§ расширение прав участников внешнеэкономической деятельности;

§ дополнение старого Кодекса новыми положениями о порядке определения таможенной стоимости товара и страны происхождения товара.

Приведение подзаконных актов и отмена ведомственных актов ГТК России, регулирующих вопросы, непосредственно включенные в сферу действия нового Таможенного кодекса, должно было существенно упростить таможенное законодательство. Однако новый Таможенный кодекс, по экспертной оценке, потребует принятия не менее чем 120 подзаконных актов, в том числе и ряда основополагающих, нормы которых могли бы быть включены в текст кодекса.

Выводы: таким образом, принятие новой редакции Таможенного кодекса, не решающего проблемы установления норм прямого действия непосредственно в Кодексе и оставляющего возможность для нормотворчества в области таможенного регулирования таможенным органам, по-прежнему не позволит решить проблему, связанную с отсутствием системности действующего законодательства, регулирующего внешнеэкономическую деятельность. В связи с этим чрезвычайно важно участие ИКТ-бизнеса в лице неправительственных организаций, особенно малого бизнеса (через ассоциации и другие общественные организации), в формировании предложений по изменению нового Таможенного кодекса и замене существующих в нем отсылок нормами прямого действия.

Помимо юридическо-технических проблем, связанных с Таможенным кодексом, проблемой регулирования внешнеэкономической деятельности является также то, что действующее таможенное законодательство основано на подходе, концептуально неблагоприятном для осуществления внешнеэкономической деятельности как для российских предпринимателей, так и для зарубежных компаний. Эта проблема также является достаточно актуальной для сферы ИКТ. В соответствии с ним деятельность таможенных органов рассматривается как фискальная функция государства (ежегодно ГТК России пополняет госбюджет более чем на 40% по сравнению с прошлым годом). Основной целью деятельности таможенных органов в настоящее время является наполнение бюджета за счет сборов с участников внешнеэкономической деятельности. Помимо фискальных целей деятельности таможенных органов сложности существующего регулирования также могут быть объяснены тем, что таможенное законодательство, скорее, является инструментом для преследования нарушений при осуществлении внешнеэкономической деятельности, нежели стимулом развития внешнеэкономической деятельности. При этом не принимаются во внимание косвенные убытки и снижение конкурентоспособности Российской Федерации вследствие усложнения процедуры таможенного оформления, ориентированной на выявление потенциальных нарушений, а не ускорение пропуска товаров через таможню. Указанные проблемы вносят свой вклад (безусловно, не без других факторов, таких, как, например, коррупция) в уход внешнеторговой деятельности в тень, и как следствие недополучение государством доходов. Существующая ситуация с превалированием «серых» («полулегальных») и «черных» («нелегальных») схем таможенного оформления иллюстрируется врезкой 5.3.

Врезка 5.3.

Объем «серых» таможенных операций

Около трети импорта компьютерной техники (30%), периферийных устройств (26%), комплектующих (26%), телекоммуникационного оборудования (18%), программного обеспечения (32%), по информации опрошенных предпринимателей, составляет «серый» импорт. В то же время в исследовании «Институциональная динамика рынков и формирование новых концепций контроля» Радаев В.В. Институциональная динамика рынков и формирование новых концепций контроля
(на примере рынков электробытовой техники). - М.: ГУ-ВШЭ, 2002. дается описание опроса, проведенного РАТЭК Российская ассоциация торговых компаний и производителей электробытовой и компьютерной
техники. в 2001 - 2002 гг. В исследовании, основанном на данных опроса предпринимателей, указано, что в 2001 г. лишь около 20% импортных товаров завозилось по «белым» схемам, «черные» схемы составляли не более 10%, а основную часть ввоза (около 70%) покрывали именно «серые» схемы, находящиеся между легальными и нелегальными схемами. В исследовании сделаны выводы о том, что за некоторыми исключениями (крупные западные операторы, поставщики специфических групп товаров) все основные участники в той или иной мере используют «серые» схемы. Подобное расхождение в данных может быть объяснено двумя причинами: недостаточная информированность ИКТ-предпринимателей о степени легальности таможенного оформления по сравнению с предпринимателями, принимавшими участие в опросе РАТЭК (см. выше результаты по доле ИКТ-предпринимателей, непосредственно осуществляющих внешнеторговые операции).

Важнейшим направлением совершенствования таможенного законодательства в настоящее время является приведение его в соответствие с системой соглашений ВТО. Подобная работа уже проводится в законодательстве, регулирующем предпринимательскую деятельность, например, в законодательстве о лицензировании, сертификации. В соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, и если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Данная норма также подтверждена в статье 8 Таможенного кодекса. В связи с этим после вступления в силу соглашений ВТО для Российской Федерации потребуется полностью привести с ними в соответствие свое законодательство. Хотя в рамки настоящего исследования не входит оценка преимуществ и недостатков для России от вступления в эту международную организацию, следует отметить, что предусмотренные соглашениями ВТО требования к регулятивным процедурам, в том числе и внешнеэкономической деятельности, проверены значительным опытом их практического применения и доказали свою эффективность в условиях применения большинством стран мира на протяжении продолжительного периода времени. В то же время ряд норм и правил ВТО после включения в национальное российское законодательство должен обеспечиваться продуманным и сбалансированным механизмом правоприменения. Включение в действующий Таможенный кодекс норм, предусматривающих обязанность таможенных органов вести реестр объектов интеллектуальной собственности и применять к ним особый режим оформления и контроля, направленных на обнаружение контрафактной продукции, соответствует требованиям ВТО в отношении защиты прав интеллектуальной собственности. Однако при разработке механизма реализации таких норм нового Таможенного кодекса необходимо принимать во внимание указанную в п. 2 проблему целей таможенного регулирования, и функции по предотвращению противоправных действий не должны препятствовать свободному обороту результатов интеллектуальной деятельности.

