§ Заявитель заключает с испытательным центром договор на проведение сертификационных испытаний.

§ Испытательные лаборатории (испытательные центры) проводят сертификационные испытания на основании поручений Органа по сертификации

§ По результатам проведенных сертификационных испытаний средств связи испытательная лаборатория (испытательный центр) оформляет и представляет в Орган по сертификации протоколы испытаний, заключение по результатам испытаний, заявителю направляются копии указанных документов.

§ Орган по сертификации в срок не более одного месяца рассматривает представленные документы, определяет условия применения средств связи и принимает решение о выдаче (отказе в выдаче) сертификата соответствия.

Орган по сертификации имеет право отменить сертификат соответствия в случаях:

§ изменения нормативного документа на продукцию или метода испытаний;

§ изменения конструкции (состава), комплектности продукции;

§ изменения (невыполнения) требований технологии, методов контроля и испытаний, системы обеспечения качества, если перечисленные изменения могут вызвать несоответствие продукции требованиям, контролируемым при сертификации.

После получения заявителем сертификата осуществляется инспекционный контроль, который проводится с целью установления факта, что поставляемые в текущий момент сертифицированные средства связи продолжают отвечать требованиям, на соответствие которым они были сертифицированы, и что состояние производства данных средств связи продолжает отвечать требованиям системы качества, действующей на предприятии изготовителя. Периодичность и объем инспекционных проверок должны обеспечивать уверенность в том, что в период между плановыми проверками оборудование будет отвечать требованиям стандартов. По результатам инспекционного контроля Орган по сертификации может отменить действие сертификата.

Вместо проведения сертификационных испытаний основанием для получения сертификата соответствия может явиться признание сертификатов, выданных органами по сертификации других стран на импортируемую продукцию, которое осуществляется в порядке, установленном Минсвязи России. Основным условием признания сертификатов являются наличие идентичных технических требований на средства связи и аналогичных программ и методик сертификационных испытаний.

Следует также отметить, что определенные виды телекоммуникационного оборудования (например, телекоммуникационные кабели) проходят сертификацию также в соответствии с ФЗ «О пожарной безопасности», которым предусмотрено, что Государственной противопожарной службой определяется перечень продукции и услуг, подлежащих обязательной сертификации. В указанный перечень, утвержденный приказом МЧС России, включены электрические приборы и устройства, к которым, в частности, отнесены телефонные и оптические кабели.

Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи» (далее - ФЗ «Об ЭЦП») предусматривает, что при создании ключей электронных цифровых подписей для использования в информационной системе общего пользования должны применяться только сертифицированные средства электронной цифровой подписи. При возникновении убытков в связи с созданием ключей электронных цифровых подписей не сертифицированными средствами электронной цифровой подписи, убытки должны возмещаться создателями или распространителями этих средств. В корпоративных информационных системах федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления использование не сертифицированных средств электронной цифровой подписи и созданных ими ключей электронных цифровых подписей вообще не допускается.

ФЗ «Об ЭЦП» предусматривает, что сертификация средств электронной цифровой подписи осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о сертификации продукции и услуг. Это положение означает, что применяются общие положения, установленные ФЗ «О сертификации продукции и услуг» и Правила по проведению сертификации в Российской Федерации.

6.3.5 Сертификация программ для ЭВМ

Общего требования о необходимости обязательной сертификации программ для ЭВМ и баз данных не содержится ни в одном нормативном правовом акте. Следовательно, применяется общее положение статьи ФЗ «О сертификации продукции и услуг», о том, что обязательная сертификация осуществляется в случаях, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации. В настоящее время требование такой сертификации в отношении программ для ЭВМ и баз данных содержится в нескольких ведомственных правовых актах Министерства здравоохранения, Министерства сельского хозяйства и Министерства образования. Кроме того, подобные требования содержатся в ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», которым установлено, что обязательной сертификации подлежат специальные программные средства, используемые для организации перевозочного процесса. Организация соответствующей обязательной сертификации осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Обязательная сертификация осуществляется участниками системы сертификации на железнодорожном транспорте в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта утверждаются нормативные документы (за исключением государственных стандартов), устанавливающие требования об обязательной сертификации, правила процедуры и управления для проведения обязательной сертификации в системе сертификации на железнодорожном транспорте и правила сертификации в этой системе с учетом федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области сертификации.

