Основы общей теории социального управления

3. Для того, чтобы правильно выбирать те или иные управленческие средства для решения социальных проблем, руководителям необходимо иметь проблемное мышление, наряду с отраслевым и территориальным.

6.3 ФУНКЦИИ СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Начиная с античных времен, представление о социальном управлении и его функциях неоднократно изменялось и не утвердилось вплоть до настоящего времени.

Еще в античные времена Аристотель в качестве основных функции государственного «правления» рассматривал законодательную, исполнительную и судебную.

Основатели менеджмента совсем иначе отнеслись к управлению, чем их предшественники. В частности, Анри Файоль [101] пишет: «Я предлагаю следующее определение: управлять - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать. Предвидеть - означает учитывать грядущее и вырабатывать программу действия; организовывать - означает строить двойной - материальный и социальный организм предприятия; распоряжаться - означает заставлять персонал надлежаще работать; координировать - означает связывать, объединять, гармонизовать все действия и все усилия; контролировать - означает заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям».

Как видим, указанные функции существенно отличаются от законодательной, исполнительной и судебной функций. Это отличие объясняют обычно различием управляемых объектов (общество и фирма). В таком случае получается, что функции управления не являются универсальными, так как зависят от вида рассматриваемой организации.

Необходимость выработки универсального представления об управлении привела многих исследователей к идее обратной связи как основе управления и надежде на кибернетику, которая в конце 40-х и в 50-х годах претендовала на роль универсальной науке об управлении в обществе, живом организме и машине. Формированию кибернетического подхода к управлению во многом способствовал системный подход (системный анализ), чрезвычайно популярный в мире в 60-70-е годы.

В конце 60-х и 70-е годы в России под влиянием идей кибернетики и системного анализа в рамках марксистско-ленинской философии появляется множество теоретических работ по социальному управлению [7,71,77].

Представители этого направления исследований (В.Г.Афанасьев, Г.И. Петров, В.С. Основин, Б.М. Лазарев) понимали под социальным управлением управление обществом. При этом к функциям социального управления они относили: выработку и принятие управленческих решений, организацию (как процесс), регулирование, учет и контроль, информация (как процесс), сбор, обработка, хранение, анализ, руководство, планирование, прогнозирование, моделирование, подбор, расстановка и воспитание кадров.

Состав этих функций включает, с одной стороны, функции классического менеджмента (планирование, организация, регулирование, контроль, прогнозирование), а с другой - функции управления кибернетических систем (моделирование, информацию, выработку и принятие управленческих решений).

На наш взгляд, указанные выше функции безусловно могут быть отнесены к разряду функций социального управления, однако они не достаточны для управления таким сложным социальным объектом, каковым является общество. Среди них, в частности, отсутствуют законодательные и правоохранительные функции, а также ряд других функций связанных с выявлением и решением социальных проблем.

В конце 80-х годов в связи с переходом к рыночной экономике происходит второе пришествие менеджмента в Россию (первое состоялось в 20-е годы, когда повсеместно внедрялись так называемые школы научной организации труда (НОТ) - российский вариант системы Тейлора) и постепенное вытеснение социального управления менеджментом. Так, в настоящее время менеджмент преподается не только экономистам, как 8-10 лет назад, но также социологам и юристам.

Менеджмент не только расширил сферу своего влияния, расширился и состав его функций. Различные авторы вносили и продолжают до сих пор вносить свои коррективы в перечень классических функций, добавляя к нему новые функции (целеполагание, принятие решений, подбор персонала, мотивация, согласование, учет, анализ и др.). Фактически почти в каждой публикации по управлению содержится список управленческих функций, который хоть немного, но отличается от других подобных списков.

В 90-ом году Р. Томпсон [139], проанализировавший множество публикаций на эту тему, пришел к выводу, что для современной деловой организации характерны следующие функции управления:

- интеграция деятельности членов организации;

- взаимодействие - формирование и поддержание контактов;

- восприятие, фильтрование и распространение информации;

- распределение ресурсов;

- предупреждение нарушений и управление текучестью кадров;

- ведение переговоров;

- проведение инноваций;

- планирование;

- контроль и направление деятельности подчиненных.

Как видим, перечень функций управления значительно расширился по сравнению с первоначальным. Однако прошло совсем немного времени, как опять пришлось пересматривать список функций управления в сторону его расширения. Так, некоторые авторы стали относить к функциям управления функции стратегического управления, управления кадрами, ресурсами, финансами, маркетингом, рисками, инновациями и др.

Исходя из принятого нами представления об организации как устойчивой социальной целостности, решающей свои проблемы, следует, что любая организация осуществляет комплекс функций, связанных с выявлением (обнаружением) проблем, их распознаванием, ранжированием, сортировкой, исследованием, подготовкой решений, контролем за реализацией решений, анализ результатов решений.

Указанные функции были впервые обнаружены, по-видимому, С.Янгом [118], а затем уточнялись И.Ансофом [5] и другими авторами. Они образуют единый комплекс, поэтому их иногда называют функциями управления проблемами (issue management).

Следует при этом заметить, что данные авторы исходят из рационалистической (целевой) модели организации, поэтому проблемы они понимают как отклонения от целей организации, а не от социальных норм.

Исходя из рассмотренных в предыдущем разделе управленческих средств решения социальных проблем, следует, что к функциям социального управления целесообразно, помимо функций управления проблемами, отнести также функции правового регулирования, структурного регулирования, ценностного регулирования, управления инновациями, межорганизационного регулирования. Указанные функции отвечают за сохранение целостности организации, поэтому их следует относить к функциям политического управления.

