Саморегулирование хозяйственной деятельности

Расхождение в оценка законопроекта можно объяснить в том числе и различнами позициями групп специальных интересов. Законопроект поддерживается менеджментом ряда действующих организаций саморегулирования, которые можно отнести к «квази-регулирующим» и «цеховым», то есть тем, в которых роль менеджемента относительно высока. См., например, Лансков П., член совета директоров ПАРТАД. Комментарий к комментарию зав.сектором БЭА П.В. Крючковой к проекту федерального закона «О саморегулируемых организациях» (http://www.sro.ru/19.php) В то же время позиция представителей организаций - «коллективных брэндов» является сдержанной или отрицательной. Позиция федеральных органов исполнительной власти существенно различается, что может быть объяснено в том числе и различными интересами разных групп государственных служащих, включая те группы, которые в настоящее время получают ренту с действующих административных барьеров и те, которые могут получать ренту в случае развития системы делегированного саморегулирования.

Пока сложно предсказать, будет ли принят законопроект «О саморегулируемых организациях» и в каком виде. Как было показано в главе 2, взаимодействие на политическом рынке не гарантирует оптимального результата ни одной из групп специальных интересов. Из положительных моментов, связанных с его разработкой и внесением, следует отметить привлечение общественного внимания к проблеме развития саморегулирования. Однако в целом его принятие может способствовать развитию, прежде всего, делегированного саморегулирования в жестких формах, а также установлению дополнительного государственного контроля за добровольным саморегулированием, причем по формальным основаниям, а не с точки зрения действительно необходимого контроля конкурентных последствий развития саморегулирования.

В целом проявившиеся в 2001-2004 гг. тенденции государственной политики в сфере развития саморегулирования позволяют ряду авторов говорить о дискредитации идеи саморегулирования в России [Николаев, Шульга, 2003]. Не соглашаясь со столь жесткой оценкой, следует признать, что основная тенденция в последние годы была связана с развитием делегированного саморегулирования. Не отрицая возможность и, в некоторых случаях, целесообразность создания подобных организаций и формирования соответствующей нормативно-правовой базы, следует обратить внимание, что, хотя делегированное саморегулирования во многом представляется предпочтительной формой с точки зрения самого бизнеса и государства как максимизирующего субъекта (см. главу 2), именно этот тип саморегулирования обладает наибольшими рисками с точки зрения возможных потерь общественного благосостояния. Поэтому сведение саморегулирования только к этой форме, что, в частности, нашло отражение в проекте закона «О саморегулируемых организациях», влечет за собой серьезные риски. Подробнее наши взгляды на перспективы развития саморегулирования в России и необходимые шаги по созданию общественно-эффективных организаций саморегулирования будут изложены в разделе 4.4.

Обобщая приведенный выше анализ эволюции государственной политики в области совершенствования системы государственного регулирования экономики и развития саморегулирования, следует отметить следующие принципиальные моменты, непосредственно связанные с предметом нашего исследования.

Во-первых, начиная с 2001 г. развитие саморегулирования рассматривается как составная часть реформы системы государственного регулирования. Как концептуальный подход это абсолютно правильно. Однако при этом складывается ощущение, что отсутствует четкое понимание, что же такое саморегулирование (ни в одном программном документе это понятие не определяется) и каким образом оно должно соотносится с государственным регулированием и процессом принятия регулирующих решений. В результате на практике наблюдается крен в развитие делегированного саморегулирования в наиболее жестких его формах (с обязательным членством)

Во-вторых, саморегулирование рассматривается как нечто единое и однородное (при этом четко не определяемое). Однако, как было показано в главах 2 и 3, схемы саморегулирования могут существенно различаться с точки зрения общественной эффективности, характеристик контрактных отношений, требований к законодательному обеспечению. Для целей выработки государственной политики как минимум следует различать саморегулирование добровольное и делегированное, хотя бы потому, что развитие этих форм требует разных шагов от государства.

В-третьих, фактически не принимается во внимание, что саморегулирование как институт может быть общественно неэффективным. В условиях российской экономики с учетом значительного количества административных барьеров и, главное, устойчивых форм их воспроизводства, сама по себе установка «заменим государственное регулирование на саморегулирование» без обеспечения дополнительных условий не приведет ни к снижению непроизводительных расходов, ни к пресечению рентоориентированного поведения государственных служащих.

В-четвертых, проблемы совершенствования государственного регулирования и развития саморегулирования слабо увязываются с проблемами конкурентной политики, тогда как один из наиболее существенных рисков неадекватного регулирования связан именно с ограничением конкуренции и следующими из такого ограничения потерями общественного благосостояния. Невнимание к конкурентным последствиям саморегулирования особенно опасно при существующей тенденции к поддержке и развитию делегированного саморегулирования.

4.2 Правовая база саморегулирования

Итак, как было показано в предыдущем разделе, развитие саморегулирования все чаще рассматривается в России как потенциальный способ решения проблемы избыточности и неэффективности государственного регулирования. При этом институт саморегулирования уже существует в России, хотя и не является широко распространенным. Фактически в России действуют все формы саморегулирования, указанные в разделах 1.3 и 3.3. Делегированное саморегулирование, существующее в отдельных отраслях, обеспечено соответствующей нормативно правовой базой.

Положения, касающиеся деятельности организаций саморегулирования, «рассыпаны» по разным нормативным актам. За пределами отраслевого законодательства организации саморегулирования действуют в России по принципу «разрешено все, что не запрещено». С одной стороны, это дает существенную свободу подобным организациям при определении направлений своей деятельности. С другой стороны, организации саморегулирования с правовой точки зрения не отличаются от любых других форм объединения бизнеса.

