Модернизация социальной инфраструктуры муниципальных образований в Российской Федерации

4,2

Да, социально ответственные предприятия регулярно на безвозмездной основе вкладывают средства в развитие социальной инфраструктуры

18,9

Крайне редко предприятия вкладывают средства в развитие социальной инфраструктуры муниципального образования

42,0

Нет, бизнес не привлекается к развитию социальной инфраструктуры

18,1

Другое

3,9

Таким образом, сложилось объективное противоречие между потребностью муниципальных образований в частных инвестиционных ресурсах и их отсутствием. Данная проблема свидетельствует, что в современных рыночных условиях необходимо использование более гибких механизмов привлечения бизнеса к решению вопросов местного значения. Мировая практика свидетельствует, что наиболее эффективным механизмом является Public Private Partnership, то есть общественно-частное партнерство, в рамках которого могут быть консолидированы усилия бизнеса и власти. Партнером бизнеса могут выступать федеральные, региональные или муниципальные органы власти. Как показал опрос, данная форма взаимодействия является недостаточно востребованной, только 4,2% респондентов отметили, что в муниципальном образовании бизнес привлекается к развитию социальной инфраструктуры в рамках проектов государственно-частного партнерства. Хотя при этом подавляющее большинство экспертов считают данную форму взаимодействия наиболее эффективным инструментом решения проблем социальной инфраструктуры.

Рис. 22. Распределение ответов на вопрос: «Как Вы считаете, является ли общественно-частное партнерство одним из эффективных инструментов решения проблем социальной инфраструктуры?»

Мировая практика свидетельствует, что общественно-частное партнерство является не только средством сокращения бюджетных расходов при строительстве инфраструктурных объектов, но и существенно снижает экономические, коррупционные риски, выполняя, таким образом, значимые социально-экономические функции в обществе.

В частности, экономическая эффективность достигается за счет следующих факторов:

применение коммерческих подходов в процессе реализации проектов, в большей мере, что предполагает оптимизацию затрат на оплату труда и материалы

увеличение прозрачности и усиление конкуренции с целью снижения уровня коррупции и выявления скрытых расходов.

Опрошенные эксперты в качестве преимуществ общественно-частного партнерства, видят, в первую очередь, возможность экономии финансовых средств, а также повышение качества услуг для населения, предоставляемых в процессе эксплуатации частным инвестором инфраструктурного объекта.

Таблица 15. Распределение ответов на вопрос: «Каковы, на Ваш взгляд, преимущества общественно-частного партнерства в сфере развития социальной инфраструктуры?

Результаты опроса экспертов подтвердили выводы, что общественно-частное партнерство является одним из наиболее эффективных ресурсов модернизации социальной инфраструктуры, обеспечивая как повышение качества услуг, так и привлечение финансовых средств.

Вывод: Современное состояние социальной инфраструктуры муниципальных образований РФ характеризуется рядом проблем и не в полной мере соответствует потребностям населения. Как объективные статистические показатели, так и данные социологических исследований подтверждают значительную территориальную дифференциацию развития социальной инфраструктуры. На одном полюсе расположены достаточно успешные регионы с высоким уровнем развития транспорта, дорожного хозяйства, благоустройства жилищного фонда (Центральный, Северо-западный, Уральский федеральные округа), а на другом - Южный, Сибирский и Дальневосточный федеральные округа, где уровень развития транспортного комплекса, дорожного хозяйства, коммуникаций, а также инженерная обеспеченность жилищного фонда, в несколько раз ниже, чем в среднем по России. Данные статистики нашли свое подтверждение в преобладающих негативных оценках населения данных округов. Аномально высокий уровень территориальной дифференциации, неоднородность социально-экономического пространства РФ, его регрессивная дивергенция свидетельствуют о серьезных просчетах политики бюджетного выравнивания. Данные негативные издержки высокого уровня централизации бюджетной системы были бы оправданы при условии достижения декларируемых целей, снижения масштабов территориальной дифференциации. Однако, результаты исследований, статистические данные свидетельствуют об обратных тенденциях. Как подчеркивается в Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года, «сегодня базовая задача региональной политики - сокращение различий социально-экономического состояния субъектов Российской Федерации - так и не достигнута».

Фактором территориальной дифференциации выступает не только географическое расположение, но и тип муниципального образования. Низкий уровень обеспеченности сельских жителей транспортными, коммунальными, культурными услугами свидетельствует о высокой степени социальной поляризации в условиях жизни городского и сельского населения.