Государственный контроль (надзор) за соблюдением правил сертификации в системе сертификации на железнодорожном транспорте и за сертифицированными в ней объектами осуществляется в установленном порядке федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта.

Обязательная сертификация некоторых видов компьютерного оборудования и услуг по его ремонту предусматривается Правилами проведения сертификации электрооборудования и электрической энергии, которые, в частности, обобщены в письме Госстандарта России о номенклатуре продукции и услуг (работ), в отношении которых законодательными актами Российской Федерации предусмотрена их обязательная сертификация.

Сертификация проводится на предмет установления соответствия данного электрооборудования требованиям стандартов, обеспечивающих его безопасность для жизни и здоровья, имущества потребителей, окружающей среды.

Центральным органом сертификации является Отдел информатики, электротехники и приборостроения Госстандарта России. Для подтверждения того, что продукция в течение времени действия сертификата продолжает соответствовать установленным требованиям, осуществляется периодический инспекционный контроль. Критериями для определения периодичности и объема инспекционного контроля являются степень потенциальной опасности продукции, результаты проведенной сертификации продукции, стабильность производства, объем выпуска, наличие сертифицированной системы качества (производства), стоимость проведения инспекционного контроля.

Обязательной сертификации в соответствии с Системой сертификации услуг по ремонту и техническому обслуживанию бытовой радиоэлектронной аппаратуры, электробытовых машин и приборов подлежат услуги по ремонту и техническому обслуживанию информационной техники и конторского оборудования. Сертификация проводится на предмет установления соответствия услуг по ремонту и техническому обслуживанию бытовой радиоэлектронной аппаратуры, электробытовых машин и приборов Государственным стандартам, а также другим документам, утвержденным органами государственного управления, которые устанавливают обязательные требования, направленные на обеспечение безопасности жизни, здоровья потребителя и охраны окружающей среды, предотвращение причинения вреда имуществу потребителя.

Центральным органом по сертификации услуг в Системе является Управление стандартизации и сертификации в сфере услуг Госстандарта России. Сертификационные испытания проводятся в отношении отремонтированных образцов, отобранных в установленном порядке; кроме того, оцениваются мастерство исполнителя услуг, процессы исполнения услуг.

6.4 Недостатки действующей российской нормативной правовой базы в сфере сертификации сектора ИКТ и рекомендации по ее совершенствованию

Проблемы сертификации оборудования и продукции в сфере ИКТ нашли свое подтверждение в результатах опроса субъектов малого предпринимательства. В соответствии с оценками респондентов, доля затрат на сертификацию, в стоимости товаров и услуг в сфере ИКТ составляет в среднем 21%. В ходе ведения бизнеса с необходимостью сертификации продукции и услуг столкнулись 30% респондентов.

Рис. 6.4. Частота возникновения вопросов сертификации по сферам деятельности в секторе ИКТ.

Распределение ответов респондентов по сферам деятельности (рис. 6.4.) в целом соответствуют общей системе требований о сертификации в Российской Федерации, а также специфике осуществляемого вида бизнеса. Производители в большем числе случаев сталкивались с необходимостью сертификации продукции, а предприниматели, предоставляющие услуги - услуг.

Одним из наиболее распространенных ответов, полученных в ходе углубленного интервью о роли и значении процедур сертификации для малого и среднего бизнеса, был: «Сертификаты мы получали, и тут еще сложнее (в сравнении с лицензированием - прим. автора), т.к. продуктов, подлежащих сертифицированию, достаточно много, и требований еще больше. При подаче документов очень много заморочек В тексте сохранены оригинальные ответы респондентов.».

Другой респондент в ходе интервью отметил, что «по времени это еще дольше, чем лицензия. Хотя, смотря на что сертификат. Наиболее проблематичны импортная продукция - стандарты могут не совпасть». В этой связи представители органов власти также считают, что: «По сертификатам хуже, чем по лицензиям. К сожалению, сертификат предоставляет не всегда государственная служба, а некие выделенные предприятия. И вот здесь они вообще хулиганят. Здесь получается буквально выжимание денег, больших денег выжимание. По времени? Это зависит от того, как быстро ты им деньги привезешь. Причина - беззубость власти. Да, кстати, и наши, пожалуй, тоже. Попустительство, что ли, очень часто нужно достаточно быстро получить сертификат для того, чтобы производство какое-то наладить либо, скажем, ввоз из-за рубежа, произвести оборудование, а тебя тянут. Ну и вот, приходится молча соглашаться, давать взятку. Я скажу так, что в основном этим грешит Москва. С другими регионами такого не случалось.»

