Эколого-этические основы устойчивого развития цивилизации (на примере Байкальского региона)

Таким образом, экологическая безопасность рассматривается как:

1) составная часть системы национальной безопасности;

2) состояние защищенности природной среды в глобальном плане;

3) реализация конституционного права личности.

Необходимо заметить, что в документах, опосредующих вопросы реализации принципов устойчивого развития на территории Российской Федерации, «экологическая безопасность» будет являться частью системы национальной безопасности. Но поскольку становление устойчивого развития невозможно в рамках отдельно взятого государства и требует общепланетарных изменений, то национальная экологическая безопасность ставится в зависимость от общемировой. Состояние безопасности здесь относится и к интересам человека, и к интересам окружающей природной среды.

Такой комплексный характер «экологической безопасности», способствующей формированию представления о зависимости человечества от состояния окружающей природной среды, о зависимости наций друг от друга, свидетельствует в пользу понимания экологической безопасности как отражения государственной стратегии перехода к устойчивому развитию в части взаимоотношений человека и природы. Надо понимать, что каждому этапу становления концепции будет соответствовать своя стратегия, конкретный план действий в заданных условиях, свои цели и задачи, соответствующие уровню социально-экономического развития общества.

Экологическая этика, реализованная в системе природоресурсных, природоохранных норм и норм права экологической безопасности определяет характер взаимодействия человека и природы, регламентируя наиболее оптимальные пути коэволюционного развития. На этой основе формируется механизм глобального управления, включающий:

- комплексный анализ состояния окружающей среды с последующей выработкой нормативов допустимого антропогенного воздействия;

- мониторинг динамики изменений ключевых показателей окружающей среды в зависимости от осуществляемой хозяйственной и иной деятельности человека;

- осуществляемая на их основе экологическая политика, включающая наряду с выработкой правовых рамок взаимодействия социума с природой меры позитивного стимулирования экологически ответственного поведения и меры ответственности за неисполнение существующих предписаний.

Данный механизм содержит следующие структурные элементы:

1) В основе планируемых преобразований должны лежать руководящие идейные начала, отражающие основные принципы экологической этики.

2) Стратегию, которая отражает желаемые результаты развития. В отличие от концепции устойчивого развития, она привязана к конкретным количественным и качественным показателям и срокам.

3) Законодательство, формируемое в соответствии с поставленными целями развития, инициирует общественные отношения нового качества.

4) Мониторинг и оценка соответствия практических результатов планируемым параметрам развития. На его основе устанавливается взаимосвязь с гражданским обществом (через обеспечение доступа к информации и возможности вносить конструктивную критику и предложения), корректируется стратегия развития, вырабатываются практические рекомендации по совершенствованию законодательства.

Соответственно структура механизма институционализации устойчивого развития может быть представлен следующим образом (рис.3):

Рис.3 Структура механизма институционализации концепции устойчивого развития

Экологическое право не только играет важную роль в регулировании социоприродных отношений, но и вызывает изменения в общественном сознании, способствуя возникновению качественно новой нравственно-этической основы жизнедеятельности. Изменение стереотипов мышления и формирование ответственного отношения к состоянию окружающей природной среды является необходимыми элементами сознания, релевантного устойчивому развитию.

Вместе с тем, экоцентричный подход к пониманию новой стратегии цивилизации односторонен, и будет неправильным сводить содержание устойчивого развития к его экологическому аспекту. Наряду с развитием экологического права требуется закрепление концептуальных основ, носящих универсальных характер и способствующих представлению полной картины планируемых преобразований.

В первую очередь речь идет о закреплении на конституционном уровне положения о провозглашении устойчивого развития в качестве национальной стратегии развития Российской Федерации. Содержание этого положения должно находиться вне зависимости от характера отношений, на которые этот принцип в дальнейшем будет экстраполироваться, поскольку, как уже было отмечено ранее, «устойчивое развитие» мыслится как системный принцип, применимый ко всей системе общественного развития.

Во-вторых, необходима Национальная стратегия перехода к устойчивому развитию, которая сможет на длительный срок определить развитие страны, обеспечить комплексную реализацию перехода к устойчивому развитию и объединить принимаемые среднесрочные и краткосрочные планы развития в единую систему. На сегодняшний день существуют Основные положения государственной стратегии по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, одобренные Указом Президента РФ № 236 от 4 февраля 1994 года Указ Президента РФ от 04.02.1994 № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» » [Электронная версия] // Российская газета от 07.02.1994 № 26. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_ 3079/ (дата обращения 15.08.2015)., которые не способны заменить полноценную долгосрочную стратегию развития, выступающую в качестве основы системы благого управления и способную обеспечить оптимальное решение стоящих перед обществом задач устойчивого развития на принципах экологической этики.

В Российской Федерации действует Концепция перехода страны к устойчивому развитию, закрепляющая концептуальные основы общественного развития и раскрывающая сущность планируемых преобразований. Но необходима Стратегия, способная регламентировать процесс перехода к новому типу цивилизационного развития с практической точки зрения и охватывающая весь широкий комплекс вопросов гармонизации общественного развития, с учетом внутренних и внешних факторов.

Государственная стратегия, с одной стороны, должна отражать национальные интересы, а с другой, соответствовать программным документам международных конференций, форумов и встреч на высшем уровне по устойчивому развитию в целях обеспечения согласованности международной политики. Эти обстоятельства делают Стратегию не только одним из наиболее важных государственных документов, но и наиболее сложных.

