Саморегулирование хозяйственной деятельности

переведение порядка проведения проверок, определение полномочий надзорных и контрольных органов с ведомственного на уровень закона;

анализ нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной и законодательной власти субъектов Российской Федерации на предмет произвольного расширения перечня лицензируемых видов деятельности по сравнению с законодательно установленными.

Таким образом, уже в первом документе, ставящем концептуальную задачу снижения административного давления на экономику, развитие организаций саморегулирования выступало важной составной частью общей политики.

В развитие этой программы в 2001 г. был принят пакет законов т.н. «первой волны» дебюрократизации, включающий в себя федеральные законы «О государственной регистрации юридических лиц», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц» установлен исчерпывающий перечень подаваемых при регистрации (а также перерегистрации и ликвидации) документов, определен срок регистрации - не более 5 рабочих дней, установлены причины для отказа в регистрации и заданы правила получения информации из государственного реестра юридических лиц. Законом установлено, что государственный реестр юридических лиц является единым и открытым федеральным информационным ресурсом. Заявителям также предоставлена возможность представлять документы для регистрации (перерегистрации, ликвидации) по почте.

Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» перечень лицензируемых видов деятельности сокращен до 120. Законом не охвачено лицензирование только в 17 сферах деятельности. Данный перечень является исчерпывающим и не подлежит уточнению в других подзаконных актах. Кроме того, законом введена норма о недопустимости дублирования лицензирования иными инструментами.

Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» установил принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), требования к проведению и оформлению результатов контрольных мероприятий, право некоммерческих организаций обращаться в суд в защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе в защиту прав неопределенного круга юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Принятый пакет законов, направленный на упорядочивание процедур допуска на рынок и контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов привел к определенным положительным изменениям.

Это подтверждают, в частности, исследования ЦЭФИР [ЦЭФИР, 2002, 2003]. Три раунда мониторинга административных барьеров на пути развития малого бизнеса в России были проведены, соответственно, весной 2002 г. (оценивалась ситуация по состоянию на конец 2001 г. - до вступления в действие законов), осенью 2002 и весной 2003 г.

Данные трех раундов показывают, что после вступления законов в силу наблюдалось улучшение ситуации в сфере лицензирования и инспекционной (контрольной) деятельности. При этом наиболее значимые изменения наблюдались между первым и вторым раундом, то есть непосредственно после введения в действие новых законов.

Таким образом, в период между вторым и третьим раундами исследования фактически произошла адаптация лицензирующих и контролирующих органов к новым «правилам игры». Так, в третьем раунде опять выросли издержки лицензирования (это при условии, что законом был установлен фиксированный лицензионный сбор в размере 1 400 руб.), увеличились затраты времени на получение лицензий. Что касается деятельности по контролю и надзору, то, хотя количество инспекций на одного хозяйствующего субъекта существенно сократилось, отмечается рост числа злоупотреблений при их проведении. Так, без предъявления предписания в 2003 г. органами внутренних дел проводилось 75% инспекций, пожарной службой - 63%, органами санитарно-эпидемиологического надзора - 56%. Доля штрафов, не основанных на официальной шкале, составила у органов внутренних дел 73%, у пожарной службы - 43%.

В рамках Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» была сделана важная попытка создать стимулы к развитию саморегулирования бизнеса. Ниже мы более подробно рассмотрим соответствующие нормы и оценим из эффективность.

Одновременно с принятием законов «первой волны» дебюрократизации был разработан и законопроект о саморегулировании. После долгих дискуссий и доработок законопроект был принят Государственной Думой РФ в первом чтении в 2003 г. Мы вернемся к проблеме разработки такого закона ниже.

Суммируя можно сказать, что «дебюрократизационный» эффект принятых законов имел место, но носил достаточно ограниченный характер. Это было связано как с недостатками самих законов, так и с особенностями их применения. Если первая проблема, в принципе, относительно легко исправляема, то вторая вряд ли может быть решена путем принятия «процедурных» законов. Для радикального изменения ситуации требуется изменение как самого состава обязательных требований к осуществлению деятельности, так и существенных изменений самих принципов организации разрешительной и контрольно-надзорной деятельности, то есть полномасштабная административная реформа.

Существенным шагом, направленным на упорядочение государственного регулирования, стало принятие Федерального закона «О техническом регулировании» №184-ФЗ от 27 декабря 2002 г., вступившего в действие с 1 июля 2003 г. Закон содержит множество новаций, которые позволяют радикально изменить систему установления и контроля за соблюдением обязательных требований к продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Он заложил основы не просто «косметического ремонта», а радикальной перестройки системы, которая потенциально может существенно снизить издержки, связанные с подтверждением соответствия обязательным требованиям и контроля за соблюдением таких требований. Более того, изменения, заложенные в законе, оказались более существенными, чем изначально поставленные в программе социально-экономического развития на долгосрочную перспективу, в которой речь шла только о реформе стандартизации и сертификации.