Как видно из рис. 6.5., больше всего приходилось сталкиваться с вопросами сертификации предпринимателям гг. Челябинска и Санкт-Петербурга. В то же время к городам, в которых предприниматели меньше всего сталкиваются с вопросами сертификации, относятся гг. Красноярск и Уфа. Следует отметить важный факт: на вопрос о выполнимости требований сертификации большая часть предпринимателей отвечала в ходе углубленного интервью - «возможно». Что может свидетельствовать как о малой осведомленности предпринимателей о самих процедурах, так и о наличии «упрощенных» путей их прохождения.

В этой связи следует отметить, что необходимость сокращения перечня сертифицируемой продукции поддерживает всего 28% респондентов. Кроме того, только в гг. Уфа, Ижевск и Пермь 13%, 33 и 23%, а респондентов считают необходимым сокращение перечня сертифицируемой продукции, в то время как в остальных городах указанное предложение поддерживают 100% респондентов.

Рис. 6.5. Возникновение у предпринимателей вопросов по сертификации (распределение по городам).

Рис. 6.6. Влияние процедур сертификации на деятельность предприятий.

Как видно из приведенного рисунка (рис. 6.6.), наиболее проблемными предприниматели считают процедуры обязательной сертификации продукции. Второе место по степени проблематичности предприниматели отдают процедурам обязательной сертификации услуг. И на последнем месте по проблематичности находятся процедуры обязательной сертификации средств криптографии. При этом следует отметить относительно невысокий уровень оценок проблематичности процедур сертификации (только 25,5% предпринимателей считают их проблемными). Несмотря на это как предприниматели, так и аналитики и органы власти в целом считают, что соблюдать требования сертификации необходимо. «Здесь так, когда сертифицируется устройство, то определяется, что это за устройство. И понимая, что это за устройство, скажем, к автомобилю одни требования, к радиостанции - другие, телефону - третьи, имея этот перечень или набор свойств, можно определить, что уже предъявляется. Соблюдать все требования - это просто необходимо, если есть закон, который требует у изделия каких-то параметров, то просто нельзя не соблюдать.Это может быть в чем-то тяжело или не выполнимо, поскольку некачественное изделие...». Основную проблему в сертификации средств криптографии предприниматели видят в следующем: «…системы: кодировки, шифрования, криптования; для того чтобы успешно продаваться, проходят сертификацию в ФАПСИ В период с 1994 г. по 1 марта 2003 г. выдано 592 сертификата на средства защиты информации разных классов, из них 239 действует. Отказов в выдаче сертификатов не было, выданные сертификаты не аннулировались. (По информации, предоставленной ФАПСИ).. Но поскольку ФАПСИ сертифицировало эту систему, то, естественно, это говорит о том, что это палка о двух концах. Поскольку ФАПСИ может читать этот код, когда им необходимо, они могут это осуществить. Однако средние и крупные компании предпочитают сейчас продукцию сертифицировать, это некая гарантия качества, залог спокойствия для системных администраторов в том, что они будут пользоваться рабочей системой. Если программа не будет сертифицирована госорганами, это вызовет большие вопросы, приведет к большим проблемам. Для малого бизнеса так актуально проблема сертификации не стоит, поэтому они с госорганами практически не имеют дел».

В ходе анализа ответов респондентов были выделены три группы предприятий - с общей численностью сотрудников до 10 человек, с общей численностью сотрудников 11-20 человек и с общей численностью сотрудников свыше 20 человек. Отмечается следующая тенденция в распределении ответов указанных групп респондентов (рис. 6.7.).

Больше всего проблем обязательная сертификация доставляет более крупным предпринимателям, которые могут заниматься выпуском продукции. Малым предприятиям с малым количеством персонала (основная сфера деятельности которых - разработка ПО, предоставление различных услуг) сертификация продукции не доставляет значительных проблем. Аналогичная ситуация складывается и с сертификацией услуг, а также криптографического оборудования. В этой связи представляется возможным предположить, что чем меньше размер предприятия, тем оно меньше связывается (даже при необходимости) с прохождением сертификации, а в этой связи у него и не возникает соответствующих проблем.

