Системы государственных информационных ресурсов и информационного обмена между ними в части персонального учета населения и кадастрового учета объектов недвижимости

Предложения по разработке и принятию нормативных правовых актов в области оптимизации учета объектов недвижимости должны быть направлены на поэтапную реализацию мероприятий по созданию информационно-технологического пространства, основанного на системе универсальной идентификации объектов недвижимости. Таким образом, можно определить основные задачи, которые должны быть решены посредством принятия указанных нормативных правовых актов.

Основными задачами, решение которых требует нормативного правового регулирования нормами федеральных законов являются:

1. выведение на федеральный уровень Единого государственного реестра объектов градостроительной деятельности;

2. осуществление территориальное зонирования всех видов территориальных зон, обеспечивающего синхронизацию информации о них с информацией об иных объектах недвижимости по их кадастровым номерам.

В связи с этим необходимо отметить, что в настоящее время Минэкономразвития России разрабатывает проект федерального закона «О формировании, инвентаризации и государственном кадастровом учете недвижимого имущества», который должен решить указанные задачи.

Вместе с тем, Правительство Российской Федерации, в развитие положений указанного федерального закона, должно принять ряд актов нормативного и оперативного характера. В частности необходимо дать поручение по разработке предложений по синхронизации баз данных в сфере земельных и имущественных отношений, по проведению анализа заполнения баз данных в сфере земельных и имущественных отношений, а также по выявлению основных недостатков при их ведении.

Кроме того, необходимо принять ряд постановлений Правительства Российской Федерации по следующим вопросам:

1. формирование нормативных основ, регулирующих создание единого информационно-технологического пространства в сфере государственного регулирования земельных и имущественных отношений путем виртуального объединения всех информационных ресурсов в этой сфере;

2. разработка и утверждение порядка информационного и правового взаимодействия создаваемого государственного кадастра объектов недвижимости с Единым государственным реестром прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также иными государственными информационными ресурсами (базами данных);

3. установление порядка ведения государственного лесного кадастра в контексте принимаемых мер по совершенствованию системы государственных информационных ресурсов и информационного обмена между ними в части кадастрового учета объектов недвижимости, нормативно-правовое закрепление перечня показателей государственного лесного кадастра;

4. закрепление перечня показателей государственного водного кадастра;

5. совершенствование порядка ведения единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

6. обеспечение кадастрового учета всех земельных участков, на которых расположены иные объекты недвижимости;

7. утверждение унифицированного классификатора объектов недвижимости (единого для всех видов объектов), используемого при кодификации информации, содержащейся в создаваемом кадастре объектов недвижимости;

8. создание автоматизированной системы ведения баз данных в сфере земельных и имущественных отношений с установлением единой методики их ведения.

В свою очередь органы государственной власти, осуществляющие сбор, обработку и хранение информации об объектах недвижимости, должны совместно разработать регламенты взаимодействия по взаимному предоставлению информации, которые могут быть приняты совместными межведомственными приказами.

Наряду с разработкой и принятием системообразующих нормативных правовых актов, существует необходимость во внесении изменений в действующее законодательство. Данное обстоятельство объясняется предстоящим принятием федерального закона «О формировании, инвентаризации и государственном кадастровом учете недвижимого имущества» и необходимостью приведения действующего законодательства в соответствие с данным законом, а также изменениями структуры и функций органов государственной власти в ходе административной реформы.

Кроме того, выстраивая новую систему информационного взаимодействия, необходимо внести соответствующие изменения в нормативные правовые акты, на основании которых осуществляется ведение указанных информационных массивов. В частности, должны быть пересмотрены федеральные законы, акты Правительства Российской Федерации и органов государственной власти, регулирующие вопроса сбора информации об объектах недвижимости и ведения соответствующих реестров и кадастров. К данным нормативным правовым актам можно отнести:

Федеральный закон от 21 августа 1997 г. № 122-ФЗ «О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»;

Градостроительный кодекс Российской Федерации;

постановление от 18 февраля 1998 г. № 219 «Об утверждении правил ведения единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним»;

приказ Министерства юстиции РФ от 24 декабря 2001 г. № 343 «Об утверждении правил ведения книг учета документов и дел правоустанавливающих документов при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»;

приказ Министерства юстиции РФ от 1 августа 2002 г. № 184 «Об утверждении методических рекомендаций по порядку проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»;

Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре»;

Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»;

Федеральный закон «Об отходах производства и потребления»;

Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»;

постановление Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2000 г. № 660 «Об утверждении правил кадастрового деления территории Российской Федерации и правил присвоения кадастровых номеров земельным участкам»;

приказ Федеральной службы земельного кадастра России от 15 июня 2001 г. № П/119 «Об утверждении документов государственного земельного кадастра» (вместе с «Порядком ведения государственного реестра земель кадастрового района. Раздел «Земельные участки»);

постановление Правительства Российской Федерации от 4 декабря 2000 г. № 921 «О государственном техническом учете и технической инвентаризации в Российской Федерации объектов градостроительной деятельности»;

приказ Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 31 мая 2001 г. № 120 «Об утверждении правил ведения единого государственного реестра объектов градостроительной деятельности»;

постановление Правительства Российской Федерации от 11 марта 1999 г. № 271 «Об утверждении положения о ведении государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в Российской Федерации»;

постановление Правительства Российской Федерации от 29 июля 1998 г. № 856 «О ведении государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в Российской Федерации»;

постановление Правительства Российской Федерации от 24 ноября 1998 г. № 1371 «О регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов»;

постановление Федерального горного и промышленного надзора России от 3 июня 1999 г. № 39 «Об утверждении Положения о регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов и ведении государственного реестра»;

постановление Правительства Российской Федерации от 28 октября 2003 г. № 648 «Об утверждении положения об отнесении объектов электросетевого хозяйства к единой национальной (общероссийской) электрической сети и о ведении реестра объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть»;

постановление Правительства Российской Федерации от 26 октября 2000 г. № 818 «О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов» и другие.

