Модернизация социальной инфраструктуры муниципальных образований в Российской Федерации

4.2 Ресурсное обеспечение модернизации социальной инфраструктуры муниципальных образований РФ

Модель модернизации социальной инфраструктуры предполагает разработку технологий организационно-кадрового, научно-информационного и финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Организационно-кадровое обеспечение.

Сложность организации экономической деятельности местного самоуправления диктует и повышенные требования к качеству его кадрового состава. Эффективность модернизации социальной инфраструктуры определяется, в первую очередь, управленческим потенциалом муниципального образования, органично связываемым с кадровыми ресурсами местного самоуправления. Сложилось определенное противоречие между теми требованиями к выборным и должностным лицам местного самоуправления, которые предъявляет к ним сложившаяся социально-экономическая ситуация, обусловленная необходимостью поиска новых форм хозяйствования, доминированием экономической рациональности в современной управленческой деятельности, и реальными профессиональными навыками и знанием, уровнем подготовки руководителей в современной системе муниципального управления. Рыночные условия определяют концептуально новые требования к деятельности органов местного самоуправления, определяя основные приоритеты в виде рациональной хозяйственной практики, эффективности экономической политики. Переплетение экономического и политического аспектов в деятельности органов управления детерминируют устойчивые дисфункции процессов развития конкурентно-рыночной модели местного самоуправления.

М. Вебер, анализируя бюрократическое управление, подчеркивал различия экономического и политического поведения. Экономическая рациональная деятельность предполагает плановое использование имеющихся ресурсов, консолидацию усилий в целях удовлетворения потребностей. Основной целью хозяйственной деятельности является рациональная организация и удовлетворение потребностей, тогда как политика направлена на установление господства. В конкретной управленческой деятельности достаточно сложно разделить экономические и политические направления. Однако, по мнению М. Вебера, политическая борьба и рационализация хозяйствования в действиях бюрократического аппарата должны быть разделены. В связи с чем, подчеркивал М. Вебер, наибольшим преимуществом в современной рациональной бюрократии обладают контрактно-договорные отношения между отдельным чиновником и организацией, которые детерминируют определенный уровень образовательной подготовки чиновника, подчинение их действий четко сформулированным правилам, жесткий профессиональный отбор. Именно соблюдение данных требований к профессиональной управленческой деятельности (уровень подготовки, отбор и подчинение нормам) обеспечивают эффективность процесса управления. Их реализация возможна только при такой системе, когда руководители и служащие назначаются, а не избираются множеством людей. В случае прямого избрания доминирующим критерием отбора на должность может стать популизм основных идей претендента на должность, а не его реальный уровень образовательной подготовки и профессионализма.

Таким образом, преимущества контрактной формы управления подтверждаются как рядом теоретических выводов, так и общественной практикой, закрепленной в ходе последней управленческой революции, и инициирующей отделение управления от капитала. Усложнение производства, появление системы акционерного капитала инициировало становление диверсифицированной формы собственности, то есть замещение фигуры единоличного собственника множеством акционеров, долевых владельцев капитала, которые не могли осуществлять совместное управление производством, необходим был соответствующий аппарат наемных менеджеров, рекрутировавшихся из самых различных слоев населения. Критерием найма выступал профессиональный уровень, знания навыки эффективного управления. В современных организациях требования к опыту работы, профессиональному и образовательному уровню претендентов на должность руководителя не вызывают сомнений и эксплицируются из особой роли менеджмента в современном производстве. Однако муниципальное образование представляет собой еще более сложную систему, нежели предприятие, что обусловлено границами территории, нестабильностью бюджетного законодательства, финансовыми ограничениями, амбивалентным характером муниципального управления, в целях которого должны органично сочетаться как экономическая рациональность, экономический рост, увеличение доходной части местных бюджетов, так и социальная эффективность, определяемая уровнем и качеством жизни населения. Высокая степень корреляции качества принимаемых решений и условий, уровня, качества жизни большого количества индивидов предъявляет повышенные требования к кадровому корпусу местного самоуправления. В связи с чем, уровень требований, система профессионального отбора руководителей муниципального образования должна быть четко закреплена и не зависеть от случайностей политических выборов. Таким образом, контрактная форма управления муниципальным образованием представляется наиболее эффективным способом организации социально-экономической деятельности локального социума.

Концептуальные положения контрактной формы управления, изложенные М. Вебером в теории бюрократии, нашли свое правовое закрепление в российской практике после принятия Федерального закона №131-ФЗ. В соответствии со статьей 37 Федерального закона №131-ФЗ, «Главой местной администрации может являться лицо, назначаемое на данную должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса».

Как уже отмечалось, вопросы местного значения сконцентрированы, преимущественно, вокруг организации деятельности объектов социальной инфраструктуры. Сложность и масштабность проблем, характеризующих современное состояние социальной инфраструктуры, ее полифункциональная сущность, требующая интеграции технологических, экономических, социальных и, собственно, административных подходов к управлению процессами ее развития, диктует необходимость высокой степени релевантности управляющей подсистемы уровню ее сложности. Вопросы привлечения инвестиций в социальную инфраструктуру, разграничение расходных полномочий бюджета по ее развитию, поддержка ее конкурентоспособности за счет внедрения передовых инновационных технологий, надежности организационно-технологических решений при строительстве, реконструкции и эксплуатации, обеспечение снижения себестоимости, сокращения сроков проведения строительных работ определяют приоритетность задач повышения эффективности и экономичности местного самоуправления. Концентрация усилий управляющего на социально-экономических аспектах модернизации социальной инфраструктуры элиминирует высокий уровень его политической активности и актуализирует проблему разграничения функций выработки политики от функций ее реализации.

