Модернизация социальной инфраструктуры муниципальных образований в Российской Федерации

Технологии продвижения туристических территориальных услуг. В условиях кластера может быть обеспечена консолидация информационных, финансовых ресурсов при реализации данных технологий. Совместными усилиями могут быть обеспечены такие операции по реализации данной технологии, как взаимодействие со средствами массовой информации, общественными организациями, создание соответствующего интернет-сайта, подготовка информационных материалов, сотрудничество с региональными и федеральными органами власти. Социологическая служба, функционирующая в рамках кластера, разработав соответствующий блок вопросов, касающихся туристического развития, обеспечила бы реализацию двух важнейших функций. Во-первых, информирование населения о готовящихся культурных событиях и/или наличии притягательных культурных объектах в условиях территориальной доступности, во-вторых, оценку эффективности реализующихся проектов с точки зрения их туристической привлекательности для определения возможных корректирующих действий. Особое значение имеет работа в общеобразовательных школах, формирование устойчивого интереса молодых людей к национальному культурному достоянию. Анализ приоритетов активности и досуговых практик молодежи позволит разработать программу стимулирования интереса к культурным ценностям России, ее традициям, историческому наследию. Консолидация усилий органов местного самоуправления, общественных организаций, реализующих свою деятельность в данном направлении, общеобразовательных учреждений, научного сообщества позволит обеспечить популяризацию культурно-познавательного внутреннего туризма, создаст потенциальные возможности для импортозамещения туристических услуг.

Основной задачей территориального маркетинга является обеспечение синергетического эффекта деятельности. Особенностью синергетического подхода к развитию имиджа территории является согласованность и взаимодополняемость маркетинговых проектов, кооперация и сотрудничество всех заинтересованных субъектов, что способствует формированию качественно новых параметров туристической привлекательности.

Маркетинговые технологии развития туризма являются не только фактором формирования дополнительных налоговых отчислений в местный бюджет, и, соответственно, могут выступать основой финансового обеспечения модернизации социальной инфраструктуры, но и позволяют реализовать дополнительные стимулы для ее развития. Развитие туризма привлекает потенциальных потребителей услуг социальной инфраструктуры, что позволяет предпринимателям реализовать экономически оправданные проекты, инициирует развитие объектов досуговой, потребительской, торговой инфраструктуры.

Научно-информационное обеспечение.

Управлением процессами развития социальной инфраструктуры должно быть ориентировано на обеспечение качества предоставляемых услуг. Это представляется возможным только при наличии полной, достоверной информации о характере и специфике развития исследуемых процессов. Своевременная, качественная информация, основанная на статистических наблюдениях и результатах исследования - необходимый фактор эффективного управления.

Объективные показатели развития социальной инфраструктуры могут быть систематизированы в процессе подачи отчетных материалов в рамках участия в конкурсе на звание "Самое благоустроенное городское (сельское) поселение России" (Приказ Министерства регионального развития РФ от 11 ноября 2011 г. № 534 “Об утверждении перечня показателей развития жилищно-коммунального хозяйства и благоустроенности муниципальных образований и критериев оценки этих показателей в 2011 году”); ведомственных отчетов; докладов для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Однако только статистические данные не обеспечивают полной достоверной информации об уровне развития социальной инфраструктуры, основных проблемах, приоритетных направлениях ее модернизации с точки зрения населения.

Научно-информационное обеспечение процессов функционирования социальной инфраструктуры является одним из приоритетных направлений ее модернизации. При этом предложенная инновационная модель позволяет органично обеспечивать данное направление через функционирование социально-образовательного кластера. Координационный Совет кластера, обладая мощным научным, организационно-кадровым потенциалом и консолидированными финансовыми ресурсами нескольких муниципальных образований, позволяет обеспечить такие важнейшие приоритетные направления научно-информационного обеспечения модернизации социальной инфраструктуры, как экспертное сопровождение управленческой деятельности и мониторинг общественного мнения. Организационным механизмом обеспечения данных направлений может стать формирование Экспертного Совета и создание социологической службы, реализуемых свою деятельность при административной и финансовой поддержке Координационного Совета социально-образовательного кластера.

Деятельность экспертных Советов может осуществляться как в очной, так и в заочной форме. Хорошо зарекомендовавший себя в практике проведения экспертных оценок, метод Делфи может быть использован для анализа социально-экономических проблем территории, оценке и проработке принимаемых управленческих решений, формировании стратегических ориентиров модернизации социальной инфраструктуры. Дистанционные формы экспертной деятельности имеют свои преимущества: оперативность, расширение возможностей для привлечения экспертов. Однако редуцирование практики взаимодействия экспертов может существенно снизить синергетический эффект экспертной деятельности. Соответственно, выбор форм экспертной деятельности должен быть релевантен характеру и особенностям поставленных перед научным сообществом задач.