С точки зрения права, организация саморегулирования - это некоммерческая организация, объединяющая на основе членства физических и/или юридических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью. Исходя из этого организационно-правовой формой организаций саморегулирования являются различные виды некоммерческих организаций. В некоторых случаях организации саморегулирования могут действовать в форме общественных объединений. Организационно-правовая форма прямо не влияет на то, насколько конкретная организация обладает признаками организации саморегулирования в нашем понимании. Однако она влияет на издержки создания и режим регулирования организации, о чем говорилось в разделе 3.1.

В соответствии со ст. 17 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», государственный антимонопольный орган осуществляет контроль за созданием, слиянием и присоединением объединений коммерческих организаций (ассоциаций, союзов). Отметим, что для создания некоммерческого партнерства или общественного объединения согласия антимонопольного органа не требуется. Предварительный контроль создания, слияния, присоединения объединений осуществляется во всех случаях независимо от количества членов, активов членов и организации и других факторов.

В соответствии с п.8 ст.17 того же Закона государственная регистрация объединений, созданных без предварительного согласия антимонопольного органа, может быть по иску этого органа признана недействительной в судебном порядке Подробнее о процедуре согласования создания объединения юридических лиц с антимонопольными органами см. [Клейн, Фонарева (ред.), 1999]..

Единственный закон, в котором дается общее определение организации саморегулирования и описываются права и обязанности таких организаций вне зависимости от их отраслевой принадлежности предоставляются определенные права, является Закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», вступивший в силу 11 августа 2001 года.

Для целей данного закона сформулировано следующее определение организации саморегулирования (саморегулируемой организаций по тексту закона), как «некоммерческой организации, созданной путем объединения юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей и имеющей своей основной целью обеспечение добросовестного осуществления профессиональной деятельности членами саморегулируемой организации» (ст.2).

В рамках Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» была сделана важная попытка создать стимулы к развитию саморегулирования бизнеса и минимизировать тем самым вмешательство государства. В соответствии со ст. 7 Закона для членов саморегулируемых организаций возможен особый режим государственного контроля, который предполагает, что плановые контрольные мероприятия проводятся органом государственного контроля выборочно в отношении 10% членов саморегулируемой организации (но не менее чем двух хозяйствующих субъектов). Оценки эффективности данной нормы были приведены нами в предыдущем разделе.

Помимо общих норм, положения, касающиеся деятельности организаций саморегулирования, содержатся в ряде отраслевых законодательных актов.

В Законах РФ «О рекламе», «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», «О рынке ценных бумаг», «О несостоятельности (банкротстве)» содержатся нормы, определяющие деятельность организаций саморегулирования (или саморегулируемых организаций) в этих сферах. Кроме того, создание общественных объединений, которые по нашему определению могут быть отнесены к организациям саморегулирования, предусмотрено законом «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», Законом «Основы законодательства Российской Федерации о нотариате». Рассмотрим эти отраслевые нормы подробнее.

Существование организаций саморегулирования в области рекламы было установлено ст. 28 Федерального закона от 18.07.95 № 108-ФЗ «О рекламе». В данном законе организации подобного типа названы «органами саморегулирования».

Законом «О рекламе» четко устанавливаются возможные организационно-правовые формы, в которых могут создаваться органы саморегулирования: либо общественные организации, либо ассоциации и союзы юридических лиц.

Органы саморегулирования в области рекламы наделяются достаточно широкими, но, по большей части, общими полномочиями. В частности, они:

#G0привлекаются к участию в разработке требований к рекламе, в том числе проектов законов и иных нормативных правовых актов;

проводят независимую экспертизу рекламы на предмет установления ее соответствия требованиям законодательства Российской Федерации о рекламе и направляют соответствующие рекомендации рекламодателям, рекламопроизводителям и рекламораспространителям;

привлекаются федеральным антимонопольным органом (его территориальными органами) при осуществлении им контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе;

направляют в органы прокуратуры материалы и обращаются в федеральные органы исполнительной власти в связи с нарушением законодательства Российской Федерации о рекламе;

также органы саморегулирования в области рекламы вправе предъявлять иски в суд, арбитражный суд в интересах потребителей рекламы, в том числе неопределенного круга потребителей рекламы, в случае нарушения их прав, предусмотренных законодательством Российской Федерации о рекламе.

Право принятия органом саморегулирования внутренних стандартов для рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей в законе не указано, что, однако, не означает, что эти организации не могут принимать подобные стандарты. Не оговорено специально и создание механизмов по внесудебному разрешению споров.

Таким образом, атрибутивных признаков саморегулирования в нашем понимании (установление собственных правил и механизмов контроля за их соблюдением) для органов саморегулирования в области рекламы не предусмотрено.

Закон от 29 июля 1998 года № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» устанавливает правовые основы деятельности организаций саморегулирования (саморегулируемых организаций по тексту закона) в сфере оценочной деятельности.

Закон позволяет создавать саморегулируемую организацию в форме любой некоммерческой организации или общественного объединения (ст. ст. 15, 22 Закона «Об оценочной деятельности»).