В контексте присоединения России к ВТО необходимо рассмотреть возможность участия в Соглашении по информационным технологиям (ITA). Важно учесть, что США увязали продвижение тарифных переговоров в процессе присоединения России к ВТО и свои уступки с согласием России на участие в ITA, при этом признав, что снижение тарифов российской стороной будет производиться в 2005 - 2006 гг.

В ходе переговоров по вступлению в ВТО российской стороной была выражена готовность снизить до нулевого уровня ставки таможенных пошлин по ИКТ-товарам в течение трех лет после вступления России в ВТО.

При этом уступки России по таможенным пошлинам на ИКТ-товары могут быть использованы для получения взаимных уступок со стороны других стран - участников ВТО по товарам, на снижение тарифов по которым Россия по тем или иным причинам не может пойти.

Врезка 5.4

Максимально приемлемый уровень таможенных пошлин, по мнению опрошенных в ходе исследования предпринимателей

Максимально приемлемый уровень таможенных пошлин, чтобы можно было не прибегать к «серым» схемам, по мнению предпринимателей, колеблется от 4,8% для ПО до 7% для компьютерного оборудования (сравнимо со ставками таможенных пошлин в европейских странах до их присоединения к ITA - см. подраздел 5.1.4). Следует отметить большую радикальность самых маленьких ИКТ-компаний (1-10 чел), по мнению которых приемлемый уровень пошлин колеблется от 2,67% на компьютерную технику до 4% на ПО. В то же время отсутствие у предпринимателей информации о Соглашении ITA, видимо, не позволило им сделать более смелые предположения об отмене таможенных пошлин, как то предусматривается указанным Соглашением. В то же время представители общественных организаций российского ИКТ-бизнеса (например, АП КИТ Ассоциация предприятий компьютерных и информационных технологий. ) ставят вопрос о присоединении к этому Соглашению на повестку дня.

Таможенные пошлины часто рассматриваются как инструмент защиты находящегося в стадии раннего развития российского ИКТ-сектора. Однако ограничения на импорт иностранных ИКТ-товаров угрожают как отсутствием конкуренции, а соответственно стимулом для развития информационных технологий внутри страны, так и создает барьеры для притока иностранных ИКТ-товаров, необходимых внутреннему ИКТ-сектору. Кроме того, таможенные пошлины повышают издержки на приобретение и/или использование ИКТ-товаров иностранного производства (например, компонентов) для создания новых ИКТ-товаров внутри страны. Издержки такого рода с неизбежностью перекладываются на конечных потребителей ИКТ-товаров. Таким образом, таможенные пошлины на ИКТ-товары скорее являются препятствием для развития ИКТ-сектора, полностью зависящего от импорта высокотехнологичной продукции, нежели создают благоприятные условия для развития внутреннего ИКТ-сектора.

Другой проблемой, которая должна быть рассмотрена перед принятием условий ITA, является угроза недополучения средств от таможенных платежей в бюджет. Однако опыт снятия таможенных пошлин в странах, подписавших Соглашение, показывает, что недополучение бюджетных средств по линии таможни, вызванное отказом от таких ставок, компенсируется увеличением налоговых поступлений от развития ИКТ-сектора. Кроме того, применительно к российским условиям следует отметить, что ИКТ-товары не составляют значительной доли российской внешней торговли (2,1% импорта и 0,2% экспорта в 2002 г. по данным ГТК России). В основном ИКТ-импорт приходится на КНР, Германию, США, Тайвань, Корею. Соотношение импорта и экспорта ИКТ товаров в(из) России отражено на рис. 5.3.

Рис 5.3 Импорт и экспорт ИКТ-товаров в/из Российской Федерации (млн. долларов) Источник: данные ГТК России..

5.3.6 Другие общие проблемы действующего таможенного законодательства

Указанная выше проблема обилия отсылочных норм в Таможенном кодексе своей оборотной стороной имеет отсутствие детального регулирования отношений участников внешнеэкономической деятельности (к которым относятся и предприниматели, осуществляющие ввоз/вывоз ИКТ-товаров и услуг) с таможенными органами и создает почву для принятия последними произвольных решений. Урегулирование их взаимоотношений на уровне федерального закона является недостаточным с точки зрения эффективной защиты участников внешнеэкономической деятельности. Глава 16 принятого в 2001 г. Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации содержит довольно детализированный список правонарушений со стороны участников внешнеэкономической деятельности. В то же время многолетняя практика показывает, что серьезной проблемой осуществления внешнеэкономической деятельности является нарушение действующего законодательства должностными лицами таможенных органов. В силу специфики внешнеэкономической деятельности и, в частности, таможенных процедур, предусмотренные действующим законодательством инструменты защиты граждан от незаконных действий органов государственной власти могут оказаться недостаточными для решения проблем предпринимателей, если такие нарушения происходят со стороны таможенных органов.