Существующий проект Государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации Основные положения стратегии устойчивого развития России [Электронная версия] / Под ред. А.М. Шелехова. - М., 2002. - URL: http://www.sbras.ru/win/sbras/bef/strat.html (дата обращения 24.09.2015). после парламентских слушаний 5 октября 2001 года был предоставлен широкой общественности для обсуждения и внесения идей и предложений в целях совершенствования документа. Он включает в себя положения относительно основных путей развития государства в областях внешней и региональной политики, экологический, экономический, социальный аспекты, а также подчеркивает особую роль развития науки и высоких технологий как фактора устойчивого развития России.

В-третьих, согласно разделу VII «Этапы перехода России к устойчивому развитию» Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, решение поставленных экологических, экономических и социальных задач ввиду их масштабности следует осуществлять поэтапно Указ Президента РФ от 01.04.1996 № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» [Электронная версия] // Российская газета от 09.04.1996 № 67. - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=EXP&n=233558&req=doc (дата обращения 15.08.2015).. Это подразумевает детальное планирование осуществляемых преобразований на основе системы стратегических и прогностических документов, регламентирующих различные аспекты коэволюции природы и общества. Разработанные таким образом рамки социоприродного развития рассчитаны на ближайшие перспективы и раскрывают содержание «устойчивого развития» во взаимосвязи с рассматриваемым периодом. Следует подчеркнуть, что отсутствие единого стратегического документа регламентирующего процесс институционализации устойчивого развития ведет к «разнобойности» и неадекватности принимаемых решений; принимаемые средне- и краткосрочные документы носят отрывочный и противоречивый характер, что не способствует адекватному отражению в сознании социума сущности «устойчивого развития».

В-четвертых, важным элементом правового механизма устойчивого развития является эффективная система отчетности и оценки реализации стратегий и планов. Подобного рода документы выполняют двоякую роль - обеспечивают информационные права граждан и позволяют корректировать государственную политику в зависимости от полученных ранее результатов. На сегодняшний день существует практика отчетности, учитывающая различные аспекты общественного развития Например, Ежегодные государственные доклады «О состоянии здоровья населения РФ», «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О состоянии и об охране окружающей среды РФ» и др., но для более эффективной работы данного механизма устойчивого развития каждому программно-стратегическому документу должен соответствовать собственный отчетно-аналитический документ, по возможности выполненный либо удостоверенный в ходе независимой экспертной оценки. Наличие прямой зависимости между программно-стратегическими и отчетно-аналитическими документами обеспечит более полное понимание состояния и перспектив реформируемой области государственной политики.

Данные механизмы должны быть реализованы не только на федеральном, но и региональном уровне, с учетом особенностей экономического, экологического, социального, иных аспектов развития территорий. С другой стороны развитие страны, как это уже подчеркивалось не один раз, в современном глобализирующемся мире невозможно без сотрудничества с мировым сообществом. Поэтому каждый государственный программно-стратегический и отчетно-аналитический документ должен наряду с отраслевыми аспектами опосредовать вопросы территориального и внешнеполитического развития.

При таком комплексном подходе результаты государственной политики ставятся в полную зависимость от лежащих в её основе нравственно-этических и идеологических основ.

Таким образом, осуществление комплексных преобразований общественного устройства предполагается посредством нормативно-правового регулирования. Актуализация экологической этики на современном этапе обусловлена исторически и способствует качественному изменению права, детерминирующего изменения в экономической, экологической и социальной сферах жизнедеятельности общества. Вместе с тем, экологический наряду с этическим императивы являются неотъемлемой частью концепции устойчивого развития, то есть имеют непреходящий характер.

2.3 Эколого-этическая парадигма институционализации устойчивого развития Байкальского региона

Как было отмечено в § 2.2., становление экологической этики как идейно-ценностного основания новой цивилизации через систему правового регулирования не только способствует появлению отрасли экологического права, но и меняет всю систему права, закладывая основы принципиально новой правовой системы устойчивого развития.

Данные изменения должны носить последовательный и планомерный характер. Резкая смена ценностных ориентиров общества может привести к обратному от ожидаемого эффекту. Для определения хода планируемых преобразований требуется комплексная оценка состояния территории и её перспектив.

Согласно итоговому документу Конференции по окружающей среде и развитию РИО+20 «Будущее, которого мы хотим», для достижения целей устойчивого развития необходимо обеспечить эффективное управление на глобальном, региональном, национальном, субнациональном и местном уровнях. Именно сочетание индивидуального подхода в решении местных проблем, понимания их зависимости от глобального состояния соответствующих систем с опорой на аспекты регионального развития, позволяет построить жизнеспособную модель перехода к новой цивилизационной модели.

Переход к устойчивому развитию Российской Федерации требует опоры на существующий мировой опыт в реализации поставленных задач, а также создание собственных модельных территорий устойчивого развития, которые будут адаптированы к особенностям российской действительности. Каждое государство обладает своими уникальными экологическими, географическими, экономическими условиями, особыми характеристиками институциональной среды, без учета которых невозможно определить действенную модель перехода к новому качеству развития. Методы, показывающие себя эффективными в одних регионах, способны дать диаметрально противоположный эффект в других. Это обусловливает особую значимость построения региональных моделей устойчивого развития, на основе которых в меньшие сроки, с меньшими затратами и препятствиями можно выявить наиболее эффективные и действенные методы и методики институционализации устойчивого развития.