Правовое регулирование означает способность решать проблемы с помощью нормативно-правовых актов и предусматривает разработку и введение новых нормативно-правовых актов, корректировку старых. Кроме того, правовое регулирование предусматривает законодательное закрепление или запрещение естественно сложившихся порядков.

Структурное регулирование означает способность решать проблемы с помощью создания и введения новых или закрепления (или запрещения) существующих организационных структур, социальных институтов, специально созданных организаций и предусматривает разработку и внедрение новых организационных систем, изменение старых систем.

Ценностное регулирование заключается в целенаправленном изменении социальных ценностей, включая социальные нормы организации с целью решения социальных проблем. Ценностное регулирование предусматривает закрепление или запрещение тех или иных социальных (социокультурных) ценностей.

Управление инновациями заключается в разработке и внедрении собственных инноваций, или использовании «чужих» для решения социальных проблем. Управление инновациями предусматривает закрепление и запрещение тех или иных инноваций.

Межорганизационное регулирование означает способность решать общие проблемы путем объединения нескольких организаций на временной или постоянной основе. Эта функция предполагает создание договоров, союзов, ассоциаций и других видов объединений.

Примерный состав функций социального управления приведен в табл.

Таблица

Функции социального управления
Функции выживания и развития (функции политического упр-ния)	Функции управления	Функции управления
Функции управления проблемами	Функции управления развитием	основной деятельностью	правоохранительной деятельностью
Предвидение и выявление проблем Анализ и исследование проблем Целеполагание Подготовка решений Контроль за реализацией решений Анализ выполнения решений	Правовое регулирование Структурное регулирование Управление инновациями Ценностное регулирование Регулирование межорганизационных отношений	Планирование Организовывание Руководство Координация Контроль за исполнительской деятельностью	Прокурорский надзор Контроль Ревизия Инспекция Управление судопроизводством

Из таблицы видно, что с помощью управления в общем случае осуществляется два вида деятельности - основная (производственная) и деятельность, связанная с выживанием и развитием организации. Основная (производственная) деятельность осуществляется в рамках действующих структур с помощью функций и методов традиционного менеджмента. Деятельность, связанная с выживанием и развитием организации требует управления проблемами организации и управления развитием, для чего необходимы разработка и принятие управленческих решений. Наконец, поскольку легитимное управление осуществляется путем законодательного закрепления принимаемых управленческих решений, то необходимы также функции управления правоохранительной деятельностью. Таким образом, функции социального управления включают как функции традиционного менеджмента, так и функции подготовки и принятия управленческих решений, а также функции законодательного закрепления управленческих решений и контроля за их выполнением.

Конечно, приведенный в табл. состав функций, вряд ли способен разрешить все противоречия относительно понимания социального управления и его функций, которые накопились у приверженцев различных взглядов на управление, тем не менее, мы надеемся, что он будет способствовать сближению позиций.

Как следует из таблицы, традиционные функции управления (функции управления исполнительской деятельностью) составляют менее половины всех функций управления, что во многом объясняет неудачные попытки управления обществом с помощью в основном функций классического менеджмента.

Многие из указанных функций (в частности, функции управления проблемами организации и функции развития) имеют скрытый (неявный, латентный) или полускрытый характер, что приводит к неадекватным представлениям. В частности, популярное представление об организации как целенаправленной системе является следствием недостаточной осознанности нетрадиционных функций управления. В результате многие руководители не видят большой разницы между управлением обществом и большой фабрикой. А разница между тем огромна - как между человеком и машиной (роботом). Если машину (фабрику) конструировал сам человек, хорошо знающий, как она функционирует и чего можно от нее ожидать, то общество никто не конструировал, и законы его развития нам пока почти не известны, поэтому, в отличие от фабрики, целеполагание к нему может быть применимо лишь тогда, когда будут получены объективные знания о законах функционирования общества. Без таких знаний все попытки устанавливать перед обществом конкретные цели (коммунизм, развитый социализм, цивилизованная рыночная экономика) являются не более чем утопиями, вызванными искаженным представлением об обществе как большой фабрике.

Сказанное выше приводит к выводу о необходимости институционализации (научного и общественного признания) латентных и полулатентных функций управления и совершенствовании их выполнения, что позволит повысить жизнеспособность организаций и их способность достигать поставленных целей.

Кроме того, необходимо также признание широкой научной общественностью такого феномена как «коллективный разум», ставшим по существу одним из основных институтов управления. То, что называют «коллективным разумом» (общественным или национальным сознанием), является проявлением указанных выше латентных и полулатентных функций социального управления. Можно говорить о недостатках коллективного сознания, о необходимости его совершенствования или конструирования, но не признавать этот феномен нельзя, точно также, как нельзя признавать отсутствие разума и памяти у людей, хотя нельзя конкретно указать, где они находятся.

6.4 СОЦИАЛЬНЫЙ МЕХАНИЗМ И МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ

Итак, социальная организация, независимо от ее происхождения, обладает способностью выявлять и решать проблемы с помощью многообразных средств (ООК), которые она создает сама или использует в готовом виде. Эта уникальная способность требует уникального социального механизма, осуществляющего сложные управленческие и производственные функции.