Эффективность контрактного управления получила свое подтверждение в зарубежной практике, модель «совет-управляющий» широко используется в США, начав свое распространение в 30-е годы прошлого века. Внедрение модели позволило существенно снизить долги муниципалитетов, улучшить показатели функционирования социальной инфраструктуры, В среднем городские Советы в США состоят из 5-7 выборных членов. Даже в крупных городах, с населением свыше 500 тыс. жителей, средний состав Совета - 13 человек, а наиболее распространенными являются Советы, в рамках которых работают 9 выборных членов. При этом данная модель реализуется преимущественно в муниципалитетах с населением, ориентированным на привлечение к управлению компетентного, профессионала-менеджера, который работает на основании контракта, заключаемого с муниципальным Советом, и имеет высокую оплату своего труда.

Эффективность такой модели обеспечивается отделением административного персонала от выборного процесса, соответствием профессионального уровня управляющего высоким квалификационным требованиям, подотчетность его деятельности всенародно избранному Представительному органу (Совету). Управляющий (Сити-менеджер) наделяется широкими исполнительскими полномочиями, обеспечивает решение вопросов местного значения, но при этом отчитывается перед Представительным органом и может быть смещен по его решению. Глава муниципального образования возглавляет Представительный орган, и, действуя вместе, принимает политические решения, определяя также стратегию развития муниципального образования, а реализация этих решений возлагается на управляющего, который также может выносить на обсуждение различные проекты и рекомендации. Взаимодействие Представительного органа и Главы местной администрации в данной модели ориентировано на корпоративный тип отношений, в рамках которых управляющий координирует и контролирует деятельность всех отделов в целях обеспечения социально-экономической эффективности, формирует кадровый состав администрации, обеспечивает контроль исполнения всех решений Представительного органа, и, кроме того, анализирует ключевые проблемы муниципального образования, обеспечивает подготовку их рассмотрения на совете. Разграничение полномочий Управляющего (Главы местной администрации), Председателя Совета (Главы муниципального образования) и Совета (Представительный орган) четко отражены в положениях Федерального закона №131-ФЗ. Так, Глава муниципального образования несет на себе активную политическую нагрузку, выполняя представительские функции, «подписывает и обнародует… нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования». Функции Представительного органа местного самоуправления сосредоточены на концептуальных и стратегических вопросах развития муниципального образования: принятие Устава, утверждение местного бюджета, установление местных налогов, принятие стратегических планов и программ развития, межмуниципальное сотрудничество, определение порядка управления муниципальной собственностью, контроль за исполнением полномочий по решению местных вопросов органами и должностными лицами местного самоуправления. Глава местной администрации, назначаемый на должность по контракту, обеспечивает, в первую очередь, осуществление полномочий по решению вопросов местного значения на основе принципов социально-экономической эффективности, внедрения научных методов управления в практическую деятельность. Данная модель является символом профессионализма в практике управления территорией. Эффективность модели подтверждается теоретическими положениями и научными выводами таких ученых, как М. Вебер, Ч. Ньюленд, Р. Бойнтон, жизнеспособностью в условиях зарубежного опыта и историческими тенденциями разграничения функций владения и администрирования в практике управления организациями.

Соответственно, высокая интенсивность общественного дискурса в современных российских условиях о целесообразности деятельности профессиональных управляющих актуализирует поиск причинно-следственных связей, ограничивающих эффективность данной модели, а также лимитирующих факторов институциональной среды. На наш взгляд, основным лимитирующим фактором данной модели является институциональная зависимость местного самоуправления от региональных властей, в том числе, и при отборе кандидатуры главы местной администрации. Так, при формировании конкурсной комиссии, которая отбирает и представляет кандидатов «для назначения на должность главы местной администрации в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального образования, но одна треть определяется законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации». Заложенная в Федеральном законе №131-ФЗ норма, предусматривающая влияние региональных элит на формирование требований и выбор кандидата на должность управляющего, инициирует ряд негативных тенденций, таких как амбивалентность оценочных критериев отбора, прогнозируемое повышение уровня конфликтности во взаимодействиях Главы муниципального района и наемного контрактного управляющего, что нивелирует заложенную в данной модели аполитичность профессионального управления, а также его эффективность, эксплицируемую из подконтрольности его деятельности, прежде всего, Совету (Представительному органу муниципального образования). Факторами эффективности данной модели выступает не только профессионализм Управляющего, его практический опыт и этические нормы, но и особенности взаимодействия с избранным Главой, а также Представительным органом муниципального образования. Нормативным основанием данной модели должны являться консолидация усилий, партнерское взаимодействие всех участников данного процесса. Так, Совет (Представительный орган) определяет стратегические цели и задачи с учетом рекомендаций Сити-менеджера, именно их активное взаимодействие, направленное на анализ социально-экономической ситуации, выработку стратегии и ее реализации обеспечивает эффективность данной модели. Оценка и контроль деятельности администрации со стороны Представительного органа муниципального образования обеспечивают совершенствование управления, учет мнений и интересов населения.