В качестве приоритетной модельной территории мы рассматриваем Байкальский регион, обладающий высокой степенью экологической устойчивости и значительным экономическим потенциалом ввиду:

- уникального географического положения. Регион объединяет в себе сразу несколько субъектов Российской Федерации (Иркутская область, Республика Бурятия, Забайкальский край) и по водному бассейну Монголию. Поэтому экологические и экономические проблемы могут решаться только на межрегиональном уровне и требуют совместных усилий соответствующих органов исполнительной и законодательной власти. Без выстраивания должного уровня сотрудничества в регионе методы хозяйствования одного субъекта, приемлемые с точки зрения краткосрочных перспектив, могут принести значительный вред соседним субъектам, а в результате дестабилизировать всю территорию. Наличие столь явной взаимосвязи между указанными субъектами и соседним государством Монголией наглядно демонстрирует существующую глобальную взаимосвязь устойчивого развития и стимулирует развитие как межгосударственного сотрудничества, так и сотрудничества на уровне субъектов;

- этнокультурного наследия, представляющего собой симбиоз экологических традиций коренных народностей Байкальского региона с традициями народностей соседних регионов. На территории Байкальского региона сформировался особый тип ментальности, этнически толерантный, направленный на взаимодействие с представителями иных народностей и адаптацию их опыта. Регион представляет собой точку соприкосновения восточного типа ментальности с западным, симбиоз мифологических и религиозных представлений коренных народов, выражающих идеи сотрудничества с природой, этики взаимоотношений с окружающей средой, и стремления к инновационному развитию в духе времени. Подобные эколого-культурные особенности населения позволяют позитивно воспринять новую модель экологически дружественного инновационного развития и перейти к новому типу хозяйствования;

- богатейших запасов природных ресурсов общемирового значения, большая часть из которых остается неосвоенной. Необходимость в ускоренном развитии региона актуализирует применение инновационных технологий и внедрение новых видов экономической деятельности (биоэкономики и т.д.), способных обеспечить устойчивое экоразвитие;

- огромного инновационного и интеграционного научного потенциала, обусловленного наличием высококвалифицированных кадров, научных центров, ориентированных на исследование и решение задач стратегического развития Байкальского региона, их стремление к расширению межрегионального и международного сотрудничества в целях обмена опытом, внедрения наиболее передовых технологий и продвижения собственных разработок;

- отсутствия признаков сверхпотребления и перенаселения;

- особого режима природопользования, обусловленного наличием 5 государственных природных заповедников, 4 национальных парков, 5 заказников федерального значения, 22 заказников регионального значения, 128 памятников природы, ботанического сада, а также сети рекреационных местностей на Байкальской природной территории Государственный доклад «О состоянии озера Байкал и мерах по его охране в 2014 году». Иркутск: Сибирский филиал ФГУНПП «Росгеолфонд», 2015. С. 49.. С одной стороны, нахождение в регионе такого системного объекта как Байкал, является фактором ограничивающим экономическую деятельность, с другой представляет огромный потенциал развития как источник экосистемных благ и услуг.

Все эти обстоятельства позволяют рассматривать Байкальской регион в качестве наиболее подходящей модельной территории устойчивого развития. При этом, как отметил в своем выступлении на Консультативном Совете высокого уровня по устойчивому развитию при Генеральном секретаре ООН в 1993 году профессор В. А. Коптюг, устойчивое развитие Байкальского региона важно не только на государственном, но и на международном уровне, что придает модельной территории всемирное значение Коптюг, В.А. Наука спасет человечество / В.А. Коптюг. Новосибирск: Издательство СО РАН НИЦ ОИГГМ, 1997. С. 134-135. - URL: http://www.prometeus.nsc.ru/koptyug/ideas/scisahum/ (дата обращения 15.04.2015).. Реализации этой идеи способствовал профессор Мантатов В. В., который в 2002 году на Всемирном гражданском форуме и Всемирном саммите по устойчивому развитию в Йоханнесбурге представил Обращение к ООН «О создании Байкальской мировой модельной территории устойчивого развития и диалога цивилизаций». На основании данного обращения в 2003 году 37 Пленарная Ассамблея Всемирной Федерации Ассоциаций содействия ООН приняла резолюцию о придании Байкальской природной территории статуса «стратегической территории устойчивого развития всемирного значения» Соколов С., Шаракшанэ С. Четыре кольца сжимают экосистему Байкала [Электронный ресурс]. - URL: http://www.fsdejournal.ru/pdf-files/2010_2/sokolov-11-10-2010.pdf (05.12.15)..

Признание Байкала в качестве объекта Всемирного природного наследия ЮНЕСКО, наряду с федеральной, межрегиональной, региональной политикой предполагает активную роль международного сообщества в определении общей стратегии, приоритетов и ограничений развития.

Согласно Конституции РФ, международные договоры Российской Федерации обладают приматом над нормами национального законодательства, за исключением Конституции, имеющей высшую юридическую силу, и дополняющих её федеральных конституционных законов П. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с последними изм. и доп.) [Электронный ресурс] // Собрание законодательства РФ. - 04.08.2014. - № 31. - ст. 4398. - URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201408010002 (дата обращения 15.08.2015).. В этой связи следует отметить роль Конвенции ООН «Об охране Всемирного культурного и природного наследия» Конвенция ООН «Об охране Всемирного культурного и природного наследия» (принята 17 сессией Генеральной Конференции ЮНЕСКО 16 ноября 1972 года) [Электронный ресурс]. - URL: http://whc.unesco.org/archive/ convention-ru.pdf (дата обращения 13.11.2015). в определении характера взаимодействия общества с окружающей природной средой. Документ регламентирует основные аспекты внутригосударственной политики в отношении объектов наследия. Так, выявление, охрана, сохранение, популяризация и передача будущим поколениям культурного и природного наследия, несмотря на его «всемирный характер», в первую очередь возлагается на само государство (статья 4). Реализация этих целей включает в себя: придание определенных функций в общественной жизни объектам наследия, включения задачи по их охране в программы общего планирования; учреждение специальных служб по охране, сохранению и популяризации объектов наследия; развитие научно-технического потенциала, поощрение научно-исследовательской работы, совершенствование методов работы по сохранению объектов наследия; содействие в создании и развитии национальных или региональных центров подготовки в области охраны, сохранение и популяризации культурного и природного наследия; создание соответствующей нормативно-правовой базы, эффективной административной и финансовой систем (статья 5).