3. Разработка структуры идентификатора для каждого класса данных

3.1 Предложения по использованию идентификатора персональных данных во всех системах персонального учета

3.1.1 Обоснование возможности использования идентификатора персональных данных во всех системах персонального учета

Персональный учет населения в Российской Федерации в настоящее время осуществляется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными внебюджетными фондами, избирательными комиссиями и иными государственными организациями для оказания услуг населению и хозяйствующим субъектам, для решения основных задач государственного управления.

Для обеспечения адресности выполнения органами власти возложенных на них функций в названных сферах необходима однозначная идентификация данных о человеке, содержащихся в различных государственных информационных системах. В настоящее время ни одна из информационных систем органов государственной власти и местного самоуправления не содержит полную, актуальную и достоверную информацию о всем населении территории. Каждая из таких систем изначально создавалась как узковедомственная и была направлена на решение ведомственных задач информационного обеспечения деятельности ведомства. Таким образом, каждая из существующих систем содержит определенный набор информации об определенной категории населения. Информационное взаимодействие органов государственной власти, населения и хозяйствующих субъектов достигло состояния, когда часто информации, содержащейся в единственном источнике - ведомственной информационной системе - бывает недостаточно для полноценного оказания государственной услуги. Возникает потребность в информационном обмене между ведомствами, в том числе, расположенными на разных уровнях власти. Задачей такого обмена является сбор и обработка информации о конкретном человеке или группе людей, размещенной в различных информационных системах. Эта информация может храниться в системах в различных форматах. Информационные системы могут иметь разную структуру данных. Форматы данных и структуры данных могут периодически меняться. Эти факторы существенно осложняют оказание населению услуг, в ходе которых используется информация из различных ведомств.

В рамках действующей в настоящее время государственной системы регистрационного учета лиц, временно или постоянно пребывающих и проживающих на территории Российской Федерации, органами власти не предусматривается использование персонального идентификатора, который позволяет однозначно установить соответствие между личностью каждого человека и информации о нем, и при этом гарантированно не меняющегося на протяжении его жизни.

В настоящее время органы власти для подтверждения однозначного соответствия информации о конкретном человеке, содержащейся в различных информационных системах, используют уникальные реквизиты предъявляемых им основных документов, удостоверяющих личность (например, паспорта) или свидетельств о регистрации актов гражданского состояния, другой идентифицирующей информации. Ведение органами власти учета реквизитов основных выданных документов и соответствующих им идентификационных данных позволяют в любой момент времени такое соответствие подтвердить. Однако реквизиты соответствующих документов не могут служить основой для однозначной идентификации личности на протяжении всей жизни человека, так как один человек на протяжении всей своей жизни может иметь различные виды документов, удостоверяющих его личность, а в предусмотренных законом случаях, например, при потере или утрате документов, выдаются новые, имеющие иные уникальные реквизиты. При этом также отсутствует возможность ведения непосредственно в самих документах, удостоверяющих личность, учета всех произведенных изменений первичных идентификационных данных. Так, например, смена имени или фамилии требует замены паспорта.

Поэтому сегодня основной проблемой информационного взаимодействия является сложность идентификации информации об одном и том же человеке в различных информационных системах. Для решения этой проблемы предлагается во всех информационных системах, подключаемых к системе персонального учета населения (СПУН) в качестве ключевого поля ввести Идентификатор персональных данных (ИПД) - не изменяемый во времени и пространстве числовой код, однозначно идентифицирующий персональные данные, относящиеся к каждому человеку вне зависимости от статуса, в котором человек пребывает.

Введение ИПД позволит:

· Сократить информационный обмен между ведомствами, хранящими персональную информацию в ходе оказания услуг населению или хозяйствующим субъектам, в которых используется персональная информация (за счет передачи по каналам связи не большого массива информации, идентифицирующего получателя услуги или человека, в отношении которого услуга оказывается, а лишь ИПД, идентифицирующий информацию о нем);

· Сократить информационный обмен между населением и государством, когда человеку не нужно предоставлять одну и ту же информацию о себе в различные ведомства и государственные организации (за счет совместного использования легитимной и актуальной информации о человеке, хранящейся по месту ее возникновения);

· Сократить трудозатраты государственной власти на ввод, актуализацию, защиту и хранение дублирующейся в различных ведомственных информационных системах информации (за счет интеграции различных информационных систем);

· Сократить затраты времени населения на получение услуг от государства (за счет возможности автоматизированного выполнения большинства государственных услуг, в которых используется межведомственный информационный обмен);

· Снизить требования к информационной безопасности межведомственного информационного обмена (за счет того, что между ведомствами будет передаваться, как правило, не информация, а результаты отработки ведомственной информационной системы запроса другого ведомства. Эти результаты не содержат в себе персональной информации и в принципе не позволяют обеспечить связь ответа на такой запрос с информацией о конкретным человеке, что позволяет передавать их по открытым каналам связи);

· Создать единое информационное пространство персональных данных на всей территории Российской Федерации (за счет обеспечения однократного ввода и многократного использования персональной информации);

· Возможность получения информации о человеке с любой временной глубиной (за счет несменяемости ИПД в течение жизни человека и в течение определенного законодательством Российской Федерации времени после его смерти).