Внешнеторговые операции требуют значительных как финансовых, так и временных затрат от предпринимателей, что иллюстрируется в табл. 5.4.

Таблица 5.4.

Средние совокупные затраты предпринимателей сферы ИКТ при проведении импортных операций за период с 1 января 2002 г. по 30 июня 2002 г. по основной группе товаров (услуг), импортом которых занималось предприятие

Помимо существующей возможности взыскания с таможенных органов убытков по гражданским искам должна быть предусмотрена административная ответственность должностных лиц таможенных органов за нарушения действующего законодательства, в особенности связанных со сроками прохождения таможенных процедур. В связи с этим следует рассмотреть целесообразность внесения в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации специальную норму, предусматривающую ответственность за нарушение сроков и процедур таможенного оформления должностными лицами таможенных органов.

Проблемы экспорта и импорта ИКТ-товаров во многом зависят от того, какой товар является предметом внешнеэкономической деятельности. В рамках настоящего исследования под ИКТ-товарами понимаются: программное обеспечение, телекоммуникационное оборудование (как товар, внешняя торговля которым оказывает непосредственное воздействие на уровень развития ИКТ внутри Российской Федерации), компьютерное оборудование. В отличие от существующей в мире практики специального стимулирования международной торговли ИКТ-товарами (в частности, это видно на описанном выше примере ITA), в Российской Федерации не предусмотрено никаких преференций для внешнеэкономической деятельности ИКТ-предпринимателей, более того, в отношении ввоза и вывоза ряда товаров предусмотрены специальные процедуры получения разрешений, которые можно рассматривать как репрессивные и фактически сводящие к нулю эффективность легального ведения бизнеса. Однако ИКТ-торговля от этого не перестает существовать, а для обхода чрезмерно жесткого законодательного регулирования входят в практику различные «теневые схемы» осуществления внешнеэкономической деятельности, что приводит к недополучению бюджетных средств в виде таможенных сборов, с одной стороны, и, с другой стороны, ставит предпринимателей в положение нарушителей закона, которые в любой момент могут быть привлечены к ответственности.

Общей проблемой получения адекватной статистической картины по внешнеэкономической деятельности, связанной с ИКТ, является отсутствие отдельной предусмотренной для него группы в Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности (ТН ВЭД), что затрудняет организацию достоверной статистики по внешней торговле ИКТ-товарами. Отсутствие в ТН ВЭД отдельной группы по программному обеспечению не позволяет должным образом учесть специфику производства, перемещения, тиражирования и торговли этой категории продукции.

5.3.8 Внешнеторговая деятельность, связанная с программным обеспечением

Наиболее проблемным и в то же время парадоксальным в настоящее время является регулирование внешней торговли программным обеспечением.

Серьезным препятствием для развития рынка ПО является установленное действующим законодательством требование получения разрешений на вывоз коммерческого программного обеспечения (ПО) от ФАПРИД, ФАПСИ.

Такое оформление требуется только для оформления экспорта, однако не является реально действующим механизмом при существующей возможности отправки ПО через каналы глобальных сетей связи.

В соответствии с письмом ГТК России от 3 апреля 2002 г. № 01-06/13128 «О направлении Методических рекомендаций по контролю за вывозом результатов интеллектуальной деятельности» таможенные органы вправе дополнительно запрашивать у декларанта (экспортера) заключение ФАПРИД об отсутствии результатов интеллектуальной деятельности, права на которые принадлежат Российской Федерации.

Установление такого требования не обеспечено четкой и прозрачной процедурой реализации, что создает условия для использования данной нормы в качестве инструмента оказания давления на экспортеров, но, учитывая длительность возможной процедуры и отсутствие ее четкого регулирования, может, в свою очередь, рассматриваться как административный барьер, препятствующий развитию экспорта.

В то же время приказом ФАПРИД от 21 августа 2000 г. устанавливает, что рабочая группа по организации и проведению правовой экспертизы товаров, вывозимых из Российской Федерации, помимо прочего обеспечивает формирование условий договорных отношений между ФАПРИД и экспортерами. Такая норма, предусматривающая наличие «договорных отношений» между предпринимателями и регулирующим представляется неуместной и должна быть исключена, равно как должны быть пересмотрены нормы действующего законодательства, в соответствии с которыми получение многочисленных разрешений на экспорт не соответствует современному уровню развития технологий и скорее является пережитком «холодной войны», нежели реально действующим эффективным механизмом экспортного контроля.