Значительное количество конфликтов в современных российских условиях (Миасс, Элиста, Сергиев-Посад и другие города) вокруг назначения на должность сити-менеджера свидетельствуют об отсутствии четкого механизма конкурсного отбора, деформации оценочной системы (приоритетность не профессиональных качеств Сити-менеджера, а его приверженность тем или иным политическим элитам). Конфликтные риски детерминированы участием в конкурсных комиссиях представителей губернатора, что противоречит Европейской хартии о местном самоуправлении. Другим, менее значительным фактором, однако, весьма существенным, учитывая многолетний эффективный зарубежный опыт реализации данной модели, является ограниченное число членов Совета (Представительного органа местного самоуправления). В США наиболее распространены Советы в количестве 9 человек, что позволяет более четко координировать их работу, российское законодательство устанавливает минимальные пороговые значения Представительных органов «(20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек; 35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек)».

Уменьшение депутатского корпуса с целью адаптации к зарубежной модели, является на наш взгляд недопустимой трансформацией законодательства, ограничением демократических процессов. Наиболее эффективным будет являться модернизация механизма отбора и назначения на должность Сити-менеджера. Соискателем предлагается следующая технология. Конкурсная комиссия, состоящая из делегатов Представительного органа муниципального образования, разрабатывает оценочные критерии и требования к должности Сити-менеджера с учетом функциональных особенностей территории, ее актуальных проблем и стратегических целей развития, а также представляет кандидатов на должность. По результатам собеседования, Глава муниципального образования назначает на должность Сити-менеджера, что будет являться предпосылками их конструктивного взаимодействия и снизит конфликтные риски.

Таким образом, Сити-менеджмент является приоритетной формой управления, обеспечивающей реализацию конкурентно-рыночной модели местного самоуправления, при условии конструктивного взаимодействия с Представительным органом местного самоуправления, эффективной системе контроля, формировании четких оценочных критериев отбора, элиминирования влияния региональных элит на процессы назначения Сити-менеджера, модернизации механизмов его профессионального отбора.

Подготовка и переподготовка кадров для местного самоуправления, повышение профессиональной компетентности, а значит и престижа муниципальной службы - еще одна приоритетная задача, стоящая перед государством. В современных условиях муниципальное управление характеризуется постоянным усложнением его содержания, трансформацией социально-экономических условий, изменениями правого поля, что предъявляет новые требования к уровню юридической, экономической, управленческой подготовки должностных и выборных лиц местного самоуправления. Необходимость регулярного обновления знаний эксплицируется из постоянных институциональных преобразований в сфере функционирования объектов социальной инфраструктуры. Вступление в силу Федерального закона № 83-ФЗ от 08.05.2010 года "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" усложняет специфику регулирования деятельности таких объектов социальной инфраструктуры, как образовательные, медицинские учреждения. Согласно нормам Закона N 83-ФЗ, именно органы местного самоуправления утверждают статус соответствующих муниципальных учреждений (казенное, автономное или бюджетное). Еще большую организационную сложность представляет необходимость расчета нормативных затрат, связанных с оказанием данными учреждениями услуг в рамках муниципального задания. Внесение изменений в статью 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ позволило четко определить полномочия и ответственность основного субъекта, реализующего муниципальную политику по модернизации деятельности учреждений социальной инфраструктуры, внедрению элементов рыночного регулирования, переходу от сметного финансирования к финансовому обеспечению в виде бюджетных субсидий. Так, существенно были сужены полномочия представительного органа местного самоуправления в данной сфере. Определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений было передано в полномочия местной администрации, что эксплицируется из высокого уровня сложности вопросов регулирования и оценки функционирования учреждений социальной инфраструктуры, предъявляя высокие требования к профессиональному уровню субъектов данных процессов. Создание, реорганизация, упразднение, изменение типов всех муниципальных учреждений социокультурного комплекса, определение их перечня формирует уровень и качество развития социальной инфраструктуры муниципального образования, что детерминирует приоритетность разработки механизмов эффективной системы повышения квалификации управленческого корпуса.

Таким образом, необходимость постоянного обновления знаний кадрового корпуса органов местного самоуправления, актуализировано, с одной стороны, постоянным усложнением оперативных задач, возникающих в ходе управленческой деятельности, а, с другой стороны, что, является наиболее важным, значимостью профессиональных компетенций в сфере стратегического управления муниципальным образованием, его социальной инфраструктурой, в целях удовлетворения потребностей населения, повышения его уровня и качества жизни.

К сожалению, возможности совершенствования профессионального уровня для муниципальных служащих существенно ниже, чем у государственных служащих. Так, помимо повышения квалификации гражданским служащим может предоставляться право на профессиональную переподготовку и стажировку с сохранением денежного содержания. Ограниченные возможности муниципальных образований в сфере совершенствования профессионального уровня управленческих кадров, определяемые как рамками правового поля, так и низкой финансовой обеспеченностью местных бюджетов, инициируют необходимость разработки эффективной системы повышения квалификации, как наименее затратной формы обучения. Повышение квалификации направлено на обновление знаний, умений и навыков, получение представлений об имеющихся лучших муниципальных практиках решения проблем, достижениях отечественного и зарубежного опыта по развитию муниципального образования.

