Исполнительное производство и трансгрессия исполнительного права

Однако все эти действия взыскателя не исключают применение к должнику мер ответственности, предусмотренных действующим законодательством за невыполнение законных предписаний судебного пристава-исполнителя. Действующее законодательство, кроме административной ответственности, предусматривает еще и уголовную ответственность (ст. 315 УК РФ) за неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта. Законодатель подвергает особому правовому регулированию следующие требования неимущественного характера.

Восстановление на работе незаконно уволенного или незаконно переведенного работника.

Учитывая особую социальную значимость защиты трудовых прав работников, законодатель выделяет порядок реализации предписаний исполнительного документа о восстановлении на работе незаконно уволенного или незаконно переведенного работника. Решение суда о восстановлении на работе незаконно уволенного или переведенного работника подлежит немедленному исполнению (статья 211 ГПК РФ, статья 396 ТК РФ). Это означает, что после принятия решения суд должен немедленно выдать взыскателю исполнительный лист или направить его по просьбе взыскателя непосредственно для исполнения (статья 428 ГПК РФ) в службу судебных приставов-исполнителей. Исполнительный документ о восстановлении на работе незаконно уволенного или переведенного работника исполняется немедленно. Исполнение исполнительного документа считается фактически исполненным, если взыскатель допущен к исполнению прежних трудовых обязанностей и отменен приказ (распоряжение) об увольнении или о переводе.

В соответствии с п. 14 статьи 30 Федерального закона "Об исполнительном производстве" судебный пристав-исполнитель по данному исполнительному производству не устанавливает срок для добровольного исполнения, а, получив исполнительный документ о восстановлении на работе, должен сразу же вынести постановление о возбуждении исполнительного производства и приступить к исполнению. В постановлении необходимо указать, что исполнительный документ подлежит немедленному исполнению. В случае неисполнения требований исполнительного документа немедленно, судебный пристав-исполнитель в соответствии со статьей 105 ФЗ "Об исполнительном производстве" накладывает на руководителя штраф в соответствии со статьей 17.15 КоАП РФ и предлагает вновь исполнить требования о восстановлении на работе. Одновременно с этим взыскатель может вновь обратиться в суд с заявлением о взыскании с должника среднего заработка за время вынужденного прогула.

Принудительное выселение должника.

Данный порядок предусмотрен статьей 107 Федерального закона "Об исполнительном производстве". Особенности правового регулирования этих правоотношений связаны с тем, что выполнение данной принудительной меры связано с ограничением конституционного права человека на неприкосновенность жилища (ст. 25 Конституции Российской Федерации).

После возбуждения исполнительного производства по исполнительному документу, обязывающему должника освободить жилое помещение, должнику устанавливается срок для добровольного исполнения. В постановлении судебный пристав-исполнитель уведомляет должника о том, что если тот добровольно не исполнит указанных требований, то по истечении установленного срока с него будет взыскан исполнительный сбор. Если должник все же не освободит помещение, то ему дается новый срок и одновременно он предупреждается, что в случае невыполнения требования об освобождении в повторно указанный срок выселение будет произведено принудительно без дополнительного извещения.

Выселение состоит в фактическом освобождении помещения, указанного в исполнительном документе, от выселяемого (выселяемых), его (их) имущества, домашних животных, а также в запрещении выселяемому (выселяемым) пользоваться освобожденным помещением. Если должник отказывается освободить жилое помещение по требованию судебного пристава-исполнителя добровольно, судебный пристав-исполнитель вправе применить силу - самостоятельно или прибегнув к помощи сотрудников милиции. При этом допускается вскрытие (взлом) дверей жилого помещения, если это необходимо для выселения. Выселение производится в присутствии понятых - это положение связано с необходимостью дополнительной защиты прав и законных интересов выселяемого должника. Участие понятых предполагает подтверждение ими соблюдения требований закона в ходе осуществления выселения как меры принудительного исполнения. Кроме того, гарантией защиты прав и законных интересов должника является обязательность составления акта и описи имущества, от которого освобождается жилое помещение. Судебный пристав-исполнитель в необходимых случаях (например, если выселение происходило в отсутствие должника) должен обеспечить сохранность имущества должника, но на срок не более двух месяцев. Если должник в этот срок не заберет свое имущество, то оно передается на реализацию.

Принудительное вселение.

Действующее законодательство в статье 108 Федерального закона "Об исполнительном производстве" предусматривает и такую специфическую принудительную меру, как принудительное вселение взыскателя в жилое помещение. Суть вселения состоит в том, чтобы обеспечить взыскателю беспрепятственный вход в жилое помещение, его проживание (пребывание) в нем, размещение в жилом помещении имущества взыскателя, а также совершение иных действий, необходимых для нормального проживания взыскателя в этом помещении. Принудительное вселение, как принудительная мера исполнительного производства, применяется в тех случаях, когда должник препятствует вселению взыскателя, имеющего право проживания в жилом помещении.

