Організаційно-управлінські засади розвитку домашнього господарства в економіці України

З розвитком товарно-грошових відносин та формуванні ринкової економіки роль держави стосовно підтримки розвитку домашнього господарства кардинально змінюється. Основними функціями домогосподарств стають: постачання на ринок ресурсів, у тому числі робочої сили людини (та її здатності до праці); капіталу (грошових коштів, майна, сировини тощо); споживання матеріальних та нематеріальних благ (товарів та послуг); заощадження доходів (що розглядаються як відкладений попит і майбутні інвестиції).

З розвитком ринкових відносин у світовій економічній науці формуються засади так званого «відтворювального» підходу до аналізу домогосподарства як місця відтворення людини у трьох вимірах - біологічному, кваліфікаційному та соціальному; зростає увага до ролі держави у цьому процесі. Невід'ємною складовою «відтворювального підходу» до аналізу розвитку домашнього господарства з другої половини ХХ - початку ХХІ ст. стає теорія «людського капіталу», що кардинально розширює спектр наукових досліджень цієї проблеми у світовій теорії.

Відповідно до відтворювального підходу у країнах з розвинутою ринковою економікою державна політика щодо розвитку домашнього господарства ставить ряд завдань: сприяти «людському розвитку»; забезпечити ефективне державне регулювання ринку праці; регулювати доходи та споживання населення; надати населенню, насамперед найбільш незахищеним членам домогосподарств - дітям, особам похилого віку та тимчасово не працюючим гарантований соціальний захист.

Враховуючи складну ієрархічність політики держави щодо підтримки та розвитку домашнього господарства, необхідність врахування всіх складових цього процесу, дослідження означеної проблеми в українській економічній літературі поступово еволюціонувало від аналізу «точкових» питань функціонування й життєдіяльності домогосподарства та визначення впливу держави на їх оптимізацію (покращення) - до комплексного бачення ролі держави у стимулюванні розвитку домашнього господарства в умовах ринку як складової процесу формування «людського капіталу». За такого підходу основну увагу сучасні науковці приділяють системному, комплексному аналізу ролі людини в процесах суспільного відтворення та забезпечення стабільного економічного зростання, оскільки проблематика таких досліджень тісно переплітаються з загальними проблемами соціально-економічного розвитку країни.

У системі національної економіки сектор домашніх господарств відіграє надзвичайно важливу роль. Так, в процесі відтворення національного виробництва він, як інституційний сектор, поставляє на ринок ресурс «робочу силу», створює за рахунок отримання домашніми господарствами доходів гарантований попит на ринках товарів та послуг і тим самим впливає на формування як внутрішнього (так і зовнішнього) попиту. Така роль домашніх господарств і обумовлює їх місце у процесі кругообігу коштів та ресурсів, місце у відтворювальних процесах.

Економічна поведінка домашніх господарств має особливе значення для створення передумов виходу країни з кризи, для «розігріву» національної економіки за рахунок зростаючого попиту домашніх господарств на товари та послуги (і насамперед, це стосується внутрішнього ринку). Водночас, вирішення цього питання напряму пов'язано з державною політикою доходів та зростанням добробуту домашніх господарств. З урахуванням ментальності українського народу, за умов обмеження надходжень доходів та «заморожування» заробітної плати, домашні господарства (як правило), схильні до режиму жорсткої економії. У співвідношенні «споживання - заощадження», за таких обставин переважають останні, що вкрай негативно позначається на тенденціях формування сукупного попиту та перспективах «розігріву економіки». Виправити ситуацію у цій сфері може тільки виважена державна політика доходів, державне управління формування доходів домашніх господарств.

Світова фінансова криза вкрай негативно вплинула на рівень доходів, добробут та розвиток домашніх господарств в Україні. Макроекономічними наслідками кризи стало зниження сукупного попиту, падіння виробництва, зростання дефіциту державного бюджету тощо. Серед найважливіших антикризових заходів (у тому числі - на вимогу МВФ, що надає кредити Україні на потреби мінімізації дефіциту державного бюджету) стала умова згортання соціальних програм, зменшення державної підтримки розвитку домашніх господарств та проведення адміністративної, пенсійної, медичної реформи тощо. Реформування у цій сфері напряму пов'язано з життям людини, що підвищує актуальність дослідження питань щодо формування ефективно діючих організаційно-управлінських засад розвитку домашнього господарства в економіці України.

РОЗДІЛ 2. ВПЛИВ ДЕРЖАВИ НА РОЗВИТОК СЕКТОРУ ДОМАШНІХ ГОСПОДАРСТВ В УМОВАХ РИНКУ

2.1 Ефективність державного управління розвитку домогосподарств в Україні в умовах трансформаційних перетворень

Домогосподарство відноситься до найменш вивчених та досліджених суб`єктів національної економіки, але йому належить особливе місце у соціально-економічному розвитку. Саме цей суб`єкт є таким, що підлягає навантаженню системних трансформацій на ринку праці, споживчому та фінансовому, ресурсному ринках. Ступінь адаптації цього сектору економіки до ринкових умов господарювання проявляється в результатах діяльності, власному добробуті та закріпленні соціально-економічних змін у трансформаційному суспільстві. Саме тому надзвичайно важливим завданням для науки управління економікою є розробка методології та теорії вивчення проблем життєдіяльності домогосподарств та регулювання їх розвитку. Не випадково, традиційно домогосподарства перебувають у зоні постійно зростаючої уваги з боку дослідників, науковців, практиків-реформаторів, політиків [103; 104;105].