Подробный анализ закона «О техническом регулировании» и практики первого года его реализации дан в [БЭА, 2003], [Завидова, Крючкова, Шаститко, 2003], [БЭА, 2004]. Особый интерес, по нашему мнению, представляет процедурная сторона установления обязательных требований, подробно прописанной в данном законе. Это первая попытка упорядочить процесс принятия регулирующих решений на уровне закона, которая может быть использована в качестве образца для других сфер экономического регулирования. Более того, заложенный в законе подход во многом соответствует тем мерам по повышению качества регулирования, которые реализовывались в рамках реформ регулирования в разных странах (см. [Крючкова (ред.), 2005], [OECD, 1995, 1997]).

В соответствии с законом «О техническом регулировании» обязательные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ и оказания услуг могут устанавливаться только техническими регламентами. Они принимаются только «в целях: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений, а также предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. Принятие технических регламентов в иных целях не допускается» (ст.6). При разработке технических регламентов могут использоваться международные или национальные стандарты.

Основной целью принятия технических регламентов является установление минимально необходимых требований, обеспечивающих различные виды безопасности продукции и процессов (химическую, биологическую, ядерную и радиационную безопасность, взрывобезопасность и т.п.). Содержащиеся в технических регламентах обязательные требования являются исчерпывающими, имеют прямое действие на всей территории страны и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент.

Технические регламенты принимаются федеральным законом. Они могут также приниматься международными договорами, подлежащими ратификации. В особых случаях возможно принятие технических регламентов указом Президента и Постановлением Правительства. Федеральные органы исполнительной власти могут принимать в сфере технического регулирования документы только рекомендательного характера.

В законе подробно описан порядок разработки и принятия технических регламентов (ст.9), который является весьма нетипичным для российской нормотворческой практики.

Во-первых, в законе прямо указывается, что разработчиком технического регламента может быть любое лицо. Таким образом, разработка системы обязательных требований перестает быть монополией государства. Иными словами правила, определяющие условия создания технических регламентов, допускают конкуренцию на институциональном рынке, что может оказать существенное влияние не только на масштабы деятельности по подготовке технических регламентов, но и на качество законопроектов.

Во-вторых, вся процедура разработки технического регламента должна быть максимально открытой. Федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию обязан опубликовать уведомление о разработке проекта технического регламента в своем печатном органе и в электронной форме в информационной системе общего пользования (в Интернете). В уведомлении указывается цель разработки регламента, обосновывается необходимость такой разработки, указывается, к каким объектам он применяется, каким образом можно ознакомиться с проектом, данные разработчика. После опубликования уведомления проект технического регламента должен быть доступен для ознакомления всех заинтересованных лиц. Срок публичного обсуждения проекта технического регламента с момента опубликования уведомления не может быть меньше 2 месяцев. Обязанность предоставления копии проекта технического регламента возлагается на его разработчика. Соответственно, должно публиковаться и уведомление о завершении публичного обсуждения технического регламента, в котором, в частности, перечисляются полученные в письменной форме замечания заинтересованных лиц.

Отдельно оговорено, какие документы должны предоставляться при внесении законопроекта о техническом регламенте в Государственную Думу (проект может вноситься любым субъектом права законодательной инициативы). Это:

обоснование необходимости принятия технического регламента с указанием тех требований, которые отличаются от положений международных стандартов или обязательных требований, действующих в России на момент разработки проекта;

финансово-экономическое обоснование проекта;

документы, подтверждающие, публикацию уведомления о разработке проекта и о завершении публичного обсуждения технического регламента;

перечень полученных замечаний.

По сравнению с общими процедурами существенной новацией является включение в пакет документов последних двух позиций.

Обязательна также публикация проекта закона о техническом регламенте, принятого в первом чтении (и в издании органа по техническому регулированию, и в электронной форме).

Перед вторым чтением обязательна экспертиза законопроекта экспертными комиссиями, в которых на паритетных началах должны быть представлены представители федеральных органов исполнительной власти, научных организаций, саморегулируемых организаций, общественных объединений потребителей и предпринимателей. Порядок создания и деятельности таких комитетов должен быть утвержден Правительством. Заключение экспертных комиссий также должны быть опубликованы.

Из самого факта принятия технических регламентов федеральными законами следует, что они будут опубликованы и окажутся доступными для всех заинтересованных лиц. В этом еще одно выгодное отличие новой системы от существующего порядка установления обязательных требований в ГОСТах, СНиПах и СанПиНах, которые в открытой печати не публиковались и для широкой публики были просто недоступны.

Итак, в рамках предложенной процедуры должно обеспечиваться:

ограничение ведомственного нормотворчества по установлению обязательных требований;

отсутствие монополии на разработку технических регламентов;

публичность обсуждения проектов технических регламентов заинтересованными сторонами и обязанность разработчика проекта регламента реагировать на полученные замечания;

возможность при принятии решения оценить не только сам текст законопроекта, но и поступившие замечания.

Таким образом, предлагаемая схема является безусловным шагом вперед по сравнению со «стандартными» методами разработки и принятия нормативных актов, имеющих существенное воздействие на хозяйствующих субъектов.