Судебный пристав-исполнитель, возбуждая исполнительное производство, предоставляет должнику срок для обеспечения добровольного вселения взыскателя в жилое помещение. В случае если должник в срок, установленный для добровольного вселения, будет препятствовать этому, судебный пристав-исполнитель выносит постановление о взыскании с должника исполнительного сбора и предупреждает, что вселение будет проведено принудительно, без дополнительного извещения. В данном случае вселение, так же как и выселение, затрагивает конституционные права должника на жилище, поэтому вселение также происходит в присутствии понятых. В течение трех лет (срок предъявления исполнительного листа ко взысканию) после вселения, если должник будет все же препятствовать проживанию взыскателя в жилом помещении, старший судебный пристав, не возбуждая нового исполнительного производства, отменяет ранее вынесенное постановление об окончании исполнительного производства, возобновляет старое исполнительное производство и вновь производит принудительное вселение. В практике бывают случаи, когда проживанию взыскателя препятствует не сам должник, а иные лица, зарегистрированные в этом помещении. Если в решении суда суд не обязал их всех к исполнению обязанности вселения и они не названы в исполнительном листе, в этом случае вопрос о вселении вновь должен решаться в суде в порядке искового производства.

Вселение взыскателя оформляется судебным приставом-исполнителем специальным актом о вселении. В нем должно быть указано, что произведено принудительное вселение и должник обязуется не чинить препятствия. Копии акта о вселении вручаются сторонам исполнительного производства - взыскателю и должнику.

Административное приостановление деятельности должника.

Федеральный закон "Об исполнительном производстве" в новой редакции специально регулирует исполнение и еще одного специфического требования неимущественного характера. Статья 109 вышеназванного Закона содержит правила об административном приостановлении деятельности должника. Суть данной принудительной меры состоит в том, что временно прекращается деятельность юридического лица, филиалов, представительств, структурных подразделений; либо лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица; прекращается эксплуатация отдельных агрегатов, объектов, зданий или сооружений; осуществление отдельных видов деятельности (работ); оказание услуг. При исполнении требований исполнительного документа судебный пристав-исполнитель вправе не только фактически приостановить работу, но и наложить пломбы, опечатать любые помещения. Закон не ограничивает судебного пристава-исполнителя перечнем действий, которые он может провести. Судебный пристав-исполнитель может применять любые меры, лишь бы данные меры не влекли необратимые последствия для производственного процесса, функционирования или жизнеобеспечения объекта. Административное прекращение деятельности осуществляется в присутствии понятых. Вынося постановление о возбуждении исполнительного производства, судебный пристав-исполнитель одновременно предоставляет должнику срок, в течение которого должник должен добровольно приостановить деятельность. К должнику, не исполнившему постановление судебного исполнителя и не прекратившему деятельность, применяется ответственность в виде штрафа в соответствии со статьей 17.15 КоАП РФ, одновременно с этим судебный пристав-исполнитель может опечатать помещение, прекратив, таким образом, принудительно деятельность должника или его структурного подразделения.

Взыскание штрафа.

Федеральный закон "Об исполнительном производстве" в главе 12 специально регламентирует еще один особый порядок исполнения исполнительного документа, содержащего требования о взыскании штрафа, назначенного в качестве наказания за совершение преступления, и исполнении исполнительного документа о конфискации имущества.

При взыскании штрафа следует прежде всего руководствоваться статьей 103 вышеназванного Закона, которая содержит условия и порядок применения данной принудительной меры. Остальные нормы Закона применяются в субсидиарном порядке, если иное не установлено статьей 103 Закона.

Обращают на себя внимание жесткая регламентация со стороны законодателя действий судебного пристава-исполнителя, увеличенные сроки предъявления исполнительного листа ко взысканию, сокращение сроков исполнительного производства и контроль суда за исполнительным производством.

В соответствии с Уголовным кодексом РФ (ст. 46 УК РФ) по ряду составов преступлений, предусмотренных Особенной частью УК РФ, предусмотрено наказание в виде штрафа (основное или дополнительное наказание). После вступления приговора суда в законную силу суд направляет в службу судебных приставов: копию приговора; исполнительный лист, выписываемый на основании приговора, и распоряжение об исполнении приговора. Указанные документы передаются судебному приставу уже в день их поступления в службу судебных приставов.

Судебный пристав-исполнитель в течение трех дней должен вынести постановление о возбуждении или об отказе в возбуждении исполнительного производства. Постановление об отказе в возбуждении исполнительного производства обязательно утверждается старшим судебным приставом и направляется в суд в день его вынесения. Принудительное исполнение должно быть произведено в течение шестидесяти календарных дней со дня вступления приговора в законную силу, а не в течение двух месяцев со дня возбуждения исполнительного производства по общим правилам. В практике часто бывают случаи, когда ввиду отсутствия ответственности самих судей и работников суда распоряжение об исполнении приговора выписывается спустя длительное время после вступления приговора суда в законную силу. А следовательно, указанные документы поступают в службу судебных приставов с большой задержкой, и у судебного пристава-исполнителя остается меньше времени для исполнения судебных актов. При таких обстоятельствах в законе следовало предусмотреть срок, в течение которого документы должны быть направлены из суда в службу судебных приставов. Однако законодатель пошел по иному пути, предоставив судебному приставу-исполнителю сокращенный срок для исполнения в 15 дней. В ч. 4 статьи 103 Федерального закона "Об исполнительном производстве" сказано, что в случае, если исполнительное производство возбуждается через 45 календарных дней и более после вступления приговора суда в законную силу, штраф должен быть взыскан в течение 15 дней.