Системний підхід до аналізу функціонування домогосподарства вимагає розгляду домогосподарства як інституційної одиниці на макро та мікрорівні, оскільки оперуючи лише результатами аналізу одного рівня пояснити поведінку та значення функціонування домогосподарства в ринковій економіці достатньо складно, що відповідно, ускладнює розробку ефективної державної політики розвитку сектору домогосподарств [106, с.345 - 346]. Мікроекономічний аналіз розглядає діяльність домогосподарств як окрему інституцію, або ж як економічного агента; вивчає його економічну активність, стан, потенціал, економічну поведінку та причинно-наслідковий зв'язок, що її зумовлює. Макроекономічні дослідження передбачають вивчення домогосподарства як сукупність інституцій у їх взаємодії з іншими секторами економіки та їх впливу на економіку в цілому. Сектор домогосподарств у процесі кругообігу ресурсів, продуктів, доходів та видатків в економіці виявляє себе активним учасником. Так, на ринку праці домогосподарство може виступати як роботодавець та постачальник робочої сили; на фінансовому - як учасник операцій з цінними паперами та грошовими коштами, на споживчому ринку - як споживач товарів та послуг, на ресурсному ринку - як власник та продавець ресурсів. Процес кругообігу матеріальних та грошових коштів, що регулює розвиток сектору домогосподарств здійснюється під контролем та за участі основного інституційного суб'єкта господарювання - держави. Держава стягує з домогосподарств податки й збори, натомість - регулярно здійснює на їх користь трансфертні платежі, субвенції й оплачує послуги праці працівників державного сектору економіки.

Ефективне функціонування соціально-економічної системи є можливим за умови певного упорядкування процесів, які регулюються в умовах ринкової економіки двома механізмами. Перший - це механізм ринкового саморегулювання, що діє на основі раціональної поведінки суб'єктів а також конкуренції між ними внаслідок взаємодії попиту та пропозиції. Другий - це механізм державного регулювання, яким передбачається цілеспрямований вплив на різні сфери діяльності суб'єктів ринкових відносин для досягнення цілей суспільного прогресу. Досвід функціонування ринкової економіки доводить, що основна роль у розвитку домогосподарств відведена механізму ринкового саморегулювання, а державне регулювання має за мету встановлення правил взаємовідносин ринкових суб'єктів у цьому процесі. Використання тих або інших механізмів повинно здійснюватись за умови врахування наступних особливостей:

- ринковий механізм переважає над державним за ступенем охоплення та масштабністю впливу на економічну систему лише за умов нормального (поступового, еволюційного) економічного розвитку;

- під час кризи, ефективність ринкових регуляторів значно знижується при одночасному зростанні дієвості та впливу державних регуляторів;

- характер функціонування ринкового механізму визначається умовами та нормами взаємозв'язку, які визначені за допомогою державного регулювання;

- навіть за умов поступового економічного розвитку є такі сфери суспільного життя, де формування найбільш раціональних та ефективних форм впливу передбачає перевагу державного регулювання над ринковими механізмами самоорганізації [107, с. 85; 108, с.65].

Розвиток домогосподарств, сфери формування людського капіталу та людського потенціалу суспільства не може відбуватись без втручання та без допомоги держави. Державна політика, спрямована на підтримку та розвиток домогосподарств, є невід'ємною складовою державного регулювання економіки, яка, на думку В. Гриньової та М. Новікової, являє собою процес «…втручання державних органів влади за допомогою різних методів і інструментів у розвиток основних економічних процесів з метою забезпечення позитивних соціально-економічних результатів. Об'єктивною необхідністю такого втручання слугує неможливість ринку, який характеризується стихійністю розвитку, забезпечити виконання економічної політики держави, яка передбачає, по-перше, створення міцної матеріальної основи для зростання добробуту народу; по-друге, забезпечення суспільного відтворення в необхідних пропорціях і масштабах; по-третє, підтримку балансу соціально-економічних інтересів різних верств населення; по-четверте, збереження цілісності територіального простору країни» [109, с. 215 - 216].

З огляду на вищезазначене, вважаємо за необхідне визначити сутність механізму державного регулювання взагалі. У науковій літературі традиційно розглядалась багатогранність поняття механізму державного регулювання, аналізувалась його організація та функціонування, структура та принципи побудови, але проблема розробки єдиного визначення даного інституту й досі не вирішена. Наукові дискусії щодо цієї проблеми беруть свій початок з середини минулого сторіччя. Ще у 50-ті роки ХХ сторіччя державний механізм розглядали у широкому та вузькому розумінні. У вузькому він вважався тотожним поняттю апарату державної влади, а у широкому - політичної системи суспільства [110, с. 759].

Слід погодитись з дослідниками, які вважають, що державу не можна ототожнювати з усією політичною системою суспільства, а слід розглядати у якості важливої складової частини цієї системи. Держава є цілісним інститутом поряд з політичними партіями, громадськими організаціями. Такої позиції, дотримуються західні вчені - інституціоналісти: Е. Фуруботн, Р.Ріхтер [111, с. 244 - 245; 112, с. 521 - 522 та ін.].

За визначенням С. Онишко: «механізм державного регулювання» - це сукупність регуляторів, за допомогою яких держава здійснює соціально-економічну політику в цілому та за її окремими напрямами [113, с. 37]. Втручання з боку держави може мати скоріше, негативні результати, якщо не передбачатиме виваженого використання системи відповідних методів державного управління (та регулювання), які являють собою «…сукупність універсальних та специфічних способів і прийомів, які застосовуються персоналом органів державного управління при виконанні його функцій або в процесі розробки, прийняття та реалізації рішень, спрямованих на досягнення визначених цілей щодо розвитку керованих об'єктів» [114, с. 12].