Понятие «социальный механизм» прочно вошло в социологию. Так, в «Социологическом энциклопедическом словаре» [90] социальный механизм определяется как «взаимодействие социальных структур, норм, институтов, образцов поведения и т.д., посредством которого обеспечивается функционирование социальной системы».

Убедительным примером, доказывающим существование социальных механизмов является государственный механизм. Однако государственный механизм (государство) нельзя отождествлять с социальным механизмом, он является лишь легитимной частью последнего.

В некоторых небольших естественных организациях (семьи, неформальные группы, эгалитарные общества), а также искусственных организациях, социальный механизм совпадает с самой организацией. Однако в больших естественных и естественно-искусственных организациях такого совпадения не наблюдается, и социальный механизм является частью организации. Правда, не всегда легко бывает «увидеть» этот механизм, так как часто он имеет скрытый (латентный) характер.

С момента научного и общественного признания социального механизма многие ученые старались разобраться в его работе. В связи с этим появилось множество научных публикаций с различными объяснениями функционирования этого механизма, часто называемого регулирующей системой или системой управления.

Сравнительно недавно (в 50-60-е годы) считалось, что социальный механизм состоит из двух взаимосвязанных частей (объекта управления и субъекта управления) и его основная роль заключается в достижении цели (целей), поставленной перед организацией.

Подобные модели, называемые кибернетическими, позволяли объяснить целенаправленность организаций, однако недостаточно адекватно объясняли причину их устойчивости. Последняя объяснялась действием в организации дополнительного гомеостатического механизма, поддерживающие критические параметры организации в определенных границах, подобно тому, как в живом организме поддерживается температура, давление крови и т.п. Однако, как показал Т.Парсонс [135], социальный организм значительно сложней. В нем нет неизменных социальных норм, превышение которых грозит организации гибелью. Эти нормы постоянно меняются, т.е. находятся в состоянии динамического равновесия.

Современное представление о социальном механизме организации заметно отличается как от кибернетической модели, так и от модели Т. Парсонса.

Социальный механизм организации рассматривается как состоящий не из двух, как в кибернетической модели, а из трех частей: объекта управления, механизма текущего управления и механизма выживания и развития (рис.3). Объект управления составляют исполнители (социальные субъекты и физические лица). Механизм текущего управления осуществляет непосредственное управление объектом, выполняя решения механизма выживания и развития. И, наконец, последний механизм, его целесообразно называть политическим механизмом, является главным, ведущим механизмом, осуществляющим выявление проблем организации и принятие управленческих решений.

Рис. 3 Принципиальная схема социального механизма организации

Механизм выживания и развития (политический механизм) в совокупности с механизмом текущего управления будем в дальнейшем называть механизмом управления, а объект управления в совокупности с механизмом текущего управления - исполнительным механизмом.

Это обусловлено разделением функций, выполняемых социальным механизмом на управленческие и производственные.

Таким образом, механизм управления специализируется на управленческих функциях, а исполнительный механизм - на производственных.

Как мыслится работа социального механизма организации?

Механизм выживания и развития (политический механизм или политическая система) распознает проблемы по отклонениям от общепринятых в организации социальных норм (жизненных стандартов) и после предварительного анализа делит их на ординарные и неординарные. Ординарные проблемы направляются в соответствующие структурные подразделения организации для рутинного решения. Другими словами, они передаются исполнительному механизму без какой-либо его перестройки и решаются им с помощью средств традиционного менеджмента. Неординарные проблемы требуют принятия специальных мер, которые могут заключаться в:

- специальной разработке и введении в организации новых ООК (регламентных и организационных институтов, инноваций, культурных ценностей и др.);

- поддержке инициатив «снизу» и создании и введении ООК «сверху»;

- использовании прецедентов;

- заимствовании и введении «чужих» ООК.

Выбор конкретных мер должен осуществляться не только на основе опыта руководителей и специалистов организации, но также на основе информации о прецедентах и других проблемных знаний, касающихся решаемых проблем. Эти меры имеют комплексный характер и при необходимости вводятся в действие в виде нормативно-правовых актов (законов, указов, постановлений и т.п.), в том числе в виде планов или комплексных программ (ЦКП).

Реализация этих мер сопряжена с заменой старых ООК на новые и приводит к преобразованию (развитию) организации. Особенно заметны такие преобразования, если они связаны с изменением структуры организации вследствие создания новых организационных институтов. Закрепление новых институтов и других ООК, внедренных с помощью нормативно-законодательных актов, осуществляется с помощью правоохранительного механизма.

Для решения проблем организация использует все свои ресурсы (трудовые, материальные, финансовые, информационные), распределяя их как по структурным подразделениям (для решения ординарных проблем), так и под новые структуры (для решения неординарных проблем). Результаты решения проблем должны анализироваться, а опыт решения проблем (положительный и отрицательный) накапливаться и использоваться в дальнейшем для решения аналогичных проблем.

Как видим, в данном описании ведущую роль играет механизм выживания и развития (политический механизм), обеспечивающий устойчивость организации. Он передает исполнительному механизму ординарные проблемы для решения, а главное, преобразует его при необходимости решения неординарных проблем. Это преобразование может заключаться, в частности, в создании в структуре исполнительного механизма нового подразделения (министерства, департамента, отдела), ориентированного на решение проблемы с одновременным реформированием или упразднением старых.

Такое представление о социальном механизме находит свое подтверждение в реальной действительности. Для примера рассмотрим современное общество и его государственный механизм.