Мониторинг общественного мнения организационно может осуществляться, созданной на постоянной основе при Координационном Совете образовательного кластера, социологической службой. Мониторинг социальной инфраструктуры должен предусматривать постоянный, систематический сбор и обработку сведений о состоянии объектов инфраструктуры, уровне удовлетворенности населения их функционированием. Это позволит развить базу муниципальной статистики, наладить регулярные социологические опросы населения, стать основой принятия эффективных управленческих решений. Только объективная статистическая и социологическая информация позволит адекватно отразить состояние, динамику развития объектов социальной инфраструктуры, качество предоставляемых услуг, уровень их релевантности потребностям и ожиданиям населения. Функционирование социологической службы позволит систематизировать информацию, выделить тенденции и проблемы развития социальной инфраструктуры муниципальных образований кластера, разработать нормативные и поисковые прогнозы, выявить потенциальные возможности, резервы, обеспечить высокий уровень соответствия стратегических целей модернизации социальной инфраструктуры ценностным приоритетам и потребностям населения. Не менее значимым является аспект обеспечения транспорентности управленческой информации, оперативной обратной связи между населением и органами местного самоуправления. На наш взгляд, система мониторинга является одним из факторов интериоризации механизмов сотрудничества населения и местной власти, сближения смыслов в оценке уровня развития социальной инфраструктуры, единого контекстуального определения приоритетов ее модернизации.

Еще одним направлением научно-информационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления является внедрение международных стандартов качества в сфере управления, что позволяет оптимизировать работу, совершенствовать условия предоставления качественных, экономически обоснованных услуг социальной инфраструктуры в соответствии потребностями населения, общественных организаций, бизнес-сообщества. Сертификация местных органов власти на соответствие стандартам качества ISO 9001 является одним из требований Европейского Союза для новых членов. Стандарты ISO серии 9000 «обеспечивают оптимизацию механизмов планирования и распределения материальных ресурсов, что особенно важно в условиях их ограниченности; повышение удовлетворенности населения как потребителя инфраструктурных услуг путем выявления и выполнения его требований; непрерывное совершенствование деятельности органов местного самоуправления с помощью применения современных инструментов менеджмента качества». Внедрение систем менеджмента качества в деятельность органов власти не является повсеместной практикой современных российских муниципальных образований. Однако Ассоциацией по сертификации "Русский Регистр" накоплен значительный опыт аудита систем менеджмента качества администрации городов Ростов-на-Дону, Вологда, Батайск, Шахты. Данная практика является одним из актуальных направлений научно-информационной поддержки деятельности местных органов власти, обеспечивая объективную, независимую оценку качества предоставляемых услуг, оптимизацию работы в соответствии с современными требованиями.

Вывод. В данном параграфе определены элементы ресурсного обеспечения модели модернизации социальной инфраструктуры, разработаны технологии формирования и развития организационно-кадровых, финансовых и научно-информационных ресурсов.

Приоритетами в формировании финансовых ресурсов является децентрализация бюджетной системы, реализация механизмов территориального маркетинга, что обеспечит, как налоговые поступления в местные бюджеты, так и стимулы к созданию дополнительной социальной инфраструктуры.

В рамках авторской модели модернизации социальной инфраструктуры предложена такая технология развития организационно-кадровых и научно-информационных ресурсов, как формирование социально-образовательных кластеров. Согласно авторской технологии, социально-образовательный кластер является формой интеграции учреждений и предприятий социальной инфраструктуры, территориально сконцентрированных в рамках ряда муниципальных образований, органов местного самоуправления и системы образования (ведущий отраслевой вуз), что позволяет реализовать синергетический эффект взаимного развития. Формирование социально-образовательных кластеров позволит обеспечить подготовку кадров для отраслей социальной инфраструктуры кластеров на основе муниципального заказа, а также повышение квалификации должностных и выборных лиц местного самоуправления, исключив концептуальные дефекты Федерального закона №94-ФЗ (фрагментарность, непоследовательность, приоритет цены). Долгосрочное взаимодействие с образовательными учреждениями позволит интегрировать исследовательскую (в том числе мониторинг развития социальной инфраструктуры, оценка уровня соответствия потребностям населения), проектную деятельность и обучение, обеспечит релевантность содержания образовательных программ подготовки кадров социально-экономическим потребностям кластера; аккумулирование и трансляцию перспективного опыта развития социальной инфраструктуры, эффективное межмуниципальное сотрудничество, привлечение научного сообщества к решению муниципальных проблем.

Научно-информационное обеспечение процессов функционирования социальной инфраструктуры должно стать одним из приоритетных элементов модели ее модернизации. Координационный Совет кластера, обладая мощным научным, организационно-кадровым потенциалом и консолидированными финансовыми ресурсами нескольких муниципальных образований, позволяет обеспечить такие важнейшие приоритетные направления научно-информационного обеспечения модернизации социальной инфраструктуры, как экспертное сопровождение управленческой деятельности и мониторинг общественного мнения.

