Уголовная юрисдикция в международном праве: вопросы теории и практики

- другие виды преступных деяний, в частности: преступления в сфере информационных технологий; контрабанда; мошенничество и коррупцию, а также любое уголовное правонарушение, посягающее на финансовые интересы Сообщества; легализацию преступных доходов; экологические преступления; участие в преступной организации;

- связанные с вышеуказанными преступления.

Каждое государство Союза направляет в Евроюст своего представителя, который в соответствии с устройством правовой системы государства имеет положение прокурора, судьи или полицейского с тем же статусом. В случае необходимости при осуществлении расследования или судебного преследования компетентные органы государства могут обратиться к своему представителю в организации с просьбой о содействии в мероприятиях. Таким образом, в рамках Евроюста существенно упрощаются пути взаимодействия государств, включая вопросы оказания правовой помощи и экстрадиции. Согласно статье 6 решения Совета, Евроюст реализует поставленные перед ним задачи двумя способами: либо посредством национальных членов, либо через коллегию.

Вскоре после своего создания, Евроюст столкнулся с проблемой расширения Союза, что ускорило процесс договорного закрепления сотрудничества агентства с третьими странами и другими учреждениями ЕС в части информационного обмена и пользования базами данных. Такие соглашения заключены с Европолом, ОЛАФ, Норвегией, Исландией, США, Хорватией, Швейцарией и Македонией.

Евроюст отметил свое десятилетие 28 февраля 2012 года, а уже на следующий год, 17 июля 2013 года, Комиссия представила предложение по реформированию Евроюст. Реформа предполагает адаптацию агентства к возможному скорому учреждению в его рамках особого подразделения по расследованию преступлений, затрагивающих финансовые интересы Европейского Союза - Европейской прокуратуры.

Правовой основой создания офиса Европейской прокуратуры является статья 86 ДФЕС, на основании которой она создается с целью осуществления расследования, уголовного преследования и предания суду в отношении исполнителей и соучастников преступных деяний, посягающих на финансовые интересы Союза, а также поддержание обвинения в связи с этими преступными деяниями в компетентных органах государств-членов.

Учреждение Европейской прокуратуры возможно посредством принятия регламента Советом после одобрения Европейского парламента. Также регламенты закрепляют статус Европейской прокуратуры, условия осуществления ее функций, процессуальные нормы, подлежащие применению к ее деятельности, а также правила, регулирующие допустимость доказательств, и правила в отношении судебной проверки процессуальных актов, которые она принимает в ходе осуществления своих функций (п.3). Одновременно или впоследствии Европейский совет может распространить полномочия Европейской прокуратуры на борьбу с тяжкой преступностью с трансграничными масштабами (п.4)

В настоящее время только национальные компетентные органы обладают юрисдикцией в отношении финансовых преступлений против бюджета ЕС - ни Европол, ни Евроюст, ни ОЛАФ (Европейское бюро по борьбе с мошенничеством) не имеют мандата на проведение расследований подобной категории дел. В итоге, по данным Еврокомиссии, средний уровень успешных расследований таких преступлений составляет лишь 42,3%. «Нам необходимо эффективнее координировать действия национальных прокурорских служб», - заявила еврокомиссар по вопросам юстиции, фундаментальным правам и гражданству Вивиан Рединг.

Европейская прокуратура должна стать эффективным органом, объединяющим следственные и прокурорские ресурсы государств-членов ЕС с четкой иерархией с тем, чтобы обеспечить максимально быстрое принятие решений. Она будет иметь единые полномочия на проведение расследований по всей территории ЕС, итоги которых станут предметом рассмотрения национальных судебных органов.

В состав европейской прокуратуры должны войти Прокурор и четыре его заместителя, которые будут работать в главном офисе, предположительно в Брюсселе. Работу на местах будут выполнять так называемые «прокуроры- делегаты», которые будут назначаться из числа сотрудников национальной прокуратуры, но будут полностью независимы в процессе своей деятельности.

Таким образом, в Европейском Союзе появится специальный чиновник, лично отвечающий за расследование каждого факта злоупотреблений финансами Европейского Союза.