Проте результативність державного втручання істотною мірою буде залежати від того, хто, коли та в який спосіб застосував ті чи інші методи державного управління (регулювання). Якщо наразі залишити поза увагою компетентність конкретних виконавців (працівників відповідних органів державної влади), то на перший план виходять методи і способи реалізації відповідної державної політики, оскільки саме система методів державного регулювання дозволяє органам державної влади впливати на розвиток соціально-економічних процесів шляхом створення сприятливих умов для їх розвитку з метою отримання суспільно-корисних результатів.

За визначенням С.Онишко, методи державного регулювання - це сукупність способів, прийомів та засобів впливу на керований об'єкт для досягнення поставлених цілей. Серед методів державного регулювання не існує повністю ефективних чи навпаки непридатних і абсолютно неефективних. Питання, у тому, щоб віднайти для кожного методу ту ситуацію, в якій його використання є найбільш доцільним [113, с.63].

Незважаючи на численні фундаментальні дослідження різних аспектів державного управління, наразі серед науковців відсутня єдина точка зору стосовно класифікації методів державного управління (регулювання), в основі яких є реалізація економічних функцій держави. Так, Ю. Гришан вважає, що «…основні функції держави полягають у такому: законотворчості (розробці та прийнятті правових норм господарської діяльності); адмініструванні (створенні та припиненні діяльності суб'єктів господарювання); інформуванні підприємств про економічну ситуацію і можливу її зміну в майбутньому при розробці прогнозів та індикативних планів як для країни в цілому, так і для окремих її територіальних утворень; регулюванні діяльності регіонів, галузей і великих підприємств у загальнонаціональних цілях; контролі за поточною діяльністю підприємств з метою запобігання порушення існуючого законодавства» [115, с. 14 - 15]. А. Чемерис вважає, що у практиці державного управління використовуються блок методів: адміністративні, економічні, соціально-психологічні, комунікаційні, дипломатичні; змішані тощо [116, с. 26].

Б. Райзберг виділяє такі методи державного управління: адміністративно-розпорядні (директивне планування та господарювання, правовий примус, державне адміністрування, примусова націоналізація, стандартизація, державні заборони і обмеження, встановлення адміністративної та юридичної відповідальності, дозвільні документи, рішення, дії); методи економічного спонукання (податкове стимулювання, трансформація власності, оренда і концесія, пільгове кредитування, зниження ставок рефінансування, цільове бюджетне фінансування, державне замовлення, дотації, субсидії, регулювання цін, митні обмеження, державне соціальне страхування і соціальне забезпечення); соціально-психологічні (переконання, релігія) [117, с. 151 - 152]. Г. Атаманчук класифікує методи державного управління за аспектами впливу на інтереси та мотиви поведінки людини і відповідно за змістом на такі: морально-етичні (засоби виховання, роз'яснення, популяризація цілей та змісту управління; засоби морального заохочення та стягнення, врахування особливостей характеру та орієнтації людини та ін.); соціально-політичні (поліпшення умов праці, побуту, дозвілля людей, надання їм соціальних послуг, залучення їх до процесу державотворення та владних відносин, розвиток суспільної та політичної активності); економічні (можливість придбання та розширення особистої власності, свобода підприємництва, матеріальні стимули, характер і рівень оплати праці та ін.); адміністративні (містять способи, прийоми, дії прямого і обов'язкового визначення поведінки і діяльності людей з боку відповідних управлінських компонент держави) [118, с. 115 - 116]. В. Гриньова та М. Новікова класифікують методи державного управління за формою впливу на прямі та непрямі; за способами впливу на правові, адміністративні, економічні та пропагандистські (морально-етичні) [119, с. 423 - 424]. Такої ж класифікації методів державного управління дотримується В. Воротін [120, с. 72].

Г. Одінцова виділяє такі основні ознаки класифікації методів державного управління: змістовна характеристика, напрями застосування, види мотивації, стадії управлінського циклу, етапи управлінського процесу. Домінуючою при цьому є класифікація за їх змістовними характеристиками, у межах якої виділяються: методи правового регулювання, організаційно-розпорядні (адміністративні), економічні, соціально-політичні, соціально-психологічні та морально-етичні методи державного управління. Крім того, усі методи державного управління поділяються на дві групи. До першої відносяться ті методи, які дозволяють якісно виконувати державно-управлінську діяльність в органах влади, що передує безпосередньому впливу на об'єкти управління. До другої - такі, що формують дієві механізми, реалізація яких допомагає перевести відповідні галузі, сфери, процеси суспільної життєдіяльності у бажаний стан. Цей розподіл методів управління є відносним, але створює умови для більш систематизованого уявлення про напрями їх застосування, акцентує увагу на тому, що не можна ототожнювати весь зміст трудомісткої управлінської праці тільки з її реалізацією та «впливом» [114, с. 105]. Отже, хоч науковці мають різні (хоча й подібні) точки зору на класифікацію методів державного регулювання, більшість з них погоджується з необхідністю комплексного використання цих методів.

Повертаючись до основної мети дисертаційного дослідження, вважаємо за необхідне розглянути механізм державного регулювання підтримки та розвитку сектору домогосподарств, що у систематизованому вигляді представлені на рис. 2.1. Загальновизнано, що метою державного регулювання соціальної сфери є забезпечення оптимальних умов формування, розвитку та реалізації людського потенціалу країни на рівні сектору домогосподарства як основної інституційної одиниці [121, с. 109].

Державне регулювання розвитку домогосподарства вимагає аналізу доцільності використання універсальних методів регулювання у різних сферах впливу та визначення дієвих методів та способів функціонування домогосподарства як інституційної одиниці національної економіки. Узагальнення напрацювань провідних вчених і результатів авторських досліджень дозволяють стверджувати, що державне регулювання розвитку домогосподарств передбачає комплексне застосування методів, які за формами впливу поділяються на прямі і непрямі, а за способом впливу - на нормативно-правові, економічні, організаційні, адміністративні, соціально-психологічні (дивись рис. 2.1).