Однако принцип добровольности исполнения присутствует и при взыскании штрафа. Само требование об уплате штрафа должно быть добровольно исполнено в течение 30 дней со дня вступления приговора в законную силу. Но если к моменту получения уведомления должником прошло уже более 25 дней, последний должен уплатить штраф в течение пяти дней.

В постановлении о возбуждении исполнительного производства о взыскании штрафа, назначенного в качестве основного наказания, судебный пристав-исполнитель должен обязательно уведомить должника о том, что неуплата штрафа добровольно будет рассматриваться как злостное уклонение от наказания и может повлечь замену другим, более суровым видом наказания. Такое постановление вручается лично должнику, а не высылается по почте, как предусматривает обычный порядок.

После уплаты штрафа по заявлению самого должника или по требованию суда судебный пристав-исполнитель дает заключение об исполнении наказания.

В случае если должником в установленный срок не будет уплачен штраф, назначенный в виде основного наказания, по истечении десяти дней после установленного срока судебный пристав-исполнитель направляет в суд, вынесший приговор, представление о замене наказания другим и приостанавливает исполнительное производство. Если суд отказывает в замене штрафа другим видом наказания, судебный пристав-исполнитель возобновляет исполнительное производство и приступает к принудительному взысканию. Одновременно с этим с должника дополнительно взыскивается исполнительный сбор.

При отмене приговора исполнительное производство по взысканию штрафа прекращается, а должнику возвращаются все суммы, взысканные с него в процессе исполнения.

Законом предусмотрены случаи, когда исполнительное производство по взысканию штрафа оканчивается:

1) выплата штрафа в полном объеме;

2) замена штрафа другим видом наказания или отмена в порядке амнистии или помилования;

3) передача исполнительного документа в другое подразделение службы судебных приставов;

4) смерть должника или объявление его умершим (правопреемство в данном случае не допускается, поскольку обязательства носят личный характер).

Наказание в виде штрафа, помимо уголовного законодательства, также предусматривается и административным законодательством РФ. В частности статья 3.5 КоАП РФ предусматривает такой вид наказания. Порядок исполнения постановления о наложения административного штрафа предусмотрен статьей 32.2 КоАП РФ. Административный штраф должен быть уплачен лицом добровольно в течение тридцати дней со дня вступления постановления о наложении штрафа в законную силу. Если лицо не уплатило штраф или не представило в орган, вынесший постановление, документ, свидетельствующий об уплате штрафа, судья, должностное лицо или орган, вынесшие постановление, направляют материалы судебному приставу-исполнителю для принудительного взыскания штрафа. И только с этого момента возникает исполнительное производство. При этом лицо, уполномоченное осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, составляет протокол об административном нарушении по статье 20.25 КоАП РФ (неуплата административного штрафа). Копия протокола направляется в суд для вынесения судебного постановления о наложении дополнительно еще одного административного штрафа.

Конфискация имущества.

Суть конфискации состоит в принудительном и безвозмездном изъятии имущества в собственность государства. Конфискация также представляет собой меру ответственности в публичном праве и может быть применена только в случаях, строго указанных в законе. Конфискация как дополнительное наказание применяется в соответствии с КоАП РФ (статья 3.7 КоАП РФ), а также в соответствии с УК РФ (глава 15.1 УК РФ).

В соответствии с ч. 3 статьи 35 Конституции РФ конфискация возможна только на основании судебного акта. Никакой иной орган не вправе выносить акты, предусматривающие конфискацию имущества граждан и организаций.

Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 16 июля 2008 г. N 9-П указал: "Принудительное изъятие имущества, влекущее за собой прекращение права собственности на это имущество, по сути, является лишением имущества и, следовательно, в силу требований полной и эффективной судебной защиты права собственности и критериев справедливого судебного разбирательства (статьи 35 и 36 Конституции РФ, статья 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод) невозможно без предварительного судебного контроля и принятия соответствующего судебного акта".

При исполнении конфискации имущества судебный пристав-исполнитель по общим правилам возбуждает исполнительное производство. С участием понятых составляет акт описи и изъятия имущества. А затем по акту приема-передачи передает имущество государственному органу, уполномоченному представлять государство в соответствии с его компетенцией. Отказ государственного органа от получения конфискованного имущества не допускается.

В ходе исполнения принудительной меры в виде конфискации судебный пристав-исполнитель вправе предоставить должнику срок до пяти дней для отделения имущества, подлежащего конфискации, от имущества, не подлежащего конфискации.

Если в исполнительном документе речь идет о конфискации денежных средств, перечисление в доход бюджета конфискованных денежных средств исполняют банки по постановлению судебного пристава-исполнителя.

Временное ограничение на выезд должника из Российской Федерации.

Данная мера принудительного исполнения не указывается в числе мер, предусмотренных статьей 68 Федерального закона "Об исполнительном производстве". Однако перечень указанных мер в статье 68 является открытым. В названной статье указывается, что и иные действия, предусмотренные законом и исполнительным документом, могут быть отнесены к мерам принудительного исполнения.