Возможность однозначной идентификации и установления участниками информационного взаимодействия в любой момент личности каждого человека, пребывающего на территории страны, является одним из важнейших условий обеспечения эффективности государственного управления в целом.

Население Российской Федерации включает российских граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, временно или постоянно проживающих или пребывающих на ее территории и зарегистрированных органами внутренних дел в установленном порядке по месту жительства или месту пребывания.

Для обеспечения открытости и несменяемости ИПД, присваиваемого населению, проживающему на территории Российской Федерации, идентификатор не может содержать никакой персональной информации.

Для использования ИПД как средства интеграции различных информационных систем учета населения, он должен быть сформирован и жестко связан с легитимными первичными идентификационными данными, уже имеющимися в информационных системах учета населения. Для обеспечения такой связи, в соответствии с Концепцией СПУН, на федеральном уровне формируется Государственный регистр населения (ГРН), состоящий из ИПД и соответствующих им первичных идентификационных данных.

Согласно концепции создания СПУН, в состав первичных идентификационных данных входят:

· Фамилия;

· Имя;

· Отчество;

· Дата рождения;

· Место рождения;

· Пол.

Однако, этих данных может быть недостаточно для однозначной идентификации физических лиц. По результатам анализа данных БД ЗАГС города Москвы за последние 10 лет выявлено несколько десятков различных физических лиц, у которых указанный выше набор первичных идентификационных данных полностью совпадает. Кроме того, идентификация с использованием места рождения затруднена отсутствием общероссийского классификатора адресов с поддержанием исторической ретроспективы для записи места рождения. Поэтому в Системе персонального учета населения предполагается использование специальных алгоритмов сверки первичных идентификационных и дополнительных идентификационных данных, которые используются в зависимости от того, какая из возможных баз данных выбрана в качестве первичной идентификационной. Указанные алгоритмы построены на основании регламентов пошагового обмена легитимной информацией, которая может быть доступна лицу, осуществляющему операцию и содержат минимальный объем персональных данных, передаваемых по открытым каналам. Алгоритмы построены таким образом, что передаваемая по открытым каналам информация не позволяет обеспечить идентификацию лица, или неправомочное использование передаваемых данных.

Эти дополнительные идентификационные данные позволяют завершить процедуру однозначной идентификации физического лица. В качестве таких данных могут использоваться, например:

· Адрес места жительства;

· Тип документа, удостоверяющего личность;

· Номер документа, удостоверяющего личность;

· Серия документа, удостоверяющего личность;

· Дата выдачи документа, удостоверяющего личность;

· Место выдачи документа, удостоверяющего личность;

· Тип актовой записи о рождении (рождение или восстановленное рождение);

· Отдел ЗАГС, зарегистрировавший актовую запись о рождении;

· Год регистрации актовой записи о рождении;

· Номер актовой записи о рождении.

Дополнительные идентификационные данные передаются между ИС учета населения для обеспечения однозначной идентификации физических лиц, не сохраняясь в ГРН.

Таким образом, ядром Системы персонального учета населения является ГРН, основным элементом которого является формируемый по специальному алгоритму идентификатор персональных данных. ИПД является ключевым полем во всех информационных системах, подключенных к СПУН, что позволяет обеспечить их интеграцию на уровне данных и совместное использование данных в сквозных задачах.

ГРН имеет реплики на региональном уровне. В региональных репликах размещается ИПД и первичные идентификационные данные населения той территории, для которой создается конкретная реализация СПУН.

ИПД присваивается информации о человеке в первый момент появления такой информации. Информация о человеке может возникать в момент регистрации рождения человека в отделе Записи актов гражданского состояния (ЗАГС), либо в момент регистрации гражданства человека в отделении Федеральной Миграционной службы (ФМС), либо в момент регистрации временного пребывания иностранного гражданина на территории Российской Федерации отделами виз и регистрации (ОВИР).

Процедуры внесения записей в соответствующие информационные системы должны включать в себя электронные регламенты, реализующие получение указанными категориями населения идентификаторов персональных данных. Указанные органы государственной власти должны быть назначены ответственными за присвоение ИПД населению Российской Федерации.

Таким образом, необходимо разделять присвоение ИПД родившимся или прибывшим на территорию Российской Федерации лицам и присвоение ИПД населению, уже проживающем на территории России, информация о которых содержится в тех или иных информационных системах.

3.1.2. Оптимальная структура ИПД

ИПД может быть сформирован тремя различными методами - как вычисляемый говорящий, как вычисляемый неговорящий и как невычисляемый.