Европейская информационная сеть в области правосудия (Европейская судебная сеть) была создана по инициативе Бельгии с целью дальнейшего совершенствования сотрудничества и координации деятельности государств- членов ЕС в борьбе с особо опасными преступлениями. Общая акция «О создании Европейской информационной сети в области правосудия» была принята 29 июня 1998 года. Через десять лет, 16 декабря 2008 года новой правовой основой функционирования Сети стало Решение Совета о Европейской судебной сети, заменившее собой предыдущий документ.

Европейская судебная сеть состоит из контактных пунктов, которые функционируют в рамках судебных органов и правоохранительных ведомств государств-членов, а также в рамках Еврокомиссии. Посредством интернет- ресурсов и системы специальной электронной почты компетентные органы государств обеспечиваются практической и юридической информацией, получают и направляют запросы об оказании правовой помощи, что делает координацию их действий более эффективной. Сеть состоит из более 300 национальных контактных точек во всех государствах-членах и Европейской Комиссии.

Каждое государство-член ЕС определяет специальные органы для контакта с другими государствами по собственному усмотрению, и при этом число специалистов в таких органах может быть различно. Например, Франция имеет около 40 таких служащих, в то время, как Греция - всего 2 человека.

В соответствии с положениями статьи 2 (п.8) решения Совета 2008 года, за текущее управление Европейской судебной сетью отвечает Секретариат, который образует часть персонала Евроюст, но функционирует как отдельная единица и пользуется относительной автономией. В задачи Секретариата входит:

- обеспечение надлежащего функционирования Европейской судебной сети;

- создание, обслуживание и улучшение информационной системы;

- подготовка документов, связанных с деятельностью Сети (в том числе докладов и отчетов);

- сохранение основных достижений проектов и решений, принятых в рамках Сети;

- обеспечение поддержки государства, председательствующего в Совете по организации встреч;

- обмен информацией относительно проблем, средств их разрешения, и любых других вопросов, представляющих общий интерес всех стран на основе консультаций;

- подготовка планов действий по новым и текущим проектам Европейской судебной сети после консультаций с национальными респондентами;

- установление и поддержание отношений с другими органами и структурами в области судебного сотрудничества по уголовным делам в пределах и за пределами ЕС; а также

- продвижение Европейской судебной сети, в том числе презентации на совещаниях, конференциях или других мероприятиях, организуемых как внутри ЕС, так и за пределами организации.

- Местонахождение Секретариата Сети - в структуре Евроюст, в Гааге.

Европейское бюро по борьбе с мошенничеством первоначально было

создано в качестве Отдела Европейской Комиссии по противодействию мошенничеству (UCLAF). Основной целью отдела было осуществление следственных полномочий в рамках финансового правоохранительного контроля. В июне 1999 года UCLAF был реорганизован в Европейский орган (ведомство) по борьбе с мошенничеством (OLAF). К ведению организации относится осуществление административных расследований по фактам мошенничества, коррупции, и всем другим незаконным действиям, приносящим вред финансовым интересам Сообщества и Союза в целом. Поскольку расширение Европейского Союза многократно обострило проблему коррупции для ЕС, деятельности этого органа уделяется сегодня повышенное внимание.

30 марта 2004 года министры внутренних дел государств-членов приняли важное решение об образовании Европейского агентства по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств-членов Европейского Союза (FRONTEX).

Учредительным актом Фронтекс является регламент ЕС 2007/2004 от 26 октября 2004 года, в который впоследствии были внесены поправки посредством регламентов, принятых в 2007 и 2011 годах. Последние изменения в статус агентства были внесены в 2013 году в связи с созданием в его структуре Европейской системы пограничного контроля (European Border Surveillance System (EUROSUR ).