4.3 Социальное партнерство в модели модернизации социальной инфраструктуры муниципальных образований РФ

Муниципальное управление сегодня резко усложнилось, необходимость жизнеобеспечения потребностей населения в условиях высокой неопределенности и ограниченных финансовых ресурсах детерминирует новые подходы к взаимодействию во внешней и внутренне среде с целью достижения новых стандартов развития социальной инфраструктуры. Как уже отмечалось, основным субъектом процессов модернизации социальной инфраструктуры муниципального образования выступают органы местного самоуправления. Детальное рассмотрение структур местных администраций позволяет условно выделить ряд подразделений, непосредственно осуществляющих управленческую деятельность в данном направлении. Следует отметить, что организационный изоморфизм, безусловно, присущ органам местного самоуправления, что определяет идентичность стратегий, структур, методов принятия решений. Речь идет, прежде всего, о миметическом изоморфизме, который является результатом стандартного ответа на высокую степень неопределенности в деятельности местных органов власти, а также о нормативном изоморфизме, связанном с действием профессиональных руководителей, должностных и выборных лиц местного самоуправления, которые оказывают влияние на изменения организационных структур. Таким образом, Администрации муниципальных районов, городских округов, обладающие более высокими финансовыми возможностями, для формирования оптимальных организационных структур, воспроизводят наиболее успешные универсальные структурные схемы, способствующие эффективности аппарата управления. Состав подразделений, в компетенцию которых входит обеспечение функционирования и развития социальной инфраструктуры, имеет невысокую степень вариативности. Так, вопросы социокультурного комплекса (социальной защиты, здравоохранения, образования, культуры, спорта, молодежной политики) курирует один из заместителей Главы администрации, а также такие отделы (управления), как управление образования, управление здравоохранения, отдел молодежной политики, спорта, туризма, отдел культуры и т.д. Вопросы обеспечения функционирования и развития коммунального хозяйства, транспорта благоустройства населенных пунктов также курирует один из заместителей и такие отделы (Управления), как Управление коммунального хозяйства, Управление транспорта и связи, Управление потребительского рынка и другие. Кроме того, существует практика функционирования таких отделов, как «отдел экономики и прогнозирования», «отдел муниципальной собственности» (муниципального имущества), что существенно повышает возможности местного самоуправления в развитии ресурсного потенциала модернизации социальной инфраструктуры.

Количество структурных подразделений варьируется в зависимости от социально-экономических и политических условий внешней среды, которые детерминируют деятельность Администрации. Данные факторы существенно снижают возможности местных Администраций малых городских и сельских поселений. Так, на пленарном заседании II Всероссийского форума сельских поселений, В.В. Путин обозначил, что ограниченные финансовые возможности не позволяют распределять бухгалтерские, юридические, экономические полномочия между разными исполнителями в структуре сельских Администраций, а это «обесценивает сам статус местного самоуправления, по, большому счёту, снижает авторитет всей системы власти в глазах граждан». Поэтому специфика и разнообразие внешних условий определяют высокую степень вариативности организационных структур, количественных характеристик аппарата управления.

Выделение органов местного самоуправления в качестве основного субъекта модернизации социальной инфраструктуры обусловлено такими факторами:

нормативно закрепленные за органами местного самоуправления вопросы местного значения, отражающие основные направления функционирования социальной инфраструктуры,

локализация объектов социальной инфраструктуры на конкретной территории муниципального образования, что позволяет обеспечить учет ее специфических особенностей, реализацию конкурентных преимуществ территории, определить оптимальный выбор управленческих стратегий.

максимальная приближенность местных органов власти к населению, что обеспечивает наиболее адекватное представление об основных проблемах и инфраструктурных потребностях жителей, широкие возможности привлечения граждан к процессам управления, обеспечения взаимодействия с ними в целях развития социальной инфраструктуры.

максимальная приближенность местных органов власти к конкретным хозяйствующим субъектам, осуществляющих предпринимательскую деятельность на территории, что позволяет обеспечить их эффективное взаимодействие в целях развития социальной инфраструктуры.

Два последних фактора детерминируют необходимость разработки приоритетных практик взаимодействия местных органов власти с населением и бизнес - сообществом.

Одной из задач взаимодействий местных органов власти в целях модернизации социальной инфраструктуры является развитие предпринимательства в приоритетных для муниципального образования отраслях, формирование условий и конкретных стимулов, способствующих привлечению частного капитала в развитие социальной инфраструктуры. Именно местные органы власти обладают наибольшими возможностями формирования конструктивного диалога с местными хозяйствующими субъектами поскольку, с одной стороны, способны обеспечить режим благоприятствования предпринимательской деятельности путем снижения трансакционных издержек, бюрократических барьеров, с другой стороны, в большей степени могут определить приоритетные сферы и формы сотрудничества на взаимовыгодной основе. Кроме того, эффективная модернизация социальной инфраструктуры невозможна без определения оптимальных параметров взаимодействия местных органов власти и населения, что эксплицируется из цели развития социальной инфраструктуры, которая призвана обеспечивать, в первую очередь, удовлетворение основных потребностей населения.

Взаимодействие с федеральными и региональными органами государственной власти.

Анализ основных ограничений деятельности местных органов власти в целях модернизации социальной инфраструктуры, выявил расхождения между декларируемой идеологией самостоятельности местного самоуправления и реальной практикой их деятельности, наличием экономических, политических факторов, не позволяющих реализовать местные инициативы. Финансовые и правовые ограничения деятельности органов местного самоуправления, эксплицируют особую роль федеральных и региональных органов власти, которые обладают широким спектром управленческих воздействий на процессы модернизации социальной инфраструктуры. В связи с чем, особо актуализируется проблема обеспечения оптимального взаимодействия федеральных, региональных и местных властей, определения ограничительных рамок контроля.