Безусловно, данная мера принудительного исполнения является мерой, ограничивающей права граждан, предусмотренные Конституцией РФ, тем более что данные ограничения накладываются даже не судом, а судебным приставом-исполнителем самостоятельно. Данную норму Федерального закона следует рассматривать как исключение в праве, которое, надо сказать, существовало еще со времен Римской республики. В свое время Р. Иеринг писал: "Потребность практики заставит законодателя пожертвовать отвлеченным правилом ради какого-нибудь особенно своеобразного отношения, решить вопрос в применении к данному отношению частным образом" <113>. Данные исключения необходимы государству любой формации для того, чтобы регулировать и подчинить себе общественные отношения. Общее право не может всегда выступать в качестве единого и общего мерила всех общественных отношений, иначе оно превращается в некую аморфную массу юридических норм. Такие исключения, по мнению А.В. Мацкевича, высвечивают самую суть социального характера правовых норм <114>.

<113> Рудольф фон Иеринг. Юридическая техника / Сост. А.В. Поляков. М., 2008. С. 44.

<114> Мицкевич А.В. Нормы права. Общая теория государства и права: Акад. курс: В 3 т. Т. 2. М., 2007. С. 560.

Благодаря данным исключениям государство становится как бы чувствительным регулятором к быстро меняющимся общественным отношениям, которые сами по себе имеют разнородный характер. Отсутствие данного ограничения прав должника являлось бы побудительным мотивом к неисполнению решения суда и повлекло бы за собой нарушение закона, с другой стороны.

С.С. Алексеев справедливо отмечал, что исключения с социальной стороны обеспечивают высокий уровень нормативности и вместе с тем, учет своеобразных жизненных ситуаций. Компонентами исключений бывают, во-первых, общие правила и, во-вторых, исключения из них, чаще всего в виде перечня, и нередко формулируются в виде исчерпывающего <115>.

<115> Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 201.

Статья 67 Закона регулирует порядок применения временного ограничения на выезд должника из Российской Федерации. Суть и содержание данного действия судебного пристава-исполнителя позволяют нам говорить, что в статье 67 Закона идет речь именно о принудительной мере, связанной с личностью должника. При неисполнении должником в установленный срок без уважительных причин требований, содержащихся в исполнительном документе, выданном на основании судебного акта или являющемся судебным актом, судебный пристав-исполнитель вправе вынести постановление о временном ограничении на выезд должника и исполнить его принудительно, не спрашивая согласия должника.

Помимо Федерального закона, порядок применения данной меры регламентируется Методическими рекомендациями "О порядке вынесения и направления судебными приставами-исполнителями постановлений о временном ограничении на выезд должника из Российской Федерации", утвержденными Приказом ФССП России от 29 января 2008 г. N 12/01-830-НВ.

Также в соответствии с п. 5 статьи 15 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" право на въезд и выезд может быть ограничено как гражданам Российской Федерации, так и иностранным гражданам и лицам без гражданства, если они уклоняются от исполнения обязательств, наложенных на них судом, невыполнения предусмотренных законодательством Российской Федерации обязательств по уплате налогов или привлечения к административной ответственности.

Однако следует учитывать, что если исполнительный документ не является судебным актом и выдан не на основании судебного акта, то взыскатель или судебный пристав-исполнитель вправе обратиться в суд с заявлением об установлении для должника временного ограничения на выезд из Российской Федерации.

В соответствии со статьей 67 Федерального закона "Об исполнительном производстве" судебный пристав-исполнитель вправе вынести постановление о временном ограничении на выезд по своей инициативе или по инициативе взыскателя, в случае неисполнения должником в установленный срок требований исполнительного документа. Причем прежде всего судебный пристав-исполнитель должен вынести постановление о возбуждении исполнительного производства, в котором необходимо указать, что если должник не выполнит требования в добровольном порядке в назначенный срок, то будут приняты меры принудительного исполнения, в том числе и временное ограничение на выезд за пределы Российской Федерации. Данное положение полностью соответствует духу закона, и прежде всего тому, что меры принудительного исполнения могут быть применены только после истечения срока на добровольное исполнение.

Однако ч. 2 статьи 30 того же Закона и п. 2.5 вышеуказанных Методических рекомендаций допускают противоречивые толкования в регулировании правил применения такой меры принудительного исполнения. Вышеуказанные нормы допускают применение ограничения на выезд должника за пределы Российской Федерации без предоставления должнику срока на добровольное исполнение. Иными словами, допускается наложение ограничений на выезд одновременно с вынесением постановления о возбуждении исполнительного производства. Что, в свою очередь, противоречит ч. 2 статьи 68 Федерального закона "Об исполнительном производстве", а также смыслу и духу Конституции РФ, поскольку затрагивает конституционные права граждан.

Федеральный закон ничего не говорит о сроках применения такой меры принудительного взыскания, как ограничение на выезд должника за пределы Российской Федерации. В соответствии с п. 3.1 Методических рекомендаций вышеуказанная мера подлежит немедленному снятию в случае прекращения или окончания исполнительного производства. Известно, что окончание исполнительного производства возможно и в случае неисполнения взыскания по исполнительному документу, в том числе и по вине должника. Например, когда требования, содержащиеся в исполнительном документе, не исполнены в течение двух месяцев и исполнительное производство окончено.