Современное парламентское государство, которое мы рассматриваем как легитимную часть социального механизма общества, состоит из парламента, исполнительной и правоохранительной систем. При этом парламент занимается выявлением проблем общества и подготовкой законодательных актов для их решения, т.е. выполняет функции механизма выживания и развития; исполнительная власть занимается собственно реализацией решения проблем в соответствии с принятыми законодательными актами; правоохранительная система следит за соблюдением законов и других нормативных актов всеми членами общества.

Таким образом, парламент можно условно отнести к механизму выживания и развития, правительство и правоохранительные органы - к исполнительному механизму.

Таким образом, наблюдается хорошее совпадение принятой концептуальной модели социального механизма общества с действующим государственным механизмом, что подтверждает ее адекватность.

Социальные механизмы имеются во всех организациях, независимо от их происхождения. Во многих случаях социальные механизмы совпадают с самой организацией. Особенно это характерно для искусственных организаций, например, фирм или деловых организаций.

В крупных современных фирмах функции механизмов выживания и развития выполняют отделы маркетинга, играющие ведущую роль в организациях. Производственные и обеспечивающие производство службы играют роль исполнительных механизмов, перестраиваемых в зависимости от изменений рыночной конъюнктуры.

Итак, социальный механизм выполняет главную функцию в организации: он выявляет и решает социальные проблемы с помощью рассмотренных выше функций социального управления, некоторые из которых (функции управления проблемами, структурного регулирования, ценностного регулирования), как известно, имеют скрытый (латентный, теневой) характер. Последнее означает, что такие функции имеют неинституциональный характер: они не являются общепризнанными и выполняются недостаточно осознанно, по ним не готовят специалистов, в отношении них не разработан соответствующий научный инструментарий.

Например, в организациях, как правило, отсутствуют специализированные подразделения, осуществляющие выявление проблем организации. Такие функции неявным образом берут на себя официальные руководители организаций.

Хотя указанные функции имеют скрытый характер, они все же выполняются. Это означает, что в организациях существуют люди и (или) структуры, осуществляющие указанные функции неформально. При этом некоторые из этих людей и структур могут не входить в явную (формальную) часть социального механизма, представляющего по существу организационную систему (рис.4).

Рис. 4. Составные части социальной организации (общий случай)

Таким образом, мы приходим к выводу, что социальный механизм в общем случае имеет явную и скрытую (латентную) части. Последняя имеет нелегитимный характер. Вместе с тем, она в некоторых случаях может играть решающую роль.

Исследования латентной части социального механизма в различных организациях, судя по научным публикациям, пока не проводились, однако имеется ряд свидетельств, подтверждающих ее существования.

Так, существует множество публикаций, посвященных вопросам, связанным с теневой экономикой, обоснованиям необходимости выделения СМИ в четвертую власть (наряду с законодательной, исполнительной и судебной). Однако, наиболее убедительно о неформальной (теневой) части социального механизма общества на примере государственного механизма США пишет Зиновьев А.А. в одной из своих последних книг [37].

«Система государственности США состоит из огромного числа людей, учреждений, организаций.

Она сама нуждается в управлении, можно сказать, в своей внутренней власти. Последняя не конституируется формально, то есть как официально признанный орган государственной власти. Она складывается из всякого рода объединений из множества активных личностей, занимающих высокое положение на иерархической лестнице социальных позиций. По своему положению, по подлежащим их контролю ресурсам, по их статусу, по богатству, по известности, по популярности и т.п. эти личности являются наиболее влиятельными в обществе. В их число входят ведущие бизнесмены, банкиры, крупные землевладельцы, хозяева газет, издатели, профсоюзные лидеры, кинопромышленники, хозяева спортивных команд, знаменитые актеры, священники, адвокаты, университетские профессора, ученые, инженеры, хозяева и менеджеры средств массовой информации, высокопоставленные чиновники, политики и т.д. Эта среда получила название правящей элиты.

Система сверх государственности не содержит в себе ни крупицы демократической власти. Тут нет никаких политических партий, нет никакого разделения властей, публичность сведена к минимуму или исключена совсем, преобладает принцип секретности, кастовости, личных сговоров...Тут вырабатывается особая "культура управления",которая со временем обещает стать самой деспотичной властью в истории человечества. То есть в сфере западной государственности, как и в сфере экономики, можно различить два уровня - уровень государственности в обычном смысле, на котором фигурирует демократия, и уровень сверх государственности. Структура второго плохо изучена, вернее говоря - познание ее есть одно из важнейших табу западного общества. Официально считается, будто ничего подобного тут вообще нет. Однако в средствах массовой информации время от времени проскакивают материалы, которые убедительно говорят о наличии и реальной мощи ее» [37].

Как видим на примере системы государственности США, латентная часть социального механизма может играть не менее важную роль, чем явная (официальная, формальная) часть.

Подобное наблюдается, хотя в меньшей степени, и в искусственных организациях. В крупных производственных и деловых организациях выявление проблем и подготовка решений осуществляется, помимо руководства, в информационно-аналитических центрах, отделах маркетинга, службах безопасности и других специальных подразделениях организаций. Однако, наряду с этими формальными структурами, относящимися к явной части социального механизма, в искусственных организациях в значительной мере проявляются неформальные отношения между членами трудового коллектива и возникают неформальные институты (неформальные лидеры, профсоюзы, советы трудового коллектива, групповые интересы и солидарности), образующие нелегитимную (латентную) часть социального механизма.