В то же время анализ как собственно текста закона, так и первых полутора лет его применения показывает, что имеют место факторы, которые могут существенно снизить эффективность предложенных процедур. Подробный анализ этих факторов приведен в [БЭА, 2003]. Мы остановимся только на тех их них, которые не являются специфической именно для закона «О техническом регулировании» и характерны для большинства серьезных экономических реформ, проводимых в России.

1. Значительное количество отсылочных норм в «базовом» законе. Наличие отсылочных норм в федеральных законах, особенно инновационных, обусловлено, по крайней мере, двумя факторами: объективными требованиями к гибкости вводимой системы (неразумно фиксировать в законодательстве технические подробности реализации закона) и политическим компромиссом. Многие положения, о которых не удалось договориться «на берегу», на стадии разработки и принятия «базового» закона, относятся «на потом», вписываются в отсылочные нормы. Логика реформаторов понятна: иногда более важным кажется старт реформы, которым собственно и является принятие базового закона, чем ее детализация.

Однако большое количество отсылочных норм приводит, как минимум к двум существенным проблемам:

до принятия подзаконных актов реальный старт реформ невозможен. При этом типичной для российской практики является задержка с принятием таких документов. В результате реформа реально начинается значительно позже, чем предполагается «базовым» законом;

на уровне подзаконных актов возможно существенное искажение идеологии реформ.

2. Возможности «вывести» определенную сферу деятельности из-под действия «неудобного» законодательства. Если новое законодательство снижает возможности для рентоориентированного поведения государственных служащих или даже просто затрудняет текущую деятельность, объективно возникают стимулы к тому, чтобы исключить «свою» сферу деятельности из общего законодательства. Реализация этого подхода возможна различными способами. Возможно прямое исключение определенных сфер (например, исключение из сферы технического регулирования отрасли связи, что, с нашей точки зрения, не является достаточно обоснованным). Возможен и «вывод» определенных правоотношений из под действий «неудобного» законодательства де-факто. Эта проблема проявилась, в частности, при реализации Федерального закона от 8 августа 2002 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Многие контрольно-надзорные органы исходили из того, что положения этого закона не относятся к их деятельности, аргументируя это, как правило, наличием собственной нормативной базы, хотя закон №134 не содержал соответствующих исключений [БЭА, 2003].

3. Отсутствие методического обеспечения нового законодательства. Введение концептуально нового законодательства в России фактически не сопровождается соответствующей консультационной и методической поддержкой. Сами по себе законы не всегда обеспечивают возможность «прямого действия» для их исполнителей - должностных лиц. При отсутствии понятных ответов на вопрос, как применять новый закон, значительное число сотрудников государственных органов, в том числе контролирующих, предпочитают руководствоваться старой привычной нормативной базой, даже если она противоречит более позднему законодательству. При этом достаточно сложно разделить проблемы, возникающие из-за недостатка соответствующих знаний и информации, и проблемы, связанные с сознательным применением старых инструкций и методик. Проблема усугубляется тем, что государственные органы так или иначе вынуждены давать разъяснения по поводу нового законодательства другим субъектам экономической деятельности. В результате, в лучшем случае, не дается никаких разъяснений, а в худшем - дается недостоверная информация.

4. Недостаточная информационная поддержка нововведений. Законодательство реально начинает применяться в тех случаях, когда обеспечивается не только государственный, но и частный энфорсмент. Но использование закона субъектами рынка не наступает автоматически. Новаторские законы и реформы нуждаются в PR-поддержке: объяснении их важности и новизны, выгод для разных субъектов (включая государство) и т.п. В некоторых случаях требуется специальная апробация заложенных в законе технологий и широкое освещение подобного опыта. Без соответствующей информационной кампании эффективность реформаторского законодательства резко снижается, что опять же хорошо иллюстрируют две столь несхожие реформы как пенсионная и реформа технического регулирования.

Указанные проблемы законотворческой практики характерны практически для всех комплексных социально-экономических реформ, проводимых в России. Мы вернемся к ним в разделе 4.4 при выработке рекомендаций по развития саморегулирования в России.

Итак, к 2003 г. в России действовал пакет законов по дебюрократизации «первой волны». За полтора года применения этих законов стали ясны основные проблемы, связанные как с их содержанием, так и с реализацией и основные направления развития политики дебюрократизации. Основной вывод заключается в следующем: проблему избыточного государственного вмешательства в экономику оказывается невозможно решить путем принятия исключительно «процедурных» законов.

Хорошей иллюстрацией может стать оставшаяся нерешенной задача по упрощению процедуры согласования проектной документации, поставленная в долгосрочной программе социально-экономического развития.

За 1990-е годы была создана громоздкая система согласования и экспертизы документации на новое предприятие (объект). Был принят ряд законов, которые устанавливают проведение обязательной специализированной экспертизы проектов (или их отдельных разделов) многими федеральными органами исполнительной власти (или их региональными подразделениями). Речь, в частности, идет о Минприроды, МЧС, Министерстве здравоохранения и социальной защиты и др.