С другой стороны, в существующей практике работы компаний, производящих ПО по заказам иностранных компаний, ПО направляется заказчику по телекоммуникационным каналам, а затем для «юридического оформления факта вывоза» ПО записывается на материальный носитель (например, компакт-диск) и физически переправляется через таможенную границу Российской Федерации. Данная процедура имеет смысл в связи с предусмотренной ст. 98 Таможенного кодекса Российской Федерации нормой, в соответствии с которой экспортируемые товары освобождаются от налогов либо уплаченные суммы налогов подлежат возврату в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации и п. 2 ст. 151 Налогового кодекса, в соответствии с которой при вывозе товаров с таможенной территории Российской Федерации в таможенном режиме экспорта НДС не уплачивается. Предприниматели, для которых издержки по проведению описанной процедуры превышают разумные пределы, предпочитают отправлять готовый исходный код программы по электронной почте, применяя различные «черные» схемы расчетов с заказчиком, что, во-первых, приводит к уходу «в тень» от контроля налоговых органов как фирм, занимающихся «оффшорным программированием», так и разработчиков ПО, что приводит к недополучению бюджетных средств государством и ставит этих предпринимателей за грань закона. Возможным решением данной проблемы является отмена таможенных пошлин на ПО в рамках присоединения России к Министерской декларации по торговле ИКТ-товарами ВТО (ITA), что представляется оправданным шагом, так как практика показывает, что в существующих условиях минимального легального экспорта ПО государство не может рассчитывать на получение таможенных бюджетных средств напрямую в виде таможенных сборов, однако будет способствовать как легализации бизнеса, связанного с «офшорным программированием», так и являющихся его косвенным следствием поступления в бюджет налогов.

Возможно, данную меру не следует распространять на коммерческие партии ПО, когда таможенная стоимость в большей степени определяется стоимостью физических носителей (компакт-дисков или дискет) вместе с ПО, а не стоимостью самого ПО, которое вместо физического пересечения таможенной границы может быть успешно отправлено по электронной почте. Контроль и таможенное оформление экспорта и импорта физических носителей с ПО следует осуществлять в общем для всех товаров порядке.

В соответствии с существующим регулированием установлен разрешительный порядок ввоза радиоэлектронных средств связи. Кроме того, данный вопрос регулируется не на уровне федерального закона, а на уровне подзаконных и ведомственных актов.

Положением о порядке изготовления, ввоза в Российскую Федерацию и использования на территории Российской Федерации радиоэлектронных средств (высокочастотных устройств), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 1994 г. № 643, установлено:

§ ввоз в Российскую Федерацию радиоэлектронных средств гражданского применения осуществляется на основании разрешений, выдаваемых органами службы государственного надзора за связью в Российской Федерации в соответствии с установленным порядком по заявкам юридических и физических лиц, включая иностранных;

§ ввоз радиоэлектронных средств иностранного производства для военного применения - на основании разрешений, выдаваемых Генеральным штабом Вооруженных Сил Российской Федерации;

§ ввоз в Российскую Федерацию радиоэлектронных средств указанным в Положении рядом ведомств для нужд управления, обороны, безопасности и охраны правопорядка в Российской Федерации осуществляется на основании разрешений, выдаваемых Министерством обороны Российской Федерации и Федеральным агентством правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации;

§ ввоз на территорию Российской Федерации радиостанций (терминалов), имеющих в своем составе шифровальные средства, разрешается в установленном порядке на основании решения Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации с обязательной регистрацией в таможенных органах наличия указанных средств в составе радиостанций (терминалов).

Укрупненный перечень радиоэлектронных средств (РЭС) и высокочастотных устройств (установок), закупка за границей и ввоз в Российскую Федерацию которых допускается при наличии разрешений Госсвязьнадзора России, утвержден Письмом ГТК России от 28 марта 1995 г. № 01-13/4265. В данный перечень, в частности, включены:

§ радиопередающие устройства, предназначенные для передачи любого вида информации, включая телевизионное и звуковое вещание;

§ стационарные и подвижные (включая носимые) приемно-передающие радиостанции, предназначенные для обеспечения любого вида радиосвязи, в том числе любительской и личного пользования, радиотелефоны (бесшнуровые телефонные аппараты);

§ телевизионные стационарные, передвижные и репортажные станции, имеющие в своем составе радиопередающие устройства;

§ радиорелейные системы (станции) прямой видимости и тропосферного рассеяния;

§ радиопередающая и приемо-передающая аппаратура систем автоматизированного контроля и управления производственными и технологическими процессами, механизмами и устройствами, телеметрии, биотелеметрии и т. п., а также приемно-передающие устройства для управления моделями судов, самолетов, машин, механизмов и других устройств;

§ аппаратура радиоопределения и другая специальная радиоаппаратура, используемая для геодезии при картографировании, геодезических исследованиях, геологической разведке ископаемых и т. п.;

§ радиопередающие и приемо-передающие средства поисковой связи (в том числе средства аварийно-спасательной службы), сигнализации для персонального радиовызова;

§ средства индуктивной телефонной связи, телеконтроля и сигнализации, кабельные вещательные и промышленные высокочастотные телевизионные системы, в том числе используемые в шахтах.

Приказ Минсвязи России от 2 декабря 1994 г. № 276 «О мерах по упорядочению использования радиоэлектронных средств в Российской Федерации» устанавливает, что разрешения юридическим лицам на ввоз из-за границы оборудования радиотелефонной связи выдаются только при наличии сертификата соответствия на аппаратуру и лицензии Минсвязи России на предоставление услуг связи с организацией радиосетей на базе этого оборудования. Разрешения на временный ввоз из-за границы оборудования радиотелефонной связи для проведения сертификационных испытаний выдаются под обязательства об обратном вывозе на условиях исключения возможности нелегального использования этого оборудования в системах подвижной радиосвязи с уведомлением соответствующих управлений Госсвязьнадзора России для осуществления ими контроля за выполнением условий выданных разрешений.

Данные требования в отношении импорта телекоммуникационного оборудования подкреплены установленным действующим законодательством требованием к таможенным органам контролировать наличие сертификата при ввозе средств, подлежащих обязательной сертификации.