На промышленных предприятиях основное внимание уделяется процессам производства конкретной продукции (или предоставления услуг) и связанным с этим функциям управления производством (планирование, организовывание, руководство, координация, контроль), поэтому они занимают значительный удельный вес в деятельности организаций по сравнению с функциями выявления и решения проблем. В связи с этим создается впечатление, что предприятие - это машина по производству определенной продукции. В условиях стабильной обстановки (когда имеются постоянные заказы на выпускаемую продукцию, постоянный доступ к относительно дешевому сырью, постоянные цены на продукцию) такое впечатление в основном соответствует действительности. В условиях нестабильной среды значительно возрастает роль функций выживания и развития организации, поэтому ведущая роль механизма выживания и развития становится все более отчетливей.

Особенно это заметно в крупных организациях, взявших на вооружение новую философию маркетинга, в которых механизм выживания и развития находит свое реальное воплощение в виде отделов (служб) маркетинга.

6.5 ЗНАНИЯ КАК ОСНОВА УПРАВЛЕНИЯ

Из предыдущих разделов мы знаем, что каждая социальная организация имеет уникальный социальный механизм, осуществляющий выявление и решение социальных проблем. При этом ведущую роль в этом механизме играет механизм управления, обнаруживающий проблемы и принимающий по ним решения.

Сталкиваясь каждый день с какой-либо новой проблемой, этот механизм решает множество сложных вопросов:

- принимать ли проблему во внимание или не принимать?

- передать ли ее для принятия соответствующих мер в какое-либо структурное подразделение организации или создать новое?

- какие подразделения привлечь к решению проблемы?

- создавать ли для решения проблемы свои ООК или воспользоваться чужими, где и как их найти и заполучить?

- какие ООК создавать и каким образом?

- какой стиль управления выбрать (демократический или авторитарный)?

- какими воспользоваться методами и технологиями управления?

- какие ресурсы использовать, в каком количестве и в какие сроки?

Конечно, механизм управления - это условное понятие. Под ним мы понимаем, прежде всего, людей, которые ассоциируют себя с администрацией организации, а не с механизмом, не имеющим четких границ. Для нас в данном случае важно другое, а именно то обстоятельство, что ответ на любой из приведенных выше вопросов требует соответствующей информации и знаний, которые должны обеспечить выполнение функций социального управления.

Информацию, необходимую для нормальной работы механизма управления, можно условно разделить на:

- информацию, необходимую для предвидения и выявления проблем;

- информацию, необходимую для исследования проблем;

- информацию, необходимую для подготовки мер по решению проблем;

- информацию, необходимую для реализации мер и контроля за их выполнением;

- информацию по анализу результатов решения проблем.

Для работы исполнительного механизма также нужна обширная информация, необходимая для выполнения текущей деятельности, направленной на реализацию решений, принятых механизмом управления. Однако здесь и в дальнейшем нас будет интересовать лишь управленческая информация, необходимая для решения новых проблем.

Питер Дракер в своем докладе, сделанном на общеамериканской конференции «Создание новых организаций» (ноябрь, 1994), отметил, что в следующем столетии изменятся принципиальные основы деятельности предприятий - от «базирующихся на рациональной организации» к «базирующимся на знаниях и информации». В организациях следующего века по преимуществу будут работать специалисты, которые направляют и организуют свою деятельность с помощью стратегического центра корпорации.

То, что П.Дракер называет стратегическим центром корпорации, является тем, что мы называем механизмом управления. По сути дела это некий «мозговой центр», занимающийся в основном новыми проблемами, поскольку решением старых проблем занимается в основном исполнительный механизм. Название «стратегический центр» представляется нам недостаточно удачным, так как по смыслу он ближе к «программному центру», занимающемуся решением не столько долгосрочных, сколько текущих проблем, так как новые проблемы могут иметь срочный характер и должны решаться незамедлительно.

Как получаются знания, необходимые для решения социальных проблем?

Известно, что знания «добываются» двумя путями: методами «проб и ошибок» и научных исследований.

Метод «проб и ошибок» заключается в случайном выборе одного из альтернативных решений и анализе полученных результатов. После многочисленных попыток решения проблемы накапливается определенный опыт (положительный и отрицательный) ее решения. Этот опыт и составляет основу проблемных знаний.

Методы научных исследований заключаются в получении новых знаний на основе уже имеющихся и (или) получаемых в процессе проведения специальных исследовательских работ.

Человек выбирает решение не случайным образом, а исходя из своего «видения» модели проблемы, т.е. представления о том, как будет развиваться проблемная ситуация при том или ином выборе решения. Если решение оказалось удачным, то это повышает доверие к модели и дает знание о том, как решать проблему, если подобная ситуация повторится в будущем.

Таким образом, создавая ООК для решения какой-либо новой проблемы, человек использует два вида знаний:

- знания, отражающие свой и (или) мировой опыт (положительный и отрицательный) решения подобных проблем;

- знания, получаемые в результате моделирования проблемы и проведения с моделью научных экспериментов.

До XIX века, когда точные науки еще не «встали на ноги», решение проблем осуществлялось в основном по прецедентам, т.е. удачному опыту решения подобных проблем в прошлом. Если возникала качественно новая проблема, то получение и накапливание знаний осуществлялось с помощью метода «тыка» (так иногда называют метод «проб и ошибок») и передачи их из поколения в поколение устным и письменным путем.

