры к фокусированным инвестициям, взаимовыгодному сотрудничеству.

Основным стратегическим направлением взаимодействия местных органов власти и бизнес-сообщества являются проекты общественно-частного партнерства. Расширение сферы реализации проектов общественно-частного партнерства предполагает реализацию ряда предложений: предоставление более широких возможностей частному партнеру в привлечении дополнительных финансовых средств (кредитных ресурсов под залог объекта концессионного соглашения, участие органов местного самоуправления в предоставлении гарантий по возрасту инвестиций); информационно-консалтинговая поддержка проектов: обеспечение широкого доступа потенциальных инвесторов к информации; консалтинговая поддержка частных инвесторов; повышение квалификации соответствующей категории муниципальных служащих (формирование компетенций подготовки, сопровождения, регулирования проектов общественно-частного партнерства, профилактики и устранения конфликтных ситуаций в процессе их реализации); расширение форм взаимодействия местных органов власти и бизнеса в рамках общественно-частного партнерства.

Развитие научных исследований по данной тематике возможно в следующих направлениях:

Формирование системы общественного контроля в целях развития социальной инфраструктуры муниципальных образований РФ.

Формирование кадрового корпуса сити-менеджеров (профессиональных управляющих) в современной российской практике муниципального управления

Механизмы развития межмуниципального сотрудничества в современных российских условиях.

Обеспечение автономии местного самоуправления в процессе его взаимодействия с федеральными и региональными органами государственной власти.

Формирование институциональных условий автономии местных органов власти.

Разработка муниципальных маркетинговых проектов развития территории.

Список литературы

Государственная Программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 гг. (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2007 г. №446, в ред. Постановления Правительства РФ от 21.04.2011 N 298).

ГОСТ Р 50762-2007 «Услуги общественного питания. Классификация предприятий общественного питания».

ГОСТ Р 52880-2007 "Социальное обслуживание населения. Типы учреждений социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов" (утв. и введен в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 27 декабря 2007 г. N 558-ст).

Государственная программа Российской Федерации "Доступная среда" на 2011 - 2015 годы. - Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 марта 2011 г. N 175.

Градостроительный кодекс РФ.- М.: Проспект, 2009 г.

Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ

Закон СССР «Об органах народного контроля в СССР» от 9 декабря 1965 г.

Конституция РФ.

Концепция устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года (Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2010 г. № 2136-р).

Концепция развития рынка телекоммуникационных услуг в Российской Федерации. - Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. Федеральное агентство связи (Россвязь) - ФГУП «Государственный специализированный проектный институт радио и телевидения».

Постановление Правительства РФ от 25.12.2004 №842 «О внесении изменений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация».

Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы) Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. N 38-р.

Проект стратегии развития торговли в Российской Федерации на 2010 - 2015 годы и период до 2020 года.

Проект концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации на период до 2020 года.

Проект федерального закона «Об основах государственного регулирования и развития торговой деятельности в Российской Федерации».

Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года: утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2009 г. № 2094-р.

Транспортная стратегия РФ до 2030 года, утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 г. № 1734-р.

Указ Президента РФ 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» (в ред. Указа Президента РФ от 13.05.2010 № 579).

Федеральный закон "О развитии сельского хозяйства" от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 16.09. 2003 г., № 131-ФЗ.

Федеральный закон «Об общественной палате Российской Федерации» от 4.04. 2005г, №32-ФЗ.

Федеральный закон "О связи" от 07.07.2003г., N 126-ФЗ.

Федеральный Закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" 181-ФЗ (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ).

Федеральная целевая программа "Жилище" на 2011 - 2015 годы (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. № 1050).

Федеральная целевая программа "Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)", утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от от 15 июня 2007 г. N 781-р.

Федеральная целевая программа «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года». Утверждена Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. N 480.

Аверин Ю.П. Люди управляют людьми: модель социологического анализа. М.: Изд-во МГУ Москва, 1996. 380 с.