Создание Фронтекс изначально было предопределено введением четырех свобод передвижения товаров, лиц, услуг и капитала Римским договором 1957 года, а затем и основанием Шенгенского пространства с необходимостью укрепления его внешних границ в 90-е годы прошлого столетия. С подписанием Амстердамского договора, это направление сотрудничества было включено в рамки Евросоюза, и Совет по вопросам юстиции и внутренних дел предпринял ряд шагов в сторону налаживания механизмов по координации действий государств в области миграции, предоставления убежища и безопасности. С этой целью в структуре ЕС и было учреждено новое агентство. Согласно регламенту ЕС № 2007/2004, учреждающему Фронтекс, основные задачи агентства состоят в следующем:

- координация оперативных действий государств-членов по охране внешних границ;

- развитие общей интегрированной модели оценки рисков и подготовка анализа специфических рисков;

- оказание помощи государствам-членам в обучении персонала национальных пограничных служб посредством организации занятий на наднациональном уровне для инструкторов и проведения семинаров;

- оказание помощи государствам-членам в организации ими совместных операций по депортации нелегальных иммигрантов; с этой целью агентство может воспользоваться ресурсами Евросоюза;

- составление каталога успешных мероприятий государств-членов по высылке нелегальных иммигрантов.

Для успешной реализации поставленных задач, агентство обладает компетенцией по проведению:

- совместных операций - Фронтекс планирует, координирует и реализует совместные операции с использованием персонала и оборудования государств-членов на внешних границах (морской, наземной и воздушной);

- обучения - Фронтекс отвечает за разработку общих стандартов обучения для пограничников по всей территории Союза и обучение среднего и высокого уровня для более старших офицеров;

- анализа рисков - Фронтекс собирает и анализирует текущую информацию о состоянии на внешних границах. Данные собираются из пунктов пропуска и другой оперативной информации, поступающих от государств-членов, средств массовой информации и научных исследований.

- научных исследований - Фронтекс служит платформой для применения достижений технического прогресса в условиях пограничного контроля;

- операций быстрого реагирования - Фронтекс создал объединенные ресурсы в виде европейских пограничных групп, обладающих доступом к обширной базе данных. Эти команды находятся в полной готовности в случае кризисной ситуации на внешних границах.

- совместных операций по возвращению нелегальных мигрантов - Фронтекс помогает государствам-членам в координации их усилий по возвращению нелегалов при условии соблюдения основных гарантий прав человека, как они изложены в Хартии Евросоюза об основных правах;

- обмена информацией о возникающих рисках и текущем состоянии дел на внешних границах - Фронтекс развивает и управляет системами, позволяющими обмен такой информацией.

В 2007 года полномочия Фронтекс были усилены в результате учреждения Группы быстрого пограничного реагирования (РАБИТ - RABIT) для оказания поддержки государствам-членам ЕС в обстоятельствах, требующих усиленной технической и оперативной помощи на внешних границах. «Стратегический резерв» РАБИТ включал 300-500 специально обученных пограничников и экспертов национальных государств, которых Фронтекс может мобилизовать, когда одно или два государства-члена оказываются в непредвиденной и сложной ситуации вследствие значительного наплыва нелегальных иммигрантов. Это крайне важное нововведение, которое может стать первым шагом на пути создания интегрированных отрядов для охраны внешней границы Евросоюза - Европейской пограничной службы.

Как было отмечено, недавние изменения в деятельности Фронтекс связаны с введением европейской системы пограничного контроля (Евросур), в качестве «общих рамок для обмена информацией и сотрудничества между государствами-членами и Агентством в целях улучшения осведомленности и увеличения потенциала реагирования на внешних границах Евросоюза по выявлению, предотвращению и борьбе с нелегальной иммиграцией, трансграничной преступностью, защите и спасению жизней мигрантов» (статья 1 регламента 1052/2013 от 22 октября 2013 года).

Механизм Евросур состоит из нескольких компонентов, основным из которых являются национальные координационные центры (NCC). Каждое государство формирует такой центр для осуществления контроля на национальных границах и обмена информацией относительно фактов ее незаконного пересечения и трансграничной преступной деятельности. Национальные данные, обработанные при помощи персонала Евросур, поступают в информационную базу для формирования общей ситуационной картины состояния союзных границ. Информация, содержащаяся в базе данных, складывается из сведений, полученных при помощи фото и видео съемок, от спутников и других средств наблюдения. Государства-члены ЕС могут использовать эту информацию для улучшения осведомленности о ситуации на границах.