За выполнением этих обязательств осуществляет контроль Комитет всемирного наследия через процедуры Реагирующего мониторинга и Периодической отчетности Руководство по выполнению Конвенции об охране всемирного наследия Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры [Электронная версия]. - URL: http://whc.unesco.org/archive/opguide-rus.pdf (дата обращения 22.10.2015).. Как следует из анализа докладов о состоянии сохранности озера Байкал Секретариата ЮНЕСКО и консультативных органов Комитета всемирного наследия, а также из решений Комитета всемирного наследия Российская Федерация не в полной мере выполняет взятые на себя обязательства в отношении озера Байкал. Этому способствует противоречивость законодательства, отсутствие надлежащей системы управления, что свидетельствует о низкой степени осознания роли экологического фактора в развитии региона и сознании многоуровневости концепции устойчивого развития.

Среди проблем Байкальской природной территории выделяют: высокий уровень загрязнения поверхностных вод, незаконную вырубку древесины, лесные пожары, незаконные продажу земельных участков и строительство на берегу озера, сокращение популяции байкальской нерпы и др.. Особо следует выделить ряд существовавших ранее угроз, связанных с планированием и ведением экономической деятельности, наносящей экологический вред экосистеме озера Байкал:

1) Проект строительства нефтепровода «Россия-Китай» на территории Всемирного наследия, включавший северный и южный вариант прохождения трубопровода (угроза была актуальна в 2001-2004 гг.) Conservation issues presented to the World Heritage Committee in 2001 [Электронный ресурс]. - URL: http://whc.unesco.org/en/soc/2519 (дата обращения 22.10.2015); Conservation issues presented to the World Heritage Committee in 2003 [Электронный ресурс]. - URL: http://whc.unesco.org/en/soc/2711 (дата обращения 22.10.2015).. Согласно первому варианту «Ангарск-Находка» нефтепровод должен был пролегать вблизи северного побережья Байкала по территории Иркутской области. Южный вариант «Ангарск-Дацин» предусматривал его расположение в непосредственной близости от юго-западного водораздела охраняемой области (в верховьях рек Снежная и Утулик), в районе высокой сейсмической активности Байкало-Хубсугулского тектонического разлома Государственный доклад «О состоянии озера Байкал и мерах по его охране в 2003году». Иркутск: ФГУП ВостСибНИИГГиМС, 2004. С. 208.. Особенности природных условий и несовершенство технической составляющей создавали предпосылки для возникновения различных аварийных ситуаций, связанных с повреждением, разгерметизацией, разрывом нефтепровода, образованием трещин.

Загрязнение территории нефтью могло вызывать комплексные негативные изменения, которые длятся в течение десятков лет и связаны с интоксикацией, заражениями, системными нарушениями в работе живых организмов, снижением качества и длительности жизни животных, массовыми мутациями на клеточном уровне, сокращением популяций.

Помимо угрозы разрушения уникальной экосистемы и утраты крупнейшего ресурса питьевой воды строительство трубопроводов было сопряжено с прокладыванием вспомогательных дорог, вырубкой леса, загрязнением территории, браконьерством.

При этом, «Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне озера Байкал», утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 августа 2001 года № 643, предусматривает запрет «строительства магистральных нефтепроводов, газопроводов и иных продуктопроводов, за исключением газопроводов для местного газоснабжения» Постановление Правительства РФ от 30.08.2001 № 643 «Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории» (ред. от 02.03.2015) [Электронный ресурс]. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_176486/ (дата обращения 15.08.2015).. Планы строительства нефтепровода противоречили ряду норм федерального законодательства: нарушение режима особо охраняемых территорий и природных объектов Статья 262 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 13.07.2015, с изм. от 16.07.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.07.2015) [Электронная версия]. - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=174173;fld=134;dst=1000000001,0;rnd=0.2175981067121029 (дата обращения 22.10.2015).; запрет на осуществление хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду и ведущую к деградации и (или) уничтожению объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под охраной Пункт 2 статьи 59 Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [Электронный ресурс]. - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=183028;div=LAW;dst=100004,0;rnd= 176509.7372460421174765 (дата обращения 24.07.2015)., запрет на территориях национальных парков любой деятельности, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка.

Стремление разрешить социально-экономические проблемы региона за счет экологии укладывается в рамки технократической концепции развития общества, но противоречит принятой в 1996 году государственной Концепции устойчивого развития РФ Указ Президента РФ от 01.04.1996 № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» [Электронная версия] // Российская газета от 09.04.1996 № 67. - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?base=EXP&n=233558&req=doc (дата обращения 15.08.2015)..