Актуализация общественного дискурса об автономии местного самоуправления не обеспечила фактической самостоятельности местного самоуправления в финансовых, правовых вопросах, значительно усилив лишь уровень ответственности местных органов власти, в том числе, и за вопросы, которые должны оставаться в сфере государственного контроля. В частности, широкие дискуссии вызывают такие полномочия местного самоуправления, как деятельность по обеспечению мер безопасности. На наш взгляд, здесь необходимо разграничить основные вопросы, разделив ответственность между государством и местным самоуправлением. Уровень безопасности и правопорядка на территории муниципального образования зависит от интериоризации норм правовой культуры, имплементационной деятельности органов правопорядка, их профилактической работы. Соответственно, такие полномочия, как, например, «организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией», «организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне», «обеспечение первичных мер пожарной безопасности» могут оставаться в компетенции органов местного самоуправления.

Однако, ряд таких вопросов, как «участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и ликвидации последствий его проявлений в границах городского округа (на территории муниципального района)» относится к институциональным условиям макроуровня, являясь непосредственно прерогативой государственных органов власти.

Исследования особенностей взаимодействия местного самоуправления и государственных органов власти позволили выявить ряд проблем в данной сфере:

отвлечение организационных, кадровых ресурсов местного самоуправления от решения первоочередных проблем муниципального образования, концентрация усилий на деятельности по анализу и предоставлению информации по контрольным, проверочным мероприятиям, подготовке данных по запросам статистического характера (в среднем 33,7 проверок, 82,1 запрос на один орган МСУ);

прямое административное давление при определении первоочередности решения проблем социальной инфраструктуры муниципального образования, что эксплицируется из жесткости предписаний контрольно-надзорных органов, которые носят обязательный характер и имеют ограниченные сроки их выполнения;

нерелевантность сделанных контрольно-надзорными органами предписаний об устранении нарушений фактическим возможностям муниципального образования, ресурсному обеспечению их выполнения (существует практика, когда предписания предусматривают расходы, превышающие годовой бюджет поселения в десятки раз);

избыточность карательных санкций по отношению к органам местного самоуправления, существует практика наложения штрафов, превышающих в несколько раз годовой бюджет, практика наложения повторных штрафов в удвоенном размере за неуплату первоначального штрафа из-за отсутствия средств в бюджете;

неопределенность правового поля в сфере контроля за деятельностью местных органов власти: многократность запросов одной и той же информации, при этом в качестве требований выдвигается разная форма ее оформления, дублирование запросов, отсутствие четкого регламента проведения и периодичности контрольно-надзорных мероприятий, нечеткость поставленных требований, установление заведомо невыполнимых сроков устранения недостатков;

ограничения реализации местных инициатив по развитию социальной инфраструктуры вследствие низкой бюджетной обеспеченности, концентрации финансовых ресурсов на региональном и федеральном уровне;

закрепление патерналисткой модели местного самоуправления;

формирование безынициативных паттернов поведения руководителей местных органов власти, иждивенческих настроений в управленческой практике по развитию социальной инфраструктуры муниципального образования;

сложная иерархическая система предоставления финансовых средств (федеральный бюджет, региональный, местный), что формирует определенные дисбалансы развития социальной инфраструктуры: временные потери в связи с увеличением сроков прохождения финансовых средств, расширение зон риска возникновения индивидуально-договорных типов межбюджетных отношений, значительные сложности организационного, кадрового, экономического характера в процессе подготовок заявок для местных органов власти;

избыточное давление региональных органов власти при определении ключевых кадровых позиций в структуре органов местного самоуправления.

Особо хотелось бы отметить избыточное влияние региональных элит на процессы кадровой обеспеченности местных органов власти. В п.4.2 нами уже отмечалось, что практика административного давления на выбор кандидатуры сити-менеджера нивелирует эффективность данной формы управления, трансформируя оценочные критерии отбора и тем самым подвергая сомнению ее состоятельность. Кроме того, ряд норм Федерального закона № 131-ФЗ предусматривают высокую степень зависимости Главы муниципального образования от оценок его деятельности высшего должностного лица субъекта РФ, что также формирует избыточное давление региональных органов власти на приоритеты кадровой политики местного самоуправления. Так, Глава муниципального образования может быть удален в отставку по «инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации». Части 4,5 статьи 74.1 дают четкое понимание степени влияния региональных властей на процедуры удаления в отставку Главы муниципального образования. В частности, подчеркивается, что «рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации». При этом, если данные инициативы отклонены «вопрос об удалении в отставку может быть вынесен на повторное рассмотрение уже через два месяца». Таким образом, специфика институциональных условий РФ свидетельствует об отрицательных трендах в тенденциях взаимодействия региональных и местных органов власти. Доминирование вышестоящих органов власти в вопросах кадровой политики, высокий уровень зависимости первого лица муниципального образования, накладывает отпечаток на все управленческие решения, принимаемые им, задавая вектор и динамику процессов модернизации социальной инфраструктуры. Усугубляет ситуацию финансовая зависимость местного самоуправления, устойчивые стереотипы подчинения вышестоящим органам власти, избыточность контроля. Усиление роли региональных элит и их влияния на практику муниципального управления является доминирующей тенденцией современных социально-экономических и политических процессов.

Жесткость, избыточность контрольно-надзорных санкций, элиминирование учета фактических возможностей органов местного самоуправления деформирует практику взаимодействий органов государственной власти и местного самоуправления, закрепляя доминантную, а не партнерскую модель их взаимоотношений.