Совокупность всей информации, предоставляемой базой Евросур называется Eurosur Fusion Services (объединенная система Евросур). Она обеспечивает доступ к современным технологиям, предотвращает дублирование мероприятий, проводимых государствами для обеспечения безопасности границ, и снижает затраты. Кроме того, Eurosur Fusion Services при помощи оптических и радиолокационных спутниковых технологий позволяет автоматизированное отслеживание и обнаружение позиций морских судов, подозреваемых в использовании для нелегальной иммиграции и торговли людьми. Большая часть информации предоставляется на базе сотрудничества с Европейским агентством по безопасности на море (EMSA) и Спутниковым центром ЕС (SatCen).

Система Евросур может выходить за рамки ситуационного уведомления, показывая соответствующий уровень необходимого оперативного реагирования на разных участках границы. Для этого государства-участники делят свои внешние сухопутные и морские границы на участки, каждому из которых предписывается уровень риска (низкий, средний или высокий) относительно незаконного пересечения границы и трансграничной преступности. Меры, предпринимаемые для снижения рисков, остаются в ведении государств-членов, но в случае «высокого уровня» опасности на приграничных районах, они могут просить оперативную помощь от Фронтекс в виде быстрого оперативного вмешательства.

В соответствии со статьей 71 раздела V Лиссабонского договора, в области пространства свободы, безопасности и правосудия появляется еще один новый структурный элемент, что связано с ликвидацией «третьей опоры» ЕС и соединением всех положений относительно сотрудничества полицейских и судебных органов в одном разделе Договора. В рамках Совета ЕС создается Постоянный комитет оперативного сотрудничества по вопросам внутренней безопасности (COSI- КОЗИ).

Основная задача КОЗИ - содействие, укрепление и развитие координации оперативного сотрудничества стран Евросоюза в области внутренней безопасности. Для достижения поставленной задачи, Комитет обеспечивает эффективное оперативное взаимодействие по вопросам внутренней безопасности ЕС, в том числе правоохранительных органов, служб пограничного контроля и органов юстиции по уголовным делам. Он оценивает общее направление и эффективность такого взаимодействия, помогает Совету в реагировании на террористические угрозы, в предотвращении стихийных или техногенных катастроф.

КОЗИ состоит из высокопоставленных должностных лиц государств- членов ЕС, представленных на уровне министерств внутренних дел или юстиции, а также представителей Еврокомисии и европейской дипломатической службы. Европол, Евроюст, Фронтекс, СЕПОЛ и другие соответствующие органы могут быть приглашены для участия в работе Комитета в качестве наблюдателей.

Несмотря на то, что КОЗИ не имеет законодательных полномочий и не может принимать участие в подготовке и проведении оперативных мероприятий, О.Ю.Потемкина отмечает, что «некоторые евроскептики опасаются, что новый комитет, учреждение которого было согласовано в ходе приватных бесед членов КОРЕПЕР, в конце концов, трансформируется в полномасштабное министерство внутренних дел Евросоюза с полномочиями, превышающими компетенцию национальных государств и спецслужб вне демократического контроля».

5.2 Преодоление конфликтов уголовной юрисдикции государств-членов Евросоюза и практика применения принципа взаимного признания судебных решений

Статья 82 Договора о функционировании Европейского Союза с изменениями, внесенными в Лиссабоне, гласит, что «судебное сотрудничество по уголовным делам основано в Союзе на принципе взаимного признания приговоров и судебных решений и включает в себя сближение законодательных и регламентарных положений государств- членов». При этом на общеевропейском, наднациональном уровне принимаются меры, направленные на: а) установление правил и процедур с целью обеспечения признания во всем Союзе любых форм приговоров и судебных решений; а также б) предотвращение и разрешение конфликтов юрисдикций между государствами-членами. Соответственно получается, что на современном этапе развития общеевропейской уголовной политики эти два направления являются приоритетными.