Рис. 2.1. Структура соціально-економічного механізму державного регулювання розвитком домогосподарств

Методи прямого регулювання безпосередньо впливають на рівень та якість життя населення. Прикладом прямого державного регулювання є чинна нормативно-правова база, яка регламентує права, обов'язки та міру відповідальності домогосподарств (населення) як суб'єктів господарювання. Методи непрямого регулювання характеризуються опосередкованим впливом на рівень, якість життя, умови життєдіяльності домогосподарств (населення), оскільки передбачають створення сприятливих умов для взаємодії між економічними суб'єктами. При цьому головним завданням держави стає максимальне узгодження інтересів держави, бізнесу та населення. Ступінь впливу непрямих методів регулювання на розвиток домогосподарств залежить не лише від особливостей застосовуваних засобів державного регулювання, а й від способу життя, яке притаманне тому чи іншому домогосподарству.

Методи нормативно-правового регулювання діяльності домогосподарств базуються на розробці та впровадженні юридичних норм, які упорядковують відносини між громадянами й органами державної влади, найманими працівниками і роботодавцями тощо. Через застосування нормативно-правових методів держава має забезпечити захист прав власності, дотримання справедливості у розподілі результатів суспільної праці, сприяти ефективному функціонуванню національної економіки й підвищенню рівня та якості життя населення [121, с. 109].

Вибір і застосування тих чи інших форм нормативно-правового регулювання залежить від: 1) міста та ролі органу державного управління в загальній ієрархічній структурі; 2) належності відповідного органу державного управління до законодавчої, виконавчої чи судової гілок влади; 3) масштабності та складності проблеми, на вирішення якої спрямовані зусилля органів державної влади. В цілому ж, на думку Н.Болотіної, саме за рахунок ефективного нормативно-правового регулювання діяльності домогосподарств мінімізуються соціальні ризики, що традиційно супроводжують розвиток суспільства [122, с. 65].

Економічні методи державного регулювання передбачають будь-яке заохочення економічних суб'єктів до розвитку виробництва, зростання національного багатства і підвищення рівня та якості життя населення. Задля цього органи державної влади активно використовують відповідні форми державного регулювання: монетарні, фіскальні, соціально-економічні (надання дотацій і компенсацій, податкових та інших пільг; встановлення рівня мінімальної заробітної плати; встановлення розміру і частки бюджетних видатків на соціальний захист населення) [123, с. 54]. Вибір і спосіб застосування тих чи інших форм економічного регулювання має ґрунтуватися на таких принципах: 1) відповідність наявній макроекономічній та політичній ситуації в країні; 2) узгодження цілей окремих господарюючих суб'єктів з інтересами держави, регіону, населення; 3) забезпечення максимального рівня ефективності господарюючих суб'єктів і результативності реалізації відповідних державних (у тому числі - соціальних) програм; 4) орієнтація не стільки на максимальні поточні результати, скільки на забезпечення сталого економічного розвитку країни; 5) домінування загальнонаціональних інтересів над інтересами окремих економічних, політичних чи адміністративних кланів; 6) унеможливлення прямого втручання держави в діяльність господарюючого суб'єкта, якщо така здійснюється в межах чинного законодавства.

Організаційні методи державного регулювання узгоджують інтереси та ресурси окремих економічних суб'єктів у процесі їхньої взаємодії через: 1) визначення процедури участі в тих чи інших заходах (наприклад, у процесі приватизації, державної реєстрації суб'єкта підприємницької діяльності); 2) сприяння укладанню угод; 3) надання необхідних консультацій та інформації; 4) розроблення стратегій, програм, прогнозів і планів розвитку держави (регіону, галузі); 5) координацію зусиль і ресурсів.

Адміністративні методи державного регулювання базуються на владі, дисципліні, відповідальності та реалізуються через ієрархію управління економікою за допомогою виконання обов'язкових посадових інструкцій, розпоряджень і обов'язків. На практиці органи державної влади застосовують такі адміністративні форми управлінської діяльності: організаційні (регламентування, нормування, інструктування), розпорядчі (винесення постанови, підготовка наказів, розпоряджень, вказівок, резолюцій), дисциплінарні (контроль, нагляд, покарання). В умовах розбудови ринкових відносин і розвитку демократії застосовуються різні засоби адміністративного впливу (ліцензії, квоти, санкції, стандарти, норми, державні замовлення, ціни), одначе, перевагу слід надавати тим з них, що створюють сприятливі умови для самостійних дій об'єктів управління в межах наданих їм повноважень [124, с. 221 - 222].

В Україні формування ефективного механізму державної політики, спрямованої на розвиток домашніх господарств розпочалося з перших років незалежності. Основні етапи формування цієї політики пов'язані зі створення правової основи реформування усіх сфер діяльності та прийняттям таких важливих для її становлення законодавчих актів, як Конституція України, Господарський та Бюджетний кодекси України (дивись Додаток А).

Соціально-економічна політика держави, спрямована на підтримку розвитку домогосподарств, перші роки незалежності здійснювалась за залишковим принципом, не мала цілісного, комплексного підходу; належного фінансового забезпечення. Не було дієвого контролю за її втіленням. Взагалі, протягом 1991 - 1995 рр. державна політика здійснювалась шляхом видання декретів та рішень, часто без чіткого плану та реальних перспектив їх виконання.