Вычисляемый ИПД представляет собой числовую свертку первичных идентификационных данных или другой информации, на основании которой по специальному алгоритму формируется цифровая последовательность, невычисляемый - построенное по специальным алгоритмам число, говорящий содержит в своей структуре элементы персональной или другой информации, неговорящий - является не связанным с персональными или другими данными числом.

Заметим, что анализ международного опыта показывает, что в большинстве стран используется говорящий вычисляемый ИПД. Типичным примером, свойственным для большинства европейских стран, в которых имеются системы персонального учета населения, является ИПД, состоящий из 6 разрядов, определяемых датой рождения, Обычно к ним добавляется три или четыре позиции, определяемые порядковым номером записи о рождении (прибытии) физического лица в день, когда такая запись сформирована. В отдельных государствах к этим разрядам добавляют разряды, указывающие на пол или гражданство физического лица, информации о котором присваивается идентификатор. Такая структура идентификатора обусловлена несколькими причинами:

· Развитая система телекоммуникаций, позволяющая обеспечить централизованное хранение актуальной легитимной информации о населении государства и эффективный доступ к этой информации;

· Нормативная правовая база и менталитет, допускающие открытость основной персональной информации и, как следствие, отсутствие необходимости обеспечивать ее защиту на этапах сбора, хранения, передачи и использования;

· Время создания систем персональной информации в таких европейских государствах совпало со временем, когда отсутствовали надежные и эффективные информационные системы, поддерживающие распределенную работу.

Применительно для России можно рассматривать варианты с учетом Российских условий. Как вычисляемый, так и невычисляемый говорящий ИПД могут представлять собой 16-разрядное число. Значения разрядов зависят от метода формирования ИПД.

3.1.2.1 Вычисляемый говорящий ИПД

Вычисляемый говорящий ИПД может иметь следующую структуру:

XXYYZZРAAAABBCCCC, где

XX - год рождения физического лица;

YY - месяц года рождения физического лица;

ZZ - день месяца рождения физического лица;

Р - пол физического лица;

АААА - порядковый номер записи акта о рождении физического лица, или номер записи информации о присвоении российского гражданства физическому лицу, или номер записи о разрешении на пребывание для иностранного физического лица на территории Российской Федерации;

ВВ - код органа, осуществившего процедуру регистрации;

СССС - идентификатор отдела (отделения) органа, осуществившего процедуру регистрации.

Данный вариант для формирования ИПД населению Российской Федерации является недопустимым по целому ряду причин:

· Любой из параметров, заложенных в говорящий вычисляемый ИПД может изменяться во время жизни физического лица (дата рождения может быть изменена в рамках процедуры усыновления; пол может быть изменен в результате хирургической операции; номер записи акта гражданского состояния, регистрирующего рождение физического лица может быть изменен в результате утери или порчи архива органа, осуществившего регистрацию такого акта и т.д.);

· Процедура присвоения ИПД сложна и непрозрачна и потенциально может привести к возникновению двух и более ИПД у информации об одном физическом лице и присвоения одного ИПД нескольким физическим лицам;

· В соответствии с законодательством Российской Федерации разглашение любой персональной информации запрещено.

3.1.2.2 Невычисляемый ИПД

Для невычисляемого ИПД структура идентификатора имеет следующий вид (при формировании нового ИПД только федеральным репозиторием):

XXXXXXXXXX, где:

· XXXXXXXXXX - уникальный последовательный номер.

Для упрощения работы с кодом, его можно разбить на секции по 2-4 цифры.

Недостатком невычисляемого ИПД является возможность появления в числовой последовательности недопустимых для отдельных категорий граждан комбинаций последовательности цифр. Например, христианские религиозные организации могут быть обеспокоены появлением последовательности из трех и более цифр 6, следующих подряд друг за другом. Для преодоления этого недостатка в алгоритм формирования ИПД закладываются механизмы коррекции, не позволяющие формировать ИПД с использованием таких последовательностей.

Решение о выборе конкретного алгоритма формирования невычисляемого ИПД может быть принято после отработки СПУН в опытных регионах для определения сравнительной эффективности каждого из способов. Критерием оценки эффективности здесь должна служить минимизация среднего объема информации, передаваемой между репозиториями регионального уровня и федеральным репозиторием в процессе присвоения ИПД, пронормированного на одно физическое лицо.

3.1.2.3 Вычисляемый неговорящий ИПД

Для вычисляемого говорящего ИПД структура идентификатора имеет следующий вид:

TXXXXXWWYYYYZZZZ, где:

· T - тип акта гражданского состояния, на основе которой формируется данный ИПД (T=1 - рождение, T=2 - восстановленное рождение);

· XXXXX - пятизначный номер актовой записи, на основе которой формируется ИПД, причем незаполненные позиции слева заполняются нулями;

· WW - код субъекта РФ, на территории которого расположен отдел ЗАГС, зарегистрировавший актовую запись, на основе которой формируется ИПД;

· YYYY - код отдела ЗАГС, зарегистрировавшего актовую запись, на основе которой формируется ИПД;

· ZZZZ - год регистрации актовой записи, на основе которой формируется ИПД.