2) Проект по добыче газа в дельте реки Селенга (было актуально в 2000-2001 гг). Представленный Комитету всемирного наследия ЮНЕСКО отчет Российской Федерации в 2001 году содержал информацию о планировании сейсморазведки и разведочного бурения в дельте реки СеленгаConservation issues presented to the World Heritage Committee in 2001 [Электронный ресурс]. - URL: http://whc.unesco.org/en/soc/2519 (дата обращения 15.11.2015)..

Известно, что на основании 25-летней лицензии, выданной 4 апреля 2000 года, АО «Бурятская газовая компания» получала право на разведку и добычу углеводородов в Усть-Селенгинской депрессии. В зимний период 1999-2000 годов на начальном этапе реализации проекта было проведено шесть проб в южной дельте реки. Второй этап предполагал осуществление глубокого бурения в прибрежных зонах Селенги Там же.. По данным Геологического института СО РАН, проведение подобного рода сейсморазведочных работ поражающе воздействует на промысловые рыбы (например, в результате таких изысканий у берегов Норвегии было установлено снижение промысловых видов рыб на 70%), создает токсичную среду в результате бурения (раствор, буровой шлам и пластовые воды, которые могут содержать содержащий нефтепродукты, поверхностно-активные вещества, ртуть, хром, мышьяк, никель, железо, свинец, радионуклиды и пр.), повышает мутность воды, снижает проходимость солнечных лучей, сокращает популяцию фито- и зоопланктона, оказывает токсическое действие на рыб, беспозвоночных, сокращает продолжительность жизни животных при возникновении вспышек численности отдельных видов, меняет физико-химические свойства среды, создает угрозу катастрофических выбросов термальной и серодоводородной воды, угрозу разлива нефти и возникновения огневых факелов, горящих десятилетиями Кислов Е.В. Всеобщее достояние - коллективная ответственность [Электронный ресурс] / Е.В. Кислов // Вестник «Зеленое спасение». - 2001. - Вып. 14. Всемирное наследие. - С. 41-56 // URL: http://www.greensalvation.org/uploads/ Publish/vest_14.pdf (дата обращения 16.04.2015)..

Планируемая деятельность не только создавала угрозу экосистеме озера Байкал, но и противоречила федеральному законодательству, устанавливающему запреты и ограничения на осуществление деятельности, оказывающей негативное воздействие на озеро Байкал. Данный прецедент продемонстрировал проблемы во взаимодействии центральных и региональных органов власти, непонимание пределов своей компетенции одними при отсутствии должного внимания и контроля со стороны других.

Только вмешательство общественности и активная деятельность Бурятского регионального отделения по Байкалу, направившего письмо о соответствующих нарушениях в прокуратуру, не позволили реализовать проект по газодобыче Информация о деятельности Бурятского регионального объединения по Байкалу за 2000-2010 гг. [Электронный ресурс]. - URL: http://esstu.ru/news/view.htm?newsId=1987 (12.11.2015)..

3) Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат являлся основным источником загрязнений озера Байкал в течение 1966-2013 гг. Программа перепрофилирования комбината согласно Постановлению Правительства Российской Федерации № 925 от 2 декабря 1992 года Постановление Правительства Российской Федерации от 2.12.1992 г. № 925 «О перепрофилировании Байкальского Целлюлозно-Бумажного комбината и создании компенсирующих мощностей по производству целлюлозы» [Электронный ресурс]. - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=EXP;n=224483 (дата обращения 05.12.15). была подготовлена только к 2000 году. Её реализация началась в 2006 году и была закончена к 2008, на что потребовалось порядка 11 миллионов долларов. Однако переход на замкнутую систему водопользования оказался экономически не рентабельным для комбината и после неполных двух месяцев работы его деятельность была приостановленаГосударственный доклад «О состоянии озера Байкал и мерах по его охране в 2008 году». - Иркутск: Федеральное государственное унитарное предприятие «Российский федеральный геологический фонд», 2009. С. 181-182..

Согласно государственному докладу «О состоянии озера Байкал и мерах по его охране в 2007 году» на долю комбината до его закрытия в 2008 году приходилось: 21% всех выбросов в атмосферу, 86% всех сточных вод, 42% всех твердых отходовГосударственный доклад «О состоянии озера Байкал и мерах по его охране в 2007 году». - Иркутск: Федеральное государственное унитарное предприятие «Российский федеральный геологический фонд», 2008. С. 262.^.. Однако в 2010 году Правительство Российской Федерации приняло Постановление «О внесении изменений в перечень запрещенных видов деятельности в центральной экологической зоне Байкальской природной территории», отменившее действие запрета на «производство целлюлозы, бумаги, картона и изделий из них без использования бессточных систем водопользования на производственные нужны», разрешившее сжигание отходов производства и потребления (с очисткой выбросов до нормативного качества), а также складирование, захоронение и обезвреживание опасных отходов (в пределах специально оборудованных мест, созданных на основании соответствующих разрешений). В 2010 году комбинат официально восстановил производство беленой целлюлозы и сброс сточных вод в озеро Байкал.

В том же году в ходе экспедиции «Миров» на Байкале были обнаружены вредные вещества в районе БЦБК - диоксины - хлорорганические соединения, считающиеся самыми сильными ядами из известных людям. По данным Западно-Байкальской прокуратуры и учёных Лимнологического института концентрация лигнина в сточных водах БЦБК на тот период превышала предельно допустимые концентрации в 740 тысяч раз, сероводорода в 200 тысяч, скипидара в 12 тысяч раз, в несколько раз были превышены предельные допустимые концентрации хлора и двуокиси хлора Самойлов Б. На дне Байкала, в районе БЦБК, обнаружены убойные отравляющие вещества [Электронный ресурс]. - URL: http://www.baikal-center.ru/news/detail.php?ID=98194 (дата обращения 15.11.2015).. Сочетание этих токсичных продуктов угрожает гибелью всей экосистемы озера, формировавшейся на протяжении 25 миллионов лет.