Рис. 6.7. Влияние процедур обязательной сертификации продукции на текущую деятельность и на возможность развития предприятия.

В этой связи распределение ответов по сферам деятельности (рис. 6.8.) показало закономерные результаты. Как и следовало ожидать, наиболее проблематичной предприниматели малого бизнеса в сфере ИКТ считают обязательную сертификацию продукции, а предприниматели, занимающиеся производством и сборкой компьютеров, наоборот, в целом не считают процедуры сертификации проблематичными.

В части процедур обязательной сертификации услуг особых отклонений от выявленной закономерности нет. Наиболее значимыми сочли указанные проблемы предприниматели, оказывающие услуги. При этом средний уровень проблемных оценок составил около 30 %. (рис. 6.9.).

В том, что касается процедур сертификации оборудования и средств криптографии, наибольшее число респондентов (около 10%), отметивших их проблематичность, работают в сфере производства и сборки компьютеров.

При этом если рассматривать аспекты начала деятельности предприятий, то проблемы сертификации при создании предприятия были ранжированы предпринимателями следующим образом (см. рис. 6.10.). Полученные результаты в целом совпадают с результатами оценки предпринимателями проблем, возникающих при осуществлении регулярной деятельности (см. рис. 6.9.). Наиболее проблемными предприниматели считают процедуры сертификации продукции и услуг, затем следует сертификация средств криптографии. Отраслевое распределение также аналогично рассмотренному выше. Отдельно следует подчеркнуть, что предприниматели оценивают проблемы, возникающие при прохождении сертификации, как минимальные и средние, и почти что отсутствуют такие оценки проблематичности процедур сертификации, как «непреодолимые» и «тяжелые проблемы».

Рис. 6.8. Как влияют процедуры обязательной сертификации продукции на деятельность и развитие предприятий.

По результатам рассмотрения ответов респондентов в разрезе размера предприятий были получены ответы, аналогичные рассмотренным выше. Наибольшие проблемы процедуры сертификации вызвали у более крупных предприятий.

Рис. 6.9. Как влияет процедура обязательной сертификации услуг на текущую деятельность и возможность развития предприятия.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 6.10. Влияние процедур сертификации при создании предприятия.

6.5.2 Использование несертифиицированной продукции и услуг

Респонденты во всех сферах деятельности в секторе ИКТ практически не сталкивались с практикой использования криптографических средств, несертифицированных в ФАПСИ. Относительно широко распространена практика использования несертифицированного телекоммуникационного оборудования.

Однако данные опроса касаются конкретного оборудования, используемого конечными получателями телекоммуникационных услуг. Что касается оборудования, используемого в телекоммуникационной сфере, то в ходе интервьюирования было высказано следующее мнение: «Связисты не хотят рисковать своей репутацией, использовать на своих путях несертифицированное оборудование. Представляете, когда я объект сдаю в Госсвязьнадзор для того, чтобы начать предоставлять услугу, я описываю до мельчайших деталей все комплектующие, там сертификат, там сертификат (там, кстати, тоже перебор, каждая гайка должна быть засертифицирована). Если при проверке проект не соответствует тому, что должно быть, то его просто не примут. Наверное, где-то в очень малых масштабах стоят незасертифицированные системы, которые никого не интересуют, но это скорее исключение».

Как свидетельствуют ответы респондентов, полученные в ходе углубленного интервью, существующие требования при получении сертификатов оцениваются как: «Однозначно, они чрезмерны - то одно не так, то другое». При этом издержки (временные и стоимостные) при прохождении процедур сертификации выше, чем при прохождении процедур лицензирования. Факт неоднозначный в связи с тем, что лицензирование по своей сути более жесткая и исключительная процедура, чем сертификация. Однако большая часть респондентов отметила выполнимость сертификационных требований. Такого же мнения придерживаются и представители органов власти. К одной из причин такого положения, как отмечено выше, относится то, что сертификацию осуществляют негосударственные структуры, ориентированные на получение максимальной прибыли. Существуют и дублирующие сертификационные системы, создающие значительные проблемы: «Та продукция, которая сертифицирована и признана во всем мире, не нуждается в принципе в российской сертификации. Существует Госстер (государственная структура, которая сертифицирует гост), есть Росстандарт, но по связи хитро. Нельзя ввезти в Россию какое-то оборудование, систему, если оно не будет иметь сертификацию Росстандарта, но нельзя его эксплуатировать, если оно не будет иметь сертификата Электросвязи. Это еще один барьер: необходимо на одну систему получить два сертификата. Когда-то там у них образовалась некоторая путаница, связанная с тем, что некоторые характеристики Росстандарт засертифицировать не может, так как у него нет необходимого оборудования, лаборатории. Тогда этим занялось Министерство связи. Таким образом, было установлено два стандарта, два сертификата, двойной побор, который мало кто может преодолеть».