Преимущество использования вычисляемого ИПД состоит в возможности получения ИПД только на основании первичных идентификационных данных, используемых для его формирования, без запроса репозитория СПУН и федеральной базы ГРН. Но в настоящее время для значительного числа физических лиц, учтенных в информационных системах учета населения, этот набор первичных идентификационных данных отсутствует, что вынуждает использовать для них невычисляемый ИПД. Согласно проектным решениям, первичные идентификационные данные для формирования вычисляемого ИПД описывают запись акта о рождении человека, поэтому целесообразно формировать вычисляемый ИПД для вновь рождающихся и учтенных в АС ЗАГС, а для всех остальных физических лиц предусмотреть иную процедуру составления ИПД.

Недостатками данного подхода к формированию ИПД являются:

· невозможность присвоения ИПД по единому алгоритму всем первичным идентификационным данным о населении Российской Федерации. Это может привести к сбоям в системе персонального учета, появлению дублирующихся ИПД или появлению двух и более уникальных записей о разных физических лицах, которым сопоставлен один и тот же ИПД;

· слабо формализуем механизм восстановления ИПД в случае утраты физическим лицом информации, подтверждающей его ИПД и реорганизации системы органов, присвоивших ИПД данным о физическом лице. В качестве примера можно рассмотреть ситуацию, когда, например, производится реорганизация системы органов ЗАГС в результате административно-территориальных преобразований. Отделы ЗАГС сливаются или разделяются, вместо одних отделов появляются другие. Архивы отделов ЗАГС, правоприемниками которых являются новые отделы ЗАГС, могут храниться без идентификатора кода отдела ЗАГС, зарегистрировавшего актовую запись, на основе которой формируется ИПД. В этом случае для восстановления ИПД, информации о данном физическом лице будет присвоен новый ИПД, включающий в себя идентификатора кода нового отдела ЗАГС, хранящего архивы регистрации Актов гражданского состояния, в том числе рождения данного физического лица. Таким образом, у одного и того же физического лица возникает два ИПД.

· большой дополнительный массив информации, участвующий в процедуре формирования ИПД и передаваемый по каналам связи для регистрации ИПД в государственном регистре населения в федеральном репозитории;

· процедура присвоения ИПД иностранным гражданам и лицам без гражданства постоянно или временно пребывающим на территории Российской Федерации сложна и сопровождается большим информационным обменом.

3.1.3 Предлагаемая структура ИПД

С целью получения максимальных преимуществ от использования вычисляемого ИПД может быть дополнен набором документов, требуемых для регистрации по месту жительства / месту пребывания, свидетельством о рождении. Это обеспечит увеличение количества информационных систем учета населения, обладающих первичными идентификационными данными для формирования вычисляемого ИПД и, следовательно, уменьшит количество излишних запросов репозитория.

Кроме этого, для обеспечения возможности формирования вычисляемого ИПД в репозитории СПУН любого уровня должен присутствовать и своевременно актуализироваться классификатор отделов ЗАГС, органов миграционной службы, отделов виз и регистраций с поддержанием исторической ретроспективы.

Уникальность вычисляемого ИПД, сформированного на основании реквизитов записи акта о рождении так, как описано выше, обеспечивается правилами работы органов ЗАГС, закрепленными законодательно. Неизменность реквизитов записи акта о рождении в течении жизни человека несмотря на изменения прочих первичных идентификационных данных обеспечивает неизменность сформированного на их основании ИПД.

Таким образом, введение говорящего вычисляемого ИПД критически недопустимо, введение вычисляемого неговорящего ИПД сопряжено со значительными организационными изменениями, изменениями нормативной правовой базы, изменением внутренних ведомственных процедур работы с первичной информацией.

Предлагается в качестве варианта формирования идентификатора персональных данных для системы персонального учета Российской Федерации выбрать формирование невычисляемого ИПД, представляющего собой десятиразрядную простую последовательность уникального цифрового кода с алгоритмом коррекции на недопущение в составе кода запрещенных комбинаций.

3.1.4 Методика присвоения ИПД

3.1.4.1 Актуализация первичных идентификационных данных в ГРН, содержащемся в репозитории

В течение жизни у физического лица могут измениться основные или дополнительные идентификационные данные. Это может произойти по одной из следующих причин:

· Перемена фамилии, имени, отчества;

· Смена документа, удостоверяющего личность;

· Смена адреса места жительства (переезд);

· И т.д.

Изменение основных и дополнительных первичных идентификационных данных может повлиять на результаты идентификации физического лица при отсутствии первичных идентификационных данных. Может сложиться ситуация, когда после появления в одной из первичных БД АС учета населения записи о смене фамилии два набора первичных идентификационных данных с разными ИПД идентифицируются друг с другом как описывающие одно и то же физическое лицо. В этом случае у одного из наборов первичных идентификационных данных должна произойти смена ИПД и два набора слиться в один. Процедура смены ИПД описана далее.

Актуализация первичных идентификационных данных происходит по одной из следующих причин:

· Изменение первичных идентификационных данных, вызванное реальным их изменением у физического лица (как описано ранее);

· Коррекция первичных идентификационных данных в первичной БД учета населения, вызванная обнаружением ошибок ввода в базу данных.

В первом случае в процессе актуализации в ГРН СПУН заносятся новые первичные идентификационные данные с сохранением старых (с пометкой о неактуальности старых данных), во втором случае - коррекция старых данных без появления новых записей в реестре. Для каждого из вариантов актуализации первичных идентификационных данных формируется отдельный электронный административный регламент.