Представляется, что данное положение Закона и Методических рекомендаций не направлено на защиту интересов взыскателя. Должник не пожелал исполнять требования в добровольном порядке, иного имущество у должника нет, исполнительное производство оканчивается. А должник совершенно спокойно каждый месяц улетает отдыхать за границу. Законодатель пошел по пути защиты прав должника в ущерб правам взыскателя.

6. Надзор и контроль за соблюдением законодательства в исполнительном производстве

6.1 Общее понятие надзора и контроля

Как и любая иная деятельность государственных служащих, работа судебного пристава нуждается в контроле и надзоре. Особенно такая необходимость возникла в последнее время, в рамках борьбы с коррупцией в среде государственных служащих.

К сожалению, действующее законодательство не содержит эффективных и достаточных гарантий надлежащего исполнения судебными приставами-исполнителями своих обязанностей, и, как следствие этого, очень часто в исполнительном производстве имеют место несоблюдение сроков, формализм, а зачастую и бездеятельность в работе судебных приставов-исполнителей. Отсутствие надлежащего контроля со стороны вышестоящих органов и ответственности порождает, в свою очередь, и безответственное отношение к своей работе самих приставов. Крайне низкой остается исполняемость требований, содержащихся в исполнительных документах. Так в информационном бюллетене ФССП России по Республике Карелия отмечается, что по итогам работы за первый квартал 2008 года показатели взыскания сумм остаются крайне низкими. За первые три месяца 2008 г. указанный показатель составил всего 18,5 процентов, за аналогичный период 2007 года - 11,6 процентов, за три месяца 2006 года - 12 процентов <116>. Далее отмечается, что за 1 квартал 2008 г. в аппарат управления поступило 204 обращения граждан и представителей организаций, что на 30,1 процента больше по сравнению с аналогичным периодом 2007 года <117>.

<116> Информационный бюллетень Управления ФССП России по Республике Карелия. 2008. N 1. С. 29.

По статистике, большое количество жалоб, поступающих в Европейский суд по правам человека, против нашей страны касаются не судебного разбирательства, а неисполнения решений судов.

Как справедливо указывает профессор П.А. Скобликов: "В ходе опросов, проведенных автором, некоторые судьи рассказали, что после получения исполнительных документов истцы приходят на прием, жалуются на неисполнение судебных актов вынесшим их судьям. И у последних создается впечатление, что большинство судебных актов судебные приставы-исполнители не могут или не хотят провести в жизнь" <118>.

<118> Скобликов П.А. // Российская юстиция. 2007. N 7. Июль.

Настоятельно назрела потребность в разработке эффективных методов контроля за деятельностью государственных служащих и в разработке критериев оценки эффективности этой работы. А.А. Власов еще в 2004 г. писал: "Несмотря на то что федеральные законы действуют уже давно, нарушения при исполнении актов судов и других органов продолжают носить систематический характер, продолжает оставаться низким и процент исполнения актов..." <119>.

<119> Власов А.А. Гражданское процессуальное право. М.: ТК "Велби", 2004. С. 391.

К данным проблемам не раз обращался и Конституционный Суд РФ. Так в своих Постановлениях от 1 декабря 1997 г. N 18-П и от 18 июля 2008 г. N 10-П "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", что контрольная функция присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы осуществления. Министерство юстиции РФ на своих коллегиях не раз поднимало вопрос о повышении эффективности исполнительного производства в целях обеспечения конституционных прав граждан и юридических лиц.

Контроль состоит из наблюдения за деятельностью подконтрольных субъектов; получения объективной информации о выполнении ими своих обязанностей и поручений; анализа собранной информации; выявления причин ненадлежащего исполнения обязанностей; разработки прогнозов; принятия мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины; устранения вредных последствий, ущерба; учета и анализа конкретных нарушений; выявления виновных и привлечения их к ответственности.

Контроль можно разделить на два вида: ведомственный (осуществляемый вышестоящими органами или должностными лицами) и судебный (осуществляемый судом).

Контроль необходимо отличать от надзора. В соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре РФ" и ч. 4 статьи 19 Федерального закона "О судебных приставах" надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры.

На основании ст. 129 Конституции РФ прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Прокурорский надзор за соблюдением законодательства РФ в широком смысле распространяется на всю территорию страны, на всех граждан и организации. Прокурорский надзор в узком смысле осуществляется по отдельным направлениям: общий надзор, надзор за деятельностью милиции, надзор за деятельностью службы судебных приставов и т.д.

6.2 Ведомственный контроль за соблюдением законодательства об исполнительном производстве

Ведомственный контроль осуществляют вышестоящие, по отношению к судебному приставу-исполнителю, должностные лица. Следует сказать, что в случае, если бы ведомственный контроль осуществлялся надлежащим образом, это был бы наиболее оперативный контроль перед другими видами контроля.