Исследование тенденций функционирования социальной инфраструктуры современных муниципальных образований РФ позволило выделить наиболее значимые проблемные зоны и дисбалансы её развития. Инженерные коммуникации, дорожное хозяйство, жилищные условия, благоустройство территории, бытовое обслуживание, медицинское обеспечение, культурно-досуговая сфера определены как наиболее значимые проблемные зоны, имеющие самые низкие показатели оценок в ответах населения и руководителей местных органов власти.

Финансовая необеспеченность местных бюджетов, а также деструктивная практика взаимодействий органов местного самоуправления с органами государственной власти относятся к наиболее значимым ограничениям модернизации социальной инфраструктуры. Основными условиями модернизации социальной инфраструктуры муниципальных образований являются формирование финансовой базы муниципальных образований, развитие кадрового потенциала местного самоуправления, привлечение частных инвестиций в отрасль, повышение муниципальной активности граждан.

4. Модель модернизации социальной инфраструктуры муниципальных образований в РФ

4.1 Формирование институциональной среды развития социальной инфраструктуры

Эффективная институциональная среда способна обеспечить функционирование устойчивых социальных связей и отношений, направленных на достижение общественных целей. В связи с чем, особую научную значимость представляет разработка элементов институциональной среды, детерминирующих вектор и параметры взаимодействия основных субъектов модернизации социальной инфраструктуры муниципальных образований РФ.

Формирование институциональной среды, способствующей модернизации социальной инфраструктуры, включает в себя направления ее становления по следующим сферам: социально-политическая, социально-экономическая и социокультурная.

Преобразование социально-политической институциональной среды предполагает повышение эффективности управленческой деятельности, расширение функциональных возможностей местного самоуправления в развитии социальной инфраструктуры локального социума (снижение уровня ассиметрии в закреплении прав собственности на особо значимые объекты культурного наследия, преодоление институциональных барьеров в эффективном использовании муниципальной собственности, снижение уровня зависимости от межбюджетных трансфертов), обеспечение правопорядка, снижение административных барьеров для предпринимателей, прозрачность и открытость взаимодействий власти и хозяйствующих субъектов, повышение транспорентности бюджетных финансовых потоков, направляемых на развитие социальной инфраструктуры, консолидацию усилий власти и населения.

Социально-экономическая институциональная среда должна обеспечить снижение рисков предпринимательской деятельности, защиту прав собственности, формирование конкурентной среды для хозяйствующих субъектов, создание условий привлечения частного капитала в развитие социальной инфраструктуры.

Не менее важным, но и наиболее сложным является преодоление социокультурных институциональных ограничений, являющихся, во многом, отражением социально-экономических и политических преобразований современного российского общества. Ценностные ориентации, моральные нормы, менталитет населения оказывает опосредованное влияние на процессы модернизации социальной инфраструктуры. Такие ценности, как уважение прав собственности, честность при заключении сделок, соблюдение контрактов, исключение коррупции, высокий уровень ответственности и приоритеты общественных интересов в деятельности властных субъектов, муниципальная активность населения формируют институциональную среду в гораздо большей степени, нежели правовые нормы.

Таким образом, формирование институциональной среды является базовым императивом модернизации социальной инфраструктуры. Рассмотрим основные институциональные ограничения модернизации социальной инфраструктуры (таблица 16). Их взаимосвязь определяется, на наш взгляд, следующим образом: ограничения, закрепленные в современном российском праве, формируют определенные управленческие практики в деятельности местных органов власти (организационные ограничения), что, в свою очередь, определяет специфику социокультурных, нормативно-ценностных ограничений.

Таблица 16. Институциональные ограничения модернизации социальной инфраструктуры

Ограничения развития социальной инфраструктуры современных муниципальных образований связаны, в первую очередь, с проблемами и дисбалансами институционального характера: сужением автономии местного самоуправления вследствие отсутствия эффективного ресурсного обеспечения его деятельности, деформации отношений с региональной и федеральной властью, неопределенностью специфики муниципальной собственности, кризисом доверия населения к власти.

Инструментальные возможности местного самоуправления в процессах модернизации социальной инфраструктуры определены его организационной автономией и обеспеченностью финансовыми, экономическими и кадровыми ресурсами. В частности, недостаточно четкая определенность правового поля, определяющего характер муниципальной собственности, является одним из наиболее существенных ограничителей, как процессов модернизации социальной инфраструктуры муниципального образования, так и, в целом, становления института местного самоуправления, его устойчивого развития в России. Эффективное использование муниципальной собственности является наиболее значимым фактором модернизации социальной инфраструктуры, позволяющим снижать трансакционные издержки хозяйствующим субъектам, деятельность которых связана с коллективными интересами местного сообщества. В современной российской практике преобладает нарушение равновесности принципов неприкосновенности и ограниченности права муниципальной собственности в пользу последнего. Это связано, в том числе, и с институциональными аспектами ее идентичности, определяющейся способами муниципализации имущественного комплекса, среди которых приобретение на возмездной основе существенно ограничено финансово-экономическим положением местных бюджетов.