Решение, принятое правительством, не было рациональным с научной точки зрения и не было оправдано социально-экономической необходимостью. Вопреки принятому на себя обязательству разрешить проблему загрязнения Байкала комбинатом путем перехода к системе очистки воды замкнутого цикла, были созданы условия для безнаказанного производства продукции по старым технологиям.

Международный комитет наследия ЮНЕСКО располагал информацией о возможности ещё большего ослабления законодательства для защиты экономического положения БЦБК от множественных штрафов ввиду нарушения установленных норм. Опасения ЮНЕСКО были оправданы; несмотря на заявленную в 2010 году на 34-й сессии Комитета готовность Российской Федерации осуществить переход БЦБК на замкнутую систему водоснабжения в декабре 2012 года, Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат получил разрешение на сброс загрязняющих веществ в озеро на законных основаниях до 16 августа 2014 года На законных основаниях БЦБК будет загрязнять Байкал [Электронный ресурс] // Конкурент: 26 августа 2013 г. - URL: http://www.vsp.ru/economic/2013/08/26/535297 (дата обращения 15.11.2015)..

В 2013 году ввиду банкротства предприятия Правительством Российской Федерации было принято решение о закрытии комбината, которое должно было произойти после завершения процедуры конкурсного производства, а 2 марта 2015 года вышло Постановление Правительства № 186, восстановившее запрет на производство бумаги, картона, целлюлозы и изделий из нее в центральной экологической зоне Байкальской природной территории.

При этом в 2012 году была утверждена федеральная целевая программа «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы», направленная на сокращение сбросов загрязняющих веществ в водные объекты, развитие системы защиты, рекультивацию прилегающей территории, сохранение и воспроизводство биологических ресурсов, повышение рекреационного потенциала особо охраняемых природных территорий и развитие государственного экологического мониторинга экологической системы озера Байкал Постановление Правительства Российской Федерации от 21.08.2012 № 847 «О федеральной целевой программе «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы» [Электронный ресурс] . - URL: http://www.rg.ru/2012/09/04/baykal-site-dok.html (дата обращения 15.08.2015)..

Стремление к мнимой экономической выгоде стало причиной нерационального расходования бюджетных средств на попытки перепрофилизации комбината, ослабления норм экологического права, игнорирования решений Международного комитета наследия ЮНЕСКО (36 сессии).

Потенциальную угрозу устойчивому развитию Байкальского региона в настоящий момент создают:

1) Возможность освоения Холоднинского свинцово-цинкового месторождения. В настоящий момент добыча металлических руд входит в Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, утвержденного постановлением Правительства РФ в 2001 году Постановление Правительства РФ от 30.08.2001 № 643 «Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории» (ред. от 02.03.2015) [Электронный ресурс]. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_176486/ (дата обращения 15.08.2015).. Однако существует вероятность осуществления разработки месторождения при изменении норм природоохранного законодательства РФ. Речь идет о возможности внесения очередных изменений в перечень запрещенных видов деятельности в центральной экологической зоне, либо об изменении границ этой зоны, что вполне может произойти, исходя из существующей практики правительственных решений по БЦБК. 37 сессия Комитета Всемирного наследия настоятельно призывала отозвать действующую до 2025 года лицензию компании «Метрополь» в целях предотвращения потенциальных угроз Decisions adopted by the World Heritage Committee at its 37th session. Lake Baikal (Russian Federation) (N754) [Электронный ресурс]. - URL: http://whc.unesco.org/en/decisions/5028 (дата обращения 15.11.2015).. И хотя представители от России официально не подтвердили свое намерение оставить месторождение в нетронутом виде, все же в 2012 году приказом Федерального агентства по недропользованию РФ действие лицензии УДЭ 13040 ТЭ было приостановлено до конца 2014 года Государственный доклад «О состоянии озера Байкал и мерах по его охране в 2012 году». - Иркутск: Федеральное государственное унитарное предприятие «Российский федеральный геологический фонд», 2013. С. 131..

Вместе с тем, в упомянутом ранее Перечне среди запрещенных видов деятельности используемая формулировка «разведка и разработка новых месторождений, ранее не затронутых эксплуатационными работами» в дальнейшем может создать основание для разрешения хозяйственной деятельности на Холоднинском месторождении (например, если его признают не «новым»).

2) Создание особой экономической зоны «Байкальская гавань» и «Ворота Байкала», деятельность которых сопряжена с ослаблением норм федерального законодательства. В частности, для возможности осуществления экономической деятельности в центральной экологической зоне Байкальской природной территории было разрешено:

Постановлением Правительства РФ от 19 мая 2009 № 435 Постановление Правительства РФ от 19.05.2009 № 435 «О внесении изменения в перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории» [Электронный ресурс]. - URL: http://base.garant.ru/2168429/ (дата обращения 15.08.2015).:

- строительство зданий и сооружений (или их частей), функционирование которых связано с созданием и развитием особо охраняемых природных территорий федерального значения и особых экономических зон туристско-рекреационного типа, с системами жизнеобеспечения и обеспечения экологической безопасности существующих промышленных, жилых и рекреационных объектов, с осуществлением видов деятельности, разрешенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, а также строительство зданий и сооружений (или их частей) на незатронутых природных территориях, включая земли лесного фонда, водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы озера Байкал и впадающих в него рек;

- добыча подземных вод для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;

- строительство автомобильных дорог, необходимых для функционирования жилых и хозяйственных объектов, а также особых экономических зон туристско-рекреационного типа, расположенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории (в том числе для сооружения которых требуются перевод лесных земель лесного фонда в нелесные земли и изъятие их из лесного фонда);

- размещение рекреационных объектов, временных палаточных городков, туристских стоянок и стоянок транзитного транспорта в пределах особо охраняемых природных территорий и особых экономических зон туристско-рекреационного типа с утвержденными в установленном порядке документами территориального планирования.