Саморегулируемые организации в сфере оценочной деятельности могут осуществлять следующие функции (ст. 22 Закона «Об оценочной деятельности»):

защищать интересы оценщиков, хотя в законе не прописаны конкретные формы такой защиты;

содействовать повышению уровня профессиональной подготовки оценщиков; содействовать разработке образовательных программ по профессиональному обучению оценщиков;

разрабатывать собственные стандарты оценки; при этом законом установлена (ст. 15) обязанность оценщика предоставлять заказчику полную и достоверную информацию об уставе и кодексе этики (т.е. внутреннем стандарте оценки) той саморегулируемой организации, на членство в которой он ссылается в своем отчете;

разрабатывать и поддерживать собственные системы контроля качества осуществления оценочной деятельности; контроль за деятельностью своих членов саморегулируемая организация проводит независимо от государственных органов. При выявлении определенных нарушений в деятельности конкретных оценщиков, саморегулируемая организация может применять внутренние дисциплинарные меры (такие как предупреждение, выговор - вплоть до исключения из членов данной саморегулируемой организации) к своим членам. Законом «Об оценочной деятельности» также предусмотрена возможность подачи саморегулируемой организацией ходатайства об отзыве лицензии оценщика в случае наличия оснований, предусмотренных ст. 24 закона.

В настоящее время подготовлен законопроект «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (внесен в Правительство РФ 30 ноября 2004 г.), который предполагает обязательное членство оценщиков и специалистов-оценщиков в одной из организаций саморегулирования.

Деятельность организаций саморегулирования в области аудиторской деятельности регулируется Федеральным законом от 7 августа 2001 года № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности». Хотя в этом законе не используется термин «саморегулирование», но профессиональные аудиторские объединения, по сути, выполняют функции таких организаций. По законодательному определению, аккредитованное профессиональное аудиторское объединение - это объединение аудиторов, индивидуальных аудиторов, аудиторских организаций, созданное в соответствии с законодательством Российской Федерации в целях обеспечения условий аудиторской деятельности своих членов, защиты их интересов, действующее на некоммерческой основе, устанавливающее обязательные для своих членов правила (стандарты) осуществления профессиональной деятельности и профессиональной этики, осуществляющее систематический контроль за их соблюдением, получившее аккредитацию в уполномоченном федеральном органе.

Условия аккредитации профессионального аудиторского объединения, помимо соответствия всем вышеперечисленным признакам, заключаются еще и в определенных требованиях к членству в этом объединении. Аккредитацию может получить организация, членами которой являются не менее 1 000 аттестованных аудиторов и (или) не менее 100 аудиторских организаций.

Ст. 20 закона закрепляет следующие права аккредитованного профессионального аудиторского объединения:

участвовать в аттестации на право осуществления аудиторской деятельности, проводимой уполномоченным федеральным органом (т.е. государственным органом, осуществляющим полномочия по контролю и надзору за аудиторской деятельностью);

в соответствии с квалификационными требованиями уполномоченного федерального органа разрабатывать учебные программы и планы, осуществлять профессиональную подготовку аудиторов;

самостоятельно или по поручению уполномоченного федерального органа проводить проверки качества работы аудиторских организаций или индивидуальных аудиторов, являющихся их членами;

по итогам проведенных проверок применять меры воздействия к виновным лицам и обращаться в уполномоченным федеральный орган с мотивированным ходатайством о наложении взыскания на таких лиц;

ходатайствовать перед уполномоченным федеральным органом о выдаче претендентам квалификационных аттестатов аудитора;

ходатайствовать перед уполномоченным федеральным органом о приостановлении действия и аннулировании квалификационного аттестата аудитора в отношении своих членов;

ходатайствовать перед уполномоченным федеральным органом о выдаче, приостановлении действия и аннулировании лицензии в отношении своих членов;

обращаться в совет по аудиторской деятельности с предложениями по регулированию аудиторской деятельности;

содействовать развитию профессии аудитора и повышению эффективности аудиторской деятельности в Российской Федерации;

защищать профессиональные интересы аудиторов в органах государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, судах и правоохранительных органах;

разрабатывать и издавать литературу и периодические издания по аудиту и сопутствующим ему услугам;

представлять интересы аудиторов в международных профессиональных организациях аудиторов;

осуществлять иные функции, определенные уполномоченным федеральным органом.

Наиболее детальную регламентацию в российском законодательстве получила деятельность организаций саморегулирования на рынке ценных бумаг. Правовой базой для деятельности этих организаций являются: Федеральный закон от 22 апреля 1996 года № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» и Постановление Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 1 июля 1997 года № 24 «Об утверждении Положения о саморегулируемых организациях профессиональных участников рынка ценных бумаг и Положения о лицензировании саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг».

В законе «О рынке ценных бумаг» саморегулируемым организациям посвящена глава 13. В соответствии с законом, саморегулируемая организация - это добровольное объединение профессиональных участников рынка ценных бумаг, функционирующее на принципах некоммерческой организации.

Для осуществления деятельности в качестве саморегулируемой организации юридическое лицо должно соответствовать ряду требований.

Во-первых, законом и Постановлением ФКЦБ устанавливается, что организацией саморегулирования может быть юридическое лицо, учрежденное не менее чем десятью профессиональными участниками ранка ценных бумаг. Положение о саморегулируемых организациях профессиональных участников рынка ценных бумаг конкретизирует эту норму закона и закрепляет правило, по которому в случае, если число членов саморегулируемой организации стало менее десяти, Федеральная комиссия В настоящее время - Федеральная служба по финансовым рынкам. приостанавливает действие выданной ей лицензии на срок до трех месяцев. Если по истечении указанного срока количество членов саморегулируемой организации не приведено в соответствие с требованиями в отношении количества членов, Федеральная комиссия аннулирует выданную ей лицензию (п. 1.10 указанного Положения).