Применение одновременно двух мер (и лицензирования и сертификации) представляется явно чрезмерным. При этом лицо, которое ввозит оборудование, не обязательно должно обладать лицензией на предоставление услуг связи.

В связи с этим представляется целесообразным вслед за рядом стран ВТО включить телекоммуникационное оборудование в перечень товаров, облагаемых таможенной пошлиной по ставке 0%, при этом сохранив разумно допустимый контроль за использованием телекоммуникационного оборудования на территории Российской Федерации посредством выдачи разрешений на строго ограниченный на законодательном уровне перечень товаров, который разумно применять не к импортерам, а к лицам, непосредственно намеревающимся использовать такое оборудование.

В настоящее время большинство ИКТ-компаний, связанных с торговлей компьютерным оборудованием, предпочитает не заниматься внешнеэкономической деятельностью непосредственно, а работает со специализированными посредническими фирмами, хорошо знакомыми с прохождением таможенных процедур. Импорт и экспорт компьютерного оборудования не имеют присущей им «ИКТ-специфики», и предприниматели, осуществляющие внешнеэкономические операции с компьютерным оборудованием, в своей деятельности сталкиваются с проблемами, вытекающими из «общих» недостатков таможенного законодательства и законодательства, регулирующего внешнеэкономическую деятельность. Ряд ограничений, связанных с экспортом компьютерного оборудования, связан с действием Списка товаров и технологий двойного назначения, экспорт которых контролируется утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 26 августа 1996 г. № 1268. На экспорт такого оборудования требуется получение лицензии в соответствии с Временным положением о порядке выдачи лицензий на экспорт отдельных видов сырья, материалов, оборудования, технологий и научно-технической информации, применяемых при создании вооружения и военной техники (утв. приказом МВЭС РФ от 12 августа 1992 г. № 471). Упомянутый Указ Президента Российской Федерации должен быть пересмотрен с учетом необходимости установления требования о регулярной ревизии перечня таких товаров и привлечения общественного контроля, в том числе саморегулируемых организаций, для исключения из Списка товаров, экспорт которых по тем или иным причинам контролировать в дальнейшем нецелесообразно.

Необходимо также поставить вопрос о необходимости включения компьютерного оборудования в перечень товаров, на которые распространялись бы тарифные уступки в рамках присоединения России к Министерской декларации по торговле ИКТ-товарами (ITA).

5.4 Выводы и рекомендации по разделу

1. В новой редакции Таможенного кодекса по-прежнему сохраняется чрезвычайно большое количество отсылочных норм и остается возможность для ведомственного нормотворчества. Это неизбежно будет приводить к нарушению системности нормативно-правового регулирования внешнеэкономической деятельности. Совершенствование таможенного законодательства и мер государственного регулирования внешнеэкономической деятельности должно исходить из приоритета быстрого и эффективного обслуживания грузов, а не выявления нарушений предпринимателями.

В связи с этим чрезвычайно важно участие ИКТ-бизнеса в лице неправительственных организаций, особенно малого бизнеса (через ассоциации и другие общественные организации), в формировании предложений по совершенствованию нового Таможенного кодекса и внесения в него норм прямого действия c учетом интересов предпринимателей.

2. В контексте присоединения России к ВТО целесообразно участие России в Соглашении по информационным технологиям (ITA), которое предусматривает снижение до нулевого уровня ставки таможенных пошлин по ИКТ-товарам в течение определенного переходного периода после вступления России в ВТО.

3. В целях повышения гарантий соблюдения норм права при прохождении таможенных процедур внести в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации специальную норму, предусматривающую ответственность за нарушение сроков и процедур таможенного оформления должностными лицами таможенных органов.

4. Контроль и таможенное оформление экспорта и импорта физических носителей с ПО следует осуществлять в общем для всех товаров порядке. В связи с этим должны быть пересмотрены нормативные акты ФАПРИД.

5. Применение одновременно двух мер (и лицензирования, и сертификации) к ввозимым радиоэлектронным средствам представляется явно чрезмерным. В связи с этим должны быть отменены требования о наличии сертификатов на ввозимое оборудование, при это может быть сохранен разумно допустимый контроль за использованием радиоэлектронных средств на территории Российской Федерации посредством выдачи разрешений на строго ограниченный на законодательном уровне перечень товаров, который разумно применять не к импортерам, а к лицам, непосредственно намеревающимся использовать такое оборудование.

6. Указ Президента Российской Федерации, утверждающий «Список товаров и технологий двойного назначения, экспорт которых контролируется», должен быть пересмотрен с учетом необходимости установления требования о регулярной ревизии перечня таких товаров и привлечения общественного контроля, в том числе саморегулируемых организаций, для исключения из Списка товаров, экспорт которых по тем или иным причинам контролировать в дальнейшем нецелесообразно.

6. Сертификация товаров и услуг сектора ИКТ

Подтверждение соответствия продукции и услуг является одной из составляющих механизма оценки их безопасности, что особенно актуально для сектора информационно-коммуникационных технологий. В отличие от других способов оценки, подтверждение соответствия применяется на дорыночной стадии обращения продукции и может быть осуществлено как изготовителями, т.е. первой стороной (декларирование соответствия), так и независимыми от изготовителей и потребителей органами - третьей стороной (сертификация). Обе формы подтверждения соответствия используются в настоящее время в Российской Федерации.