Постановлением Правительства РФ от 28 февраля 2014 года № 159 Постановление Правительства РФ от 28.02.2014 № 159 «О внесении изменения в перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории» [Электронный ресурс]. - URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_159888/ (дата обращения 15.08.2015).: строительство зданий и сооружений предприятий по розливу питьевой воды из озера Байкал, переработке дикорастущих растений, овощной, плодово-ягодной продукции личных подсобных и крестьянских (фермерских) хозяйств, а также по производству лекарственных растительных препаратов.

Постановлением Правительства РФ от 2 марта 2015 года № 186:

- проведение капитального ремонта, реконструкции, модернизации работающих на угле котельных и тепловых электростанций, а также их распределительных сетей;

- строительство зданий и сооружений предприятий по производству хлебобулочных, кондитерских и макаронных изделий;

- производство электроэнергии при единичной мощности энергоустановок ниже 100 МВт и её поставка в пределах центральной экологической зоны Байкальской природной территории.

Развитие туристической инфраструктуры и повышение инвестиционной привлекательности региона, во-первых, противоречило Руководству по выполнению Конвенции об охране всемирного наследия, согласно которой Российская Федерация должна была уведомить Комитет всемирного наследия о намерении создания особой экономической зоны туристско-рекреационного типа, а во-вторых, несет потенциальную угрозу для окружающей среды и требует проведения комплексной научно-исследовательской оценки планируемой деятельности.

Развитие туризма на территории Байкальского региона должно осуществляться в соответствии с требованиями экологической этики. Туризм, в основе которого лежит потребительское отношение к природных ресурсам, в том числе рекреационным, становится угрозой для экосистемы озера. Игнорирование этого факта уже стало причиной возникновения ряда негативных тенденций: образования большого количества отходов на прибрежной территории озера, стремительного размножения водоросли спирогиры, катастрофического увеличения количества лесных пожаров на территории Республики Бурятия и Иркутской области.

В основе данных негативных явлений лежат проблемы мировоззренческого и эколого-этического характера. Вследствие недостаточного уровня экологического сознания, непонимания взаимозависимостей экологического и общественного благополучия организационно-управленческие системы региона оказываются неспособны реализовать концепцию устойчивого развития.

3) Игнорирование институциональных аспектов защиты экологии озера Байкал. Распоряжение Правительства РФ № 368-р от 5 марта 2015 года Распоряжение Правительства РФ от 5 марта 2015 г. N 368-р «Об установлении границ водоохранной зоны и рыбоохранной зоны озера Байкал» [Электронный ресурс]. - URL: http://base.garant.ru/70885350/ (дата обращения 13.11.2015). устанавливает водоохранную зону озера Байкала, на территории которой, согласно Водному кодексу РФ очистными сооружениями наряду с хозяйственными объектами должны быть оборудованы садоводческие, огороднические, дачные некоммерческие объединения граждан Статья 65 Водного кодекса Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ (с изм. и доп. вступающими в силу с 24.07.2015) [Электронный ресурс] // Российская газета. - 08.06.2006. - № 121. - URL: http://base.consultant.ru/cons/ cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=182882;div=LAW;dst=100004,0;rnd=176509.3341492919716984 (дата обращения 15.08.2015).. При этом запрещается распашка земель и выпас сельскохозяйственных животных в границах прибрежных защитных полос. Возникает противоречие между формальными регуляторами в виде принятых норм и неформальными в виде сложившихся традиций хозяйствования местных жителей.

Отсутствие соответствующей инфраструктуры и личностной мотивации местных жителей к соблюдению предписанных правил и экологических норм способствует нарушению норм законодательства местными жителями. Для соблюдения предусмотренных норм государство должно было обеспечить понимание субъектами важности принятия необходимости этих ограничений и личной гражданской ответственности за их исполнение, предоставить возможные альтернативы для проживания и ведения хозяйственной деятельности.

4) Несбалансированная политика, противопоставляющая экономические и экологические интересы. В политике устойчивого развития Байкальского региона экология рассматривается как сдерживающий фактор. Именно ввиду особых условий хозяйствования, установленных в целях защиты экологии озера Байкал, на территории Республики Бурятия и Иркутской области запрещено осуществление ряда видов деятельности, о которых было сказано выше.

Вместе с тем, внедрение экологической этики в процесс регулирования хозяйственной деятельности на Байкальской природной территории должно восприниматься в качестве фактора, детерминирующего развитие в инновационном ключе. Высокие экологические стандарты, применяемые к хозяйственной и иной деятельности на территории Байкальской экономической зоны, способны стимулировать развитие «зеленой» энергетики, инновационной промышленности, введение новых технологий переработки отходов, современных очистных сооружений. Спрос рождает предложение - ориентация на инновационные технологии способна повлечь за собой инвестиции в соответствующие отрасли; при этом возрастает роль научно-исследовательских институтов и центров, непосредственно создающих новые технологии производства, продукты, устройства, услуги.