Кроме того, отсутствие четких и долгосрочных гарантий прав владения и самостоятельного распоряжения муниципальной собственностью создает определенные барьеры для ее эффективного использования в целях развития социальной инфраструктуры. Сегодня одной из наиболее значимых проблем является «лишение поселений имущества, в том числе недвижимого, необходимого для поддержки предпринимательской деятельности». Постоянные изменения федерального законодательства в области местного самоуправления определяют процессы правовой и экономической трансформации муниципальной собственности, подрывают ее институциональные основы. Так, со дня принятия Закона №131 - ФЗ по 2011 год принято более 50 федеральных законов о внесении в него изменений, сделано около 400 поправок. Абсолютным императивом институционализации муниципальной собственности является ее неприкосновенность и право фактического распоряжения ею в интересах муниципального образования. Однако соблюдение данных принципов не представляется возможным в рамках современного правового поля. Так, в части 11 статьи 31 Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ установлено, что «находящееся в муниципальной собственности имущество... подлежит безвозмездной передаче в федеральную собственность или собственность субъектов РФ в случае: если нахождение указанного имущества в муниципальной собственности не допускается, в том числе, в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления; если указанное имущество используется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями». Сама возможность изъятия муниципальной собственности не способствует закреплению таких паттернов поведения в деятельности руководителей местных органов власти, которые были бы направлены на создание, сохранение и эффективное использование муниципальной собственности. Равновесность принципов неприкосновенности и ограниченности права муниципальной собственности не должна нарушаться в пользу последнего.

Также вызывает сомнение правомерность использования закрытого, не допускающего вариативности, перечня объектов муниципальной собственности, жестко детерминированного закрепленными за муниципальным образованием вопросами местного значения. Как уже отмечалось, постоянные изменения в законодательстве трансформируют перечень вопросов местного значения, что неизбежно вызывает неоправданный передел муниципальной собственности между муниципальными образованиями разного уровня, а также между местным самоуправлением и государственной властью. Так, в статье 50 Закона №131-ФЗ установлено, что «в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения. В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не соответствующее требованиям настоящей статьи, указанное имущество подлежит перепрофилированию либо отчуждению». В реальной практике, как только, законодатель перераспределяет полномочия по решению отдельных вопросов, сокращается и объем муниципальной собственности, деформируя тем самым принцип ее неприкосновенности. Подобная практика не позволяет муниципальным образованиям гибко реагировать на социально-экономические, демографические тенденции территории, адекватно перепрофилируя муниципальное имущество под соответствующие потребности населения в инфраструктурных услугах.

Вмешательство государства в вопросы распоряжения муниципальной собственностью существенно ограничивает набор правомочий местного самоуправления, трансформируя по своему усмотрению основные аспекты владения, пользования и распоряжения собственностью. Как следствие, в деятельности местных органов власти превалирует ориентация на единовременный экономический эффект, связанный с продажей муниципального имущества, что подтверждается статистическими данными. Доходы, полученные от продажи муниципальной собственности, значительно превышают доходы от арендных платежей. С одной стороны, продажа непрофильных активов позволяет снизить издержки местного самоуправления по их содержанию, но, с другой стороны, лишает местную власть экономических рычагов воздействия на процессы модернизации социальной инфраструктуры. Предписания приватизировать нежилые помещения, которые не обеспечивают решение вопросов местного значения, очерченных государством, по сути, лишают местные органы власти не только долгосрочных доходов от их аренды, но возможностей вести взаимовыгодный диалог с представителями бизнеса в целях развития социальной инфраструктуры. Варьирование арендных ставок при сдаче нежилых помещений позволила бы местному самоуправлению привлекать предпринимателей для оказания востребованных населением услуг, формировать необходимые местному сообществу объекты социальной инфраструктуры, более эффективно использовать практику заключения концессионных соглашений.