У 1991 році був прийнятий Закон України «Про власність», який забезпечив вільне економічне самовизначення громадян, використання природного, економічного, науково-технічного та культурного потенціалів країни для підвищення рівня життя її народу [125]. Із набуттям незалежності Україна взяла курс на створення ринкової економіки. Запровадження ринкових відносин вимагало поступової лібералізації механізмів регулювання заробітної плати, формування яких завжди було державною монополією. Підприємства, отримавши право самостійно здійснювати свою виробничу діяльність, повинні були здобути також законне право визначати умови та розміри оплати праці своїх працівників без втручання з боку держави. Природно, що це потребувало створення відповідного законодавчого поля. Одним із важливих кроків у цьому напрямі стало прийняття у 1991 р. Закону України «Про підприємництво», що визначив загальні правові, економічні та соціальні засади здійснення підприємницької діяльності (підприємництва) громадянами та юридичними особами на території України; встановив гарантії свободи підприємництва та узаконив принципи його державної підтримки [126]. Статтею 19 цього Закону підприємству було надано право самостійно визначати фонд оплати праці, встановлювати форми, системи та розміри оплати праці, а також інші види доходів працівників. Ним також було установлено, що мінімальний розмір оплати праці найманих працівників не повинен становити менше прожиткового мінімуму, встановленого законодавчими актами України. Але економічний спад зумовив тимчасове припинення дії цієї норми.

З урахуванням того, що перехід України до ринкових відносин супроводжувався різким падінням життєвого рівня домогосподарств, у перші роки незалежності соціальна політика держави, переважно, була спрямована на захист найбільш вразливих верств населення. Цей час відзначився початком становлення системи соціального захисту, який відіграє вирішальну роль у розвитку домогосподарств. Характерною рисою цього етапу стала неузгодженість соціальних заходів з реаліями економічного розвитку. Так, прийняті в ці роки законодавчі та нормативно-правові акти в багатьох випадках виглядали більш соціально-спрямованими, ніж закони радянських часів. Проте фінансове забезпечення їх виконання за умови поглиблення економічної кризи стало проблематичним [127, с. 138].

Основи соціального захисту і соціальних гарантій для населення України при переході до ринкової економіки було закладено прийняттям у 1991 р. Закону України «Про мінімальний споживчий бюджет», який забезпечував проведення соціальної політики, спрямованої на підтримку перш за все найменш соціально захищених верств населення, формування взаємопов'язаної системи мінімальних доходів громадян і видатків держави на їх утримання в установах соціальної сфери [128].

Формування ринкових відносин вимагало законодавчого врегулювання всіх аспектів у сфері оплати праці, зокрема - щодо розмежування повноважень держави та власника підприємства. У 1992 році Урядом було розроблено Концепцію реформування оплати праці в Україні та проект Закону України «Про оплату праці». За відсутності Закону в грудні 1992 р. уряд затвердив Декрет «Про оплату праці», яким було врегульовано переважну більшість норм щодо оплати праці. Але цей Декрет мав недоліки, оскільки не містив механізму перегляду мінімальної заробітної плати. Поряд з цим спостерігалась певна невизначеність самого поняття мінімальної заробітної плати та методів її регулювання. Закон України «Про оплату праці», який повною мірою відповідав ринковим засадам і враховував світовий досвід у цій сфері було ухвалено Верховною Радою України у квітні 1995 року [129].

Становище щодо політики доходів в Україні у першій половині 90-х років ускладнювалось тиском гіперінфляції та зростаючим дефіцитом держаного бюджету. Тому, зусилля уряду, в основному, були спрямовані на зупинення економічного спаду, попередження зниження рівня життя населення. Такі заходи не призвели до швидкого результату, хоча певні, щоправда, незначні позитивні зрушення у загальноекономічній ситуації були зафіксовані. Факторами дестабілізації в Україні залишались: спад виробництва, дефіцит бюджету, низький життєвий рівень переважної частини домогосподарств, зростання безробіття (зокрема й прихованого), напружена демографічна ситуація. Стан і перспективи відтворення населення на початку 90-х рр. ХХ ст. характеризувались як критичні. Посилювалась напруженість у суспільстві, зростали темпи майнового розшарування. Малоефективною стала система соціального захисту населення та пенсійного забезпечення, які ще більше занепадали внаслідок економічної кризи й низької заробітної плати. Гострою залишалась житлова проблема [130, с.63].

Економічна криза спрямовувала соціальну політику держави на встановлення значних пільг і компенсацій для різних категорій населення. Так, в цей період були встановлені соціальні виплати громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи [131]. На законодавчому рівні були встановлені пільги щодо соціального захисту та пенсійного забезпечення для робітників внутрішніх військ, військовослужбовців та членів їх сімей [132; 133; 134]. Окремим законом були встановлені компенсації за незаконні репресії та пільги реабілітованим жертвам політичних репресій [135]. Держава гарантувала соціальний захист ветеранів війни, ветеранів праці та інших громадян похилого віку [136; 137].

До позитивних рис початкового етапу формування соціальної сфери незалежної України слід віднести те, що у цей період було визначено нові принципи побудови системи соціального забезпечення населення (домогосподарств) на засадах ринкового типу, що стало основою для впровадження подальших реформ у цій сфері [138].

Із ухваленням у 1991 р. Закону України «Про зайнятість населення» відбулось законодавче визнання проблем ринку праці як соціально-економічного явища [139]. Відтоді в Україні існує надійне підґрунтя розвитку активних програм регулювання ринку праці - сприяння в пошуках роботи, професійної підготовки та перепідготовки, підвищення кваліфікації осіб, що шукають (або втратили роботу); державна підтримка створення нових робочих місць, громадських робіт; підтримка соціально вразливих верств населення, особливо з числа молоді та жінок [140, с. 33]. Для реалізації державної політики зайнятості, відповідно до Постанови Ради Міністрів Української РСР від 21 грудня 1990 р. № 387 та статті 18 Закону України «Про зайнятість населення», була створена Державна служба зайнятості, завданням якої визначено здійснення соціальної підтримки та швидкої адаптації населення до нових економічних умов; забезпечення громадянам відповідних гарантій щодо захисту їх конституційних прав на отримання роботи на всій території України. Вперше на законодавчому рівні було визнано поняття «безробітний» та легалізовано нове поняття «інвалідність», що відповідало міжнародним стандартам. У прийнятому в 1991 році Законі України «Про зайнятість населення» було встановлено заходи соціального захисту безробітних [139]. Починаючи з 1992 року в країні розроблялися програми зайнятості на державному та регіональному рівнях. Закон «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» визначив інвалідність як обмеження не лише працездатності, а й життєдіяльності, що надає право таким особам на державну соціальну допомогу [141].