Во-вторых, организация, созданная профессиональными участниками рынка ценных бумаг, приобретает статус саморегулируемой организации на основании разрешения, выданного Федеральной комиссией. В Положении о лицензировании саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг это разрешение прямо именуется лицензией. Порядок предоставления Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг таких лицензий определяется ст. 50 Закона «О рынке ценных бумаг» и вышеуказанным Положением, утвержденным ФКЦБ.

Очень широк объем полномочий, предоставляемых саморегулируемым организациям на рынке ценных бумаг. В самом общем виде эти полномочия закрепляются в ст. 49 Закона. В соответствии с ней саморегулируемая организация вправе:

получать информацию по результатам проверок деятельности своих членов, осуществляемых в порядке, установленном Федеральной комиссией (региональным отделением Федеральной комиссии);

разрабатывать в соответствии правила и стандарты осуществления профессиональной деятельности и операций с ценными бумагами своими членами и осуществлять контроль за их соблюдением;

контролировать соблюдение своими членами принятых саморегулируемой организацией правил и стандартов осуществления профессиональной деятельности и операций с ценными бумагами;

в соответствии с квалификационными требованиями Федеральной комиссии разрабатывать учебные программы и планы, осуществлять подготовку должностных лиц и персонала организаций, осуществляющих профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг, определять квалификацию указанных лиц и выдавать им квалификационные аттестаты.

Особое внимание нужно уделить контрольной деятельности организаций саморегулирования на рынке ценных бумаг. В соответствии с п. 7.3.10 Положения организация саморегулирования применяет к нарушителям правил и стандартов профессиональной деятельности штрафные и иные санкции в соответствии с законодательством Российской Федерации, актами Федеральной комиссии, своим уставом и внутренними документами. Таким образом, саморегулируемым организациям профессиональных участников рынка ценных бумаг официально делегированы полномочия по наложению санкций, предусмотренных российским законодательством.

Наконец, Положением о саморегулируемых организациях профессиональных участников рынка ценных бумаг подробно регламентирован порядок внесудебного разрешения споров между членами саморегулируемой организации, а также между членами саморегулируемой организации и их клиентами. Такие споры разрешаются либо в постоянно действующем третейском суде, созданном при самой организации саморегулирования, либо в постоянно действующем третейском суде, с которым организация саморегулирования заключила соответствующий договор.

При этом споры между членами саморегулируемой организации и саморегулируемой организацией, между саморегулируемой организацией и лицами, которым было отказано в приеме в члены саморегулируемой организации, между саморегулируемой организацией и иными членами рынка ценных бумаг разрешаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (то есть в арбитражном суде или независимом Под независимостью третейского суда в этом случае понимается, что данный третейский суд не является постоянно действующим третейским судом при организации саморегулирования. третейском суде).

В сфере арбитражного управления в жесткой форме реализован принцип делегированного саморегулирования в обязательным членством. В соответствии с Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002 г. №127-ФЗ условием занятия профессиональной деятельностью для арбитражного управляющего является членство в одной из саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Организация признается саморегулируемой со всеми вытекающими правами и обязанностями после внесения в единый государственный реестр саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Основанием для включения в реестр служит выполнение следующих условия (ст.21, п.2):

соответствие не менее чем 100 членов условиям, предъявляемым к арбитражным управляющим Законом (п.1 ст.20);

участия членов организации не менее чем в 100 процедурах банкротства в совокупности;

наличие компенсационного фонда в размере не менее 50 000 руб. на каждого члена.

Саморегулируемая организация арбитражных управляющих вправе (ст.22 п.1):

представлять законные интересы своих членов в их отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления;

уведомлять арбитражные суды РФ о приобретении статуса саморегулируемых организаций арбитражных управляющих;

обжаловать в судебном порядке акты и действия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, нарушающие права и законные интересы любого из своих членов или группы членов;

применять в отношении своих членов предусмотренные учредительными и другими документами меры дисциплинарной ответственности, в том числе исключение из членов;

заявлять в арбитражный суд ходатайства об отстранении от участия в деле о банкротстве своих членов, в действиях (бездействии) которых установлены нарушения законодательства о несостоятельности (банкротстве);

осуществлять иные установленные федеральным законом полномочия.

Саморегулируемая организация обязана (п.2 ст.22):

разрабатывать и устанавливать обязательные для выполнения всеми своими членами правила профессиональной деятельности арбитражного управляющего;

контролировать профессиональную деятельность своих членов в части соблюдения закона и установленных саморегулируемой организацией правил профессиональной деятельности арбитражного управляющего;

рассматривать жалобы на своего члена, исполняющего обязанности арбитражного управляющего в деле о банкротстсве;

разрабатывать и устанавливать требования к желающим вступить в саморегулируемую организацию;

уведомлять арбитражный суд, рассматривающий дело о банкротстве, об исключении своего члена, исполняющего обязанности арбитражного управляющего, в срок не позднее 3 дня с даты его исключения;

осуществлять сбор, хранение и обработку информации о деятельности своих членов, раскрываемой ими для саморегулирования в форме отчетов в соответствии с уставом и иными документами саморегулируемой организации;

осуществлять организацию и проведение стажировки гражданина РФ в качестве помощника арбитражного управляющего;

осуществлять ведение реестра арбитражных управляющих, являющихся ее членами, и обеспечивать свободный доступ к включаемым в такой реестр сведениям заинтересованным лицам;

обеспечивать формирование компенсационного фонда или имущества общества взаимного страхования для финансового обеспечения ответственности по возмещению убытков, причиненных ее членами при исполнении обязанностей арбитражного управляющего.