Таким образом, выявленные закономерности правового регулирования отношений муниципальной собственности определяют сужение механизмов развития социальной инфраструктуры. Роль местных органов власти в отношении муниципальной собственности редуцирована в рамках современного правового поля до учетной функции, элиминируя такие аспекты управленческой деятельности как планирование, организация, координация и контроль. Особую угрозу представляет ограничение функции планирования, которая позволяет на основе всестороннего анализа объектов муниципальной собственности формулировать цели и задачи развития социальной инфраструктуры, разрабатывать стратегию действий, направленную на поддержание или становление ее эффективного функционирования. Планирование представляет собой непрерывный процесс поиска новых механизмов совершенствования деятельности объектов социальной инфраструктуры за счет выявленных возможностей, условий и факторов. Неопределенность условий, зависимость от внешних факторов не позволяют формировать эффективную систему решений, которая охватывала бы значительный период времени, устанавливать долгосрочные цели развития социальной инфраструктуры, прогнозировать порядок приобретения, распределения и использования имеющихся ресурсов в виде соответствующей муниципальной собственности для достижения установленных целей.

Как указано в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (в ред. распоряжения Правительства РФ от 08.08.2009 N 1121-р), основным вектором институциональных изменений развития малого и среднего бизнеса должно стать «сокращение объема имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности». Законодательно закрепленные экономические приоритеты государственной политики оказывают дестимулирующее воздействие на процессы поддержания устойчивой целостности, как муниципального образования, так и его социальной инфраструктуры. По сути, нарушена реализация адаптационной функции, являющейся, приоритетной в обеспечении жизнедеятельности локального социума. Адаптационная функция, как подчеркивал Т. Парсонс, связана с решением проблемы рациональной организации и распределения ресурсов. В рамках российского правового поля и условиях бюджетной централизации, современные муниципальные образования практически лишены соответствующих возможностей. Кроме того, местное самоуправление поставлено в условия, которые не позволяют формировать долгосрочные планы ее развития, целесообразность расходования собственных средств для строительства и введения в эксплуатацию новых объектов социальной инфраструктуры представляется сомнительной, поскольку сохранение данной собственности не гарантируется в рамках современного правового поля.

Государство должно выступить субъектом соответствующих институциональных изменений, закрепив за населением муниципального образования реальное право на распоряжение муниципальной собственностью. Только формирование целенаправленных институциональных изменений в отношении муниципальной собственности определит вектор трансформации социально-ценностных аспектов деятельности местных органов власти. Реальное, а не декларируемое законодателем право позволит местному самоуправлению стать действительным субъектом собственности, определять перспективы развития социальной инфраструктуры в интересах населения, ориентироваться не на сиюминутную выгоду, а на долгосрочные социально-экономические результаты.

Сохранение и эффективное использование муниципальной собственности является одним из условий становления и устойчивого развития института местного самоуправления. Не менее значимым представляется преодоление таких институциональных ограничений, как финансовая, правовая несамостоятельность местного самоуправления. Государственная власть выстраивает определенную линию отношений с местным самоуправлением, которая предполагает не сотрудничество, а доминирование региональной и федеральной власти, используя как систему поощрений в виде межбюджетных трансфертов, так и карательные санкции, регламентируя количество контрольно-надзорных мероприятий по отношению к муниципальным образованиям. Подобная практика не способствует становлению института местного самоуправления как самостоятельного субъекта развития территории и ее социальной инфраструктуры. В настоящее время масштабы государственного контроля над органами местного самоуправления столь велики, что его последствия в виде отвлечения кадровых, организационных ресурсов не соразмерны тем целям и задачам, которые он перед собой ставит. Кроме того, в сфере государственного контроля должна оставаться только проверка законности действий органов местного самоуправления, надзор за исполнением законов. Контроль эффективности, качества, принимаемых местными органами власти, управленческих решений в данном случае означает административное давление и прямое подчинение, в то время как институциональная природа местного самоуправления подразумевает только взаимодействие и сотрудничество с государственными органами власти. Единственным исключением из данного правила является контроль качества осуществления делегированных местным органам власти отдельных государственных полномочий. В остальных случаях проверка и оценка соответствия общественным интересам деятельности органов местного самоуправления должна осуществляться субъектами общественного контроля.

Смещение контрольно-надзорных функций государства по оценке деятельности местных органов власти в сторону общественности позволит повысить уровень доверия населения к местному самоуправлению, преодолеть сложившееся отчуждение и практику социальной пассивности, оценить действительное соответствие принимаемых управленческих решений общественным интересам, выделить значимые с точки зрения населения приоритеты развития социальной инфраструктуры муниципального образования.