Возрастающее количество штрафов, налагаемых на местные органы власти (общее количество штрафов увеличилось более, чем в 2 раза, при этом на один орган местного самоуправления среднее количество штрафов составляет 1,7) свидетельствует не только о недостаточной эффективности и просчетах в деятельности местных органов власти, но и об общих дисбалансах системы разграничения полномочий. Большинство штрафов касаются таких вопросов местного значения, как противопожарная безопасность, гражданская оборона и чрезвычайные ситуации (отметили 32% респондентов, ответивших на данный вопрос), окружающая среда и природопользование (в том числе, свалки, захоронения отходов и проч.) - 18%. Значительный ряд проблем социальной инфраструктуры не может быть решен без участия федеральных и региональных органов власти. Утилизация бытовых и промышленных отходов, строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов, модернизация коммунальной инфраструктуры - ряд этих и других вопросов требует значительного финансового обеспечения, реализации комплексных федеральных программ.

Как показал анализ реализации федеральных и региональных целевых программ, основными лимитирующими факторами модернизации социальной инфраструктуры в контексте данных практик, являются высокие пороговые значения софинансирования расходных обязательств, расширение границ неформальных договоренностей в процессе межбюджетного взаимодействия. Сегодня усиливающееся влияние региональных элит и роль неформальных практик взаимодействия признается многими экспертами. В качестве одного из доводов, подтверждающих преимущество формы управления «сити-менеджмент» при назначении кандидатуры с учетом мнений губернатора, В.С. Тимченко назвал снижение рисков конфликта по линии "губернатор - мэр". «Губернатор получает гарантию целевого использования региональных средств, передаваемых муниципалитету, именно под данного главу администрации выделяются средства».

Таким образом, эффективность модернизации социальной инфраструктуры в современных условиях может быть достигнута, в первую очередь, за счет привлечения дополнительных ресурсов из региона, поэтому все усилия руководителей концентрируются на установлении неформального взаимодействия с высшими должностными лицами субъекта Российской Федерации. Реализация местных инициатив, поиск резервных возможностей развития социальной инфраструктуры, обеспечение конструктивных практик взаимодействия с бизнес - сообществом - все это в значительно меньшей степени будет способствовать достижению поставленных целей, нежели обеспечение муниципального образования дополнительными региональными ресурсами. Таким образом, на конструктивное взаимодействие с населением и представителями бизнес-сообщества в целях модернизации социальной инфраструктуры, местные органы власти сегодня практически не мотивированы.

Используя практику межбюджетного финансирования и контрольно-надзорные санкции, регионы выстраивают четкую линию доминирования, реализуя патерналисткую модель местного самоуправления. Последствиями такой политики становится прагматическая ориентация руководителей местных органов власти на получение преференций от региональных властей, формирование адаптивных стратегий реализации индивидуально-договорных типов межбюджетных отношений, сужение спектра действий по реализации местных инициатив, направленных на модернизацию социальной инфраструктуры. Подобные дисбалансы во взаимодействиях местных и региональных органов власти актуализируют запрос на формализацию принципов межбюджетных отношений, четкое закрепление оценочных критериев при конкурсном отборе муниципальных заявок на получение субсидий.

Основной целью взаимодействия всех уровней власти является обеспечение интересов и потребностей населения, повышение качества услуг для всех социальных групп. В связи с чем, приоритетным направлением деятельности государственных органов власти должны стать не контрольно-надзорные мероприятия с целью выявления неустранимых нарушений, индуцированных ограниченными местными ресурсами, а конструктивный поиск механизмов обеспечения необходимого уровня соответствия нормативных и реальных условий жизнедеятельности населения. В первую очередь, эффективное взаимодействие местных, региональных и федеральных органов власти должно предусматривать выявление проблем муниципального развития, анализ причин их возникновения, формирование целей и задач, релевантных ресурсному потенциалу местного сообщества, а также сотрудничество и консолидацию усилий по их реализации.

Модернизация социальной инфраструктуры требует концептуально новых подходов к практике взаимодействия всех уровней власти, основой которых должны стать не столько формальная контрольно-надзорная деятельность по отношению к органам местного самоуправления, сколько конструктивное сотрудничество. Конструктивное взаимодействие государственных и местных органов власти в целях развития социальной инфраструктуры может быть обеспечено формализацией принципов межбюджетных отношений, четком закреплении оценочных критериев при конкурсном отборе муниципальных заявок на получение субсидий, закреплением самостоятельности местных органов власти в вопросах кадровой политики.

В сфере государственного контроля должна оставаться только проверка законности действий органов местного самоуправления, надзор за исполнением законов. Контроль эффективности, качества, принимаемых местными органами власти, управленческих решений в данном случае означает административное давление и прямое подчинение, в то время как институциональная природа местного самоуправления подразумевает только взаимодействие и сотрудничество с государственными органами власти. Смещение контрольно-надзорных функций государства по оценке деятельности местных органов власти в сторону общественности позволит повысить уровень доверия населения к местному самоуправлению, преодолеть сложившееся отчуждение и практику социальной пассивности, оценить действительное соответствие принимаемых управленческих решений общественным интересам, выделить значимые с точки зрения населения приоритеты развития социальной инфраструктуры муниципального образования.

Взаимодействие местных органов власти и муниципальной общественности.