К наиболее часто используемым путям обхода формальных правил относятся, по мнению респондентов: «Подкуп, взятки, наверное... Вернее, многие так и поступают достаточно часто». В то же время возможно использование и формальных недостатков законодательства. Проиллюстрировать возможность обхода сертификационных процедур можно следующим примером, приведенным в ходе одного из интервью: «Допустим так, ввозится игрушка из-за рубежа. Мы очень часто сейчас оформляем ввоз игрушек. Игрушку можно сертифицировать по гигиеническому сертификату и можно сертифицировать по сертификату, поскольку это радиоуправляемая игрушка, по электробезопасности и по соответствию на электромагнитную совместимость, радиотехнический параметр. Так вот, и тут получать гигиенический сертификат, что игрушка не ядовита и безопасна, когда руками трогаешь, а требование безопасности, скажем, электромагнитной совместимости уже никто не требует. И все, игрушка приехала».

Причинами отказа в сертификации являются несоответствие предоставляемых документов установленным требованиям. При этом мнение представителей органов власти и предпринимателей частично разделились в их обоснованности. Если первые считают, что все отказы в сертификации - обоснованны, то предприниматели (где-то около половины из проходивших углубленное интервью) отмечают не всегда обоснованный отказ в сертификации.

Кроме того, в рамках опроса респондентами были указаны виды сертифицируемых товаров и услуг, а также оценены затраты на их сертификацию.

Общие затраты на прохождение процедур сертификации в сфере ИКТ предприниматели оценили следующим образом по времени - в среднем 46 дней. При этом денежные затраты предприниматели оценили в среднем в 28 тыс. рублей. На сбор документов уходит в среднем 23 дня. Сборы в бюджеты различных уровней составляют 23,5 тыс. рублей. Плата за консультацию посредническим фирмам - 4 тыс. рублей. Неформальные платежи представителям органов государственной власти - 6,5 тыс. рублей.

Несмотря на изложенное выше, предприниматели в сфере ИКТ оценили необходимость получения помощи в прохождении сертификации по международным стандартам в среднем в 3,26 балла (по пятибалльной шкале). В то же время в ходе углубленного интервью большая часть респондентов отмечала необходимость приведения российских и мировых стандартов в связи с их несоответствием. Так, в части телекоммуникаций было высказано следующее экспертное мнение: «… по некоторым моментам передачи, приема, обработки, кодирования, декодирования сигналов проблема есть. Я даже слышал, что по некоторым пунктам российские стандарты более суровы, нежели мировые, но маловероятно, что это от большого ума. Представляете, что значит в Германии, США, при их мощнейших движениях зеленых, страховых компаний и т.д., там каждая фирма, каждый человек следит за собой. В российских сертификационных требованиях есть перегибы, выглядит это смешно. Мы на 20 -30 лет отстаем по развитию любой коммутирующей, передающей техники, почти любой техники вообще. И еще у нас требования выше. Я знаю, сертификация иностранного оборудования производится определенным образом. Берется специалист из сертификационного органа, на месяц везется за рубеж, его там кормят, поят, через месяц привозят оттуда сертификат. И все. Простые структуры, даже те, которые имеют хорошее оборудование, у них нет возможностей увезти туда, привезти обратно, где-то там его кормить, поить. Во-первых, это противно, а во-вторых, это не в нашем менталитете, поэтому мы очень мучаемся с сертификатами.

Российская действительность такова, что нынешний бюрократический аппарат в 2-3 раза больше, чем разросшийся аппарат брежневского времени. Они просто кормят себя, они живут для того, чтобы множить себе подобных, они разрастаются, они заполняют все садики, отбирают у банкротов помещения. Они самодостаточны, и их не перешагнуть».

Однако, несмотря на такие критические ответы респондентов, качество нормативного регулирования в данной сфере было оценено по 5-балльной системе следующим образом (табл. 6.3.):

Таблица 6.3.