Адамская Любовь Владимировна. Тенденции развития и управления кадровым потенциалом муниципального образования в современной России: диссертация ... кандидата социологических наук : 22.00.08. Москва, 2008.

Адамская Л.В. Инновационные аспекты регионального управления // Государственное и муниципальное управление: инновационные аспекты развития. - М. : Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2010. - Вып. 4. - С. 46-49.

Азин И.Н. Социальная инфраструктура общества в условиях рыночной экономики: Автореф. дис. канд. эк. наук. - Казань, 2011.

Арон Р. Этапы развития социологической мысли. - М.: Издательская группа «Прогресс», 1993.

Аршинов В.И. Синергетика как феномен постнеклассической науки. М., 1999.-203 с.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Юрид.лит., 1997. - 123 с.

Атаманчук Г.В. Управление - социальная ценность и эффективность. М., 1995.-96 с.

Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (Опыт системного исследования). М.: Политиздат, 1968. - 384 с.

Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. М.: Политиздат, 1981.-432 с.

Афанасьев В.Г. Системность и общество. М.: Политиздат, 1980. - 368 с.

Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М.: Политиздат, 1977. -382 с.

Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. М.: Восточный рубеж, 2000. - 208 С.

Бабосов Е.М. Социология управления.: Учебн. пособие. 2-е изд., Мн.: Тетра Системе, 2001. - 228 с.

Баксаляр В.В. Проблемы реформирования системы муниципального управления в постсоветской России. Саратов: Научная книга, 2005. -198 С.

Баландина Т. Формирование организационной культуры инновационного типа. Саратов: СГСЭУ, 2004. - 192 С.

Баландина Т.М. Социальные технологии управления организационной культурой. Саратов: СГСЭУ, 2005. - 126 С.

Баландина Т.М. Социология управления. Саратов: Издат. центр СГСЭУ, 2005.- 196 С.

Башмаков В.И. Изменения в экспертных оценках актуальности исследования социальных проблем труда (опыт мониторинга) // Социологические исследования. 2005. № 5. С. 89-95.

Белов A.B. Реформа «бюджетного социализма»: вертикальный аспект. СПб: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2002.

Белов В.Г., Калиниченко Л.А., Чапарова Н.Т. Государство и общественный контроль в России. - М.: Этносоциум, 2010

Бестужев-Лада И.В. Нормативное социальное прогнозирование. Возможные пути реализации целей общества. М.: Наука, 1987.

Бокарев H.H. Социология личности: Учебное пособие. М.: Изд-во "Союз", 1997. - 69 с.

Бурдье П. Социология политики. - М.: Логос, 2006.

Важенин С.Г. Социальная инфраструктура народохяйственного комплекса. М.: Наука, 1980.

Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство в здравоохранении.

Варнавский В.Г. Управление государственно-частным партнерством за рубежом // Вопросы государственного и муниципального управления. -- 2012. -- № 2.

Васильев В.П. Методология и методика конкретных социологических исследований средств массовой информации и пропаганды: Учеб,-метод. пособие. М., Акад. общ. наук при ЦК КПСС, 1986.

Вебер М. О некоторых категориях понимающей социологии // Вебер М. Избр. произведения. -М.: Прогресс, 1990.

Вебер М. Политика как призвание и профессия // Вебер М. Избр. произведения. М.: Прогресс, 1990.

Вебер М. Протестантская этика и дух капитализма // Вебер М. Избр. произведения. -М.: Прогресс, 1990.

Великая Н.М. Основные тенденции политического участия в местном самоуправлении // Социс, 2003. № 8. С. 45-49.

Вернадский В.И. Биосфера и ноосфера./ Отв. ред. Б.С. Соколов, A.A. Ярошевский.-- М.: Наука, 1989. - 262 с.

Вернер И.А. Городское самоуправление в России. М.: Изд-во скоро-печати A.A. Левенсона, 1906. - 32 С.

Веснин В.Р. Менеджмент: учебник. М.: Проспект, 2007. 230 с.

...