Каждый орган специализированной экспертизы, в который должен обращаться инвестор (предприниматель), ставил свои собственные условия и устанавливал свои правила проведения экспертизы. Законодательными актами регулируются только вопросы экологической экспертизы, промышленной безопасности, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также архитектурная деятельность. Однако и в этих случаях соответствующие законодательные акты, как правило, не являются актами исключительно прямого действия и предполагают наличие ведомственных инструкций. Всего необходимо 10-15 согласований, на которые уходило до одного года. При этом внесение изменений в соответствии с рекомендациями экспертных организаций предполагает повторное рассмотрение проектов. Суммарные затраты на согласования в некоторых случаях превышают стоимость разработки проектной документации.

Таким образом, гибкости предпринимательских решений о вхождении на рынок противостоит громоздкая процедура согласований и получения разрешений. Нередко основной целью деятельности соответствующих инстанций оказывалась не столько реализация официально объявленных функций, сколько вымогание взяток или произвольное ограничение доступа на рынок.

При понятной постановке задачи - упростить согласование проектной документации и свести ее к принципу «одного окна» - ее практическое решение оказалось весьма затруднительным. Попытки разработать законопроект, обеспечивающий подобный переход, не увенчались успехом, поскольку, во-первых, уперлись в необходимость изменения колоссального массива законодательства и подзаконных актов, определяющего как обязательные требования к объектам, так и механизмы контроля за соблюдением этих требований, а во-вторых, требовали координации действий десятков органов как федерального, так и регионального уровней, вовлеченных в процесс согласований. В среднесрочных программах правительства эта задача в явной форме больше не ставилась.

Задачей нового этапа должен был стать переход от дебюрократизации, понимаемой как снятие административных барьеров для бизнеса путем совершенствования процедур исполнения государством определенных функций, к собственно дерегулированию экономики - практической реализации принципа «презумпции невмешательства» государства.

Для обеспечения практической реализации подхода необходимо решение комплекса проблем, которые обобщенно можно сформулировать следующим образом [БЭА, 2003]:

выработка критериев, при которых государственное вмешательство в экономику является целесообразным;

введение процедур, которые не позволили бы осуществлять вмешательство в случаях, не отвечающих соответствующим критериям;

определение и развитие возможных нерегуляторных альтернатив (прежде всего, саморегулирования).

Указанные подходы частично нашли свое воплощение в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 годы).

В качестве основных задач реформирования системы государственного регулирования предпринимательской деятельности были признаны, в частности:

введение процедуры доказательства необходимости государственного или иного вмешательства в экономику, а также процедуры периодической оценки эффективности регулирующих мер с возможным отказом по ее результатам от государственного вмешательства;

осуществление регулирования прежде всего через нормы прямого действия;

упорядочение разрешительных, контрольных и надзорных функций государства по отношению к хозяйствующим субъектам;

постепенное исключение прямого или косвенного финансирования государственных функций за счет принудительных отчислений, штрафов и оказания платных услуг;

совершенствование правовых основ саморегулирования.

Если задачи 2) - 5) ставились в более ранних программах, то постановка задачи 1) является принципиально новой. Ее практическое воплощение фактически означает реализацию принципа «презумпции нецелесообразности» государственного вмешательства в экономику. Идея «презумпции нецелесообразности» в явном виде присутствовала в проекте Программы, но не сохранилась в окончательной редакции.

Эти задачи тесно смыкаются с более широкими задачами административной реформы, состоящими, в частности, в:

отказ от некоторых функций государственного регулирования в определенных сферах экономической и общественной жизни (полное дерегулирование);

расширение практики проведения независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов с привлечением саморегулируемых организаций, законодательное обеспечение права граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти, создание соответствующих доступных информационных ресурсов;

ликвидация дублирования функций и полномочий, закрепленных за федеральными органами исполнительной власти;

разделение правоустанавливающих и правоприменительных функций в системе федеральных органов исполнительной власти;

исключение существующей практики, когда орган исполнительной власти, регулирующий определенные рыночные отношения, одновременно либо сам, либо через созданные им организации, является еще и субъектом этого регулирования.

Параллельно был поставлен целый ряд задач, связанных с реформой государственной службы.

В целом, хотя многие постановки задач в рамках программы оказались не новыми Проект программы был значительно более детализирован и амбициозен. В частности, в нем были более четко прописаны принципы реформирования органов государственного контроля и надзора, в явной форме ставилась задача ограничения вмешательства правоохранительных органов в деятельность хозяйствующих субъектов, необходимость изменения принципов финансирования органов исполнительной власти и т.п., на уровне официально принятого программного документа, были заложены планы по существенному изменению всей системы государственного управления. Фактически было признано, что дальнейшая реализация политики дебюрократизации невозможна без дерегулирования (ухода государства из определенных сфер) и реформы всей системы государственного управления. Последняя, в свою очередь, представляет комплексную задачу изменения как состава государственных функций, так и процедур их реализации, настройки системы стимулов для государственных служащих.

Более четко приоритетные направления административной реформы (в широком смысле, включая ограничения вмешательства государства в деятельность хозяйствующих субъектов) на 2003-2004 были сформулированы в Указе Президента 23 июля 2003 г. N 824:

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Тем же Указом Правительству Российской Федерации было предписано образовать комиссию по проведению административной реформы, которая была создана Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. N 451.