Высокий уровень требований к системе повышения квалификации актуализирует необходимость разработки целостной организационно-образовательной системы профессионального развития кадров местного самоуправления. Существующие концептуальные дефекты Федерального закона №94-ФЗ определяют основные ограничения разработки такой системы. Прежде всего, процедуры формирования, размещения муниципальных заказов и проведения торгов, направленные на устранение коррупции при выборе исполнителя образовательных услуг исключают долгосрочные отношения с одним образовательным учреждением, что индуцирует фрагментарность, приоритет цены в ущерб качеству, отсутствие последовательности в процессе обновления квалификации муниципальным служащим.

Сложность организации подготовки кадров, как для социальной инфраструктуры, так и для органов управления, обеспечивающих процессы ее функционирования и развития, требуют формирования концептуально новых подходов к разработке социальных технологий кадрового обеспечения модернизации социальной инфраструктуры. Одним из таких подходов является кластерный. М. Портер, как основоположник данной теории, определяет понятие следующим образом: «…кластер - это сконцентрированные по географическому признаку группы взаимосвязанных компаний... конкурирующих, но при этом ведущих совместную работу». В рамках диссертационного исследования автором предложена технология формирования социально-образовательных кластеров, цель которых обеспечить подготовку кадров, как для социальной инфраструктуры, так и для органов местного самоуправления. Особенностью кластера является территориальная локализация на определенной территории.

Социально-образовательный кластер - группа взаимосвязанных территориально сконцентрированных в рамках ряда муниципальных образований предприятий и учреждений социальной инфраструктуры, органов местного самоуправления, осуществляющих долгосрочное социальной партнерство с ведущим отраслевым вузом с целью подготовки квалифицированных кадров, более эффективного использования научных, образовательных, экономических ресурсов.

Учитывая основные положения кластерной теории о детерминантах повышения конкурентоспособности отрасли, применительно к социальной инфраструктуре муниципального образования можно выделит следующие факторы:

- факторные условия (институциональные факторы, материально-технические, финансовые ресурсы);

- условия спроса (главным продуктом социально-образовательного кластера являются дифференцированные образовательные услуги, оказываемые органам местного самоуправления, организациям социальной инфраструктуры и населению);

- родственные и поддерживающие отрасли (органы местного самоуправления входящих в кластер муниципальных образований, конкурирующих между собой по уровню и качеству развития социальной инфраструктуры, но, осуществляющих при этом взаимовыгодное межмуниципальное сотрудничество и кооперацию при реализации крупномасштабных проектов строительства и эксплуатации объектов социальной инфраструктуры);

- стратегия (основной стратегической целью социально-образовательного кластера является подготовка квалифицированных кадров для отраслей социальной инфраструктуры, повышение квалификации должностных и выборных лиц местного самоуправления в целях социально-экономического развития муниципального образования и его социальной инфраструктуры).

Нормативной основой кластерной политики должно стать долгосрочное стратегическое партнерство с высшим учебным заведением (не менее 5 лет) и соответственно интеграция исследования, обучения и проектной деятельности. Основной целью формирования социально-образовательного кластера является не только повышение профессионального уровня выборных и должностных лиц местного самоуправления, но и достижение синергетического эффекта от их взаимодействия в интересах социально-экономического развития муниципального образования, улучшением качества функционирования объектов социальной инфраструктуры. Разнообразие муниципальных образований, специфика проблем территориального развития элиминирует унифицированный подход к организации обучения управленческих кадров. Более того, в современных сложных социально-экономических условиях наиболее востребованными являются не универсальные теории государственного и муниципального управления, а практико-ориентированное обучение, основанное на глубоком знании и исследовании специфических проблем конкретного муниципального образования и его социальной инфраструктуры.

Социально-образовательный кластер является формой интеграции учреждений и предприятий социальной инфраструктуры, органов местного самоуправления и системы образования, что позволяет реализовать синергетический эффект взаимного развития.

Особенности функционирования социально-образовательного кластера:

Территориальная локализация участников кластера, что позволяет обеспечить их эффективное взаимодействие.

Устойчивое и долговременное взаимодействие основных субъектов кластерной политики: органов местного самоуправления и ведущего отраслевого вуза.

Формирование формализованной системы взаимодействия основных участников кластера в форме Координационного Совета, включающей в себя представителей высшего учебного заведения, органов местного самоуправления, предпринимательских сообществ, реализующих свою деятельность на выделенной территории, общественных организаций.

Координационный Совет развития кластера как формализованная и устойчивая форма взаимодействия участников выполняет следующие функции:

определяет стратегию развития кластера, приоритетные направления научных исследований, формы реализации совместных проектов;

проводит анализ потребностей отраслей социальной инфраструктуры кластера в квалифицированных кадрах, обеспечивает прогнозирование потребностей социальной инфраструктуры в кадровом обеспечении с учетом перспективных тенденций ее развития, формулирует предложения по муниципальному заказу на подготовку кадров в образовательном учреждении, разрабатывает систему профориентационных мероприятий для общеобразовательных учреждений кластера с учетом потребностей территории в кадрах;

формирует концепцию непрерывного обновления профессиональных знаний для кадрового корпуса органов местного самоуправления с учетом социально-экономической специфики кластера;

обеспечивает оценку релевантности содержания образовательных программ подготовки управленческих кадров социально-экономическим потребностям кластера;

обеспечивает экспертную поддержку деятельности местных органов власти;

обеспечивает аккумулирование и трансляцию перспективного опыта модернизации социальной инфраструктуры, создает условия для обмена опытом руководителей местного самоуправления, разрабатывает направления межмуниципального сотрудничества.