Оценка нормативно-правового регулирования в сфере сертификации продукции и услуг в сфере ИКТ (по 5-бальной системе)

Указанные данные свидетельствуют о пограничном положении нормативного регулирования в данных сферах по оценкам респондентов между состоянием «Скорее не удовлетворяет» (2 балла) и «Скорее удовлетворяет» (3 балла).

6.6 Выводы и рекомендации по разделу

1. Несмотря на значительные недостатки законодательства в области сертификации, выявленные в ходе проведенного анализа, предприниматели не считают проблемы, связанные с сертификацией, тяжелыми для себя. Указанное положение дел свидетельствует о том, что большая часть предпринимателей, которые проходят сертификацию, имеют налаженные каналы «общения» с организациями и государственными органами, осуществляющими сертификацию, и в этой связи у них не возникает проблем при выполнении сертификационных и регистрационных требований. В таком случае сертификация становится в ее нынешнем виде серьезным административным барьером для выхода новых фирм на рынок в сфере ИКТ и не служит целям, задекларированным в законодательстве. Особенно это затрагивает малые предприятия, не обладающие большими финансовыми и административными ресурсами.

2. Учитывая широкий спектр услуг и продуктов в сфере ИКТ, незначительное число предпринимателей, сталкивавшихся с проблемами сертификации, свидетельствует о том, что на практике малые предприятия часто избегают прохождения процедур сертификации. То есть в данной сфере достаточный процент работающих нелегально (без сертификатов) малых предприятий.

3. Процедуры сертификации, как свидетельствуют ответы респондентов, затратны и сложны, в то же время среди причин этого следует выделить как основные - слабый контроль сертифицирующих организаций органами государственной власти, а также недостатки нормативной базы, позволяющей двоякое трактование отдельных положений норм о сертификации.

4. Предприниматели в целом признают необходимость прохождения процедур сертификации, а также выполнения установленных требований. В то же время все опрошенные предприниматели отмечают наличие проблемы приведения в соответствие международных и российских стандартов. Учитывая необходимость интеграции российской экономики в мировое хозяйство, а также необходимость упрощения выхода российских фирм в сфере ИКТ на международные рынки. Приведение российских и международных стандартов в соответствие должно стать одной из основных задач государства на будущее.

5. Кроме того, можно сказать о подтверждении выводов, изложенных в первой части раздела, в частности, о необходимости:

§ гармонизации процедур сертификации, устанавливаемых ФЗ «Об основах технического регулирования» с прочим законодательством о сертификации, в частности ФЗ «О связи», ФЗ «О государственной и тайне» и иными нормативными актами с целью создания единой базы;

§ развития как системы Декларации соответствия производителем, так и содействия развитию системы добровольной сертификации, что возможно только путем облегчения самой процедуры сертификации и регистрации, а также снижения затратности, повышения авторитетности выдаваемых на ее основе сертификатов. Кроме того, развитие системы добровольной сертификации может быть основано на создании соответствующих саморегулируемых организаций малого бизнеса в сфере ИКТ;

§ применения процедуры обязательной сертификации на основе современных подходов, таких, как Декларация соответствия производителя, а также обеспечения устранения необоснованных затрат, снижения временных затрат, устранения необоснованных барьеров;

§ нормативной реализация закона «О техническом регулировании» на основе разработки новых стандартов, гармонизированных с международными, выработанных с привлечением представителей бизнеса;

§ своевременного определения возможных недостатков закона о техническом регулировании в части влияния на развитие сферы ИКТ в Российской Федерации и их оперативного устранения;

§ определения и пересмотра всех сертификационных процедур, проводимых в рамках сертификации в секторе ИКТ с целью максимального упрощения и стандартизации;

§ развития СРО (саморегулируемых организаций) в сфере ИКТ с передачей им части государственных функций по регулированию (определению оценки соответствия) качества продукции и услуг для поддержки предприятий малого и среднего бизнеса при их взаимодействии по вопросам получения разрешений, сертификатов и лицензий, а также для взаимодействия с соответствующими органами государственной власти.

7. Лицензирование видов деятельности сектора ИКТ

В условиях активного развития российского рынка информационных и коммуникационных технологий регулирование данного сектора экономики приобретает особое значение. Одним из механизмов государственного регулирования является лицензирование.