При коррекции первичных идентификационных данных в первичной БД учета населения, вызванной обнаружением ошибок ввода в базу данных, может сложиться и другая ситуация - отдельные записи единого набора первичных идентификационных данных перестают идентифицироваться друг с другом. Тогда выполняется противоположная операция - порождение из единого набора данных двух и присвоение новому набору нового ИПД.

3.1.4.2 Процедура смены ИПД

Процедура смены ИПД для набора первичных идентификационных данных выполняется в одном из следующих случаев (как описано ранее):

· Изменение первичных идентификационных данных, вызванное реальным их изменением у физического лица (актуализация первичных идентификационных данных);

· Коррекция первичных идентификационных данных в первичной БД учета населения, вызванная обнаружением ошибок ввода в базу данных (актуализация первичных идентификационных данных).

После смены ИПД в реестре репозитория производится рассылка сообщений об изменении ИПД согласно специальному электронному административному регламенту всем АС учета населения, содержащим персональные данные физического лица, для которого было произведено изменение ИПД.

При актуализации первичных идентификационных данных в процедуру смены ИПД вовлекаются все первичные БД, содержащие персональные данные физического лица, для которого производится процедура смены ИПД, согласно сведениям о наличии персональных данных реестра репозитория СПУН. Каждой из этих БД передается запрос на идентификацию вновь полученного, проактуализированного набора первичных идентификационных данных. Ответы от всех первичных БД анализируются аналогично тому, что происходит при поиске ИПД (описано ранее).

3.1.4.3 Принципы идентификации физических лиц. Минимизация влияние ошибок ведения БД АС учета населения

При наличии первичных идентификационных данных, позволяющих сформировать вычисляемый ИПД, идентификация физического лица происходит в случае строгого равенства всех реквизитов записи акта о рождении, участвующих в числовой свертке вычисляемого ИПД.

При отсутствии первичных идентификационных данных, позволяющих сформировать вычисляемый ИПД, идентификация происходит на основании основных и дополнительных первичных идентификационных данных, позволяющих осуществить однозначную идентификацию:

· Фамилия;

· Имя;

· Отчество;

· Дата рождения;

· Место рождения;

· Пол;

· Адрес места жительства;

· Тип документа, удостоверяющего личность;

· Номер документа, удостоверяющего личность;

· Серия документа, удостоверяющего личность;

· Дата выдачи документа, удостоверяющего личность;

· Место выдачи документа, удостоверяющего личность.

Атрибуты «Пол», «Адрес места жительства», «Тип документа, удостоверяющего личность» строго классифицируются согласно единым классификаторам СПУН. Атрибуты «Место рождения» и «Место выдачи документа, удостоверяющего личность» классифицируются по возможности для обеспечения более точной идентификации. Прочие атрибуты не классифицируются и представляют собой символьные строки или даты.

При наличии в репозитории СПУН только основных первичных идентификационных данных репозиторий внутри себя осуществляет только предположительную идентификацию. Однозначная идентификация осуществляется первичными БД учета населения на основании полного набора упомянутых выше первичных идентификационных данных. Список первичных БД, которым передается запрос на однозначную идентификацию, формируется репозиторием на основании предположительной идентификации репозиторием по похожести основных первичных идентификационных данных (правила похожести описаны далее).

Согласно проведенным разработкам, апробированным во множестве АС учета населения, об однозначной идентификации можно говорить в одном из следующих случаев:

· Равенство фамилии, имени, отчества, даты рождения и пола и равенство адреса места жительства с учетом предыдущего или последующего места жительства (допускается не строгое равенство, а похожесть ФИО и даты рождения при строгом равенстве адреса места жительства и наоборот);

· Равенство фамилии, имени, отчества, даты рождения и пола и равенство реквизитов документа, удостоверяющего личность (допускается не строгое равенство, а похожесть ФИО и даты рождения при строгом равенстве реквизитов документа, удостоверяющего личность и наоборот).

Понятие похожести вводится для минимизации ошибок ввода данных в БД учета населения. Символьные данные считаются похожими, если две строки различаются с точностью до одной из одиночных ошибок:

· Замена символа;

· Перестановка соседних символов;

· Пропуск символа;

· Лишний символ.

Данные типа «дата» считаются похожими, если либо их символьные представления отличаются с точностью до одиночной ошибки, либо в одной из дат указан только год без месяца и дня, либо в двух датах сменены местами по сравнению с другой месяц и день.

3.2 Предложения по созданию системы универсальной идентификации объектов недвижимости

3.2.1 Обоснование возможности использования единой системы унификации данных для объектов недвижимости

Система регистрации и учета объектов недвижимости В данном случае под системой регистрации и учета объектов недвижимости подразумевается полный комплекс мероприятий, направленных на сбор, хранение и обработку информации обо всех видах недвижимого имущества, за исключением морских и воздушных судов, судов внутреннего плавания, космических объектов. складывается из множества отдельных компонентов: формирования объектов недвижимости, включая необходимые согласования, межевания земельных участков, технической инвентаризации и учета зданий, строений и сооружений, кадастрового учета земельных участков, регистрации прав и сделок с недвижимостью и так далее. Однако при всей сложности данной системы, ее внутренняя организация и взаимодействие участвующих в ней организаций должны быть выстроены таким образом, чтобы вся эта система функционировала как единое целое.