Важливим кроком у формуванні політики підтримки розвитку домогосподарств стало прийняття у 1992 році Закону України «Про основи законодавства України про охорону здоров'я», який унормовував правові, організаційні, економічні та соціальні засади охорони здоров'я в Україні. Держава започаткувала регулювання суспільних відносин у цій сфері з метою забезпечення гармонійного розвитку фізичних і духовних сил людини; досягнення високої працездатності і довголітнього активного життя громадян; усунення факторів, що шкідливо впливають на їх здоров'я; з метою попередження і зниження захворюваності, інвалідності та смертності, поліпшення спадковості [142].

На початковому етапі реформ були закладені й основи нової системи соціального реформування, зокрема - пенсійного страхування. Схвалена Верховною Радою України у 1993 році Концепція соціального забезпечення населення України передбачала введення трьох складових системи пенсійного забезпечення: обов'язкове пенсійне страхування; пенсійне забезпечення за місцем роботи через пенсійні плани, що перебувають у приватному секторі; добровільне особисте страхування через приватні пенсійні фонди [138]. В той же час були запроваджені заходи щодо вдосконалення існуючої солідарної пенсійної системи.

Процес формування централізованої, загальнодержавної системи пенсійного забезпечення, яка діяла за єдиними стандартами і нормами, завершився у 1990 році. Ця система була побудована на принципах «зрівняння» та нівелювання персонального внеску людини у створення національного багатства. В ній майже не враховувався рівень доходів, трудовий стаж та рівень кваліфікації працівників. Водночас така солідарна система ідеологічно відповідала притаманного соціалізму принципу соціальної справедливості та на практиці втілювала ідею рівності всіх громадян країни. Фінансове забезпечення такої системи здійснювалося за рахунок бюджетних коштів та коштів загальносоюзного державного Пенсійного фонду СРСР.

Після здобуття незалежності перед Україною постало питання реформування системи пенсійного забезпечення, яка б відповідала ринковим умовам господарювання, забезпечила кращу соціальну захищеність пенсіонерів при одночасному досягненні макроекономічної стабілізації. Але прийнятий у 1991 році Закон України «Про пенсійне забезпечення» [143] майже нічим не відрізнявся від аналогічного Закону СРСР 1990 року. Була збережена солідарна система пенсійного забезпечення, що існувала за рахунок коштів Пенсійного фонду. Акумуляція коштів до державного Пенсійного фонду відбувалась централізовано, на підставі рівноцінних відрахувань у процентному відношенні до показників нарахованої заробітної плати. Разом з цим був збережений і принцип «вирівнювання» у пенсійних виплатах. Всі спроби вирішити проблеми пенсійного забезпечення без змін головних засад солідарної системи не дали відчутних якісних результатів. Тому вже в той період на науковому та практичному рівні розпочинаються дискусії, які не припиняються і сьогодні, щодо шляхів та механізмів кардинального реформування системи пенсійного забезпечення та введення в Україні дієвої системи пенсійного страхування [144, с.42 - 43].

Аномальне використання природних ресурсів, забруднення основних життєзабезпечуючих екологічних систем і виснаження їх відновлювальних можливостей, наслідки Чорнобильської катастрофи - призвели до широкомасштабних деструктивних процесів в оточуючому середовищі, які стали небезпечними для нормальної життєдіяльності населення України. Тому з метою охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки життєдіяльності населення, що є невід'ємною умовою сталого економічного та соціального розвитку країни, був прийнятий Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» [145].

Цей Закон визначав правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь. Законодавчо були закріплені основні принципи охорони навколишнього природного середовища, дотримання яких є необхідною умовою для забезпечення нормальних умов життєдіяльності домогосподарств, а саме: пріоритетність вимог екологічної безпеки, обов'язковість додержання екологічних стандартів, нормативів та лімітів використання природних ресурсів при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності; гарантування екологічно безпечного середовища для життя здоров'я людей; збереження просторової та видової різноманітності і цілісності природних об'єктів і комплексів; гласність і демократизм при прийнятті рішень, реалізація яких впливає на стан навколишнього природного середовища, формування у населення екологічної культури господарської поведінки; безоплатність загального та платність спеціального використання природних ресурсів для господарської діяльності тощо.

На початку 1990-х років також досить гостро постало питання щодо необхідності реформування житлово-комунального господарства. Через високу централізацію управління, штучну монополізацію та значні суми державних дотацій робота житлово-комунальної галузі була і залишається неефективною. Тарифи на житлово-комунальні послуги до початку 1990-х рр. підтримувалися на дуже низькому рівні й дотувались державою майже на 90%. Плата за комунальні послуги та житло становила близько 2,5% середнього доходу сім'ї. З 1992 року, коли фактично було розпочато реформування тарифів на житлово-комунальні послуги, до 1994 року населення Росії та України сплачувало приблизно 10 - 12% реальної вартості послуг [146, с. 11 - 12].