Наука и вычислительная техника открыла широкие возможности не только для накопления знаний, отражающих мировой опыт решения проблем, но и для получения новых знаний на основе компьютерного (имитационного) моделирования решаемых проблем. Однако, эти возможности используются пока еще очень слабо, поэтому до настоящего времени первый путь получения знаний является пока основным.

Знания, также как идеи и другие ООК, являются продуктами творческой деятельности человека, составляя основу общественной культуры. В них отражается практический опыт решения проблем и их исследования. В отличие от институтов, инноваций и других средств решения проблем, ориентированных на решение конкретных проблем, знания имеют универсальный характер - они необходимы для решения любых проблем, создания любых ООК. Кроме того, знания как интеллектуальный продукт, накапливаются в обществе, обеспечивая прогрессивный характер социальной эволюции.

В настоящее время в западных странах и в России активно формируется информационный рынок [42]. Информация стала товаром, часто называемым ресурсом знаний (knowledge resources). Появились специалисты по знаниям (knowledge officers), в обязанности которых входит информационное обеспечение процессов принятия управленческих решений. В связи с этим остро встает вопрос о систематизации знаний, так как для того, чтобы найти нужную информацию, необходимо знать, где искать.

К сожалению, формируемый в настоящее время мировой рынок информации плохо приспособлен для быстрого поиска проблемной информации (проблемных знаний), так как он складывается в основном по отраслевому принципу (биржевая, финансовая, экономическая и другая информация), что делает малоэффективной работу специалистов по знаниям. Однако, по мере осознания необходимости перехода к проблемному мышлению можно ожидать возрастания удельного веса проблемной информации.

6.6 ТЕХНОЛОГИЯ КОГНИТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Когнитивное управление - это управление, основанное на проблемных знаниях, т.е. информации, необходимой для выявления и решения проблем организации. Знания уменьшают неопределенность и снижают риск принятия неправильных управленческих решений.

Накопление проблемных знаний должно осуществляться с помощью так называемой базы проблемных знаний (БПЗ), содержащего информацию:

- о всех известных прецедентах решаемых проблем;

- о принятых мерах по решению проблем и полученных результатах;

- о результатах научных исследований проблем.

В соответствии с когнитивным подходом выявление и решение проблем организации осуществляется на основе опыта руководителей организации, специалистов и знаний, содержащихся в постоянно накапливаемой и обновляемой БПЗ.

Технология когнитивного управления включает следующие этапы:

1. Выявление (обнаружение) проблем. Осуществляется на основе текущей информации о социальных нормах и постоянного мониторинга внешней и внутренней среды, позволяющего обнаружить отклонения (или угрозы отклонений) от социальных норм.

2. Формулирование (составление описаний) проблем.

3. Сортировка проблем.

Проблемы подразделяются на ординарные - неординарные, важные- второстепенные, срочные - несрочные, действительные - ложные.

4. Исследование проблемы.

5. Подготовка альтернативных программ решения проблемы.

6. Оценка и выбор оптимальной программы.

7. Реализация программы.

8. Оценка результатов реализации программы.

9. Подготовка отчета по результатам реализации программы.

10. Внесение новой (обновление) информации в БПЗ по решаемой проблеме.

Подготовка альтернативных программ для решения конкретной проблемы осуществляется с помощью БПЗ, которая постоянно пополняется за счет

- новых сведений о подобных проблемах (прецедентах) и опыте их решения;

- информации о результатах проведенных и проводимых исследований проблемы;

- информации о результатах решения данной проблемы.

Поскольку БПЗ постоянно пополняется новыми знаниями, вероятность принятия неправильных управленческих решений с каждым разом (проблемы имеют обыкновение повторяться) уменьшается (знания уменьшают неопределенность). В этом собственно и состоит суть когнитивного управления.

По сравнению с известными из теории принятия решений технологиями управления [53], данная технология имеет три принципиальных достоинства.

Первое: она основана на постоянно пополняемой БПЗ, содержащей информацию о мировом и отечественном опыте решения аналогичных проблем (для этого может быть эффективно использован Интернет). Второе: она предполагает постоянную корректировку накапливаемой информации, поскольку новые знания могут противоречить старым. Третье: она предусматривает изучение инициатив «снизу», их оценку и принятие решений на их основе или, по крайней мере, с их учетом.

Данная технология превосходит по свои возможностям также технологию ситуационного управления [61], основанную на знании различных проблемных ситуаций, типичных для управляемого объекта, поскольку последний предполагает высокую повторяемость ситуаций. Однако проблемные ситуации не повторяются в точности: обнаруживаются новые факторы, которые необходимо учитывать, а значит и новое решение должно быть другим.

Основная трудность в практической реализации технологии когнитивного управления видится в сложности формализации проблем и связанной с ними информации для ведения БПЗ, однако эта трудность может быть преодолена, если произойдет переход к проблемному мышлению.

Для реализации технологии когнитивного управления требуются специально подготовленные кадры:

- социологи и аналитики, занимающиеся обнаружением и распознаванием социальных проблем на основе непрерывного мониторинга внешней и внутренней обстановки;

- социальные информатики, занимающиеся формализацией проблем и ведением баз проблемных знаний, где накапливается информация о всех решаемых проблемах;

- юристы, осуществляющие подготовку соответствующих законодательных актов и обновление государственной нормативно-правовой базы;

- экономисты, осуществляющие расчет экономической эффективности принимаемых решений и программ;

- социальные инженеры, осуществляющие проектирование и внедрение соответствующих организационных институтов и систем;

- культурологии - специалисты по формированию и введению новых культурных ценностей;

- специалисты по управлению инновациями и др.