Последнее направление деятельности является особенно актуальным, учитывая обозначенные выше проблемы обеспечения местных бюджетов. Консолидация финансовых ресурсов позволит более эффективно обеспечивать потребности населения. Строительство объектов социальной инфраструктуры требует значительных капитальных вложений и может быть обеспечено не только за счет привлечения средств федерального бюджета, но и в процессе взаимовыгодного сотрудничества органов местного самоуправления, как с предпринимательским сообществом, так и с друг другом. Основными ограничениями процессов межмуниципального сотрудничества является недостаточный уровень взаимодействия органов местного самоуправления друг с другом, что определяется, в первую очередь, отсутствием организационного механизма, обеспечивающего интеграционное поле горизонтальных связей муниципальных образований. Функционирование социально-образовательных кластеров позволит наладить устойчивые коммуникационные связи руководителей местных органов власти, обеспечив также экспертную помощь представителей научного сообщества, что в совокупности позволит снизить возможные конфликтные риски, определенные социально-психологические барьеры реализации кооперационного взаимодействия, повысит профессиональную готовность к его осуществлению. Основными направлениями межмуниципального сотрудничества в сфере социальной инфраструктуры могут стать строительство крупных социокультурных объектов, транспортных коммуникаций, мусорных полигонов, мест захоронения.

Высшее учебное заведение в рамках стратегического партнерства реализует следующие аспекты деятельности:

Проведение исследований в муниципальном образовании с целью анализа особенностей его социально-экономического развития, потенциала и ресурсов, существующих лимитирующих факторов, оценки эффективности функционирования объектов социальной инфраструктуры, доступности их услуг для различных социальных групп, анализа удовлетворенности населения работой местных органов власти, уровнем их открытости.

Разработка образовательных программ повышения квалификации релевантных актуальным потребностям муниципального образования. Повышение квалификации должностных и выборных лиц местного самоуправления. Разработка плана повышения квалификации для каждого сотрудника на основе реализации принципа системности и последовательности в процессе обучения. Участие в конкурсных комиссиях по аттестации кадров, помощь в выстраивании кадровой политики Администрации муниципального образования.

Оказание консалтинговых услуг, экспертная помощь и оценка деятельности местных органов власти, проектная деятельность, направленная на социально-экономическое развитие территории и ее социальной инфраструктуры.

Обеспечение процессов взаимодействия руководителей местных органов власти, общественных организаций, экспертов в рамках конференций, семинаров. Формирование благоприятной среды для осуществления процессов межмуниципального сотрудничества, повышение уровня профессиональной готовности руководителей местных органов власти к осуществлению кооперационных взаимодействий, реализация медиативных технологий, переговорных процедур в случае возникновения конфликтных ситуаций, снижение уровня конфликтных рисков.

Организация практики студентов в муниципальном образовании, привлечение к образовательному процессу руководителей местного самоуправления, обновление учебного плана, содержания дисциплин в соответствии с запросами работодателей в сфере муниципального управления.

Особенно значимой представляется роль экспертного сообщества в обеспечении предупреждения и разрешения конфликтов в процессах межмуниципального сотрудничества, направленного на развитие социальной инфраструктуры. Аналитическая функция экспертного сообщества заключаются в обеспечении анализа сложившейся конфликтной ситуации, ее дезагрегировании на составные элементы, обосновании стратегических целей безконфликтного взаимодействия, исследовании основных интересов конфликтующих сторон и основных детерминант конструктивного межмуниципального сотрудничества. Прогностическая функция заключается в профилактике конфликтных ситуаций путем выявления и предупреждения возможных конфликтных рисков в процессе финансирования строительства объектов социальной инфраструктуры, их эксплуатации, обслуживании, предоставления услуг населения. Важным также является анализ деструктивных последствий конфликтных ситуаций в процессе межмуниципального сотрудничества для социальной, финансово-экономической сферы муниципальных образований, вовлеченных в конфликт. Одним из механизмов разрешения конфликтов в процессе межмуниципального сотрудничества является выявление количественных и качественных показателей деструктивных последствий конфликтной ситуации и их экспликация в переговорном процессе. Коммуникационная функция заключается в организации процедуры обсуждения конфликтной ситуации, создании благоприятной среды переговоров, обеспечении экспертной помощи при контекстуальном определении реальных противоречий процессов межмуниципального сотрудничества и их субъективных оценок, поиске компромиссных решений.

Помимо кадрового обеспечения деятельности непосредственно органов местного самоуправления, как основного субъекта модернизации, в современных условиях не менее значимой является формирование условий, способствующих закреплению высококвалифицированных кадров в отраслях социальной инфраструктуры. Модернизация объектов социальной инфраструктуры, оптимизация их деятельности в соответствии с современными потребностями населения требует от органов местного самоуправления эффективной организационной деятельности, направленной на подбор, расстановку, профессиональное развитие и совершенствование соответствующих кадров.

При этом именно органы местного самоуправления обладают максимальным потенциалом в сфере подготовки и отбора кадров для объектов социальной инфраструктуры муниципального образований. Организация кадровой обеспеченности объектов социальной инфраструктуры конкретного муниципального образования, на наш взгляд, должна включать в себя такие направления деятельности, как прогнозирование спроса на специалистов, соответствующая профессиональная ориентация, отбор и организация обучения молодежи, проживающей в данном муниципальном образовании, привлечение и трудоустройство.