Преодоление конфликтов уголовной юрисдикции государств ЕС. Создание государствами ЕС пространства свободы, безопасности и правосудия, с включением в него шенгенских достижений на базе Амстердамского договора 1997 года, подразумевало отмену пограничного контроля на внутренних границах и проведение общей политики по вопросам предоставления убежища, иммиграции и борьбы с транснациональной преступностью. При этом как отмечают З.А.Аскеров и Н.А.Сафаров, «рост тяжкой преступности, и в особенности терроризма, наглядно свидетельствовал о том, что внутренняя безопасность государств - членов Евросоюза не может быть обеспечена лишь посредством мер, предпринимаемых на национальном уровне». Действительно, несложно представить ситуацию, когда на фоне разрастающихся миграционных потоков, сразу несколько государств на основе внутреннего законодательства претендуют на уголовную юрисдикцию в связи с преступлением, и проявляют обоснованный интерес к подозреваемому лицу.

В этих условиях очевидно, что существующее разнообразие правовых систем стран ЕС в совокупности с европейскими гарантиями свободы передвижения, неизбежно повлекло за собой столкновение и конфликт уголовной юрисдикции государств-участников Евросоюза.

Между тем, параллельное уголовное преследование в странах, имеющих общую амбициозную цель построения единого пространства свободы, безопасности и правосудия, является крайне нежелательным по нескольким причинам. Во-первых, это противоречит самой идее добрососедских отношений государств ЕС, закрепленных в базовых договорах Европейского Союза. Второе, такое положение явно не в интересах потерпевших лиц, поскольку создает атмосферу неопределенности в исходе дела. Наконец, подобная ситуация подрывает один из фундаментальных постулатов уголовного правосудия - пе bis in idem, в соответствии с которым никто не может быть судим дважды за одно и то же преступление.

Здесь следует отметить, что четкая регламентация содержания и применения принципа ж bis in idem в праве Европейского Союза на тот период могла бы помочь в решении проблемы конкуренции уголовной юрисдикции государств. Конечно нельзя сказать, чтобы данный принцип не был известен европейскому праву - в качестве обоснования правовой определенности и законности судебных решений, он закреплен в международно-правовых стандартах по защите прав человека, некоторых конвенциях Совета Европы (как случай для отказа в выдаче или оказании правовой помощи), содержится в законодательстве большинства государств. В Конвенции о применении Шенгенского соглашения 1990 года (CISA) ему посвящена глава 3 (ст.ст.54-58), и есть мнение, что в отличие от традиционного подхода к ж bis in idem как принципу национального права, именно шенгенские соглашения впервые позволили рассматривать его в контексте transnational ne bis in idem, как индивидуальное право erga omnes} В то же время, после интеграции CISA в первичное право Европейского Союза, остался нерешенным вопрос относительно объема принципа применительно к пространству свободы, безопасности и правосудия.

Кроме того, наличие принципа само по себе не предотвращает и не разрешает конфликт юрисдикции. В условиях правомерности различных правооснований юрисдикции (территориальности, персонального активного или пассивного гражданства), принцип ne bis in idem не определяет приоритет того или другого, соответственно преимущественное положение будет на стороне того государства, которое первым принимает решение о возбуждении уголовного дела.

В некоторых работах, затрагивающих проблему конфликтов уголовной юрисдикции государств ЕС, отмечается, что она могла бы быть решена при помощи Европейской конвенции о передаче судопроизводства по уголовным делам 1972 года, а именно пункта 1 статьи 30, который гласит, что «любое договаривающееся государство, которому до начала или в ходе разбирательства правонарушения, не имеющего, по его мнению, политического или исключительно военного характера, становится известно, что в другом договаривающемся государстве ведется разбирательство в отношении этого же лица и в отношении этого же правонарушения, рассматривает вопрос о том, может ли оно отказаться от своего собственного разбирательства, или приостановить его, или передать его другому государству». Однако за сорок с лишним лет с момента принятия

Конвенции, она была подписана 17 государствами-членами организации, а вступила в силу лишь в 11 странах.

Учитывая данные обстоятельства, а также то, что международное право является пробельным в части урегулирования конкуренции юрисдикций, к началу третьего тысячелетия среди стран ЕС возникла острая необходимость дополнить действующие механизмы международного сотрудничества в этой сфере наднациональными инструментами на уровне Европейского союза.

В 2004 году в Гаагской программе по укреплению пространства свободы, безопасности и правосудия (п.3.3) было указано, что «с целью повышения эффективности уголовного преследования, и гарантируя при этом справедливое отправление правосудия, государствам надлежит рассмотреть законодательство о коллизии юрисдикции с тем, чтобы завершить комплексную программу мер по осуществлению принципа взаимного признания судебных решений по уголовным делам».