Институт местного самоуправления в настоящее время нуждается в активной поддержке своего населения, преодолению сложившихся негативных стереотипов восприятия его деятельности, ценностно-нормативных установок, в основе которых заложена идентификация местных и государственных органов власти. С одной стороны, это может быть обеспечено формированием положительного имиджа местного самоуправления в средствах массовой информации, освещение позитивного опыта его деятельности, предотвращением необоснованной дискредитации. Цели, задачи местного самоуправления, его роль в решении жизненно важных вопросов населения должна быть широко освещена в прессе. С другой стороны, только популяризацией деятельности местных органов власти, декларированием их социальной значимости, невозможно преодолеть укоренившиеся в массовом сознании установки пассивности, недоверия и отчуждения от власти. Модернизация социальной инфраструктуры в интересах населения муниципального образования невозможна без участия самого населения в этих процессах, налаживания партнерских отношений между обществом и властью. Одним из наиболее эффективных механизмов не только формирования гражданских инициатив, но и повышения качества управленческой деятельности в целях модернизации социальной инфраструктуры является институционализация общественного контроля.

С нашей точки зрения только институт местного самоуправления, обладающий финансовыми, кадровыми, материально-техническими ресурсами, имеет возможности для консолидации усилий власти, населения и бизнеса в целях модернизации социальной инфраструктуры муниципального образования. Эффективное функционирование института местного самоуправления в интересах граждан делает возможным формирование социально-экономической институциональной среды модернизации социальной инфраструктуры. Формирование экономической институциональной среды, способствующей модернизации социальной инфраструктуры муниципального образования, включает в себя, прежде всего, создание условий привлечения частного капитала в данную сферу, развитие малого и среднего бизнеса.

Экономические институциональные изменения не должны носить исключительно нормативный характер, обусловленный введением новых законодательных актов. Организационная поддержка институциональных изменений должна осуществляться в таких направлениях, как сокращение разрыва между правовыми нормами и реальной практикой взаимодействия социальных субъектов, а также поддержка социально-значимых инициатив, использование мотивационных механизмов привлечения капитала, внедрения инноваций в развитие социальной инфраструктуры. Признавая приоритетность норм федерального законодательства в данной сфере, тем не менее, следует отметить, что без эффективной деятельности органов местного самоуправления выполнение данной цели не представляется возможным. Только сильное местное самоуправление, обладающее соответствующими финансовыми ресурсами, определенными правовыми полномочиями, мотивацией, способно обеспечить гармоничное формирование экономической институциональной среды в целях развития социальной инфраструктуры.

Деятельность местного самоуправления должна быть направлена на формирование эффективно функционирующей институциональной среды, обеспечивающей развитие предпринимательства в приоритетных для муниципального образования отраслях, привлечение капитала в развитие социальной инфраструктуры для повышения уровня и качества жизни населения. Элементами данной институциональной системы выступают:

- поддержка процессов самоорганизации, кооперации предпринимательского сообщества;

- формирование конкурентной среды, обеспечивающей развитие предпринимательства в отраслях инфраструктурного комплекса, исключение личной заинтересованности руководителей местных органов власти в поддержке определенного бизнеса;

- упрощение доступа к аренде муниципальной недвижимости для предпринимателей, реализующих в своей деятельности коллективные интересы развития социальной инфраструктуры муниципального образования;

- устранение излишних административных барьеров, препятствующих развитию объектов социальной инфраструктуры, находящихся в частной собственности, снижение уровня коррупции при получении разрешений, лицензий, сертификатов и другой документации;

- обеспечение максимального выполнения законодательных норм, сужение разрыва между правовыми нормами и реальными действиями хозяйствующих субъектов;

- формирование условий доступа организаций социальной инфраструктуры к долгосрочным финансовым ресурсам. По данному направлению может быть использован опыт земских управ по организации и развитию финансово-кредитной инфраструктуры. Создание ссудо-сберегательных товариществ с участием земского капитала позволило оказывать реальную финансовую помощь ремесленникам и крестьянам для хозяйственных оборотов и покупки инвентаря. В современных российских реалиях микрофинансирование деятельности малого предпринимательства в приоритетных для муниципального образования сферах позволило бы не только формировать соответствующую социальную инфраструктуру, но и обеспечило бы динамичное развитие предпринимательства. Микрофинансирование предполагает не прямую финансовую поддержку, а, прежде всего, создание механизма, обеспечивающего доступ малых предприятий к капиталу: предоставление гарантий по кредитам, обеспечение эффективных коммуникаций с банковским сектором в целях долгосрочного кредитования малого бизнеса.