Правовое обеспечение ведомственного контроля определено в Федеральном законе "О судебных приставах". Статья 8 Закона определяет полномочия главного судебного пристава РФ, в том числе и в области контроля за деятельностью подчиненных ему должностных лиц. Главный судебный пристав Российской Федерации осуществляет руководство деятельностью службы судебных приставов; издает приказы, указания и распоряжения по вопросам организации деятельности службы судебных приставов; рассматривает жалобы на действия судебных приставов в порядке подчиненности; вправе отменить или изменить несоответствующее закону решение любого должностного лица ФССП; организует контроль в установленной сфере деятельности.

Главный судебный пристав субъекта Российской Федерации, в соответствии со статьей 9 Федерального закона "О судебных приставах", осуществляет руководство соответствующей службой судебных приставов; организует выполнение приказов, методических указаний и инструкций; организует и контролирует выполнение решений главного судебного пристава РФ, организует и контролирует деятельность подчиненных ему должностных лиц ФССП, в том числе по розыску должника, его имущества и розыску ребенка; имеет право отменить или изменить не соответствующее закону решение подчиненного должностного лица, организует в пределах своей компетенции контроль в установленной сфере деятельности.

Старшие судебные приставы, в соответствии со статьей 10 Федерального закона "О судебных приставах", возглавляют подразделения судебных приставов. Старший судебный пристав организует и контролирует работу возглавляемого им подразделения и несет предусмотренную законодательством Российской Федерации ответственность за выполнение задач, возложенных на судебных приставов-исполнителей; является распорядителем депозитного счета подразделения судебных приставов; осуществляет специальные полномочия, предусмотренные законодательством Российской Федерации об исполнительном производстве; имеет право отменить или изменить не соответствующее требованиям закона решение должностного лица подразделения судебных приставов.

Ведомственный контроль условно можно разделить на три этапа.

На первом этапе ведомственного контроля вышестоящие должностные лица собирают информацию и с этой целью изучают учетные данные, отчеты, проверяют документы, проводят инвентаризации и ревизии, получают объяснения.

На втором этапе проводятся оценка полученной информации, обобщение, систематизация и анализ полученных данных.

На третьем этапе принимаются меры реагирования по результатам проведенного анализа (поощрение, взыскание, указание и т.п.).

Однако в некоторых случаях целесообразно меры реагирования применять не только по результатам плановых проверок и обобщения анализа. Составной и наиболее эффективной частью ведомственного контроля должно стать оперативное разбирательство и принятие мер реагирования по жалобам лиц, участвующих в исполнительном производстве, либо лиц, чьи права нарушены в исполнительном производстве. Следует признать, что в настоящее время на практике оперативный контроль применяется неэффективно.

В частности, на коллегиях Министерства юстиции РФ не раз обсуждались случаи несвоевременного и некачественного рассмотрения руководителями территориальных органов жалоб и заявлений граждан и заинтересованных юридических лиц, разрабатывались предложения по повышению результативности принудительного исполнения судебных решений.

Необходимо постепенно избавляться от дискреционных полномочий должностных лиц, закрепленных в законодательстве. Данные полномочия дают возможность должностному лицу выбирать произвольно свое поведение, не ограничиваясь какими-либо критериями, прописанными в законе и при этом формально не нарушающими закон.

6.3 Судебный контроль за законностью действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей

По законодательству РСФСР и Союза ССР, суд выступал в качестве основного и обязательного субъекта гражданского исполнительного правоотношения, так как именно им решались многие вопросы исполнительного производства.

В настоящее время в соответствии с действующим законодательством РФ суд также занимает важное место среди субъектов исполнительных правоотношений, однако он является необязательным субъектом правоотношений, каким является судебный пристав-исполнитель. Роль суда в исполнительном производстве в настоящее время двойственна. С одной стороны, он является хотя и необязательным, но важным участником исполнительных правоотношений, с другой - на него возложены контрольные функции за исполнительным производством.

Так, в силу п. 1 статьи 23 Федерального закона "Об исполнительном производстве" взыскатель, пропустивший срок предъявления исполнительного листа или судебного приказа к исполнению, вправе обратиться с заявлением о восстановлении пропущенного срока в суд, принявший соответствующий судебный акт (пропущенный срок по другим исполнительным документам не восстанавливается).

На основании статьи 32 того же Закона и статьи 433 ГПК РФ, в случае неясности положений исполнительного документа, способа и порядка его исполнения, должник, взыскатель, судебный пристав-исполнитель вправе обратиться в суд или другой орган, выдавший исполнительный документ, с заявлением о разъяснении соответствующего судебного акта или акта другого органа, на основании которого выдан этот исполнительный документ. Суд или другой орган, выдавший исполнительный документ, рассматривает такое заявление в 10-дневный срок со дня его поступления и при необходимости дает разъяснение принятого им судебного акта или акта другого органа, на основании которого выдан исполнительный документ.

В соответствии с ч. 2 статьи 39 Федерального закона "Об исполнительном производстве" суд на основании факультативных признаков может приостановить исполнительное производство, а в соответствии с ч. 1 названной статьи должен приостановить исполнительное производство.

Часть 1 статьи 43 того же Закона наделяет суд правом по прекращению исполнительного производства в случаях, указанных в Законе. Таким образом, видно, что после вынесения судебного решения и выдачи исполнительного листа суд может стать важным субъектом в исполнительных правоотношениях.

При этом суд осуществляет контрольные функции и в случае необходимости вмешивается в исполнительное производство.