По мнению представителей экспертного сообщества, лицензирование, несмотря на существенные изменения в законодательстве о лицензировании за последние несколько лет, замедляет экономический рост сектора ИКТ: ограничивает рост иностранных инвестиций, усложняет процесс выхода на рынок новых участников, ограничивает свободу действий участников и т.д. В процессе лицензирования участники рынка несут определенные издержки на соблюдение требований, являющихся условием нахождения в бизнесе, издержки на коммуникацию с лицензирующим органом, наконец, издержки на получение лицензий.

Как и в предыдущих разделах, рассмотрим в начале этого раздела международный опыт в области лицензирования.

7.2 Мировой опыт в применении лицензионных практик

Исходя из международной практики лицензионные документы в секторе телекоммуникаций дают право участникам рынка осуществлять определенные виды деятельности (и) или предоставлять определенный набор услуг.

Лицензия - документ, в котором определены сроки, условия, права и обязанности, в соответствии с которыми оператор впоследствии обязан работать.

Нередко лицензирование участников, входящих на рынок, осуществляется с использованием конкурсных процедур. Существуют также практики выпуска такого класса лицензий, как general authorizations, которые позволяют участникам рынка (в случае их соответствия основным требованиям и условиям) осуществлять тот или иной вид деятельности без получения индивидуальной лицензии.

В принципе, применение лицензионных практик сравнительно недавнее явление для телекоммуникационного сектора, так как исторически данный сектор создавался как государственный. Развитие лицензионных практик началось с момента приватизации крупных действующих на тот момент операторов связи. В первую очередь данный процесс ассоциировался с определением прав и обязанностей операторов в целях снижения для инвесторов возможных рисков государственного вмешательства. Принципиально важно, что лицензия - это документ, определяющий условия деятельности оператора, его права и обязанности для всех возможных заинтересованных участников: потребителей, инвесторов, акционеров, конкурентов, регулирующих органов.

В зависимости от страны уровень применения и развития лицензионных практик разный. Так, в США и Канаде, где крупнейшие операторы-монополисты уже довольно долго находятся в частной собственности, лицензии традиционно практически не используются. Вместо этого инструмента регулирующие органы пользуются различными нормативными документами: решениями, предписаниями, приказами, рекомендациями и т.д. В других странах, включая страны Латинской Америки, традиционно применяются такие инструменты, как концессии (concession) или франшизы (franchise). Тем не менее, несмотря на то, что термины «лицензия», «концессия», «франшиза» в законодательстве разных стран могут определяться по-разному, концептуально они основаны на одних и тех же принципах. В контексте регулирования сектора телекоммуникаций данные термины являются документами, дающими (разрешающие) право на осуществление того или иного вида деятельности, определяют условия деятельности, права и обязанности лицензиата.

7.2.1 Цели и задачи лицензирования

Как показывает международная практика, регулирующие органы (государственные и иные) в процессе применения процедуры лицензирования в секторе телекоммуникаций преследуют решение следующих задач:

§ контроль деятельности участников сектора с точки зрения соблюдения общественного интереса. Лицензия есть важный инструмент в поддержании такого рода контроля;

§ развитие сетевой инфраструктуры и качества предоставляемых сервисов (услуг). Данному аспекту уделяется особое внимание в развивающихся странах, которые планируют привлекать дополнительные инвестиции в сетевую инфраструктуру, развитие универсальных услуг;

§ определение прав и обязанностей инвесторов операторов в процессе приватизации в секторе телекоммуникаций. В данном случае лицензия - ключевой документ, который определяет права и обязанности инвестора, оператора, а также содержит информацию относительно ожиданий, планов государственных регулирующих органов от деятельности нового собственника;

§ регулирование структуры рынка телекоммуникаций. В большинстве стран главным доводом в пользу лицензирования новых участников рынка является повышение конкуренции. Тем не менее, стоит отметить тот факт, что если, с одной стороны, лицензирование новых операторов повышает конкуренцию на рынке, с другой стороны, введение жестких лицензионных требований ограничивает доступ на рынок новых участников. В некоторых странах существуют ситуации, при которых регулирующие органы сознательно вводят жесткие лицензионные требования, чтобы сохранить монополистическую или дуополистическую ситуацию на рынке. В качестве примера можно привести ситуацию, при которой в условиях процесса приватизации государство в целях поступления дополнительных средств в бюджет сознательно предоставляет новому оператору (собственнику) монопольные права на фиксированный срок. Такого рода поддержка монополистической конкуренции воспринимается государствами как неизбежны фактор, необходимый для решения более краткосрочных задач, таких, например, как сокращение государственного долга;