В условиях рыночных отношений возникает острая необходимость разработки таких механизмов кадровой политики, которые, с одной стороны, способствовали бы организации эффективной профориентационной работы, профессиональному самоопределению молодежи, а с другой, обеспечивали бы реализацию её интересов, её творческого потенциала. Необходимы механизмы в системе муниципальной кадровой политики, способные сбалансировать социальный заказ на рынке труда и интересы профессионального выбора молодежи. Кадровая политика должна предусматривать научно - обоснованный профессиональный отбор, раннее выявление способностей, установок, ориентаций молодежи, что позволит избежать ошибок в выборе призвания; а также профессиональную подготовку специалистов в соответствии с потребностями социальной инфраструктуры муниципального образования в кадрах, на основе трехстороннего договора (обучающийся - вуз - заказчик). Контрактная система подготовки предусматривает заключение подобных прямых договоров между вузами и предприятиями, в которых определено какое количество выпускников, по каким специальностям и в какие сроки учебное заведение должно подготовить для предприятия и обязательство предприятий по материально - техническому обеспечению учебного процесса. Подобная система успешно функционирует в большинстве зарубежных стран, где налажены устойчивые связи вузов с промышленными, административными и научными кругами; существуют программы совместных исследований. Но так как в современных условиях заключить договор с вузом может себе позволить только рентабельное предприятие, то необходимо существование некой системы управления, регулирующей, контролирующей данные процессы и обеспечивающей финансирование подготовки определенных специальностей, прежде всего, для отраслей социальной инфраструктуры. Решение данной проблемы видится в передаче рычагов управления профессиональным самоопределением из центра на места. Необходимо, что бы в каждом муниципальном образовании велась активная работа среди молодежи, стимулировалось появление специалистов, необходимых для развития социальной инфраструктуры. Данная система позволит учитывать потребности муниципального образования в специалистах определенных профессий, потребности личности в самореализации, а также интересы общества, несущего на себе бремя подготовки кадров, в то время как эффективность кадровой отдачи падает. Помимо обеспечения деятельности объектов инфраструктуры молодыми, высококвалифицированными кадрами, данная технология позволит молодежи реализовать свое право на труд в соответствии с полученной специальностью, территориально оставаясь в своем поселении.

Обеспечение эффективного функционирования социальной инфраструктуры в интересах населения требует не только организации подготовки соответствующих кадров, но и формирование соответствующего уровня материально-технической базы, релевантной современным потребностям населения. Создание системы методического, материально-технического и кадрового обеспечения модернизации социальной инфраструктуры муниципального образования требует кардинального изменения стандартных форм деятельности местного самоуправления, консолидации средств для модернизации социальной инфраструктуры, повышения качества ее услуг для населения.

Финансовое обеспечение.

Укрепление финансово-экономической основы местного самоуправления является сегодня одной из приоритетных задач, без решения которой не представляется возможным модернизация социальной инфраструктуры муниципальных образований. Изменение бюджетной, налоговой политики государства - одно из направлений деятельности в этой сфере. Децентрализация бюджетной системы позволит перераспределить налоговые поступления между центром, регионами и муниципальными образованиями.

Обеспечение прозрачности межбюджетных отношений предполагает четкое закрепление норматива отчислений в местный бюджет ряда налогов, в первую очередь, налога на прибыль предприятий, что обеспечит высокий уровень мотивации местных органов власти к социально-экономическому развитию территории, будет способствовать реализации конкурентно-рыночной модели местного самоуправления. Однако только бюджетное финансирование процессов развития инфраструктуры не даст ощутимого результата, необходим концептуально новый подход, который позволил бы консолидировать усилия государства, населения, предпринимателей в целях повышения уровня и качества жизни человека, социально-экономического развития российских муниципальных образований.

Модель эндогенного развития муниципальных образований предполагает опору, прежде всего, на внутренние ресурсы, а не только на внешние. Приоритетными направлениями деятельности муниципальных властей должны стать - формирование благоприятного инвестиционного климата, развитие инновационных проектов, поддержка малого предпринимательства. Основой реализации данной модели должны выступать технологии муниципального маркетинга.

Муниципальный маркетинг - целенаправленная деятельность, объединяющая усилия местных органов власти, бизнеса и населения, ориентированная на выявление и/или создание конкурентных преимуществ территории, уникальных муниципальных товаров и услуг в целях социально-экономического развития муниципального образования, в том числе его социальной инфраструктуры, повышения уровня и качества жизни населения.

Основные этапы развития муниципального маркетинга построены на принципах социальной инженерии. Автор в своей работе опирался на концептуальные положения данной теории, изложенные в работах Т.М. Дридзе, В.Н. Иванова, В.И. Патрушева, О.А. Уржа. Разработка маркетингового проекта развития территории должна включать в себя основные этапы социоинженерной деятельности.

Исследование комплексного потенциала муниципального образования, основных характеристик его восприятия в оценках потенциальных инвесторов и целевых аудиторий:

анализ и оценка природно-географического, социально-экономического, исторического, культурного, образовательного и других элементов потенциала муниципального образования;

исследование образа территории, сущность и основных представлений о ней в глазах различных целевых аудиторий;

исследование потребностей потенциальных инвесторов, ориентаций различных целевых аудиторий при оценке конкурентных преимуществ территории.