А руководствуясь статьей 434 ГПК РФ, при наличии обстоятельств, затрудняющих исполнение судебного постановления или постановлений иных органов, взыскатель, должник или судебный пристав-исполнитель вправе поставить перед судом, рассматривающим дело, или перед судом по месту исполнения судебного постановления вопрос об отсрочке или о рассрочке исполнения, об изменении способа и порядка исполнения, а также об индексации присужденных денежных сумм.

Суд, выступая в качестве контрольного органа за законностью действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя, тем самым реализует предусмотренное Конституцией РФ право граждан на судебную защиту. Причем при осуществлении судебного контроля на судебного пристава-исполнителя возлагается бремя доказывания законности оспариваемого действия (бездействия) или вынесенного постановления.

Так, согласно п. 1 статьи 19 Федерального закона "О судебных приставах" действия судебного пристава могут быть обжалованы вышестоящему должностному лицу или в суд. Причем обращение с жалобой к вышестоящему должностному лицу не является препятствием для обращения в суд.

На основании статьи 441 ГПК РФ постановления главного судебного пристава РФ, Главного судебного пристава субъекта РФ, старшего судебного пристава, их заместителей, судебного пристава и их действия (бездействие) могут быть оспорены взыскателем, должником или лицами, чьи права и интересы нарушены таким постановлением, действием (бездействием) в суде. Заявление подается в суд, в районе деятельности которого исполняет свои обязанности должностное лицо службы судебных приставов-исполнителей. Жалоба подается в течение десяти дней со дня вынесения постановления, совершения действий (отказа в совершении действий) или со дня, когда взыскателю или должнику, не извещенным о времени и месте совершения действий судебного пристава-исполнителя, стало о нем известно.

В судебном порядке рассматривается также отказ об отводе судебного пристава-исполнителя.

Федеральный закон "Об исполнительном производстве" предусматривает судебный контроль и при обжаловании конкретных действий и постановлений судебного пристава-исполнителя при осуществлении принудительного исполнения и в других случаях, прямо указанных в Законе.

Так, например, на основании п. 17 статьи 30 Федерального закона "О судебных приставах" судебный пристав-исполнитель обязан направить копии постановления о возбуждении исполнительного производства не позднее дня, следующего за днем вынесения постановления должнику, взыскателю и в суд. Постановление о возбуждении исполнительного производства может быть обжаловано в суд в 10-дневный срок в соответствии со статьей 441 ГПК РФ.

Руководствуясь ч. 1 статьи 442 ГПК РФ, должник имеет право подать в суд заявление на допущенные судебным приставом-исполнителем при производстве ареста имущества нарушения федерального закона. Причем такое заявление должник может подать вне зависимости от того, кому принадлежит имущество. Такие заявления рассматриваются в соответствии со статьей 441 ГПК РФ, по правилам публичного производства.

Если же с заявлением о допущенных нарушениях судебным приставом-исполнителем при проведении ареста хотят обратиться иные лица, не принимавшие участия в деле, а их права и интересы нарушены при совершении ареста имущества, то указанные лица обращаются в суд в порядке искового производства с иском об освобождении имущества от ареста. Например, такая необходимость может возникнуть в результате ошибки судебного пристава-исполнителя или неопределенности в правовом положении имущества.

6.4 Прокурорский надзор за исполнением законодательства в исполнительном производстве

Основополагающим документом, регламентирующим деятельность прокуратуры Российской Федерации, является Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации".

Прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Согласно абз. 4 п. 2 статьи 1 Закона РФ "О прокуратуре", в целях обеспечения верховенства и единства закона, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов судебными приставами.

В соответствии с п. 4 статьи 19 Федерального закона "О судебных приставах" надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры.

Руководствуясь п. 2 статьи 4 Федерального закона "О прокуратуре РФ", органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами; действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне; информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.

На основании вышеизложенного, в прокуратуре рассматриваются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Однако решение, принятое прокурором, не препятствует обращению того же лица за защитой своих прав в суд.

В соответствии со статьей 22 вышеназванного Закона прокурор при исполнении своих полномочий вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения поднадзорных органов, имеет доступ к их документам и материалам; вправе проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушения законов.

Прокурор, реализуя свои полномочия, обладает и определенными методами прокурорского реагирования, такими как:

протест прокурора.

В соответствии со статьей 23 Федерального закона "О прокуратуре" прокурор или его заместитель вправе принести протест на противоречащий закону правовой акт судебного пристава-исполнителя в службу судебных приставов, где был издан этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Прокурор может также обратиться в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом;

представление прокурора.

В соответствии со статьей 24 Федерального закона "О прокуратуре" прокурор может вносить представления. Следует признать, что данная мера прокурорского реагирования является одной из самых распространенных на практике. Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме;

постановление.

До 2007 года прокурор имел право выносить мотивированные постановления о возбуждении уголовного дела в отношении лиц, совершивших преступление. В связи с выделением в структуре прокуратуры следственного комитета при прокуратуре в настоящее время право на возбуждение уголовных дел имеют должностные лица следственного комитета при прокуратуре. В настоящее время в соответствии со статьей 25 Закона прокурор вправе вынести постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Такое право у прокурора осталось;

предостережение о недопустимости нарушения закона.