Как видим из этого далеко не полного перечня, указанные специалисты, за исключением юристов и экономистов, у нас почти отсутствуют и необходимо приступить к их подготовке в вузах и на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих. Подготовительная работа в этом направлении уже началась на первом в стране факультете социального управления Института социологии (ныне Академии социологии и управления) Московского государственного социального университета (МГСУ), однако требует заинтересованной поддержки органов государственной власти.

6.7 МЕТОДЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИЕЙ

Для совершенствования управления организациями обычно используются методы консалтинга [97]. При этом проводится диагностика организации, позволяющая обнаружить «узкие места» (недостатки) в ее работе и в дальнейшем устранить их с помощью специально разработанной программы мер. Такой подход является достаточно универсальным, однако, как показывает практика, он приводит к слишком медленным улучшениям работы организации, которые не всегда соответствуют скорости необходимых преобразований. Кроме того, недостаточная эффективность методов консалтинга обусловлена также ограниченностью представления о механизме функционирования социальной организации, на котором основана работа консультантов по управлению, так как в своей работе они обычно придерживаются рационалистической (целевой) модели организации.

На наш взгляд, для совершенствования организаций необходимо использовать новое представление о социальном механизме, а также все возможные средства, позволяющие производить как малые, так и коренные изменения в работе организаций.

Ввиду многочисленности и разнообразия методов совершенствования управления, зависящих от типа организации, мы не имеем возможности здесь на них останавливаться. Остановимся только на двух новых методах совершенствования управления, основанных на современном понимании механизма управления социальной организации.

Первый метод (функционально-диагностический) предназначен для совершенствования функций социального управления.

Второй метод относится к методам реинжениринга и предназначен для комплексного совершенствования управления организацией путем создания в них так называемых «мозговых центров».

1. Функционально-диагностический метод

Метод заключается в проведении обследования организации с целью обнаружения недостатков в выполнении функций управления, подготовке и реализации программы мероприятий по их совершенствованию.

Результаты обследования каждой функции управления могут быть представлены в виде функционально-диагностической матрицы, имеющей следующую структуру.

Функции управления	Кем и как выполняются функции управления	Недостатки в выполнении функций управления	Предложения по совершенствованию функций управления

Реализация мероприятий или программы работ, составленной из предложений по совершенствованию выполнения функций по выявлению и решению проблем, должна привести к совершенствованию функционирования не только явной, но и неявной (скрытой, латентной) части механизма управления.

Применяя подобный метод к российскому обществу в целом, нетрудно обнаружить, что хотя указанные выше (в разделе 6.3.) функции социального управления выполняются, но делается это не всегда осознанно и с недостаточно качественно (непрофессионально).

Во-первых, предвидением появления новых проблем общества практически никто не занимается, поскольку средств не хватает, чтобы решать самые насущные проблемы.

Во-вторых, процесс выявления проблем редко осуществляется на научной основе (не систематически проводятся социологические опросы населения страны относительно первоочередных государственных проблем). В основном проблемы выявляются стихийно, благодаря средствам массовой информации.

В-третьих, ранжирование проблем и выбор первоочередных проблем для решения также осуществляется практически без использования научных методов (президент, правительство и парламент редко обращаются для этого в свои аналитические центры).

В-четвертых, принятие решений по проблемам осуществляется в основном с помощью традиционных методов и субъективного опыта первых руководителей страны. При этом, если сложилась традиция решать определенную проблему с помощью какого-то одного метода (например, с помощью ЦКП), то эту традицию стараются не нарушать, несмотря на провал большинства федеральных программ.

В-пятых, практически не проводится анализ результатов решения проблем, поэтому постоянно допускаются одни и те же ошибки.

Анализ отмеченных недостатков (на самом деле их значительно больше) показывает, что причина их кроется в нехватке объективной информации и проблемных знаний. Таким образом, с помощью функционально-диагностического метода мы опять приходим к выводу, что для реализации указанных выше функций управления необходимо, прежде всего, институционализировать (осознать и признать) эти функции и обеспечить их выполнение соответствующей информацией.

2. Создание «мозговых центров»

Метод имеет наиболее кардинальный характер и связан с созданием в организациях новых подразделений, специализирующихся на выполнении функций выживания и развития (функций управления проблемами организации и функций развития).

Создание в современных организациях «мозговых центров» (особенно это касается крупных российских предприятий, действующих в условиях перехода к рыночной экономике) объективно необходимо для их выживания и изменяет само представление о том, как должна быть устроена организация и как она должна функционировать.

То обстоятельство, что многие функции управления, в частности, функции управления проблемами, являются полулатентными, т.е. выполняются недостаточно осознанно, приводит к необходимости их легализовать (институционализировать) и выполнять на профессиональной основе. Для этого в структуре организаций должны быть предусмотрены специальные подразделения, выполняющие указанные функции. Учитывая значительный удельный вес нетрадиционных функций управления, целесообразно собрать эти функции и соответствующих им специалистов «под одной крышей». Фактически это означает, что в современных организациях должен существовать центральный орган («мозговой» центр) организации, ответственный за сохранение и устойчивое развитие организации. Этот центр, являющийся относительно постоянной частью организации, должен играть в ней ведущую роль, определяя структуру ее исполнительных органов, осуществляя изменения «правил игры» ее членов (субъектов), устанавливая новые ориентиры для организации. Хотя основные функции центра связаны с управлением проблемами организации и осуществлением соответствующих преобразований (институциональных, структурных, инновационных и др.), сами эти преобразования необходимы лишь тогда, когда организация сталкивается с новыми для нее проблемами, которые она не в состоянии решить в рамках существующих структур и действующих в организации нормативных актов. В таких случаях «мозговой центр» должен формировать новые социальные нормы, структуры и другие ООК взамен устаревших. Преобразования, осуществляемые «мозговым центром», могут кардинально изменить не только структуру организации и ее институциональную среду, но также ее цели, виды деятельности и другие характеристики. Таким образом, развитие организации должно управляться ее «мозговым» центром путем обновления ООК. Более подробно о структуре и функциях «мозговых центров» см. в [105].



7. ПОЛИТИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК РАЗНОВИДНОСТЬ СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

7.1 ПОЛИТИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ, СОЦИАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И МЕНЕДЖМЕНТ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ

В последние годы все отчетливее стала проявляться тенденция к разделению и противопоставлению социального управления политике. Особенно заметно это проявляется на уровне государственного управления, являющегося частным (хотя и наиболее сложным) случаем социального управления. На наших глазах происходит обособление политического управления (руководства), считающего себя выше государственного управления.

Так, по мнению С.А.Гуреева [23], политическое управление включает деятельность законодательных, исполнительных и судебных органов власти, а также различных политических партий, а государственное управление - это всего лишь «реализация исполнительной власти через государственный аппарат».

По мнению О.З.Муштука и М.В.Цибульской [65], политическое руководство (управление) состоит в определении стратегических целей и перспектив общественного развития, а социальное управление - в их реализации. К функциям политического руководства авторы относят:

- программно-стратегическую - определение целей, задач, путей развития общества, разработка конкретных программ его деятельности;

- нормотворческую - формирование и введение правовых норм и правил, их применение и контроль за соблюдением как основы политического регулирования общественной жизни;

- политико-просветительскую - духовно-идеологическая интеграция индивида и социальных групп в политическое общество, формирование массового политического сознания;

- мобилизационную - привлечение и организация людских и материальных ресурсов для выполнения различных социальных задач;

- охранительную - защита данного общественно-политического строя, его исходных базовых ценностей и принципов, обеспечение внешней и внутренней безопасности;

- распределительную - создание и распределение материальных и духовных ценностей;

- консолидирующую - артикуляция и согласование коллективных интересов и требований различных социальных групп и институтов и их объединение;

- внешнеполитическую - установление и развитие международных отношений.

Таким образом, авторы не только отделяют политическое управление (руководство) от государственного управления, но отводят последнему лишь вспомогательную роль.

Тенденция обособления политического управления является, на наш взгляд, следствием непонимания природы социального управления и политики. В связи с этим уместно процитировать видных современных американских ученых Дж. Рэбина и Дж. Баумана [136], по мнению которых «разделение политики и управления оказалось катастрофическим как в научном, так и в политическом отношении... Кризис в американском публичном управлении является в конечном итоге проблемой политической науки; теория управления есть теория политики».

Разделяя эту точку зрения, мы считаем, что политическое управления есть управление государственное. Недаром в словаре В.Даля [24] политика определяется как «наука государственного управления». Такое понимание, известное еще с античных времен (слово «политика» означало в древнегреческом языке искусство управлять полисом, обществом, людьми), актуально и в наши дни.

Вместе с тем, политическое (т.е. государственное) управление нельзя отождествлять с социальным. Политическое управление, как это следует из предыдущего раздела, является частным (хотя и наиболее сложным) проявлением социального. Другими словами, социальное управления включает в себя политическое, а не наоборот, как это часто пытаются представить некоторые политологи.

Второе, на что хотелось бы обратить внимание,- это стремление некоторых политиков отделить государственное управление от законодательной деятельности. Так, В.Е.Чиркин [111] подразделяет основные правовые формы осуществления функций государства - на «законодательствование, государственное управление, правосудие и контрольную деятельность». В.Жириновский и С.Стрельников делят все виды государственной деятельности на законодательство, правосудие и управление. Следует заметить, что в недалеком прошлом законодательные органы именовались органами государственной власти, а исполнительные - органами государственного управления. Сейчас в Конституции РФ и те и другие названы органами государственной власти - соответственно законодательной и исполнительной. Таким образом, Конституция дает однозначный ответ: государственная власть (и следовательно, государственное управление) включает в себя законодательную власть, а не замещает ее.

Еще одна крайность, на которую хотелось бы обратить внимание - это отождествление социального управления с менеджментом.

В связи с переходом российской экономики к рыночным отношениям доминирующей философией управления стал менеджмент, практически вытеснивший старую марксистско-ленинскую философию социального управления, характерную для 60-70-х годов, из учебных программ экономических, социальных и даже технических вузов. Старая школа социального управления не смогла выдержать жесткой конкуренции и без борьбы уступила свои позиции американской школе.

Пришествие менеджмента на российскую землю наблюдается уже во второй раз. В 20-е годы это происходило по инициативе Ленина, организовавшего движение за научную организацию труда (НОТ), в основе которого лежала известная система Ф.Тейлора - основателя менеджмента. В конце 80-х годов по инициативе российских экономистов-«рыночников», стоявших в то время у власти, произошло второе пришествие менеджмента, распространившего свое влияние не только на экономические, но и социальные науки, включая социологию.

...