Кроме того, п.3 ст.22 предусмотрена обязанность саморегулируемой организации информировать регулирующий орган по широкому кругу вопросов, в том числе о размерах компенсационного фонда, о поступивших жалобах на действия членов саморегулируемой организации и итогах рассмотрения таких жалоб и др.

Отдельно оговорено, что не менее 25% членов постоянно действующего коллегиального управляющего органа должны составлять лица, не являющиеся членами организации. (п.4 ст.25).

В сфере негосударственного пенсионного обеспечения возможно осуществление добровольного саморегулирования в соответствии с Федеральным законом «О негосударственных пенсионных фондах» №75-ФЗ от 7 мая 1998 г. (с изменениями на 10.01.2003). В соответствии со ст. 36_26, саморегулируемой организацией фондов именуется добровольное объединение фондов, действующее в соответствии с настоящим законом и функционирующее на принципах некоммерческой организации. Саморегулируемая организация учреждается фондами для обеспечения условий профессиональной деятельности, защиты интересов клиентов фондов, установления правил и стандартов проведения операций, обеспечивающих эффективную деятельность. Саморегулируемая организация фондов в соответствии с требованиями осуществления профессиональной деятельности устанавливает обязательные для своих членов правила (стандарты) осуществления профессиональной деятельности и осуществляет контроль за их соблюдением.

Саморегулируемые организации фондов имеют право:

представлять законные интересы своих членов в их отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления;

обжаловать в судебном порядке акты и действия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, нарушающие права и законные интересы любого из своих членов или группы членов;

применять в отношении своих членов предусмотренные учредительными и иными документами меры дисциплинарной ответственности, в том числе исключение из числа членов саморегулируемой организации фондов;

осуществлять иные полномочия, установленные законодательством Российской Федерации и учредительными документами саморегулируемой организации.

Саморегулируемая организация фондов обязана:

разрабатывать и устанавливать обязательные для выполнения всеми своими членами правила (стандарты) деятельности и профессиональной этики;

контролировать деятельность своих членов в части, касающейся соблюдения требований законодательства и требований, установленных саморегулируемой организацией фондов;

рассматривать жалобы на действия своих членов, допущенные при осуществлении ими своей деятельности;

разрабатывать и устанавливать требования, предъявляемые к фондам, желающим вступить в саморегулируемую организацию фондов;

осуществлять сбор, обработку и хранение информации о деятельности своих членов, раскрываемой ими для саморегулируемой организации, в форме отчетов в порядке и с периодичностью, которые установлены уставом и иными документами саморегулируемой организации;

осуществлять ведение реестра негосударственных пенсионных фондов, являющихся ее членами, и обеспечивать свободный доступ к включаемым в указанный реестр сведениям заинтересованным в их получении лицам;

обеспечивать формирование гарантийного фонда или имущества общества взаимного страхования для финансового обеспечения ответственности по возмещению убытков, причиненных ее членами при осуществлении ими своей деятельности.

В сфере адвокатской деятельности также реализован принцип делегированного саморегулирования, причем в наиболее жесткой форме «один рынок - одна организация». До принятия в 2002 г. нового закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (№63-ФЗ от 31 мая 2002 г.) основной формой объединения адвокатов являлись адвокатские коллегии. С принятием закона формы объединения изменились. В настоящее время обязательным для адвокатов является членство в адвокатской палате субъекта Федерации. На территории каждого субъекта может действовать только одна адвокатская палата, не допускается создание межрегиональных адвокатских палат (п.8 ст.29). В функции адвокатских палат входят:

обеспечение оказания доступной и квалифицированной юридической помощи на территории субъекта федерации (в частности, предусмотрено, что если на территории одного судебного района общие число адвокатов, приходящихся на одного федерального судью, во всех адвокатских образованиях, Формы адвокатских образований: адвокатский кабинет, коллегия адвокатов, адвокатское бюро, юридическая консультация. составляет менее двух, адвокатская палата обязана учредить юридическую консультацию);

организация юридической помощи, оказываемой гражданам бесплатно;

представительство и защита интересов адвокатов;

контроль за профессиональной подготовкой лиц, допускаемых к осуществлению адвокатской деятельности (прием квалификационных экзаменов, присвоение статуса адвоката);

контроль за соблюдением адвокатами кодекса профессиональной этики.

В рамках адвокатских палат создаются квалификационные комиссии, в компетенцию которых входит прием квалификационных экзаменов у лиц, претендующих на получение звания адвоката, и присвоение статуса адвоката, рассмотрение жалоб на действие (бездействие) адвоката. В законе четко оговорен состав квалификационной комиссии: всего 13 человек, из них 7 адвокатов (со стажем адвокатской деятельности не менее 5 лет), 2 представителя территориального органа юстиции, 2 представителя от законодательного органа субъекта, по 1 представителю от суда общей юрисдикции и арбитражного суда субъекта федерации (п.2 ст.33). По результатам рассмотрения жалоб принимается решение о наличии или отсутствии нарушений кодекса профессиональной этики, неисполнения (ненадлежащего исполнения) адвокатом своих обязанностей. Решение о лишении статуса адвоката по этим основаниям принимается советом адвокатской палаты на основании заключения квалификационной комиссии.