А через год, в 2005 году, Европейская Комиссия представила Зеленую книгу по конфликтам юрисдикции и принципу ne bis in idem в уголовном судопроизводстве.

В своей Зеленой книге Комиссия объясняет необходимость использования принципа субсидиарности при решении вопроса по урегулированию конфликтов уголовной юрисдикции на уровне Союза.

Во-первых, общие меры ЕС могут существенно облегчить положение обвиняемого, уменьшив бремя материальных затрат на адвоката, ограничив применение принудительных мер к его личности и собственности, снизив уровень морального психологического дискомфорта. Во-вторых, общий подход Союза поможет в укреплении и дополнении краеугольного принципа взаимного признания судебных решений. В-третьих, меры, принимаемые на европейском уровне относительно разрешения конфликтов юрисдикции, обеспечат повышение эффективности уголовного преследования и судебного разбирательства. Такие меры должны включать: организацию соответствующего информационного обмена с тем, чтобы компетентные национальные органы были в курсе соответствующих процедур и решений о юрисдикции друг друга; а также предоставление возможности воздержаться от инициирования уголовного преследования или прекратить его на основании того, что в другом государстве-участнике по данным обстоятельствам уже возбуждено уголовное производство.

Сама процедура по урегулированию конфликта юрисдикции, по предложению Комиссии, должна была включать три шага:

Шаг 1: Государство, которое собирается или уже возбудило уголовное дело по факту преступления должно выявить и информировать компетентные органы в других затронутых государствах-членах о возможном возбуждении уголовного производства. Информированные власти этих стран будут иметь фиксированный период времени, в течение которого они могут выразить свою заинтересованность в уголовном преследовании. Если никаких заявлений по этому поводу не последовало, первое государство может продолжать расследование.

Шаг 2: Если два или более государства заявили о своей обоснованной заинтересованности в уголовном преследовании, второй этап будет включать обязанность государств участвовать в прямых консультациях по поводу преимущественной юрисдикции.

Шаг 3: Урегулирование споров или посредничество. Этот этап направлен на оказание помощи государствам-членам в решении реальных конфликтов юрисдикции в рамках диалога с участием посредника на уровне

ЕС. Этот механизм разрешения споров должен быть быстрым и гибким, может быть инициирован по просьбе любого заинтересованного государства или по истечении определенного периода времени. Очевидным кандидатом на роль посредника на этом этапе является Евроюст.

В случае неудачи разрешения конкуренции юрисдикции на первых трех этапах, Комиссия не исключала возможность рассмотрения спора на уровне иного, чем Евроюст, вспомогательного органа с дополнительной компетенцией и возможностью принятия обязательного для сторон решения. Это возможный или дополнительный шаг, предусмотренный в документе.

Зеленая книга Комиссии легла в основу принятого в 2009 году Рамочного решения 2009/948/JHA по предотвращению и урегулированию конфликтов осуществления юрисдикции в уголовном судопроизводстве} В документе указывается, что его основной задачей является «улучшение эффективного и надлежащего отправления правосудия путем содействия тесному сотрудничеству между компетентными органами двух или более государств Союза, осуществляющих уголовное преследование» (п.1 ст.1). Такое сотрудничество направлено на:

- предотвращение ситуации, когда одно лицо является объектом параллельного уголовного преследования в отношении одних и тех же фактов в различных государствах-участниках, нарушая тем самым принцип ne bis in idem;

- недопущение негативных последствий, вытекающих из такого параллельного уголовного процесса.

Для достижения поставленной задачи, Рамочное решение подробно регламентирует:

а) процедуру установления контакта между компетентными органами государств-членов, с целью подтверждения существования параллельных уголовных дела в отношении одних и тех же фактов, связанных с одним лицом;

б) организацию информационного обмена и прямые консультации между компетентными органами двух или более государств-членов, осуществляющих параллельную юрисдикцию в отношении одних фактов, связанных с одним и тем же человеком, в целях достижения консенсуса по любому эффективному решению, направленному на недопущение негативных последствий.