§ распределение конечных ресурсов (например, радиочастотный спектр, номерные емкости и т.д.);

§ генерация дополнительных бюджетных поступлений. Здесь идет речь как о единомоментных доходах (например, аукционы на распределение радиочастотного спектра), так и о ежегодных бюджетных поступлениях - ежегодные лицензионные выплаты, которые идут, в том числе, на финансирование деятельности регулирующих органов. Кроме того, лицензирование новых операторов, по мнению зарубежных экспертов, позволяет в перспективе увеличить объем телекоммуникационного рынка, что, в свою очередь, ведет к увеличению бюджетных поступлений;

§ защита прав потребителей. Нередко в текст лицензии прописываются дополнительные требования, условия, которые оператор должен соблюдать: набор (список) обязательных сервисов, практика и механизмы ведения счетов, механизмы подачи жалобных заявлений, ответственность оператора за невыполнение обязательств, ценовое регулирование и т.д.;

§ регулирование рыночной «неопределенности». Данный аспект особо важен для государств с развивающейся, переходной экономикой, где привлечение инвесторов и снижение рисков на рынке - приоритетные направления в деятельности правительства. Лицензия является тем ключевым документом, в котором ясно и подробно прописываются права и обязанности как оператора, так и регулирующего органа.

7.2.2 Лицензия и другие инструменты регулирования рынка

В большинстве стран лицензия является лишь одним из инструментов регулирования рынка. Так, например, существуют практики, где регулирование деятельности участников сектора телекоммуникаций осуществляется посредством введения общих «правил игры»Нормы прямого действия без выдачи лицензий. (далее по тексту general authorizations), которые отражены в соответствующих нормативно-правовых актах: регулятивные меры, такие, как приказы, решения, директивы, законы и т.д.

По мнению зарубежных аналитиков, существуют два основных фактора, которые влияют на применение той или иной практики:

§ требования национального законодательства;

§ опыт государственных органов в регулировании сектора.

В частности, можно привести примеры, когда в разных странах один и тот же вид деятельности регулируется с применением различных инструментов. Так, в Мексике уровень и, как следствие, качество сервисов, которые предоставляются оператором, прописываются на уровне лицензии. Однако в Канаде та же самая информация содержится в нормативных документах регулирующего органа - CRTC.

В Великобритании проблема приватизации и либерализации сектора телекоммуникаций впервые возникла в начале 1980-х гг. На тот момент в стране не было четкой концепции регулирования телекоммуникационного сектора. По этой причине лицензия, которая была выдана British Telecom, представляла собой отдельный, довольно объемный кодекс правил, регулирующий практически все аспекты деятельности компании. Подобная стратегия была выбрана английским правительством и в отношении другого крупного оператора - Mercury. Опыт Великобритании переняли и другие европейские страны.

В отличие от Великобритании и других европейских стран США и Канада отказались от применения лицензий с позиции отдельных, всеобъемлющих кодексов правил, регулирующих деятельность оператора. Лицензия в Канаде, выдаваемая операторам с иностранным капиталом, по объему представляет собой две страницы текста. Все остальные требования и условия прописаны в соответствующих нормативно-правовых документах.

Каждая из вышеперечисленных практик имеет свои сильные и слабые стороны. Так, по мнению экспертов, для стран (Венгрия, Марокко, Уганда), где нет достаточного опыта регулирования телекоммуникационного сектора и одновременно существует проблема привлечения инвестиционного капитала, опыт Великобритании наиболее полезен и эффективен.

Вне зависимости от практики регулирования сектора телекоммуникаций на сегодняшний день существует тенденция сокращения объектов, видов деятельности, подлежащих регулированию. Наиболее четко эта тенденция прослеживается в Директиве Европейского союза от 1997 г. «О лицензировании» The 1997 European Union directive on Licensing.. Согласно данному документу набор лицензионных требований и условий должен иметь тенденцию к сокращению.

В международном праве в области лицензирования существуют специальные правовые акты. The General Agreement on trade in Services (GATS), а также the WTO Agreement on Basic Telecommunications (ABT) содержат набор правил, требований (в том числе и в отношении процедуры лицензирования), соблюдение которых необходимо при осуществлении регулирования национального телекоммуникационного сектора.