В Российской Федерации в сфере регулирования оборота недвижимости задействованы:

· учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

· органы и учреждения по государственному кадастровому учету земельных участков;

· организации (бюро) технической инвентаризации и технического учета зданий и сооружений;

· землеустроительные организации;

· органы и учреждения архитектуры и градостроительства;

· органы власти всех уровней - федерального, регионального и местного.

Законодательством предусмотрено ведение значительного количества государственных информационных ресурсов, объекты учета которых напрямую влияют на правовой режим недвижимости. Данные информационные ресурсы находятся в компетенции различных ведомств, при этом на сегодняшний день отсутствует отлаженная система взаимодействия между ведомствами по обмену информацией, находящейся в подведомственных им информационных ресурсах.

Таким образом, одной из основных проблем в сфере учета объектов недвижимости, технического учета зданий и сооружений, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним является непрозрачность правового режима объектов недвижимости. То есть информация об установленных правовых режимах объектов недвижимости рассредоточена по различным государственным информационным ресурсам, между которыми не осуществляется должное взаимодействие. Вследствие этого формирование правового режима объектов недвижимости осуществляется при формировании объектов недвижимости путем многочисленных запросов, согласований с различными органами власти.

Кроме того, при оформлении недвижимости заинтересованные лица вынуждены оплачивать сбор сведений, которые зачастую излишни для целей обеспечения оборота недвижимости, при этом в ряде случаев игнорируются сведения, существенные для обеспечения гарантий прав правообладателей недвижимости и защиты интересов третьих лиц. Это обусловлено тем, что система технической инвентаризации и технического учета зданий и сооружений, унаследованная от прошлой формации страны, не приведена в соответствие с современными требованиями.

Также в ряде случаев отсутствует возможность связать земельные участки с расположенными на них объектами недвижимости, что делает невозможным формирование единых объектов недвижимости, препятствуя, в частности, переходу к налогу на недвижимость, вместо земельного налога и налога на имущество.

Основная трудность при обмене данными между различными заинтересованными ведомствами в сфере имущественных отношений заключается в отсутствии единой системы идентификации объектов недвижимости и единой системы их классификации.

3.2.2 Цель создания системы универсальной идентификации объектов недвижимости

Оптимизация всех звеньев технологических процессов управления недвижимостью может быть осуществлена только с использованием современных информационно-технологических систем. Таким образом, должна быть обеспечена интеграция информационных ресурсов всех структур, ведомств в сфере имущественных и земельных отношений при условии введения общих для всех правил идентификации объектов недвижимости, а также осуществления синхронизации классификаторов.

Фактически должно быть создано единое информационно-технологическое пространство для всех участников процесса управления объектами недвижимости, представляющее собой совокупность ведомственных информационных систем, включающих в себя информационные ресурсы, каналы связи и протоколы обмена данными, средства синхронизации и контроля за выполнением технологических операций и технологических процессов в целом.

Создание системы универсальной идентификации направлено на максимальное обеспечение совместимости данных об объектах недвижимости в различных реестрах (кадастрах), а также оптимизацию взаимодействия различных органов власти при осуществлении деятельности по ведению этих реестров.

Результатом введения и использования единого идентификатора недвижимости должно стать обеспечение возможности оперативного обмена информацией, при этом каждое ведомство, оставаясь ответственным за актуальность своих данных, получит возможность использовать в пределах своей компетенции информацию других ведомств.

Также создание системы идентификации объектов недвижимости является необходимым условием для осуществления унификации данных обо всех видах недвижимого имущества.

Система идентификации предполагает присвоение всем регистрируемым объектам недвижимости уникальных идентификационных номеров, имеющих единую структуру, с применением единой методики их присвоения для всех видов объектов недвижимого имущества. То есть каждый объект недвижимости, вне зависимости от его вида, должен иметь свой уникальный унифицированный идентификационный номер. В свою очередь, все базы данных (реестры, кадастры), содержащие какую-либо информацию об объектах недвижимости, должны идентифицировать их именно по этому номеру. Это позволит интегрировать информацию, содержащуюся в различных базах данных об одном и том же объекте недвижимости, ускорить и упростить безошибочный поиск и актуализацию различного рода сведений (различных характеристик) того или иного объекта.

Таким образом, идентификационный номер объекта недвижимости призван выполнять функцию единого языка общения (единого ключа) при взаимодействии органов, ответственных за ведение различных баз данных (реестров, кадастров), при передаче данных из этих реестров (кадастров), а также при выполнении органами государственной власти задач по управлению земельными, водными, лесными и иными природными ресурсами и регулированию рыночного оборота объектов недвижимости.

3.2.3 Определение оптимальной структуры создаваемой системы идентификации объектов недвижимости

Существует два основных принципа идентификации того или иного объекта.

1. Присвоение объекту кода, состоящего из нескольких разрядов цифр, каждый из которых обозначает ту или иную качественную характеристику объекта.

2. Присвоение объекту некоего порядкового (регистрационного) номера, который по своей структуре не отражает каких-либо качественных характеристик, однако позволяет аккумулировать полный объем необходимой информации по данному объекту в регистрирующем органе без необходимости изменения присвоенного номера в случае изменения каких-либо качественных характеристик объекта.