В рамках Комиссии и созданных ею рабочих групп проводился анализ всех функций федеральных органов исполнительной власти на предмет их избыточности (более 5000). На основании материалов, предоставленных самими федеральными органами, и экспертных оценок выносились предложения по признанию тех или иных функций избыточными. Параллельно экспертно прорабатывались вопросы, связанные с разграничением полномочий между федеральными органами и органами субъектов Федерации, объединению схожих функций по государственному контролю и надзору.

К сожалению, работа Комиссии осталась незавершенной. Указом Президента от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была сформирована новая структура Правительства РФ, которая частично решала поставленные задачи. В частности, в ее рамках в определенной степени удалось добиться разделения правоустанавливающих и правоприменительных функций. Первые остались за министерствами, вторые отошли к федеральным службам и федеральным агентствам. В то же время остальные блоки административной реформы, включающие, в частности, формализацию процедур принятия регулирующих решений, требования к открытости органов исполнительной власти и т.п. не вышли из стадии законопроектных разработок.

Таким образом, несмотря на внимание к проблеме совершенствование регулирования в целом и развития саморегулирования в частности в программных документах Правительства РФ, существенных практических изменений в этой сфере не произошло, в том числе и из-за наличия «эффекта блокировки». В то же время перспективы развития саморегулирования в России тесно связаны с реализацией общих подходов к совершенствованию государственного регулирования.

4.1.2 Политика в области развития саморегулирования

Отдельно следует остановиться на реализации государственной политики в области развития саморегулирования. Как было показано, начиная с 2001 г. саморегулирование хозяйственной деятельности стало рассматриваться как возможная альтернатива государственному регулированию. В то же время нельзя сказать, что предпринимались активные шаги по развитию данного института.

Фактически политика в области развития саморегулирования проявилась в двух направлениях: попытке создать общие стимулы к развитию саморегулирования в законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и формировании отраслевого законодательства, содержащего в том числе нормы, касающиеся саморегулирования.

В рамках Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» была сделана важная попытка создать стимулы к развитию саморегулирования бизнеса. В соответствии с Законом для членов саморегулируемых организаций возможен особый режим государственного контроля, который предполагает, что плановые контрольные мероприятия проводятся органом государственного контроля выборочно в отношении 10% членов саморегулируемой организации (но не менее чем двух хозяйствующих субъектов). То есть реально речь шла о развитии добровольного саморегулирования, хотя и с возможностью получить определенные привилегии.

Однако реальных стимулов к развитию саморегулирования закон не дал. С нашей точки зрения, баланс выгод от членства в саморегулируемых организациях и требований к таким организациям, установленный в Законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», не может считаться оптимальным. Во-первых, в законе заложено весьма жесткое требование субсидиарной ответственности членов саморегулируемой организации за ущерб, причиненный ее членами вследствие несоблюдения обязательных требований. На такую схему ответственности готовы идти далеко не все организации и их члены. Во-вторых, для перевода организации саморегулирования на особый порядок закон требует соответствия предмета саморегулирования предмету государственного контроля. Таким образом, даже создание механизмов субсидиарной ответственности не избавит хозяйствующих субъектов от многих видов контроля. Вряд ли члены профессиональной ассоциации согласятся контролировать, например, соблюдение норм пожарной безопасности и нести субсидиарную ответственность за ущерб, причиненный нарушением этих норм.

Помимо уже анализировавшегося закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», в котором была сделана попытка создать стимулы для развития организаций саморегулирования, нормы, связанные с саморегулированием, появились в ряде отраслевых законов. Так, в принятом в 2002 г. законе «О несостоятельности (банкротстве)» содержится требование об обязательном членстве арбитражных управляющих в саморегулируемых организациях Подробный анализ правовой базы саморегулирования в России см. в следующем параграфе.. То есть был реализован весьма жесткий принцип делегированного саморегулирования. Обязательное членство арбитражных управляющих в организации саморегулирования заменило государственное лицензирование этой деятельности с июля 2003 г.

В соответствии с законом, по состоянию на февраль 2004 г. в Единый государственный реестр саморегулируемых организаций было включено 38 организаций. 28 из них объединились в Российский союз саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.

Оценки результатов ведения института саморегулирования арбитражных управляющих весьма противоречивы. Представители арбитражных управляющих, ряда государственных органов, некоторые эксперты расценивают введение саморегулирования в сфере арбитражного управления как большой шаг вперед по сравнению с государственным лицензированием этой деятельности См., например, интервью с руководителем Новосибирского филиала НП «Саморегулируемая организация "Сибирский центр экспертов антикризисного управления"» И. Гладковым («Люди дела», №56, ноябрь 2004г.); «Российскому Союзу Саморегулируемых Организаций Арбитражных Управляющих исполнился 1 год», Председатель Совета Российского Союза Саморегулируемых Организаций Арбитражных Управляющих Ю.Г. Курин, www.kurin.ru . В качестве положительных результатов введения этого института называют: улучшение контроля за деятельностью арбитражных управляющих (государство было не в состоянии качественно контролировать деятельность всех нескольких тысяч арбитражных управляющих, но в состоянии контролировать несколько десятков организаций саморегулирования, которые, в свою очередь, могут успешно контролировать своих членов); повышение стандартов профессиональной деятельности, лучшее представительство интересов арбитражных управляющих во взаимодействии с регулирующими органами и в законотворческом процессе.