Адвокатские палаты также самостоятельно определяют размер обязательных отчислений адвокатов на нужды адвокатской палаты, меры поощрения и виды ответственности адвокатов.

Региональные адвокатские палаты в обязательном порядке являются членами Федеральной палаты адвокатов. В компетенцию Федеральной палаты адвокатов входит в том числе принятие кодекса профессиональной этики адвоката.

Следует отметить, что хотя для адвокатов членство в адвокатских палатах обязательно, само по себе получение статуса адвоката не является обязательным условием осуществления юридической деятельности. Юрист «не-адвокат» в некоторой степени ограничен в правах в рамках уголовного судопроизводства. Кроме того, только адвокаты могут представлять интересы органов государственной власти и местного самоуправления в гражданском и административном судопроизводстве. Все другие действия, описанные для адвокатов в п.2 ст.2 закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», могут выполнять и юристы, не имеющие статуса адвоката. Кроме того, не существует ограничений на количество адвокатов - любой гражданин, отвечающий установленным в законе критериям, может претендовать на получение статуса адвоката и, соответственно, ведение адвокатской практики. Таким образом, реализация делегированного саморегулирования по принципу «одна отрасль - одна организация» само по себе не приводит к серьезному ограничению конкуренции на всем рынке юридических услуг. Определенные ограничения присутствуют на тех сегментах рынка, на которых могут действовать только адвокаты, но при отсутствии ограничения количества адвокатов они в настоящее время вряд ли могут считаться существенными. Во многом такая ситуация связана с практикой, имевшей место до вступления в силу закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», когда на одной территории могли действовать несколько адвокатских коллегий, конкурировавших между собой в том числе и за количество членов. В перспективе, однако, нельзя исключать появление серьезных входных барьеров на рынок адвокатских услуг.

В сфере нотариальной деятельности также реализовано делегированное саморегулирование с обязательным членством. В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации о нотариате нотариусы в обязательном порядке являются членами нотариальной палаты. Нотариальный палаты образуются в каждом субъекте Российской Федерации. Нотариальная палата представляет и защищает интересы нотариусов, оказывает им помощь и содействие в развитии частной нотариальной деятельности; организует стажировку лиц, претендующих на должность нотариуса, и повышение профессиональной подготовки нотариусов; возмещает затраты на экспертизы, назначенные судом по делам, связанным с деятельностью нотариусов; организует страхование нотариальной деятельности. Нотариусы обязаны предоставлять, по требованию нотариальной палаты, сведения о совершенных нотариальных действиях, иных документов, касающихся его финансово-хозяйственной деятельности.

В соответствии с законом нотариальные палаты осуществляют контроль за исполнением профессиональных обязанностей частными нотариусами (деятельность государственных нотариусов контролируют органы юстиции).

Нотариальные палаты самостоятельно определяют размер обязательных отчислений нотариусов на деятельность нотариальных палат.

Федеральная нотариальная палата является некоммерческой организацией, представляющей собой профессиональное объединение нотариальных палат субъектов Федерации, основанное на их обязательном членстве.

В соответствии с Основами законодательства РФ о нотариате и уставом Федеральная нотариальная палата:

координирует деятельность нотариальных палат;

представляет интересы нотариальных палат в государственных органах и других организациях;

обеспечивает защиту социальных и профессиональных прав нотариусов, занимающихся частной практикой;

участвует в проведении экспертиз законопроектов по вопросам, связанным с нотариальной деятельностью;

обеспечивает повышение квалификации нотариусов, их помощников и стажеров;

организует страхование нотариальной деятельности;

представляет интересы нотариальных палат в международных организациях;

осуществляет и другие, в том числе контрольные, полномочия.

Высшим органом ФНП является Собрание представителей нотариальных палат. Руководство ФНП осуществляют ее Президент и Правление.

В случае нотариата обязательное членство в нотариальных палатах приводит к существенному ограничению конкуренции и потерям общественного благосостояния, что определяется фиксированием одновременно двух параметров - количества нотариусов и цены их услуг (см. раздел 3.2). Для осуществления нотариальной деятельности требуется, во-первых, получение лицензии, а во-вторых, получение должности нотариуса. Причем если количественного ограничения выдаваемых лицензий нет, то количество должностей нотариусов фактически ограничено. Должность нотариуса учреждается и ликвидируется органом юстиции совместно с нотариальной палатой. Количество должностей нотариусов в нотариальном округе определяется органом юстиции совместно с нотариальной палатой. Наделение нотариуса полномочиями производится на основании рекомендации нотариальной палаты Министерством юстиции Российской Федерации или по его поручению органом юстиции на конкурсной основе из числа лиц, имеющих лицензии. Порядок проведения конкурса определяется Министерством юстиции Российской Федерации совместно с Федеральной нотариальной палатой.

Таким образом, действующее законодательство не содержит существенных препятствий к созданию и деятельности организаций саморегулирования. В ряде отраслей законодательно предусмотрены схемы делегированного саморегулирования различной степени жесткости: от относительно мягкой (добровольное членство) на рынке ценных бумаг до максимально жесткой (один рынок - одна организация) на рынке адвокатский и нотариальных услуг.

При этом обращает внимание, что в различных нормативных актах присутствуют разные определения организаций саморегулирования (и даже разные термины). Такая неопределенность вполне допустима при трактовке саморегулирования для целей конкретного нормативного акта, но создает проблемы для встраивания саморегулирования в правовую систему в целом.