Для проведения подтверждения соответствия конкретной продукции (услуги) необходимо наличие требований, установленных в нормативном документе, и возможности представить необходимые для уверенности в ее безопасности доказательства. При подтверждении соответствия первой стороной доказательства собирает изготовитель (исполнитель), при необходимости - с использованием для этого третьей стороны (например, органа по сертификации систем качества или испытательной лаборатории). Если документальное свидетельство о соответствии выдает третья сторона, то сбор доказательств является ее задачей. Основные различия двух форм подтверждения соответствия приведены ниже (см. табл. 6.1.).

Таблица 6.1.

Основные различия двух форм подтверждения соответствия.

Прежде чем перейти к рассмотрению международного, а затем и российского опыта использования процедур административного регулирования малого бизнеса в сфере ИКТ, необходимо отметить следующие существенные факторы и аспекты сферы ИКТ, важные для анализа систем сертификации товаров и услуг данного сектора:

§ роль малого бизнеса в развитии сектора ИКТ определена самой динамикой деятельности таких предприятий, их быстротой адаптации и трансформации, т.е. всем факторам, которые характерны для самого сектора ИКТ в технологическом плане. В этой связи для развития сектора ИКТ необходимо развитие такой важнейшей ее части, как малого бизнеса;

§ следует также отметить, что международный опыт свидетельствует о том, что государственное участие в административном регулировании сектора ИКТ, по сути, сохранилось только в сфере телекоммуникаций, в иных же сферах (таких, как сертификация программ, баз данных, средств шифрования) государство не осуществляет активного вмешательства в виде административного регулирования, и все процедуры контроля (такие, как контроль качества) являются добровольными. В то же время в Российской Федерации есть целый пласт проблем в сертификации средств шифрования, средств защиты информации, который выглядит относительно уникальным в разрезе международного опыта.

Таким образом, обзор методов регулирования и использования административных разрешительных процедур наиболее информативно и эффективно проводить на примере регулирования сектора телекоммуникацийПод «телекоммуникационным сектором» в рамках данного раздела понимается подсектор ИКТ-сектора, включающий предприятия и организации, представляющие услуги связи, услуги передачи информации, а также производящие продукцию, необходимую для предоставления указанных услуг. .

Однако сертификация оборудования в сфере ИКТ имеет значительный международный опыт. Бизнес-структуры и правительства работают вместе с целью повышения эффективности методов регулирования и самих технических требований для тестирования оборудования, изделий, а также повышения эффективности тех процедур, которые в мировом сообществе именуются «оценкой соответствия» оборудования. Эти усилия привели к усовершенствованию процедур сертификации, повышению доверия к процедурам контроля качества и стандартам со стороны производителей, развитию взаимного признания результатов тестирования и сертификации и международной стандартизации технических требований.

6.2 Мировой опыт административного регулирования «оценки соответствия» в сфере ИКТ

Сертификация в сфере ИКТ всегда была вопросом внутренней политики. Мировой опыт свидетельствует о наличии множества жизнеспособных подходов к построению системы сертификации. Эти подходы построены с учетом уникальных юридических, технических, административных и политических условий каждой отдельной страны. В результате в мире используются разнообразные технических требования, методы тестирования и процедуры сертификации, которые применяются при продаже и производстве товаров в сфере ИКТ.

Основное содержание процедур тестирования и сертификации на предмет соответствия техническим требованиям являются основанием для «оценки соответствия» телекоммуникационного оборудования.

Оценка соответствия - это оценка оборудования, процессов или услуг, для определения степени соответствия определенным требованиям

Кодекс лучшей практики для «оценки соответствия», изданный Международной организацией по стандартизации (ISO) и Международной электротехнической комиссией (IEC) (ISO/IEC стандарт 60) (1994 г.), обобщил типичные примеры и подходы к осуществлению процедур оценки соответствия:

§ осуществление выборки, тестирование и контроль;

§ определение, проверка (верификация) и гарантии соответствия (включая декларации соответствия и сертификацию изготовителем (поставщиком));

§ регистрация, аккредитация и разрешение;

§ комбинации всех вышеперечисленных.

Стандарт 60 применяется к взаимоотношениям, в которых первая сторона (изготовитель или поставщик), вторая сторона (покупатель) и третья сторона (независимое физическое или юридическое лицо) дают гарантии, что изделия, процессы и услуги соответствуют требованиям, изложенным в технических требованиях (международных, региональных, или национальных стандартах). Кроме того, указанный Стандарт применяется для определения компетенции регулятивных органов в сфере административного регулирования в секторе ИКТ. Цель данного стандарта - обеспечить соответствие процедур и условий оценки потребностям рынка и содействие либерализации внешней торговли в возможно широком географическом и экономическом контексте.

Эта часть описывает основные подходы к построению основных систем оценки соответствия, используемых во всем мире, дает обзор текущей системы оценки соответствия Европейского союза среди государств - его членов и отмечает перспективы развития всех подходов и их эволюции.