5) Несогласованность интересов субъектов, входящих в регион.

Хотя территориально Байкал не является пограничным природным объектом и полностью располагается в пределах Российской Федерации, практически Байкальский природный комплекс по бассейну включает в себя территорию Монголии, где берет свое начало самый большой приток озера - река Селенга. Это означает, что стратегия развития Байкальского региона помимо учета взаимосвязей и взаимозависимостей развития Республики Бурятия, Иркутской и Читинской областей, должна в обязательном порядке включать в себя международный аспект.

Упомянутая ранее Конвенция ООН «Об охране Всемирного культурного и природного наследия» направлена также на регулирование вопросов международного взаимодействия Конвенция ООН «Об охране Всемирного культурного и природного наследия» (принята 17 сессией Генеральной Конференции ЮНЕСКО 16 ноября 1972 года) [Электронный ресурс]. - URL: http://whc.unesco.org/archive/ convention-ru.pdf (дата обращения 13.11.2015).. Предполагается, что государства-участницы Конвенции, признавая особый статус объектов всеобщего наследия, обязаны сотрудничать в целях охраны, сохранения и популяризации культурного и природного наследия, если о таковой необходимости заявят государства, на чьей территории оно находится. В иных случаях они обязуются не принимать преднамеренных действий, которые могут причинить вред рассматриваемым объектам Статья 6 Конвенции ООН «Об охране Всемирного культурного и природного наследия» (принята 17 сессией Генеральной Конференции ЮНЕСКО 16 ноября 1972 года) [Электронный ресурс]. - URL: http://whc.unesco.org/archive/convention-ru.pdf (дата обращения 13.11.2015)..

Поскольку указанная Конвенция была ратифицирована на территории России в 1988 году, а на территории Монголии в 1990, следует говорить о наличии взаимных обязательств между государствами по обеспечению безопасности озера Байкал, признанных на международном уровне. Это предполагает создание соответствующей правовой базы, направленной на регулирование вопросов организации экологического сотрудничества. В настоящий момент в области российско-монгольских отношений действует договор 1993 года «О дружественных отношениях и сотрудничестве между Российской Федерацией и Монголией», предусматривающий «сотрудничество в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, совместного предотвращения экологических кризисов и ликвидации их последствий» (статья 10), с целью чего стороны будут обмениваться соответствующей информацией и проводить совместные консультации по затрагивающим их интересы вопросам. Данное направление международной политики получило развитие в ряде соглашений между Правительством Российской Федерации и Правительством Монголии:

- «О сотрудничестве в области охраны окружающей среды», которое среди прочих направлений взаимодействия называет: защиту атмосферы от загрязнения, рациональное использование и охрану вод от загрязнения (с особым вниманием приграничных объектов), организацию и управление особо охраняемыми природными территориями, мониторинг и оценку состояния окружающей среды, улучшение состояние окружающей среды в крупных городах и других населенных пунктах;

- «По охране и использованию трансграничных вод» Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Монголии по охране и использованию трансграничных вод (Улан-Батор, 11 февраля 1995 г.) [Электронный ресурс]. - URL: http://docs.cntd.ru/document/901108166 (дата обращения 13.11.2015).. Охрана и использование поверхностных водных объектов и месторождений подземных вод, по которым проходит или которые пересекает государственная граница, согласно документу предусматривает: экологически обоснованное управление водными ресурсами; изучение качества водных ресурсов, их режима; изучение, оценку, прогнозирование состояния вод; обмен соответствующей информацией и прогнозами в целях предупреждения негативных последствий; защиту от загрязнения и контроль качества; обеспечение условий естественной миграции рыб и других водных животных; разработку методов и технологий по предупреждению и ликвидации опасных последствий паводков и других негативных воздействий вод;

- «Об охране лесов от пожаров», устанавливающее зону совместной охраны лесных и степных участков, порядок предотвращения и ликвидации пожаров;

- а также иные двусторонние соглашения, составляющие в совокупности основы межгосударственного сотрудничества в области охраны окружающей среды, обеспечения взаимной экологической безопасности и предотвращения трансграничных загрязнений.

Представленная система законных и подзаконных нормативно-правовых актов регулирует вопросы двустороннего сотрудничества России и Монголии по вопросам защиты и охраны озера Байкал. Однако на практике интересы двух государств в области использования трансграничных водных объектов нередко противоречат друг другу, а механизмы межгосударственного взаимодействия оказываются неспособны их разрешить.

В 2013 году Центр всемирного наследия и Международный союз охраны природы получили информацию о планах правительства Монголии осуществить строительство как минимум одной плотины на реке Орхон для последующего отведения воды в пустыню Гоби, что может значительно снизить приток воды в озеро Байкал Conservation issues presented to the World Heritage Committee in 2013 [Электронный ресурс]. - URL: http://whc.unesco.org/en/soc/1931 (дата обращения 08.09.2015).. Правительство Российской Федерации высказало свою озабоченность по поводу потенциальной угрозы биоразнообранию озера Байкал. 30-31 марта 2015 года прошло двустороннее российско-монгольское совещание, посвященное проблеме строительства гидроэлектростанции, по итогам которого принят протокол, предусматривающий необходимость проведения комплексной оценки планируемых мероприятий, информационного обмена между государствами, а также создана соответствующая рабочая группа и разработана единая межгосударственная концепция охраны и рационального использования водных ресурсов трансграничного бассейна р. Селенга.