Наиболее существенным пробелом в законодательстве, с нашей точки зрения, является отсутствие понятия саморегулирования в конкурентном законодательстве. Принятое в настоящее время антимонопольное регулирование «по организационно-правовой форме» с одной стороны, создает дополнительные необоснованные издержки для объединения бизнеса для целей саморегулирования. а с другой, не дает возможности применения мер конкурентной политики к организациям саморегулирования, прежде всего действующим на основании отраслевых законов, в рамках которых возможно существенное ограничение конкуренции.

4.3 Спрос на институты саморегулирования в России

В целом нельзя сказать, что саморегулирование представляет абсолютно экзотическое явление для России. Однако и говорить о том, что саморегулирование стало привычным для России явлением, не приходится.

В то же время в ряде сфер саморегулирование в России действует достаточно давно и успешно. Во-первых, в тех отраслях, где деятельность организаций саморегулирования регламентирована законодательно, такие организации, как правило, создаются и действуют. Это относится как к отраслям, предполагающим обязательное членство (нотариат, адвокатура, деятельность арбитражных управляющих), так и к отраслям, где членство обязательным не является (фондовый рынок, организации саморегулирования на котором - НАУФОР, ПАРТАД и НФА - можно отнести к наиболее институционально развитым).

Существуют организации, имеющие атрибутивные признаки организаций саморегулирования, и в других отраслях и на межотраслевом уровне. Так, достаточно развитым можно считать саморегулирование в сфере риэлторской деятельности, сфере прямых продаж, межотраслевые организации, созданные по принципу американских БББ. Определенные зачатки саморегулирования существуют на страховом рынке, в сфере негосударственного пенсионного обеспечения. Элементы саморегулирования присутствуют в деятельности ряда отраслевых объединений производителей (Соковый союз, Мясной союз и др.).

Описание деятельности организаций саморегулирования в отдельных сферах приведено в [Крючкова (ред.), 2002], [Заморенова, Игнатьев и др., 2003]. В разделе 4.1. мы уже рассматривали несколько примеров саморегулирования в контексте принятого в последние годы отраслевого законодательства, содержащего в том числе нормы, касающиеся саморегулирования. Перечисленные выше примеры не исчерпывают весь перечень действующих в России организаций саморегулирования. Более того, помимо организаций, имеющих все атрибутивные признаки саморегулирования на сегодняшний день (обязательные для исполнения правила, механизмы контроля за их соблюдением и наложения санкций), существуют многочисленные объединения бизнеса, имеющие отдельные черты саморегулирования. В частности, распространенной является ситуация при которой существуют определенные требования к профессиональной деятельности, но отсутствуют (слабо развиты) механизмы контроля за их соблюдением. Очень часто механизмы саморегулирования начинают формироваться в рамках объединений, изначально создаваемых для представительства интересов отдельных отраслей. Такая тенденция наблюдается, например, в ряде отраслевых союзов производителей (Соковый союз, Мясной союз). Целью создания таких объединений изначально является продвижение общих интересов отрасли, включая лоббирование законодательства и регулирования, организация информационного обмена и совместного продвижения продукции на рынки и т.п. В ходе своей деятельности в случае возникновения неурегулированных законодательством проблем, имеющих характер внутренних экстерналий, такие объединения начинают использовать элементы саморегулирования, в том числе через системы добровольно сертификации. Так, Соковый союз через систему добровольной сертификации пытается решить проблему идентификации продукции (сок/нектар). В данном случае речь идет о доверительных характеристиках товара (потребитель не всегда может отличить сок от нектара даже в процессе потребления товара), оказывающих воздействие на потребительский выбор (цена сока существенно выше цены нектара).

Интерес представляет появление элементов саморегулирования и в межотраслевых объединениях, целью которых является представительство интересов бизнеса. Так, например, в 2003 г. в рамках Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) начала свою деятельность Объединённая комиссия по корпоративной этике. Еще раньше, сенью 2002 г. была принята Хартия корпоративной и деловой этики. РСПП подчеркивал, что необходимость принятия соответствующей хартии и создания комиссии связана, прежде всего, с неспособностью судов общей юрисдикции и арбитражных судов эффективно разрешать корпоративные конфликты. Весной 2003 г. к деятельности комиссии присоединились «Деловая Россия» и «Опора России» - организации, представляющие, менее крупный бизнес. Деятельность Комиссии направлена на разрешение корпоративных споров с использованием процедур посредничества и, при необходимости, рассмотрения дела коллегией арбитров. Нарушение Хартии может иметь своим следствием исключение из РСПП. Надо отметить, что декларируемые задачи РСПП - самоорганизация делового сообщества, превращение его в силу, влиятельную на федеральном и региональном уровнях; представительство интересов своих членов в органах государственной власти, в отношениях с общественными организациями; обеспечение конструктивных отношений между бизнесом и властью, защита общих интересов российского делового сообщества; утверждение положительного представления о российском предпринимательстве в России и мире см. сайт РСПП www.rspp.biz . Разработка же неких общих стандартов деятельности есть средство достижения этой цели. Использование этого механизма показывает, что институт саморегулирования как таковой востребован бизнесом, в том числе в ситуации явных «провалов» государства.