Именно взаимодействие местных органов власти и населения позволяет не только определять вектор модернизации социальной инфраструктуры, выбор приоритетных стратегических направлений данного процесса, но и способствует формированию социальной ответственности граждан за состояние и развитие своей территории, делая его полноправным участником социально-экономических преобразований, включая в процесс управления в продолжительные периоды времени, а не только во время выборных компаний.

Актуализация различных форм взаимодействия местных органов власти и населения детерминирована, в том числе, и тем фактором, что традиционная форма участия (голосование) стремительно теряет свою значимость. Как показали результаты исследований, население в большей степени участвует в федеральных выборах, что касается муниципальных выборов, то здесь характерна значительно более низкая электоральная активность. Данные тенденции свидетельствуют о низкой роли местных органов власти в глазах населения, что актуализирует поиск новых форм взаимодействия между ними.

Модернизация социальной инфраструктуры предполагает непосредственное участие общественности, поскольку целью всех преобразований должно стать повышение уровня и качества жизни населения, более полное удовлетворение его потребностей. Успешная модернизация социальной инфраструктуры предполагает четкое определение ее приоритетов, качественных и количественных показателей результативности, выявление отклонений, проблем при достижении заданных параметров, что позволит принять необходимые корректирующие действия. Не менее значимым представляется своевременная и регулярная оценка релевантности основных направлений деятельности местных органов власти потребностям и ожиданиям различных социальных групп муниципального образования. Реальные воплощения декларируемого лозунга «Реформы для людей, а не люди для реформ» должны находить свое отражение в реализации практик социального партнерства местных органов власти и общественности. Таким образом, цель модернизации социальной инфраструктуры - повышение качества услуг для населения, реализация его интересов, соответственно, предполагает необходимость выявления данных интересов, создания условий для их артикуляции и агрегирования. При этом повышение муниципальной активности граждан является доминирующим фактором эффективного взаимодействия местных органов власти и общественности в целях модернизации социальной инфраструктуры. Выделение направлений муниципальной активности граждан (нормативно-ценностная, организационная и контрольная) предполагает определение соответствующих форм и практик общественного участия в целях модернизации социальной инфраструктуры, что представлено в таблице 17.

Таблица 17. Направления, цели и формы муниципальной активности граждан в целях модернизации социальной инфраструктуры

В современных российских условиях накоплен значительный опыт эффективных практик взаимодействия местных органов власти и общественности. В рамках нормативно-оценочной деятельности особого внимания заслуживает реализация проекта «Народный бюджет» в г. Красноярске. Принимая участие в референдуме, жители самостоятельно вносили предложения, определяли проекты, нуждающиеся в первоочередном финансировании. В организационной сфере традиционно реализуются конкурсы социально значимых проектов. Например, в г. Перми по итогам конкурса «Город - это мы», реализуются проекты общественных организаций, которые содействуют местным органам власти в решении проблем развития социальной инфраструктуры города: формирование культуры городской среды, организация благоустройства, новых форм досуга, повышения уровня физической культуры, обеспечения безопасности и других. В г. Кургане был проведен конкурс, способствующий поддержке инициатив граждан и общественных объединений, осуществляющих общественно-значимые работы по месту жительства. По итогам конкурса были реализованы проекты благоустройства дворовых территорий, которые разработали жители. Данная практика взаимодействия является особенно значимой, позволяя не только повысить уровень социальной активности и ответственности граждан, но и снизить бюджетные расходы на развитие социальной инфраструктуры. Субсидии на реализацию проектов предоставлялись на условиях софинансирования, основную долю бюджета проекта составляли собственные средства заявителя.

Осуществление общественного контроля является одним из наиболее значимых направлений взаимодействия местных органов власти и населения. Формальность декларируемых форм общественного контроля и фактическое отсутствие взаимодействия между населением и органами власти по вопросам развития социального инфраструктуры позволяет управленческим структурам сохранять закрытость и работать в основном на поддержание функционирования уже существующей системы, а не на ее развитие. Осуществление общественного контроля является необходимым условием модернизации социальной инфраструктуры, обеспечивая активное привлечение населения к решению местных проблем, эффективное расходование бюджетных средств, консолидацию усилий власти и граждан.

В российских муниципальных образованиях накоплен незначительный опыт формирования условий, обеспечивающих реальное осуществление общественного контроля. Достаточно интересным представляется практика привлечения общественности к контролю за проведением дорожно-ремонтных работ на дворовых территориях и внутриквартальных проездах в г. Перми. Так, муниципальное учреждение «Пермблагоустройство» предложило жителям города, общественным организациям не только высказывать пожелания, способствующие определению приоритетных объемов работ, но и осуществлять контроль за деятельностью подрядных организаций. Результатом такой практики стал учет пожеланий жителей, расширение перечня ремонтных работ, устранение выявленных недостатков (заниженный уровень бордюрного камня, укладка несогласованной асфальтобетонной смеси).

Организация нормативно-оценочной деятельности граждан по основным аспектам развития социальной инфраструктуры законодательно закреплена за местными органами власти (муниципальный район, городской округ). Так, в Указе Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» закреплен перечень показателей оценки эффективности. Среди них представлены следующие: удовлетворенность населения медицинской помощью; удовлетворенность качеством дошкольного, общего и дополнительного образования детей; удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района).