Аргументы тех, кто скептически относится к результатам введения саморегулирования в сфере арбитражного управления, разнообразнее. При этом критика связана не столько с самой идеей развития саморегулирования в этой сфере, сколько с ее практической реализацией.

Ряд проблем в сфере саморегулирования арбитражных управляющих был отмечен Минюстом России, который выполнял функции регулятора в этой сфере, в частности, осуществляя государственный надзор за саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих. Так, в феврале 2004 г. Минюстом отмечалось, что при достаточной детализации норм, касающихся саморегулирования, в законе «О несостоятельности (банкротстве)», ряд вопросов остался неурегулированным. В частности, не до конца отрегулированы вопросы размещения и расходования средств компенсационного фонда, который обязаны создавать саморегулируемые организации; поскольку саморегулируемые организации не являются участниками дела о банкротстве, они не могут знакомиться с материалами дел о банкротстве, что препятствует саморегулируемым организациям в осуществлении возложенных на них функций, в частности, при уклонении арбитражных управляющих от представления документов по делу о банкротстве в ходе проверки их деятельности. Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации «Проблемы саморегулирования в деятельности арбитражных управляющих», 23.02.2004

Торгово-промышленной палатой России отмечалось, что по-прежнему актуальной проблемой являются недружественные поглощения хозяйствующих субъектов, причем в 2004 г. проблема стала более острой, чем в 2003Постановление Правления Торгово-Промышленной Палаты Российской Федерации «О недружественном поглощении хозяйствующих субъектов. Законодательные аспекты и проблемы». 23 июня 2004 г. №85-8. Конечно, проблема недружественных поглощений связана не только и не столько с проблемой саморегулирования арбитражных управляющих. Однако, по крайней мере, становится ясно, что введение саморегулирования деятельности арбитражных управляющих не стало панацеей от всех проблем недобросовестного поведения арбитражных управляющих.

В ряде комментариев также отмечается недостаточность контроля за деятельностью арбитражных управляющих со стороны организаций саморегулирования, зависимость организаций саморегулирования от финасово-промышленных групп, фактическое осуществление режима «двойного регулирования», снижение независимости арбитражных управляющих.

Следует отметить, что практика деятельности организаций арбитражных управляющих подтверждает тот факт, что саморегулирование может использоваться для ограничения входа на рынок. Такая возможность заложена в самом законе «О несостоятельности (банкротстве)», в соответствии с которым собрание кредиторов определяет саморегулируемую организацию арбитражных управляющих, которая представляет три кандидатуры на должность управляющего. Таким образом, реально от членства в организации саморегулирования зависит не только возможность заниматься профессиональной деятельностью, но и обеспеченность арбитражных управляющих работой, что создает дополнительные стимулы к ограничению членства в таких организациях.

Так, в ряде организаций саморегулирования арбитражных управляющих был установлен лимит членства. В качестве примера можно привести НП «Приволжская саморегулируемая организация арбитражных управляющих» (Приволжской СОАУ). В интервью газете «Деловое Прикамье» генеральный директор Приволжской СОАУ, в частности, говорил о принятом организацией решении увеличить предельную численность своих членов со 199 до 299 Лицензированию возможна альтернатива? Интервью с генеральным директором Приволжской СОАУ Валерием Королевым. Деловое Прикамье, №36, 14 сентября 2004 г.. Схожий принцип реализован в НП «Краснодарская межрегиональная саморегулируемая организация профессиональных арбитражных управляющих «Кубань». В соответствии с Правилами приема арбитражных управляющих в состав челнов Некоммерческого партнерства «Краснодарская межрегиональная саморегулируемая организация профессиональных арбитражных управляющих «Кубань» Совет Партнерства вправе определить «оптимальное число членов партнерства». При решении о приеме в члены Партнерства Совет Партнерства «помимо деловых и личностных качеств Кандидатов, вправе принять во внимание оптимальное число членов Партнёрства, определённое Советом Партнёрства». Сайт НП СОПАУ «Кубань» www.kubanbankrotstvo.ru Таким образом, в рамках организации осуществляется прямое количественное ограничение количества участников рынка, то есть в явной форме проявляется тенденция к ограничению конкуренции, в значительной степени характерная, как было указано в предыдущих разделах, для делегированного саморегулирования.

В 2004 г. Минэкономразвития России был подготовлен ряд поправок в закон «О несостоятельности (банкротстве)», направленных в том числе на совершенствование механизма саморегулирования в этой сфере и решение некоторых из указанных выше проблем. В частности, предлагается законодательно урегулировать вопросы формирования компенсационного фонда, включить саморегулируемые организации в качестве участников в процесса по делу о банкротстве, более четко определить вопросы, связанные с выбором организации саморегулирования в ходе дела о банкротстве.