Згідно з «Концепцією розвитку житлово-комунального господарства України», затвердженої постановою Кабінету Міністрів України у лютому 1995 року, населення повинно відшкодовувати основні витрати на оплату житла та надання комунальних послуг [147]. Для пом'якшення соціальної напруги у зв'язку з необхідністю підвищення тарифів на житлово-комунальні послуги, Концепцією передбачалося поступове їх підвищення відповідно до реформування системи оплати праці та надання житлових субсидій малозабезпеченим громадянам. Критерієм мала стати частка витрат на оплату житлово-комунальних послуг (15%) у сімейному бюджеті та соціальна норма площі житла.

Важливе значення у формуванні державної політики підтримки розвитку домогосподарств у першій половині 90-х років ХХ ст. мала розробка у 1995 році Кабінетом Міністрів України Національної програми планування сім'ї, дія якої була розрахована на період до 2000 року [148]. Дія цієї програми була спрямована на допомогу сім'ям і окремим особам у розв'язанні питань, пов'язаних з дітонародженням, збереженням здоров'я батьків і дітей, підтримки добробуту сім'ї, вибором раціональних інтервалів між народженням дітей і часом їх народження, а також дотриманням відповідальної дітородної поведінки. Така увага демографічним проблемам пояснювалась їх значною роллю у структурній трансформації національного господарства, формуванні ринку ресурсів та робочої сили [149, с. 83].

В цілому ж, слід зазначити, що період з 1991 по 1995 роки характеризувався значними кроками держави у формуванні основ державної політики щодо підтримки домогосподарств. Разом з тим, механізми державного управління цим процесом були недосконалими, залишались значні проблеми фінансового забезпечення запланованих дій. Безсистемність у формуванні соціальної політики та відсутність зв'язку з економічним розвитком держави призвели до того, що характерними рисами цього періоду стали: падіння якості та рівня життя домогосподарств; зниження чисельності зайнятих у виробничій сфері та високі темпи зростання безробіття, у тому числі прихованого; майнове розшарування домогосподарств; посилення процесів зовнішньої міграції, результатом чого стала втрата значного числа населення працездатного віку; зниження споживчого попиту на товари та послуги; зрівняння у пенсійному забезпеченні та його низький рівень; стрімке зростання вартості та погіршення якості соціальних послуг у сфері охорони здоров'я, освіти та культури; відсутність соціального захисту працівників приватного сектору економіки.

Новий етап формування та законодавчого врегулювання відносин у сфері домогосподарств розпочався з 1996 р., з прийняттям Конституції України, яка системно узагальнила основні положення спрямованості діяльності держави та законодавчо унормувала права та свободи людей [150].

Конституція визначила Україну як соціальну і правову державу, в якій людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю. Конституційні права і свободи гарантуються Конституцією і не можуть бути скасовані, тому при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Ці засади мають визначальне значення для розвитку суспільства в цілому (та домогосподарств зокрема).

Ключовою для розуміння політики підтримки розвитку домогосподарств є стаття 48 Конституції України, якою передбачено: «Кожен має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло». Визначальними є також Статті 17 та 46 Конституції України. В них визнано право громадян на соціальний захист, що включає право на забезпечення у разі повної, часткової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від людини обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування певної категорії населення, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом. Щодо розвитку та відтворення домогосподарств слід відмітити 16, 49, 51, 52 статті Конституції, які гарантують охорону державою сім'ї, дитинства, материнства та батьківства [150].

Конституція Україна закріпила за кожним членом домогосподарства право на житло та безпечне довкілля, на працю та відпочинок, освіту та медичне обслуговування, тобто право на достойні умови життя. Таким чином, Конституцією встановлено традиційний перелік державного захисту від настання соціально-економічних ризиків, що передбачено і міжнародно-правовими актами.

Слід зазначити, що перелік традиційних ризиків визначається нормами Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод, Конвенції Міжнародної організації праці № 102 про мінімальні норми соціального забезпечення від 1952 р., положеннями Європейського кодексу соціального забезпечення від 1964 р. (переглянутого Радою Європи у 1990 р.) та Європейської соціальної хартії від 1961 р. (переглянутої Радою Європи у 1996 р.) [151; 152; 153; 154].

Перелік соціальних ризиків, передбачених Конституцією України, не є вичерпним, тобто законодавством можуть бути передбачені й інші обставини (так звані нетрадиційні ризики), які є підставою для підтримки розвитку домашніх господарств. Це життєві обставини, що порушують нормальну життєдіяльність особи, наслідки яких вона не може подолати самостійно, і які обмежують людський розвиток. До нетрадиційних ризиків відносяться: бідність; самотність; сирітство; відсутність житла, безпритульність; необхідність догляду та утримання непрацездатних членів сім'ї тощо.

Серед нетрадиційних ризиків заслуговує на особливу увагу такий соціальний ризик, як бідність, оскільки його визнання на міжнародному рівні ознаменувало певний якісний перехід у сфері соціальної політики. Так, Європейською соціальною хартією (переглянутою) визначено, що кожна людина має право на захист від убогості та соціального відчуження та кожна малозабезпечена людина має право на соціальну та медичну допомогу[154].

Конституція України (ст.1, ст.3.) визначає Україну як соціальну державу, яка зобов'язана проводити активну державну соціальну політику, спрямовану на забезпечення своїм громадянам найважливіших соціальних прав, до яких безумовно належать право на працю й гідну її оплату, на житло, освіту, охорону здоров'я, соціальний захист, тобто належний рівень добробуту. Основним законом країни встановлено низку прав, серед яких:

право на охорону здоров'я, медичну допомогу та медичне страхування (ст. 49);

сім'я, дитинство, материнство і батьківство охороняються державою (ст. 51);

право дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, на державне утримання та виховання (ст. 52);

право на доступну і безоплатну освіту у державних та комунальних навчальних закладах (ст. 53);

право на соціальний захист громадян України, (ст. 17, ст. 47) [150].