В то же время мы не стали бы пока относить крупные межотраслевые бизнес объединения, такие как РСПП, «Деловая Россия», «Опора России» к организациям саморегулирования. Основная уставная целью этих объединений - представительство интересов бизнеса и развитие бизнеса. Элементы саморегулирования при определенных условиях могут служить средством достижения этой цели, однако само по себе саморегулирования целью подобных организаций не является. Кроме того, сам масштаб деятельности подобных организаций (многотысячное членство, межотраслевой характер) объективно затрудняет как выработку общих стандартов, так и, в еще большей степени, создание эффективных механизмов контроля за их соблюдением.

Тем более вряд ли возможно отнести к организациям саморегулирования Торгово-промышленную палату Российской Федерации и региональные ТПП. Эти организации, действующие на основании специального закона «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» (№5340-1 от 7 июля 1993 г. с изменениями на 8.12.2003), не имеют своей целью установление правил ведения хозяйственной деятельности. Так, основными задачами ТПП РФ являются:

представление интересов российских предпринимателей в отношениях с органами власти;

создание условий, необходимых для становления социально-ориентированной рыночной экономики;

помощь в формировании правовой среды и инфраструктуры предпринимательства.

Также приоритетным направлением ТПП РФ является оказание практической помощи российским предпринимателям в установлении деловых связей с иностранными партнерами. Тем самым Палата активно содействует развитию экспорта товаров и услуг, привлечению иностранных инвестиций в российскую экономику см. сайт ТПП РФ www.tpprf.ru . То есть торгово-промышленные палаты играют в системе организаций бизнеса важную и вполне определенную роль, которая, однако, напрямую не связана с саморегулированием как мы его понимаем.

В целом представлялось бы интересным количественно оценить существующий в настоящее время спрос на институты саморегулирования со стороны бизнеса.

Следует подчеркнуть, что наиболее адекватным методом оценки потенциального спроса на институты в целом и на институт саморегулирования в частности являются методы субъективной статистики. Нам неизвестны специальные исследования, направленные на оценку потребности в саморегулировании в России. Однако в 2002-2004 гг. было проведено несколько эмпирических исследований, косвенно затрагивающих этот вопрос.

Так, значимое эмпирическое исследование было проведено специалистами Высшей школы экономики в 2002-2003 гг. [Голикова, Долгопятова, Кузнецов, Симачев, 2003]. Исследовался спрос право в области корпоративного управления. Выборка составила 304 открытых АО в 3 субъектах Федерации: Томской области, Нижегородской области, г. Москве. Одним из блоков вопросов было отношение бизнес-сообщества к общественным объединениям предпринимателей. Членами таких объединений являлось более 41% опрошенных руководителей предприятий. Вместе с тем, хотя участие в подобных объединениях встречалось достаточно часто, эффективность их работы, по оценкам респондентов, оставляет желать лучшего. Всего 17.4% респондентов отметили ее рост за последние три года, предшествующие опросу. В целом число негативных оценок практически по всем группам было выше, чем позитивных, за исключением финансового сектора, где мнения разделились практически поровну. Характерно, что почти половина опрошенных затруднилась с оценкой, что характеризует объединения предпринимателей как «вещь в себе».

В обследовании задавался вопрос о недостатках в деятельности объединений предпринимателей. В ответе на этот вопрос оказались единодушными и члены таких объединений, и «сторонние наблюдатели». Не видели никаких недостатков менее 9% респондентов. Отмеченные недостатки включали в себя:

Действие в интересах узкого круга «избранных»;

Ориентация деятельности на решение второстепенных задач;

Зависимость от органов власти;

Реализация интересов руководства в ущерб интересам членов.

Пользу объединений предпринимателей оценивали только их члены. Пальму первенства респонденты отдали информационным возможностям объединений. Для 75% опрошенных целесообразность членства в подобных организациях связана с возможностью установления профессиональных контактов и обмена информацией. \дл 36% существенно облегчился поиск новых партнеров и получение информации о рыночной конъюнктуре. Для каждого четвертого респондента значимыми оказались устойчивые контакты с органами власти.

Что касается роли объединений в формировании новых правил ведения бизнеса, то на их деятельность в этой сфере указало около 20% опрошенных. Примечательно, что данная деятельность оказалась наиболее значима для финансового сектора, в котором предпринимательские объединения в значительном числе случаев обладают признаками организаций саморегулирования. В этой же категории меньше всего тех, кто не видит никакой пользы в членстве в соответствующих организациях (см. таблицу 4.1).



Таблица 4.1 - Оценка респондентами вклада общественных объединений предпринимателей в становление норм и правил ведения бизнеса (в % от числа опрошенных)

Группы ОАО	Ответы на вопрос: «Что дает вашему предприятию членство в общественных организациях предпринимателей?»
	Участие в разработке законодательства	Содействие в разрешении конфликтов	Выработка новых правил ведения бизнеса	Ничего не дает
По численности занятых
Малые	15,1	20,8	17,0	39,6
Средние	18,5	22,2	18,5	14,8
Крупные	24,2	24,2	24,2	21,2
По регионам
Москва	20,2	22,5	19,1	24,7
Другие регионы	15,7	21,6	19,6	27,5
По отраслям
Промышленность	14,3	21,4	14,3	30,0
Строительство	11,1	16,7	16,7	27,8
Торговля и услуги	26,1	21,7	13,0	30,4
Транспорт и связь	10,0	20,0	20,0	20,0
Финансовый сектор	33,3	33,3	50,0	5,6
По выборке в целом	18,0	22,3	19,4	25,9

Источник: [Голикова, Долгопятова, Кузнецов, Симачев, 2003, с.268]

...