Прогнозирование и моделирование основных тенденций развития муниципального образования и его социальной инфраструктуры. Оценка и анализ характеристик как нормативной модели развития, предусматривающей комплекс мер по формированию муниципального имиджа и повышению привлекательности территории, так и поисковой модели, позволяющей прогнозировать количественные и качественные характеристики развития муниципального образования на определенную дату в будущем.

Разработка социального проекта, ориентированного на формирование и максимальное развитие особых характеристик муниципального образования, гарантирующих его конкурентные преимущества и уникальность. Например, в сфере туризма особое значение будет иметь разработка проекта позиционирования муниципального образования на основе реализации потенциала его культурных объектов, мероприятий, диверсификации туристических услуг.

Одним из наиболее позитивных примеров в данном случае является деятельность местных органов власти Мышкинского муниципального района. Туристический имидж города Мышкин постоянно возрастает, что создает инвестиционную привлекательность в сфере туристического бизнеса. «Здесь созданы уникальные музеи: единственный в мире музей Мыши, краеведческий музей "Мышкин - столица лоцманов", музей всемирно известного производителя водки Петра Смирнова, Историко-этнографический музей и многие другие. В Центре ремёсел функционируют мастерские: гончарная, кузнечная, столярная и стеклодувенная, что соответствует концепции культурно-познавательного туризма. Всего в районе активно действуют около 20 культурных объектов с высокой степенью туристической привлекательности. В Мышкине ежегодно проходят уникальные праздники, фестивали, привлекающие туристов, такие как «Фестиваль Мыши», фестиваль «Русские Валенки», «Семейный круг», «Ремесла Ярославского края», «Самоход». Мышкин является организатором проведения ряда ежегодных региональных и межрегиональных научных конференций, чтений (краеведческих, литературных и православных), а так же смотра конкурса провинциальных театров «Мышкинские театралинки»».

Особенностью муниципальных маркетинговых проектов, в том числе, в сфере туризма, является их мультипликативный эффект для развития социальной инфраструктуры. Формирование культурно-досуговой инфраструктуры муниципального образования стимулирует привлечение туристов, и, следовательно, инициирует развитие других объектов социальной инфраструктуры, таких как дорожно-транспортная сеть, гостиничное хозяйство, комплекс потребительского рынка, элементы системы благоустройства территории.

Основными маркетинговыми проектами могут, например, выступать формирование и развитие объектов устойчивого туристского притяжения; организация регулярных культурных и/или научных мероприятий, обладающих событийной туристической привлекательностью.

Формирование и развитие объектов устойчивого туристского притяжения. Одним из факторов формирования туристической привлекательности муниципального образования является имиджевое продвижение культурно-исторических, рекреационных или других достопримечательностей территории. Система объектов туристского притяжения должна быть интегрирована с существующей социальной инфраструктурой, которая является неотъемлемой характеристикой территориального бренда. Основой территориального бренда является определенный уникальный объект и/или идея, обладающие особыми свойствами, конкурентными преимуществами и возможностями привлечения туристических потоков. Повышение уровня туристической притягательности территории, ее престижа возможно на основе привлечения интереса к существующим культурно-историческим памятникам, уникальным природным ресурсам. Особенно актуальным является создание условий для развития сельскохозяйственного, культурно-познавательного туризма, поиск уникальных идей для формирования туристической привлекательности российских малых городов, сельских поселений. «Вовлечение коренных малочисленных народов в индустрию туризма, популяризация народных художественных промыслов, воссоздание исторического облика поселений» являются одними из направлений формирования туристического имиджа муниципального образования, что становится катализирующим фактором развития социальной инфраструктуры.

Как показывает мировая практика, наиболее высокой степенью притягательности обладают объекты культурно-исторического наследия. Серьезной проблемой современных муниципальных образований является неудовлетворительное состояние памятников истории и культуры, расположенных на их территории. При этом возможности привлечения инвесторов существенно лимитированы практикой разграничения права собственности на памятники между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Самые значимые объекты культурного наследия находятся в государственной собственности, соответственно возможности местного самоуправления существенно ограничены при формировании центров туристской привлекательности. Объекты культурного наследия, находящиеся в аварийном состоянии, не могут стать центрами притяжения туристических потоков. Привлечение частного капитала в целях реставрации культурно-исторических памятников возможно в рамках концессионных соглашений, арендных договоров, приватизации объектов, что может быть реализовано на конкурсной основе по решению собственника данного объекта. В условиях государственной собственности на значимые объекты культурного наследия, органы местного самоуправления не обладают полномочиями, которые позволили бы эффективно взаимодействовать с предпринимательским сообществом и консолидировать усилия по сохранению объектов культурного наследия. Единственным значимым шагом в данном направлении стало закрепление нормы Федерального закона 131-ФЗ, обеспечивающей возможности местных органов власти по финансированию ремонтных, реставрационных работ объектов культурного наследия, расположенных на территории муниципального образования, которые находятся в федеральной собственности. Однако, учитывая, ограниченные финансовые возможности местных бюджетов, данная законодательная норма не элиминирует проблемы сохранения культурного наследия, поскольку предоставляя органам местного самоуправления потенциальную и единственную возможность вложения собственных финансовых средств, ограничивает их в поиске потенциальных инвесторов.