- поддержка деятельности организаций, обеспечивающих внедрение инновационных технологий при строительстве и эксплуатации объектов социальной инфраструктуры. Основным механизмом поддержки может являться предоставление муниципальной собственности в аренду на льготных условиях, обеспечение налоговых льгот не только инновационным предприятиям, но и тем организациям, которые оказывают им финансовую поддержку, участие в акционерном капитале инновационных предприятий;

- информационно-консалтинговая поддержка развития малого и среднего бизнеса. В частности, может быть использован опыт земской практики формирования условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях. Земская агрономическая служба инициировала машинизацию полеводства, организовывала выставку земледельческой техники, устраивала массовые показы её работы в поле, открывала склады по продаже сельскохозяйственных машин и инвентаря. Одним из направлений деятельности стала пропаганда профессиональных знаний в сельскохозяйственном производстве среди крестьянства. В современных реалиях, когда необходимость привлечения капитала в социальную инфраструктуру является насущной потребностью, опыт земских органов власти по формированию информационно-рекламной, финансово-кредитной инфраструктуры может быть адаптирован и востребован.

Ряд вопросов институционального характера не может быть решен на местном уровне и требует своего правового закрепления на федеральном уровне. К таким вопросам относится, прежде всего, обеспечение общественной безопасности, неприкосновенность личности и собственности, независимость суда, демонополизация экономики, снижение трансакционных издержек для предпринимателей, ориентированных на развитие социальной инфраструктуры, снижение инвестиционных рисков, формирование условий артикуляции и агрегирования интересов различных социальных групп.

Модернизация социально-политической, экономической институциональной среды, выраженная в формировании соответствующих правовых норм и организационной деятельности властных структур, будет способствовать интериоризации ментальных установок массовых социальных групп, релевантных обновленной институциональной среде.

Основной задачей формирования институциональной среды модернизации социальной инфраструктуры является как создание прямых условий поддержки данных процессов в виде повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, рационального использования муниципальной собственности, привлечения частного капитала, выстраивания оптимальной системы взаимодействия местных, региональных и федеральных органов власти, но и формирование условий, косвенно опосредующих развитие социальной инфраструктуры в муниципальных образованиях. Как уже отмечалось, ценностные ориентации, моральные нормы, менталитет населения оказывает опосредованное, но при этом достаточно значительное влияние на развитие социальной инфраструктуры. Такие ценности, как уважение прав собственности, честность при заключении сделок, соблюдение контрактов формируют институциональную среду в гораздо большей степени, нежели правовые нормы. Специфика социокультурной институциональной среды определяет направления деятельности, нормы и ценности основных субъектов, участвующих в модернизации социальной инфраструктуры. Основными субъектами, на наш взгляд, являются должностные и выборные руководители местного самоуправления, предпринимательское сообщество, инициативные граждане и их объединения, участвующие в реализации гражданских инициатив, направленных на защиту общественных интересов в сфере развития социальной инфраструктуры.

Приоритеты социокультурных институциональных изменений:

Наиболее значимым вектором социокультурных институциональных изменений в деятельности должностных и выборных руководителей местного самоуправления является преодоление коррупции, которая, во многом, является следствием не только экономических и правовых проблем, но отражением деформации мировоззрения, нравственности. Коррупционные платежи составляют значительную часть трансакционных издержек предпринимателей, вкладывающих средства в строительство и эксплуатацию объектов инфраструктуры. Учитывая высокую капиталоемкость, долгосрочные перспективы окупаемости, инвестиционные риски оказываются, в данном случае, столь завышены, что элиминируют участие бизнеса в развитии социальной инфраструктуры, релевантное потребностям муниципального образования. Руководители местного самоуправления должны являться социально значимой референтной группой для населения, предпринимательского сообщества, их ценности и нравственные установки должны представлять собой институциональную систему приоритетов общественных интересов в деятельности социальных субъектов, являясь условием формирования принципов социального партнерства во взаимодействии бизнеса, населения и власти. Нравственная культура руководителей местного самоуправления является приоритетным институциональным условием формирования социальной ответственности бизнеса и привлечения населения к решению вопросов развития социальной инфраструктуры.

Институциональные изменения, определяющие характер участия бизнеса в развитии социальной инфраструктуры должны касаться не столько формирования его социальной ответственности, сколько расширения границ взаимовыгодного партнерства, что продиктовано необходимостью привлечения частного капитала в развитие социальной инфраструктуры. Эти идеи послужили базой для разработки в данном диссертационном исследовании механизмов взаимодействия местных органов власти и бизнеса в вопросах развития социальной инфраструктуры, трансформации стратегии принуждения бизнеса к участию в общественно значимых проектах на основе парадигмы социальной ответственности в стратегию взаимовыгодного сотрудничества. Не менее значимым является преодоление амбивалентности норм и правил деятельности хозяйствующих субъектов, сужение разрыва между законодательными нормами и реальной практикой функционирования предпринимательского сектора.