Проведенное исследование показало ограниченность данных показателей, население сегодня заинтересовано в доступности и качестве услуг не только сферы образования, здравоохранения, но и в развитии культурной, спортивной инфраструктуры. Тревожная ситуация в жилищно-коммунальной сфере, транспортном комплексе требует не только анализа объективных показателей функционирования данных отраслей, что предусмотрено в Указе Президента, но учета субъективных оценок населения качества предоставляемых услуг. Мониторинг должен объединить в себе показатели не только наличия инфраструктурных объектов, но и показатели их кадрового, материально-технического обеспечения, уровня и качества предоставляемых ими услуг, сформировать оценки населения всех отраслей социальной инфраструктуры. Это позволит местному самоуправлению систематизировать информацию, более глубоко анализировать тенденции и проблемы функционирования социальной инфраструктуры, вырабатывать краткосрочные и долгосрочные прогнозы ее развития, вносить корректировки, предупреждать возможные кризисные ситуации, выявлять ресурсы и потенциал территории, создаст основу для разработки стратегии модернизации социальной инфраструктуры. Кроме того, регулярный мониторинг общественного мнения создает условия для оперативной обратной связи между населением и органами местного самоуправления. Организация нормативно-оценочной общественной деятельности позволит легитимировать местным органам власти свои управленческие решения, оптимизировать их, основываясь на объективной информации.

Взаимодействие местных органов власти и населения характеризуются в настоящее время фрагментарностью, эпизодичностью, отсутствием системы и четкого алгоритма, что подтверждает необходимость создания условий нормативно-оценочной, контрольной деятельности местной общественности, моделирования паритетных отношений между ней и органами власти.

Информационно-мониторинговая система обеспечивает нормативно-оценочную общественную деятельность по следующим каналам:

целенаправленный, плановый сбор и анализ информации посредством проведения анкетных опросов населения;

создания информационно-коммуникационной среды, стимулирующей оценочную деятельность жителей (использование информационно-коммуникационных ресурсов, активизация Интернет-участия, сходы граждан, общественные слушания, обращения граждан).

Основной задачей информационно-мониторинговой системы является сбор и обработка информации по основным вопросам развития социальной инфраструктуры, анализ оценок населения качества и доступности предоставляемых услуг в сфере социальной инфраструктуры, определение объектов первоочередного финансирования. Репрезентативность, достоверность, надежность полученных данных может быть достигнута за счет научного обеспечения сбора информации, осуществляемого постоянно действующей социологической службой.

Экспертно-аналитическая система, формируется при активном сотрудничестве с научным сообществом высших учебных заведений (при поддержке Координационного Совета социально-образовательного кластера), общественных организаций. Основной задачей экспертно-аналитической системы является научная диагностика основных проблем развития социальной инфраструктуры муниципального образования, выделение приоритетов ее модернизации в условиях ограниченного ресурсного обеспечения.

Анализ опроса руководителей местных органов власти показал, что сегодня в муниципальных образованиях остро ощущается недостаточность общественной поддержки жителей. В связи с чем, должен быть актуализирован запрос органов местного самоуправления на формирование условий, которые позволяли бы общественным организациям, инициативным гражданам осуществлять общественный контроль.

Общественный контроль является единственным условием развития местных инициатив, становления подлинной демократической модели местного самоуправления, переноса приоритетов в деятельности местных органов власти с выстраивания индивидуально-договорных отношений с федеральными и региональными структурами на взаимодействие с местной общественностью. Сложившийся в нашей стране огромный дистанционный разрыв между населением и местной властью детерминирован отсутствием реальных практик взаимодействий местных органов власти и населения, их имитационным характером. В современных условиях стандартные односторонние формы взаимодействия местных органов власти и населения, ориентированные на предоставление формальной отчетности в рамках таких статических форм, как публичные слушания, отчеты руководителей не могут удовлетворить растущие ожидания граждан. Информационные технологии позволяют получить любую отчетную информацию в максимально короткие сроки. Соответственно, те формы участия, которые предусматривают не дистанционное, а прямое взаимодействие, должны иметь иную результативность. Сегодня инициативная общественность ориентирована на реализацию стандартов демократического участия более высокого уровня, диалоговую форму взаимодействия. Существующие статические практики имитации партнерского взаимодействия должны быть трансформированы в модели прямой демократии, осуществляемой, в том числе, посредством общественного контроля. Сложившиеся стереотипы пассивности российского населения детерминированы отсутствием реальных практик учета мнений общественности, сужением условий для сознательной муниципальной активности. Повышение роли самоорганизации в сфере решения проблем социальной инфраструктуры, преодоление коррупционных практик, усвоение демократических норм и ценностей невозможны без институциональных изменений в деятельности местных органов власти, формирования социального заказа на осуществление общественного контроля.

К условиям, позволяющим реализовать общественный контроль в муниципальном образовании относится: информационная открытость органов власти, создание организационных структур, обеспечивающих артикуляцию и агрегирование интересов граждан, выполнение реальной контрольной деятельности; привлечение экспертов, осуществляющих научную оценку управленческих решений; нормативное закрепление обязательности учета результатов публичных слушаний (или же мотивированное объяснение невозможности их выполнения, подтвержденное экспертной оценкой); просветительская работа, направленная на повышение уровня информированности граждан о возможных формах участия в системе общественного контроля; грантовая поддержка деятельности инициативных граждан, общественных организаций.