Конституція встановила, що виключно законами України визначаються засади регулювання праці та зайнятості; шлюбу і сім'ї, охорони дитинства, материнства, батьківства, виховання, освіти, культури і охорони здоров'я; основи соціального захисту населення, форми і види пенсійного забезпечення; екологічної безпеки.

Для створення конкретних механізмів реалізації принципів соціально орієнтованої держави, підвищення ефективності соціальної політики на основі раціонального використання наявних фінансових та матеріальних ресурсів у 1997 році Указом Президент України були затверджені «Основні напрями соціальної політики на 1997 - 2000 роки» [155]. Положення Указу визначали і дієві механізми державної політики підтримки розвитку домогосподарств, спрямовані на посилення соціальної зорієнтованості економіки та наближення національного законодавства до міжнародних стандартів, передбачених Європейською соціальною хартією, конвенціями Міжнародної Організації Праці.

Головною метою Основних напрямів було всебічно обґрунтовано визначення цілей і пріоритетів, посилення соціальної політики на середньострокову перспективу, реальне підвищення рівня життя домогосподарств. Було передбачено, що реалізація стратегічних цілей соціальної політики в Україні буде проводитись поступово, відповідно до соціально-економічного стану у державі та темпів виходу економіки з кризи. Особливості формування та здійснення соціальної політики в цей період полягали у тому, що в державі одночасно вирішувались різнопланові завдання, а саме: найбільш нагальні антикризові заходи у сфері трудових відносин та зайнятості населення, регулювання оплати праці та грошових доходів, забезпечення мінімальних державних соціальних гарантій, наближення рівнів мінімальної заробітної плати та пенсій до рівня межі малозабезпеченості, державна підтримка найбільш соціально вразливих верств населення.

Важливим для підтримки розвитку домогосподарств країни стало прийняття Закону України «Про державну підтримку малого підприємництва», який визначив правові засади державної підтримки суб'єктів малого підприємництва незалежно від форми власності з метою якнайшвидшого виходу із економічної кризи та створення умов для активного впровадження ринкових реформ в Україні [156]. У 1997 році Законом України «Про відпустки» було встановлено державні гарантії права на відпустки, для відновлення працездатності, зміцнення здоров`я, виховання дітей, задоволення власних життєвих потреб та інтересів всебічного розвитку особи [157].

За період 1996 - 2000 рр. набула подальшого розвитку система законодавства щодо соціального захисту населення, який є одним із дієвих механізмів політики підтримки домогосподарств. Так, у 2000 році був прийнятий Закон України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім'ям», який був спрямований на реалізацію конституційних гарантій права соціального захисту від такого ризику, як бідність [158]. Він встановив механізм забезпечення рівня життя не нижчого від прожиткового мінімуму шляхом надання грошової допомоги найменш соціально захищеним сім'ям. Кожна малозабезпечена сім'я, яка постійно проживає на території України і з поважних (або незалежних від неї причин) має середньомісячний сукупний дохід, нижчий від прожиткового мінімуму для сім'ї, має право на державну соціальну допомогу. Це свідчить про загальний універсальний характер соціальної допомоги як складової соціального захисту.

Прийняття Закону України «Про державну допомогу сім'ям з дітьми» забезпечило пріоритет державної допомоги сім'ям з дітьми в загальній системі соціального захисту населення [159]. На законодавчому рівні державою було встановлено гарантований рівень матеріальної підтримки сімей з дітьми шляхом надання державної грошової допомоги з урахуванням складу сім'ї та віку дітей.

Законом України «Про державну соціальну допомогу інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам» гарантувалося їх право на матеріальне забезпечення за рахунок коштів державного бюджету України та їх соціальну захищеність шляхом встановлення державної допомоги на рівні прожиткового мінімуму [160].

Згідно з Конституцією України право громадян на соціальний захист гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними. Залучення механізмів соціального страхування для мінімізації настання соціальних ризиків відповідає світовій практиці соціального захисту населення (та домогосподарств) [161, с. 6].

В Україні було передбачено запровадження п'яти видів загальнообов'язкового державного соціального страхування: пенсійного; медичного; у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням і похованням; на випадок безробіття; від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності.

Отже, наприкінці 90-х років ХХ ст. в Україні були визначені основні засади та механізми загальнообов'язкового державного соціального страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності; у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням і похованням [162; 163]. На цьому ж етапі були розроблені й основні напрями реформування системи пенсійного страхування [164]. Реформи у цій сфері передбачали створення в Україні трирівневої системи пенсійного забезпечення, яка поєднувала б у собі елементи державного солідарного, накопичувального (страхового) та приватного пенсійного забезпечення. Але визначення умов та порядку здійснення пенсійного страхування на той час все ще перебувало на стадії розробки та доопрацювання.

Забезпечення нормальних умов життєдіяльності, матеріального стану домогосподарств тісно пов'язано із дотриманням соціальних стандартів та гарантій - певних нормативів, що мають визначати рівень заробітної плати, соціальної допомоги та соціальних послуг і встановлювати державні гарантії їх забезпечення. В період 1996 - 2001 роки було закладено основи соціальної стандартизації. Базовим соціальним стандартом визнано прожитковий мінімум, який є основою соціальних гарантій доходів населення.

Закон України «Про прожитковий мінімум» був прийнятий у 1999 році, а вже в наступному році набрав чинності Закон «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» [165]. На виконання вимог Закону було розроблено «Державний класифікатор соціальних стандартів і нормативів», який встановив найважливіші державні соціальні стандарти і нормативи на основі диференційованого за соціально-демографічними ознаками підходу, наукового обґрунтування норм споживання, гласності та громадського контролю при їх визначенні та застосуванні.