В настоящее время рано давать оценки, насколько предложения по изменению законодательства позволят снять те проблемы, которые выявились в ходе деятельности организаций саморегулирования в этой сфере. Однако следует отметить, что предложений, направленных на снижение антиконкурентного эффекта делегированного саморегулирования в сфере арбитражного управления, в проекте закона нет.

В целом та же тенденция построения делегированного саморегулирования характерна для принятого в 2002 г. закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». В соответствии с этим законом на смену множественности коллегий адвокатов пришло единое объединение - адвокатская палата. На территории каждого субъекта может действовать только одна адвокатская палата, не допускается создание межрегиональных адвокатских палат. Адвокатские палаты субъектов объединяются в федеральную палату. Как видим и в этом случае реализован принцип делегированного саморегулирования, причем в еще более жесткой форме, поскольку адвокат, ведущий свою деятельность в определенном регионе, реально возможности выбирать адвокатскую палату. Риск ограничения конкуренции в данном случае снижается за счет того, что реально существует жесткая конкуренция между адвокатами и «просто юристами». Хотя, следует отметить, что вплоть до второго чтения в проекте Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» содержалась норма, по которому представлять интересы сторон в арбитражном процессе могли только адвокаты (арбитражные дела являются значительно более доходными, чем гражданские процессы в судах общей юрисдикции). Однако в окончательном варианте закона эта норма отсутствует: монополия адвокатов вводится только на представительство в арбитражных судах интересов органов государственной власти и местного самоуправления.

Еще один пример тенденции к развитию делегированного саморегулирования в жесткой форме (с обязательным членством) - разработка поправок к закону «Об оценочной деятельности в Российской Федерации». В соответствии с проектом закона, представленным в Правительство России 30 ноября 2004 г. текст законопроекта см. на сайте Минэкономразвития России www.economy.gov.ru , условием занятия оценочной деятельностью является членство в одной из саморегулируемых организаций оценщиков. При этом членами саморегулируемой организации оценщиков должны быть не менее 500 специалистов-оценщиков или не менее 100 оценщиков, имеющих место нахождения не менее чем в одной трети субъектов Российской Федерации. Обсуждается вопрос и об отмене лицензирования аудиторской деятельности и введении вместо него обязательного членства аудиторов (как физических, так и юридических лиц) в одном из аккредитованных при Минфине аудиторских профобъединений (организаций саморегулирования).

Как видно из этих примеров, политика, направленная на развитие делегированного саморегулирования с обязательным членством, прослеживается достаточно четко.

Отдельно следует остановиться на проблеме принятия специального закона «О саморегулируемых организациях».

Идея разработки специального закона о саморегулировании возникла в 2001 г. в ходе работы над пакетом законопроектов по дебюрократизации экономики. В рамках общей концепции сокращения государственного регулирования экономики и снижения административного давления на бизнес логичной представлялась идея замены государственного регулирования саморегулированием и, соответственно, определение законодательных рамок этого процесса. Различные варианты законопроект готовились Минэкономразвития России. Фактически параллельно, в 2002 г. группой депутатов Государственной Думы был подготовлен законопроект «О саморегулируемых организациях».

Законопроекты изначально существенно концептуально различались. Так, в проекте депутатов Государственной Думы, изначально был предложен жесткий принцип создания организаций саморегулирования во всех лицензируемых сферах деятельности, причем предполагалось создание одной организации в каждой лицензируемой сфере и обязательное членство в ней. Законопроект Минэкономразвития, в основном, касался вопросов ограничения государственного контроля за деятельностью членов организаций саморегулирования в фактически дополнял закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». В ходе жестких дискуссий позиции сторон постепенно сближались. Фактически основным законопроектом стал доработанный проект депутатов Государственной Думы. В ходе работы над законопроектов от наиболее жестких положений (одна отрасль - одна организация - обязательное членство), разработчики отказались. В сентябре 2003 г. законопроект «О саморегулируемых организациях» был принят Государственной Думой в первом чтении текст законопроекта, принятого в первом чтении и подготовленного ко второму, размещен на официальном сайте Государственной Думы РФ www.duma.gov.ru .

Авторы и сторонники законопроекта подчеркивают, что его принятие будет способствовать развитию саморегулирования, позволит постепенно уходить от избыточного государственного регулирования предпринимательской деятельности, передавая функции по регулированию рынков организациям саморегулирования. Кроме того, его принятие позволит выделить организации саморегулирования среди нескольких сот тысяч некоммерческих организаций по трем основным признакам: достаточное членство, наличие опубликованных правил и стандартов предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для выполнения, определение механизмов обеспечения ответственности участников организации перед потребителями см., например, Интернет-интервью с депутатов Государственной Думы, одним из разработчиков законопроекта В. Плескачевским компании «Гарант» 17 сентября 2004 г., http://www.garant.ru/cooperation/gov/interview/17092004.htm. .