6.2.1 Подходы к построению системы оценки соответствия

Существуют разнообразные процедуры оценки соответствия в сфере ИКТ. Процедуры отличаются, как было сказано раньше, в зависимости от особенностей страны. Часто в одной стране одновременно используются сразу несколько процедур сертификации для оценки соответствия в зависимости от типа аппаратуры и технических требований. Например, в Европейском союзе телекоммуникационное оборудование, которое присоединяется к телефонной сети общего пользования, сертифицируется с использованием совершенно иного подхода, чем при проведении сертификации автономного (терминального) оборудования по передаче данных (такого, как радиопередатчики и т.д.) и проведении оценки электромагнитной совместимости.

Большинство процедур оценки соответствия использует один или несколько базовых конструктивно-технологических методов, которые описаны ниже.

Оценка соответствия, проводимая национальным регулятивным органом по сертификации(первый подход)

Существует несколько разновидностей этого подхода, но они все одинаковы в том, что именно государство в лице сертифицирующего органа принимает окончательное решение о соответствии и выдаче сертификата или разрешения. Часто сертифицирующий орган является одновременно органом, регулирующим телекоммуникационный сектор. Как правило, сертификация построена по следующей схеме.

Изготовитель подает заявление на проведение оценки соответствия в сертифицирующий орган. В некоторых странах также требуется обязательное предоставление образца оборудования или продукции, в то время как в других странах предоставлять оборудование надо только после соответствующего запроса сертифицирующего органа. В некоторых случаях сертифицирующий орган тестирует оборудование самостоятельно, в других странах - требует проведения сертификации в аккредитованной лаборатории или иным образом определенным им центре проведения испытаний. Однако в любом случае сам сертификат дается только самим органом по сертификации на основе вынесенного им решения. Примером использования данного подхода является процедура оценки соответствия, проводимая для большинства радиопередатчиков Федеральной Комиссией по Связи США (FCC) в соответствии с законом о связи. Изготовитель представляет письменное заявление и акт проведения тестирования, которые рассматриваются Федеральной Комиссией по связи. Если заявление и акт демонстрируют соответствие техническим требованиям, Федеральная Комиссия по связи предоставляет разрешение на выпуск соответствующего оборудования.

Средний срок прохождения сертификации в соответствии с данным подходом - от двух месяцев до 1 года в зависимости от вида сертифицируемого оборудования. Следует отметить, что данные сроки также зависят от совершенности системы сертификации в соответствующей стране (см. рис. 6.1.).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 6.1. Схема оценки соответствия, проводимой национальным регулятивным органом по сертификации.

Оценка соответствия, проводимая Лабораторией, определяемой сертифицирующим органом (второй подход)

В соответствии с данным подходом сертифицирующий государственный орган уполномочивает частную организацию, обычно лабораторию, на проведение оценки соответствия оборудования и товаров техническим требованиям (стандартам). Лаборатория не только проверяет оборудование, но и обладает полномочиями на предоставление соответствующего сертификата без привлечения сертифицирующего органа. Сертифицирующий орган осуществляет контроль за деятельностью испытательных лабораторий (см. рис. 6.2.). Этот подход в настоящее время используется в Европейском союзе для сертификации терминального оборудования и для некоторых видов радиопередатчиков. Каждое государство - член Европейского союза определяет «уполномоченные организации», которые имеют право на проведение сертификации. Обычно каждая страна определяет не более одной-двух таких организаций в пределах ее территории. В некоторых странах подобные уполномоченные организации аффилированы тем или иным образом с правительством. Аналогичный подход используется в Японии для проведения сертификации радиоаппаратуры.

Рис. 6.2. Схема оценки соответствия, проводимой Лабораторией, определяемой сертифицирующим органом.

Средний срок прохождения сертификации в соответствии с данным подходом - от месяца до 7 месяцев в зависимости от вида сертифицируемого оборудования. Следует отметить, что данные сроки также зависят от совершенности системы сертификации в соответствующей стране.

Декларация о соответствии (третий подход)

Использование данного подхода позволяет изготовителю декларировать, что соответствующее оборудование или устройства, которые он производит, соответствуют техническим требованиям. Сертифицирующий орган может требовать (а может и не требовать), чтобы аккредитованная или «компетентная» лаборатория провела соответствующую проверку (см. рис. 6.3.). Например, в Европейском союзе изготовителям разрешено использовать Декларацию Соответствия техническим требованиям ЕС по электромагнитной совместимости (ЭМС). Однако если таких технических требований не существует, или оборудование не соответствует ряду установленных требований, или оборудование не может быть протестировано, тогда «уполномоченная организация» должна провести оценку соответствия. Уполномоченные организации определяются государствами - членами Европейского союза как организации (обычно испытательные лаборатории), которые имеют полномочия по оценке, проверке и контролю ЭМС.

Рис. 6.3. Схема, использующая Декларацию о соответствии.

Средний срок прохождения сертификации в соответствии с данным подходом - от месяца до 3 месяцев и зависит в целом от производителя.

В качестве основных двух подходов могут быть рассмотрены подходы Европейского союза и США к построению систем сертификации.

Европейский союз для создания единого внутреннего рынка стремился согласовать технические требования, процедуры контроля и сертификации. Для этого ЕС разработало ряд директив, призванных гарантировать свободную внешнюю торговлю в сфере ИКТ между государствами - членами ЕС. Директивами установлено, что результаты проведения испытаний и оценки соответствия, выполненные в любом государстве - члене ЕС должны быть признаны всеми другими государствами-членами без каких-либо дополнительных требований. Проиллюстрировать развитие политики ЕС в части оценки соответствия позволит рассмотрение опыта применения Директивы о терминальном оборудовании для передачи данных (TTE) (Директива 91/263/EEC).