Информационная открытость обеспечивается деятельностью местных средств информации, размещением актуальных, постоянно обновляющихся сведений на сайте Администрации, организацией таких форм взаимодействия с населением, как отчеты руководителей, общественные слушания и собрания граждан.

Информационные технологии представляют местным органам власти значительные возможности для обеспечения взаимодействия с населением. Опросы, проведенные Всероссийским центром изучения общественного мнения (опрошено 1600 человек в 07.10. 2012 года), показали, что сегодня более половины респондентов регулярно пользуются сетью Интернет (39% ежедневно, 14% несколько раз в неделю). При этом среди молодых людей доля активных пользователей составляет подавляющее большинство 87% (70% ежедневно, 17% несколько раз в неделю). Основными причинами пользования сетью были названы следующие: для работы/учебы - 51%, для того, чтобы следить за новостями, событиями в мире и стране - 47%, для получения необходимой информации, расширения кругозора - 46%. В городах количество респондентов, пользующихся сетью Интернет примерно в два разы выше, чем в сельских поселениях.

Трансгрессия социокультурного пространства, амбивалентность норм и правил, превалирование идей конформизма и компромисса в современном городском образе жизни, его высокий ритм детерминируют трансформацию традиционных практик взаимодействия органов власти и городского населения, базовыми свойствами которых становятся обезличенность и опосредованность. В современных условиях идея «прямой Интернет-демократии» является одной из актуальных направлений общественного дискурса. Использование информационно-коммуникационных ресурсов дает возможность учесть и согласовать мнения различных социальных групп по вопросам развития социальной инфраструктуры, повысить уровень транспорентности управленческих решений в данной сфере. Уровень интернет активности населения может быть объективно более высоким, нежели в других формах участия (выборы, сходы, обращения). Во-первых, интернет активность предполагает наиболее комфортную форму участия, что очень важно в условиях высокого ритма городской жизни, во-вторых, имеет предметный характер оценки, затрагивает непосредственные интересы личности, определяет возможности удовлетворения её приоритетных социальных, культурно-духовных потребностей.

В поле Интернет взаимодействия органов местного самоуправления и общественности должна быть встроена публичная система оценки деятельности органов власти, механизм учета мнений граждан при формировании приоритетов развития социальной инфраструктуры, определении первоочередных объектов финансирования. Построение и функционирование электронного взаимодействия местных органов власти и населения позволит оптимизировать управленческие решения, сделав возможным процедуру общественного контроля.

Основным ограничением реализации практики Интернет - взаимодействия общественности и местных органов власти в вопросах модернизации социальной инфраструктуры является элиминирование мнений значительной части населения, которая не является активным пользователем сети, в частности, по опросам ВЦИОМ, 89% пенсионеров никогда не пользуются сетью Интернет. Прямая демократия, реализуемая через референдумы, также не может быть эффективной системой взаимодействия, поскольку индуцирует высокие временные и финансовые издержки. Не менее значимым является фактор компетентности в процессе реализации принципов прямой демократии. Анализ бюрократического управления и его рациональности, предпринятый М. Вебером, обозначил роль специальных знаний, четких правил в процессе принятия управленческих решений. Эта концепция послужила базой для разработки модели, интегрирующей процессы прямой демократии посредством информационно-коммуникационных технологий, что минимизирует финансовые и временные издержки, а также функционирование экспертно-консалтинговой системы, обеспечивающей компетентное, научное сопровождение управленческих решений.

Современному муниципальному управлению необходима модель, позволяющая не только артикулировать и агрегировать мнения жителей, но и обеспечивающая, с одной стороны, соблюдение определенного баланса между интересами различных социальных групп, а, с другой стороны, между ресурсами муниципального образования и потребностями населения. Актуализация данного общественного запроса позволяет сформировать двухуровневую модель взаимодействия местных органов власти и населения в крупных городских поселениях. На первом уровне предполагается анализ мнений граждан по вопросам приоритетности развития отраслей социальной инфраструктуры, определения первоочередных объектов финансирования. На последующем уровне аналитическая, экспертная работа по обобщению, согласованию мнений граждан, учету интересов тех социальных групп, которые в силу различных причин не смогли артикулировать свои позиции, корректировка приоритетов развития социальной инфраструктуры с учетом имеющихся материально-финансовых возможностей, разработка технологий достижения поставленных целей. Привлечение экспертного, научного сообщества, которое может стать социально-значимой референтной группой, как для населения, так и руководителей местного самоуправления, является фактором согласования различных групп интересов, определения оптимального выбора стратегии модернизации социальной инфраструктуры. Разработанная в данном диссертационном исследовании модель научно-информационного, организационно-кадрового обеспечения деятельности органов местного самоуправления на основе формирования социально-образовательных кластеров позволяет реализовать экспертно-консалтинговую поддержку модернизации социальной инфраструктуры на постоянной основе через взаимодействие с научными кадрами высшего учебного заведения. Постоянная основа взаимодействия обеспечит глубокое знание предмета, опору на эмпирические исследования, соответствие экспертно-консалтинговой поддержки фактическим потребностям и ресурсам муниципального образования.