Руководствуясь статьей 25.1 Федерального закона "О прокуратуре", в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, прокурор или его заместитель объявляет в письменной форме должностным лицам службы судебных приставов предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном Законом порядке;

заявление в суд.

Прокурор также может обратиться в суд с заявлением о признании действий (постановлений) судебного пристава-исполнителя незаконными. Деятельность прокуроров в данном случае регулируется помимо Закона о прокуратуре приказами, указаниями, информационными письмами и другими руководящими документами Генеральной прокуратуры РФ, среди которых необходимо выделить: указание Генеральной прокуратуры РФ от 6 января 1999 года N 1/7 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении полномочий судебными приставами", указание Генеральной прокуратуры РФ от 14 июля 1999 года N 41/38 "Об улучшении взаимодействия территориальных, военных прокуроров и прокуроров войсковых частей при осуществлении надзора за соблюдением законности в стадии исполнения судебных актов", информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 23 марта 2000 года N 38-15-2000 "О праве прокурора обращаться в арбитражный суд в связи с незаконными действиями (бездействием) судебного пристава-исполнителя по делам, по которым прокурор не предъявлял иск".

В настоящее время прокурор имеет все юридические основания для надзора в ходе исполнительного производства.

Ряд авторов считают, что по инициативе прокурора может быть возбуждено также исполнительное производство в том случае, если иск был подан прокурором в интересах другого лица <120>.

<120> Осокина Г.Л. Гражданский процесс. Общая часть. М.: Юристъ, 2003. С. 209.

Представляется, что с данной точкой зрения трудно согласиться. Инициативная форма участия прокурора в гражданском процессе определена процессуальным законодательством и представляет собой лишь процессуальное действие прокурора по подаче искового заявления (заявления) в суд. Отраслевое законодательство об исполнительном производстве, в том числе и ГПК РФ, не наделяет прокурора правом быть инициатором возбуждения исполнительного производства. Данное положение было предусмотрено статьей 351 ГПК РСФСР, в силу которого процессуальные истцы (одним из которых является прокурор) могли требовать принудительного исполнения судебного акта. В действующем законодательстве такое правомочие у процессуальных истцов отсутствует. В настоящее время, руководствуясь положениями Федерального закона "Об исполнительном производстве", исполнительное производство может быть возбуждено только по заявлению взыскателя или его представителя. Под взыскателем понимается гражданин или организация, в пользу которой вынесен судебный акт.

Таким образом, в Российской Федерации действует система органов, осуществляющих контроль и надзор в сфере исполнительного производства. Однако слабая разработка законодательных актов по применению мер ответственности должностных лиц службы судебных приставов-исполнителей за ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей приводит к неэффективной работе всей системы надзорных и контрольных органов. Вместе с тем существуют проблемы кадрового характера, несовершенство законодательной базы, отсутствие единообразия судебной практики, конкуренция норм федерального законодательства, над чем следует работать в самое ближайшее время.

7. Защита прав должника, взыскателя и других лиц при совершении исполнительных действий

Актуальность данной темы обусловлена недостаточной проработанностью законодательного механизма по защите прав участников исполнительного производства. Новый Федеральный закон "Об исполнительном производстве", принятый Государственной Думой 14 сентября 2007 года, содержит специальную главу 17, регулирующую вопросы по защите прав взыскателя, должника и других лиц при совершении исполнительных действий. Таким образом, законодатель подчеркивает особую важность защиты конституционных прав граждан и юридических лиц в исполнительном производстве. Однако Закон содержит лишь четыре статьи, которые имеют общий характер и не регулируют всего комплекса возникающих здесь проблем.

В этой связи нельзя согласиться с Д.В. Чухвичевым, который указывает, что основополагающей формой защиты прав и законных интересов субъектов в ходе исполнительного производства является правовосстановление, которое осуществляется в основном в судебном порядке <121>.

<121> Чухвичев Д.В. Исполнительное производство. М.: Закон и право, 2008. С. 269.

Необходимо на законодательном уровне разработать способ правового регулирования отношений в исполнительном производстве, с тем чтобы наилучшим образом защитить права взыскателей. Как отмечает А.В. Малько: "Способ регулирования - это государственно-властное суждение о должном порядке функционирования правовых связей и явлений, облеченное в форму юридических категорий. При этом необходимо отметить, что самих способов всего три: дозволение, запрет и позитивное обязывание" <122>.

<122> Малько А.В. Способы правового регулирования деятельности органов публичной власти // Современное право. 2009. N. 3. С. 52.

Так, в статье 118 Федерального закона "Об исполнительном производстве" предусматривается, что взыскатель вправе предъявить иск лицам, выплачивающим должнику зарплату, пенсию, стипендию и иные периодические платежи, в случае, если данные платежи удержаны, но не перечислены взыскателю. Субъектом ответственности по названной статье выступает, как правило, юридическое лицо либо гражданин, занимающийся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, но которые обязаны осуществлять удержание с должника денежных сумм в рамках исполнительного производства. В приведенном контексте исковое заявление суть мера гражданской ответственности лица за нарушение законодательства об исполнительном производстве.