Гражданская активность населения является одним из наиболее значимых, но при этом наименее невостребованных в реальной российской практике местного самоуправления, ресурсов развития социальной инфраструктуры. Гражданские инициативы, коллективная деятельность в решении социально значимых проблем территории, социальное согласие, доверие к власти формируют благоприятную институциональную среду развития социальной инфраструктуры, условия консолидации усилий власти и населения. Наиболее значимыми являются следующие функции социальной активности граждан: нормативная (определение приоритетов модернизации социальной инфраструктуры), организационная (коллективное решение общественно значимых проблем), контрольная (оценка деятельности местных органов власти, обеспечение транспорентности расходования финансовых средств в процессе строительства и эксплуатации объектов социальной инфраструктуры).

Направленный характер институтогенеза предполагает учет и анализ не только экономических, правовых характеристик общества, но и ментальных, культурных особенностей. Эффективность формирования благоприятных институциональных условий развития социальной инфраструктуры определяется качественной последовательной деятельностью по выделенным приоритетам социокультурных изменений. Нравственные ориентиры, этические, нравственные нормы и ценности социальных субъектов, менталитет населения носят достаточно устойчивый характер, скорость их изменений является низкой и детерминирована широкомасштабными преобразованиями в обществе, уровнем консолидации усилий государства, религии, образования, средств массовой информации. Духовно-нравственный кризис современного общества, утрата культурных традиций, нравственных ориентиров, социальная апатия, доминирование ценностей эгоизма, меркантильности существенно усложняют поставленную задачу. В культурном пространстве российского общества основной проблемой является отсутствие общей идеологии, основанной на имманентных нравственных принципах, которые были утрачены в процессе политических трансформаций (например, христианские заповеди, моральные нормы Советского общества).

Основным вектором институциональных преобразований, должно стать формирование национальной идеологии, основанной на принципах патриотизма, нравственности, религиозности, коллективистской духовности. Как отмечает В.И. Добреньков, «России сейчас нужна такая идеология, которая отражала бы высшие национальные ценности, цели, определяла задачи развития общества, методы решения этих задач, фактически определяла стратегию ее развития». По мнению В.И. Добренькова, российская национальная идеология может быть сформирована на основе консерватизма, что предполагает приоритет национальных начал в развитии России, опору на лучшие, нравственные и духовные качества нашего народа. Идеи «социального консерватизма» во многом созвучны с концепцией ноосферного развития личности, включающей в себя ноосферное образование, культуру и соответствующее мировоззрение. Ноосферное мировоззрение отражает традиции русской культуры, вбирая в себя идеи всеединства, духовности, гармонии с природой, альтруизма, осуждение индивидуализма, представляет собой конвергенцию достижений науки, религиозных норм, универсальных нравственных императивов. Идеи ноосферного развития, концепции формирования ноосферной цивилизации сформулированы и нашли свое отражение в работах В.И. Вернадского, А.Л. Чижевского, А.Д. Урсула, Н.Н. Лукьянчикова, А.И. Субетто, П.Г. Никитенко, В.Н. Иванова, Н.В. Масловой, О.С. Анисимова, В.И. Патрушева и других.

Ноосферная культура способна формировать особое ценностно-нормативное пространство через определение иерархии ценностей, формирование адекватных онтологических и аксиологических конструкций, вбирающих в себя все позитивное из исторического опыта человечества, системы предпочтений определенных паттернов поведения, основанных на общечеловеческих ценностях (сотрудничество, кооперация, ответственность).

Исключение коррупции, высокий уровень ответственности и приоритеты общественных интересов в деятельности властных субъектов, честность, соблюдение контрактов, эффективность и качество работы предпринимателей, обеспечивающих функционирование соответствующих объектов социальной инфраструктуры, гражданская активность населения -являются приоритетными детерминантами модернизации социальной инфраструктуры. Достижение данных целей невозможно только на основе формирования соответствующих правовых норм и механизмов принуждения. Моральные ценности должны формироваться в процессе воспитания личности путем интеграции деятельности института культуры, религии, образования, реализации соответствующей информационной политики государства.