В 1986 г. европейская Комиссия посредством принятия Директивы 86/361/E EC предусмотрела взаимное признание результатов испытаний, произведенных аккредитованными национальными лабораториями по проведению испытаний и создании на этой базе единой европейской технической спецификации для терминалов. Эта директива разрешала производителям, которые получали сертификаты на соответствие требованиям от одного государства-члена, представлять эти сертификаты на утверждение в сертифицирующий орган другого государства - члена ЕС. Однако эти государства-члены часто могли предусмотреть дополнительные технические требования. Поэтому Директива 86/361/EEC, достигнув только части поставленных задач, была отменена в 1992 г. Вместо нее была принята Директива 91/263/EEC по терминальному оборудованию для передачи данных (TTE), которая включала положение о взаимном признании соответствия в ЕС.

Директива о телекоммуникационном оборудовании (TTE) (Директива 99/5/EC), действующая в настоящее время, исключает возможность государств-членов иметь национальные особенности в технических требованиях в сфере ИКТ.

Процедура сертификации основывается на:

§ общеевропейских стандартах;

§ признании результатов проведения испытаний в различных странах;

§ общем (или универсальном) типе сертификации.

TTE Директива обеспечивает три альтернативных подхода к проверке соответствия стандартам, каждый из которых предусматривает определенную степень участия уполномоченных организаций. Уполномоченные организации определяются каждым государством - членом ЕС самостоятельно.

В соответствии с одним подходом изготовитель представляет образец продукции уполномоченной организации. Уполномоченная организация обязана контролировать выпуск продукции для обеспечения его соответствия стандартам. Второй подход предполагает, что производитель использует систему проверки качества, которая одобрена и контролируется уполномоченной организацией, что является заменой постоянной проверки самой продукции. Третий подход разрешает изготовителю проводить тестирование, однако изготовитель должен разработать систему качества, охватывающую все аспекты производства от дизайна до выпуска конечной продукции.

ЕС в 2000 г. разработало новую Директиву о передаче данных (CTE), которая существенно упрощает проведение процедур оценки соответствия. Указанная Директива переносит ответственность за оценку соответствия на изготовителя оборудования через утверждение Декларации о соответствии и введение четкой ответственности изготовителя за несоответствие его продукции необходимым требованиям. Изготовитель тестирует аппаратуру, декларирует соответствие и представляет копию Декларации и технической информации уполномоченной организации для облегчения надзора. Эти процедуры дают возможность изготовителям выбрать самим: либо самостоятельно проводить тестирование, либо привлечь стороннюю лабораторию для проведения части или всего тестирования. Данная директива основывается на существующей нормативной практике ЕС, разрешающей использование результатов тестирования, проведенного изготовителем.

Во многих странах в настоящее время применяются для оценки соответствия результаты тестирования изготовителем. Например, Федеральная Комиссия по Связи (США) принимает результаты тестирований лабораторий изготовителей. Более 500 лабораторий со всего мира проводят тестирование на соответствие техническим стандартам Федеральной Комиссии по связи.

Европейский союз также установил учет результатов тестирования производителями в ряде директив (например, в части Электромагнитной совместимости (ЭМС)). В Японии соответствие требованиям ЭМС проверяется на добровольной основе и основано полностью на результатах испытаний, осуществляемых производителями.

В то же время представляется, что применение подобной практики малым бизнесом в сфере ИКТ вряд ли возможно, поскольку организация собственных тестирующих лабораторий для малого бизнеса будет непосильным делом в связи с необходимостью осуществления больших затрат.

В некоторых случаях сертифицирующие органы требуют обязательной аккредитации испытательных лабораторий с целью гарантирования получения правильных результатов. Так, большая часть международных аккредитационных программ основана на Рекомендациях ISO/IEC № 25, выработанных международными комиссиями (МЭК), которыми установлено, что лаборатории для аккредитации должны удовлетворять следующим требованиям:

§ целостность и независимость осуществляемого испытательного процесса от других лабораторий;

§ независимость персонала лабораторий от любых форм влияния (финансовых, рекламных или иных).

Кроме того, аккредитацию могут получить и лаборатории производителей, в случае если они обеспечат свою независимость (в принятии решений) от материнской организации. Независимость должна быть обеспечена путем использования соответствующей структуры собственности.

Следует отметить, что такой подход в настоящее время используется не только в ЕС. Более того, многие национальные сертификационные власти уже используют не просто подход, предусматривающий принятие результатов тестирования, проведенного производителем, но использование самой Декларации о соответствии производителя в сфере ИКТ. Такой подход имеет как преимущества для сферы ИКТ, так и недостатки.

Национальные правила могут требовать, чтобы изготовитель или продавец предоставили копию Декларации соответствия пользователю. Эти правила также иногда требуют, чтобы изготовитель провел в аккредитованной (но не обязательно сторонней для производителя) лаборатории тестирование оборудования. Однако важная особенность здесь в том, что сам изготовитель «сертифицирует» оборудование. Нет никаких требований о том, чтобы сертифицирующий орган выдал соответствующий сертификат.

Такие правила, например, установлены в США (Федеральной Комиссией по связи) для самостоятельной сертификации персональных компьютеров.