В целом такая идеология не вызывает возражений. Однако, с нашей точки зрения, она не нашла своего отражения в законопроекте. С нашей точки зрения, специальный закон о саморегулировании не только не нужен, но и вреден, как минимум, по следующим причинам:

В настоящее время в России отсутствуют нормативные или иные положения, препятствующие объединению бизнеса для целей саморегулирования. Это подтверждается тем фактом, что в различных отраслях создаются организации, имеющие все признаки организаций саморегулирования. Таким образом, с точки зрения устранения препятствий на пути развития саморегулирования принятия специального закона «О саморегулируемых организациях» не является необходимым;

Саморегулирование чрезвычайно разнообразно. Введение жесткого законодательного определения того, что есть организация саморегулирования, автоматически исключит из состава таких организаций небольшие, прежде всего локальные объединения, имеющие, однако, все атрибутивные признаки организаций саморегулирования и имеющие шанс развиться в более широкую систему. Кроме того, проект закона не позволяет учесть отраслевую специфику саморегулирования. Так, далеко не во всех отраслях целесообразным является создание компенсационных фондов или страхование профессиональной ответственности, как предусмотрено проектом закона. Примером отрасли, где такие формы ответственности перед третьими лицами являются нецелесообразными, может служить рекламная сфера. При этом в мировой практике саморегулирование рекламной деятельности является весьма распространенным. С нашей точки зрения, именно многообразие схем саморегулирования является причиной, по которой ни в одной стране мира пока не разработан закон, аналогичный предлагаемому в России;

В законопроекте подробно описаны обязанности организации саморегулирования и ее членов, но фактически не прописаны обязанности государства по сокращению государственного регулирования (государственного надзора) в отраслях, в которых на добровольной или делегированной отраслевым законом основе действуют такие организации. Велик риск, что в результате применения данного закона (и принятия на его основе отраслевого законодательства) будет возникать ситуация «двойного регулирования» и со стороны государства, и со стороны организаций саморегулирования, что существенно повысит непроизводительные издержки бизнеса;

В законопроекте чрезвычайно слабо прописаны обязательства государства по отношению к организациям саморегулирования. Фактически все сводится к предоставлению организациям саморегулирования проектов нормативных актов по предмету саморегулирования и информации о проверках деятельности членов организации. По большому счету, как информация о результатах проверок, так и информация о готовящихся нормативных актах, должна быть доступна всем желающим, а не только организациям саморегулирования. Проблему информационной закрытости органов государственной власти необходимо решать в рамках более общих законов, регламентирующих обязанности органов власти по распространению информации. Предложенный же вариант даже ухудшит положение дел с раскрытием информации, поскольку позволит органам государственной власти отказывать в информации организациям, не имеющим статуса саморегулируемых;

Предусмотренное проектом предоставление организациям саморегулирования права оспаривать решения органов государственной власти, затрагивающие интересы членов организации, само по себе положительно. Однако непонятно, почему такие права даются только организациям саморегулирования, а не любым объединения бизнеса или вообще любым организациям. Безусловно, необходимо усиление судебного надзора за качеством регулирующих решений, в том путем расширения круга лиц, которые могут подавать иски о признании того или иного нормативного акта недействительным. Но решать эту проблему следует путем внесения поправок в ГПК и другие законы, регулирующие порядок судебного обжалования нормативно-правовых актов;

Отсутствие реальных прав у организаций саморегулирования в сочетании с жесткими требованиями к структуре управления, наличию специализированных органов, внесения таких организаций в государственный реестр будет означать возможности усиления бюрократического контроля за бизнесом.

внутренние процедуры деятельности организаций саморегулирования как некоммерческих организаций уже прописаны в соответствующем законодательстве. Повтор этих положений в специальном законе создает ненужное дублирование.

На наш взгляд, нет необходимости определять законодательно порядок деятельности организаций саморегулирования, на что во многом направлен соответствующий законопроект. Целесообразность передачи организациям саморегулирования полномочий по регулированию рынка, а также условий такой передачи должна решаться в каждом отдельном случае на основании анализа регулирующего воздействия. К этому вопросу мы вернемся в разделе 4.4.

Фактически данный законопроект поощряет развитие прежде всего делегированного саморегулирования.

Следует отметить, что проект закона вызвал серьезную критику и возражения с разных сторон, включая действующие бизнес-объединения, Торгово-промышленную палату, некоторые федеральные органы исполнительной власти. В частности, высказываются опасения, что принятие такого закона может привести к замене, а то и дополнению коррупции со стороны государственных служащих «узаконенной коррупцией» со стороны организаций саморегулирования, существуют риски ограничения конкуренции, существенно нарушается баланс между обязанностями и правами организаций саморегулирования См., например, А. Романихин, Президент Союза производителей нефтегазового оборудования, член правления Российского союза товаропроизводителей Кто будет регулировать в саморегулируемых организациях? Маркетинг и консалтинг, 9.12.2004; Заявление ТПП РФ по проекту закона «О саморегулируемых организациях» (http://www.iamik.ru/16348.html); Осипенко О., Еще раз о логике и задачах профессионального саморегулирования (http://www.sro.ru/p21.php). . С другой стороны, законопроект критикуется и за то, что он предполагает менее жесткое государственное регулирование, что может привести к ущербу общественным интересам.