Вывод. В рамках авторской модели модернизации социальной инфраструктуры муниципальных образований предлагается формирование институциональной среды, которая включает в себя, прежде всего, преобразование условий функционирования института местного самоуправления, закрепление за ним определенной автономии от органов государственной власти, не исключающей при этом их тесное взаимодействие и сотрудничество. Самостоятельность местного самоуправления предполагает наличие финансовой обеспеченности местных бюджетов, преодоление высокой экономической зависимости от межбюджетных трансфертов, закрепление за населением муниципального образования реального права на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, наличие определенных границ контроля со стороны органов государственной власти. Эффективное использование муниципальной собственности является наиболее значимым фактором развития социальной инфраструктуры, позволяющим снижать трансакционные издержки хозяйствующим субъектам, деятельность которых связана с коллективными интересами местного сообщества. В современной российской практике преобладает нарушение равновесности принципов неприкосновенности и ограниченности права муниципальной собственности в пользу последнего. Это связано, в том числе, и с институциональными аспектами ее идентичности, определяющейся способами муниципализации имущественного комплекса, среди которых приобретение на возмездной основе существенно ограничено финансово-экономическим положением местных бюджетов. Как следствие, в российской практике управления сохранение муниципальной собственности не является институциональной нормой. С одной стороны, передел собственности между муниципальными образованиями разного уровня, а также между местным самоуправлением и региональной, федеральной властью является весьма распространенной практикой. Это связано с наличием таких правовых норм, как закрытый перечень объектов муниципальной собственности, жестко детерминированный закрепленными за муниципальным образованием вопросами местного значения, а также возможностями изъятия муниципальной собственности, если указанное имущество используется федеральными или региональными органами государственной власти, государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями. С другой стороны, отсутствие имманентного права сохранения муниципальной собственности способствует формированию устойчивых приоритетов в деятельности местного самоуправления, которое в большей степени ориентировано на краткосрочные результаты в виде продажи муниципальной собственности, чем на ее использование в долгосрочных целях развития социальной инфраструктуры, а также в интересах будущих поколений жителей.

Эффективное функционирование института местного самоуправления как наиболее значимого, вследствие локальной приближенности данной подсистемы управления создаст условия для устойчивого развития социальной инфраструктуры и опосредует формирование экономической институциональной среды, способствующей повышению предпринимательской активности и привлечение капитала в социальную инфраструктуру. Приоритетными направлениями деятельности местного самоуправления по формированию эффективной социально-экономической среды развития социальной инфраструктуры должны стать: упрощение доступа к аренде муниципальной недвижимости для предпринимателей, реализующих в своей деятельности коллективные интересы развития социальной инфраструктуры муниципального образования; формирование условий доступа организаций социальной инфраструктуры к долгосрочным финансовым ресурсам (механизм микрофинансирования с использованием опыта создания ссудо-сберегательных товариществ с участием земского капитала); информационно-консалтинговая и иная поддержка развития малого и среднего бизнеса, обеспечивающего внедрение инновационных технологий при строительстве и эксплуатации объектов социальной инфраструктуры.

Помимо системы экономических институтов, не менее значимым является влияние социокультурной институциональной среды на развитие социальной инфраструктуры. Релятивизация моральных норм в современном обществе порождает такие явления в практике муниципального управления, как коррупция, превалирование частных интересов, социальная пассивность, что инициирует ограничения модернизации социальной инфраструктуры в гораздо большей степени, нежели экономические факторы, недостаточные финансовые ресурсы.

Отнесение социокультурных институтов к факторам развития социальной инфраструктуры эксплицируется их ролью в формировании и легитимации норм, образцов ролевых ожиданий, ценностей, параметров взаимодействия субъектов, определяющих качество функционирования и развития социальной инфраструктуры. Институциональные преобразования представляют собой изменение формальных и неформальных условий деятельности основных субъектов, определяющих развитие социальной инфраструктуры, а также модернизацию системы управления данными процессами. Модернизация формальных и неформальных условий включает в себя институцию норм фактического управления муниципальной собственности, расширение спектра властных полномочий местного самоуправления, его бюджетного обеспечения, институционализацию автономии местного самоуправления, реализацию партнерского взаимодействия с региональной и федеральной властью, участие населения в решении вопросов местного значения. Модернизация системы управления предполагает преобразование инерционной, патерналистской модели местного самоуправления в конкурентно-рыночную модель. Функционирующая на современном этапе инерционная, патерналистская модель местного самоуправления индуцирована рядом институциональных ограничений, определяющих недостаточный уровень развития социальной инфраструктуры, которая не соответствует потребностям населения. Преобразование в конкурентно-рыночную модель требует формирование ресурсного обеспечения деятельности местного самоуправления. Эффективность модернизации социальной инфраструктуры муниципального образования определяется уровнем развития соответствующей институциональной среды, обеспечивающей институциональную автономию органов местного самоуправления, которая инструментально может быть достигнута только при условии наличия ресурсного обеспечения.