Для обеспечения универсальной идентификации объекта недвижимости представляется более предпочтительным второй вариант, так как он позволяет осуществлять для каждого объекта недвижимости сбор, хранение и постоянную актуализацию неограниченного массива информации в рамках ведения соответствующего реестра (кадастра). Кроме того, второй вариант, в отличие от первого, позволяет присваивать каждому объекту уникальный номер, то есть индивидуализировать его.

С другой стороны, целесообразно включить в структуру идентификационного (регистрационного) номера минимальный объем закодированной информации о данном объекте недвижимости, позволяющей его однозначно идентифицировать и не изменяющейся практически на всем протяжении времени существования объекта. Указанным критериям соответствует информация о виде объекта и его местонахождении. Информация о месте нахождения объекта недвижимости закодирована в его кадастровом номере.

Рассмотрим систему присвоения кадастровых номеров различным видам объектов недвижимости. Кадастровые номера присваиваются при постановке объекта недвижимости на государственный кадастровый учет, то есть на этапе их юридического создания.

Кадастровый номер земельного участка состоит из кадастрового номера кадастрового квартала и номера земельного участка в этом квартале, при этом номером земельного участка в кадастровом квартале является порядковый номер подраздела, открываемого для записи сведений о данном земельном участке в соответствующем разделе государственного реестра земель кадастрового района. Правила присвоения кадастровых номеров земельным участкам, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2000 г. № 660 Ведение государственного земельного кадастра осуществляется Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости. Положение о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2004 г. № 418

Кадастровый номер здания (сооружения) состоит из кадастрового номера земельного участка, на котором оно находится, и его инвентарного номера. В свою очередь, кадастровый номер помещения в здании (сооружении) состоит из кадастрового номера здания (сооружения) и инвентарного номера (субномера) помещения. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (статья 1)

Инвентарный номер объекта градостроительной деятельности имеет следующую структуру: АА:БББ:ВВВ:ГГГГГГГГД Приказ Госстроя России от 31 мая 2001 г. № 120,

где АА - код субъекта Российской Федерации по Общероссийскому классификатору административно-территориального деления (ОКАТО);

БББ - код муниципального образования;

АА:БББ - номер регистрационной книги (А:Б);

ВВВ:ГГГГГГГГД - номер объекта, присваиваемый в установленном порядке учета объектов в Едином государственном реестре объектов градостроительной деятельности. Части объекта градостроительной деятельности (зданию, сооружению в составе комплекса; квартире в жилом доме) присваивается, как уже отмечалось, субномер в соответствии с установленным порядком.

Инвентарный номер присваивается организациями технической инвентаризации (БТИ), которые должны быть переведены в ведение Федерального агентства кадастра объектов недвижимости. До образования Федерального агентства кадастра объектов недвижимости организации, осуществляющие деятельность по ведению градостроительного кадастра, техническому учету и инвентаризации объектов градостроительной деятельности, находились в ведении Госстроя России.

Дополнительно следует отметить, что в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» объект недвижимости идентифицируется в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним по кадастровому номеру (статья 12 пункт 3 Закона).

Исходя из описанной структуры кадастрового номера, следует, что кадастровые номера земельных участков не меняются на протяжении всего периода существования земельного участка. Кадастровый номер объекта градостроительной деятельности может измениться лишь в случае изменения земельного участка, на котором находится данный объект, или присвоения соответствующему земельному участку кадастрового номера (в случае, если до этого он не был поставлен на государственный кадастровый учет). Однако, учитывая, что данные процессы, применительно к каждому конкретному объекту градостроительной деятельности, происходят крайне редко (либо не происходят вообще) и носят скорее эпизодический характер, этим можно пренебречь в рамках данного рассмотрения.

Кроме того, структура кадастрового номера объекта недвижимого имущества позволяет однозначно определить его вид.

Таким образом, очевидна объективная возможность использования кадастровых номеров объектов недвижимости в качестве их универсальных идентификаторов.

В целом, структура идентификации должна состоять из двух основных взаимосвязанных составляющих, одна из которых содержит минимальный набор информации, позволяющей однозначно идентифицировать тот или иной конкретный объект недвижимости; а вторая - максимально возможный объем данных об объекте, описывающих его основные физические, экономические и юридические характеристики.

Первой составляющей может стать кадастровый номер объекта, позволяющий однозначно индивидуализировать и идентифицировать вид и местоположение объекта. В результате, кадастровый номер объекта может стать по сути тем самым «единым ключом» (см. выше), при помощи которого можно получать (передавать) полный спектр информации по данному объекту из соответствующего информационного ресурса.

Вторым компонентом описываемой системы идентификации должен стать некий банк данных об объекте в значительной части состоящий из цифрового массива, представляющего собой закодированную в соответствии с установленными системами кодификации (классификации) информацию об объекте. Возможные варианты кодификации и хранения информации об объектах недвижимости будут рассмотрены далее.

Итак, предлагаемая система универсальной идентификации объектов недвижимости носит комбинированный характер. При этом центральная часть этой системы состоит из двух комплексных цифровых комбинаций, непосредственно связанных друг с другом. При этом каждому кадастровому номеру объекта недвижимости (в случае его использования в качестве первого компонента идентификатора), должен соответствовать только один информационный массив (второй компонент), описывающий физические, экономические и юридические характеристики объекта на условиях их постоянной актуализации и являющийся частью единого федерального информационного ресурса.

...