Еще одним ограничением поддержания на соответствующем уровне памятников культурного наследия, а соответственно и развития объектов социокультурной инфраструктуры муниципальных образований, формирования территориального бренда является отсутствие организационных условий и механизмов сохранения культурного наследия. Законодательные нормы предусматривают нахождение в муниципальной собственности памятников истории и культуры, однако в Федеральном законе 131-ФЗ не предусмотрена муниципальная собственность, обеспечивающая функционирование организаций, которые осуществляют деятельность по охране, реставрации объектов культурного наследия.

Организация регулярных культурных и/или научных мероприятий, обладающих событийной туристической привлекательностью. Событийный туризм - одно из приоритетных направлений территориального маркетинга, который позволяет привлекать туристические потоки независимо от уровня развития природного, рекреационного, исторического потенциала территории. Функционирование социально-образовательных кластеров создает значительные предпосылки для реализации данного типа проектов, в первую очередь, на основе привлечения к научным событиям. Направлениями реализации проектов событийного туризма могут являться культурные мероприятия, выставки, фестивали, спортивные мероприятия, уникальные праздники, театрализованные представления, эффективность которых зависит, как от уровня и качества проработки основополагающей идеи, так и соответствующего рекламного сопровождения.

Новые формы музейной деятельности могли бы стать основой реализации проектов событийного туризма. Однако ухудшение материально-технической базы современных музеев, потребности в реставрации и ремонте послужили катализатором процессов ухудшения качества услуг в данной сфере, отсутствие финансовых средств на обеспечение соответствующего уровня безопасности уникальных экспонатов детерминирует ограниченный доступ к ним. Сложившаяся ситуация свидетельствует о неприемлемости традиционных форм управления культурно-досуговой инфраструктурой. Необходимы механизмы привлечения частных средств на развитие данной сферы. Низкий уровень доходности, высокую капиталоемкость социальной инфраструктуры и значительные предпринимательские риски индуцируют необходимость консолидации усилий местных органов власти и предпринимательских сообществ, что может быть достигнуто путем варьирования арендных ставок на объекты муниципальной собственности, использование механизмов общественно - частного партнерства.

На наш взгляд, приватизация объектов культурного наследия может иметь глубокие негативные последствия, в связи с чем, более обоснованным является заключение договоров долгосрочной аренды. Значительный интерес может представлять использование концессионных соглашений на использование музейных фондов частными компаниями в процессе организации выставок и галерей при условии обеспечения безопасности. Подобный опыт широко используется в зарубежной практике. Комбинация данных условий (концессионные соглашение на использование музейных фондов, а также льготные арендные ставки на использование помещений муниципальной собственности) может стать инициирующим фактором создания и функционирования частных музеев на территории муниципального образования. При этом частные музеи, заинтересованные в привлечении туристов, могут стать одним из субъектов развития событийного туризма на территории, обеспечивая организацию культурных мероприятий, их рекламу.

Планирование в соответствии с маркетинговым проектом. Плановая деятельность включает в себя определение структуры действий, необходимых для реализации целей проекта, разработку и определение системы ответственности за выполнение работ, анализ и оценку доступного ресурсного обеспечения маркетингового проекта, конкретизацию стратегических и тактических целей в соответствии с имеющимися финансово-экономическими возможностями, процедуру построения календарного плана реализации проекта. Плановая деятельность предполагает определение круга заинтересованных в реализации проекта субъектов, обеспечение их участия в целях консолидации финансовых, организационных, информационных ресурсов. Основными субъектами реализации проекта могут выступать, помимо местных органов власти, потенциальные инвесторы, туристические операторы, агентства, частные музеи, любые другие организации, заинтересованные в привлечении туристических потоков на данную территорию с целью увеличения спроса на свои товары или услуги.

Социальные технологии реализации проекта.

Данные технологии предполагают, с одной стороны, деятельность по формированию и развитию комплексных, уникальных, конкурентоспособных туристических услуг территории, а, с другой стороны, комплекс мер по имиджевому продвижению данных услуг. В рамках последнего могут быть адаптированы и реализованы на практике основные элементы продвижения продукта, такие как стимулирование продаж, связи с общественностью, реклама.

Технологии формирования конкурентоспособных туристических услуг, предоставляемых на территории кластера. Предоставление комплекса качественных, инновационных услуг культурно-рекреационными объектами и их интеграция обеспечивает синергетический эффект, формируя туристический имидж территории. Так, на базе музея может органично соединяться выставочная, а также научно-образовательная деятельность (конференции, симпозиумы, творческие вечера, семинары, студии, творческие мастерские и др.). При этом маркетинговая деятельность включает в себя акцентирование и внимание к дополнительным услугам, предоставляемых культурно-рекреационными объектами, такими как организация общественного питания (кафе, буфеты), продажа сопутствующих товаров в соответствующих музейных магазинах. В современных условиях при имиджевом продвижении территории особое значение имеет инновационность, уникальность предоставляемых туристических услуг, что обеспечивает конкурентоспособность территории в процессе привлечения туристических потоков. Уникальность может быть достигнута путем предоставления услуг в таких сферах туризма, как экологический, культурно-исторический, сельскохозяйственный. Конкурентоспособные туристические услуги формируются в результате взаимообогащения и взаимодополнения проектов событийного туризма и проектов создания и развития объектов устойчивого туристского притяжения.