Каждое государство определяет в своей структуре компетентный орган, ответственный за организацию связи и прямых консультаций с другим участником, в том случае, если есть разумные основания полагать, что осуществляется параллельное уголовное преследование (ст.5). Минимальная информация, предоставляемая в порядке обмена, должна содержать (ст.8):

- контактные данные компетентного органа;

- описание фактов и обстоятельств, которые являются предметом уголовного разбирательства;

- все соответствующие сведения о личности подозреваемого или обвиняемого и о жертвах, если они есть;

- этап, на котором находится уголовное судопроизводство; а также

- информацию о временном задержании или заключении подозреваемого или обвиняемого.

В том случае, когда государствам не удается достичь консенсуса по поводу приемлемости юрисдикции одной из сторон в процессе консультаций, они могут задействовать Евроюст в качестве посредника для переговоров (ст.12).

Также в документе отмечается, что Рамочное решение не наносит ущерба положениям Европейской конвенции о передаче судопроизводства по уголовным делам 1972 года, а также любым другим аналогичным соглашениям, заключенным между государствами-членами.

Доктринальная оценка рамочного документа выглядит неоднозначно: некоторые специалисты отмечают, что ЕС стала «самой передовой международной организацией в деле разрешения конкуренции юрисдикций», а другие авторы утверждают, что оно не содержит решений, которые могут быть универсальными и применимыми во всех странах ЕС. Дело в том, что исходя из положений Рамочного решения, компетентные органы государства, информированные о проводимом в другом государстве разбирательстве, должны воздержаться от инициирования или прекратить уголовное преследование, что не всегда возможно по внутреннему законодательству. В некоторых случаях принцип законности, обязывающий компетентные органы возбуждать уголовное дело по факту совершенного преступления, содержится в конституциях государств. Вероятно поэтому, из 28 государств-членов Европейского Союза, пока лишь 15 стран имплементировали данный акт в свое внутреннее законодательство.

В 2014 году Европейская комиссия опубликовала доклад о реализации положений Рамочного решения по предотвращению и урегулированию конфликтов осуществления юрисдикции в уголовном судопроизводстве. Комиссия выразила обеспокоенность в связи с тем, что значительное число государств ЕС до сих пор не применяют рамочное решение, лишая себя тем самым важного инструмента для разрешения конфликтов юрисдикции, и призвала все страны, которые еще не сделали это, принять незамедлительные меры, чтобы реализовать его в полном объеме.

Решению проблемы коллизии уголовной юрисдикции государств- членов ЕС должен способствовать принцип взаимного признания судебных решений, представляющий собой «процесс, при котором решение, принимаемое судебным органом одного государства Европейского Союза, признается, и, в случае необходимости, исполняется другим государством ЕС так, как будто решение было принято судебным органом этого последнего государства». Взаимное признание судебных решений названо «краеугольным камнем судебного сотрудничества по гражданским и уголовным делам в рамках Союза».

Действительно, данный принцип по существу меняет философию судебного сотрудничества. Традиционно взаимодействие государств в уголовно-правовой сфере (в форме оказания правовой помощи либо экстрадиции и передачи заключенных) осуществляется на основании международных договоров или в рамках международных организаций, например, Совета Европы. В случае необходимости получения содействия, одна из сторон договора обращается к другой с использованием специальных процедур и запросов. Соответственно, другая сторона решает, насколько поступившая просьба соответствует положениям договора, нет ли мотивов для отказа в исполнении процессуальных действий и т.д. Данный механизм зачастую является сложным, неповоротливым и занимает немало времени.

Такая форма сотрудничества для государств Европейского Союза, оказавшихся в условиях открытых границ, перестала соответствовать уровню интеграционных изменений и исчерпала себя. Поэтому, как подчеркивают

З. А. Аскеров и Н.А.Сафаров, «хотя широкое европейское сотрудничество в борьбе с преступностью и представлялось достаточно полезным форумом, тем не менее затяжные и тяжеловесные юридические процедуры, применяемые на уровне Совета Европы, не могли рассматриваться в качестве наиболее приемлемых рамок взаимодействия государств - членов Евросоюза».

Идея «взаимного признания» кардинально изменила классическую договорную и организационную форму сотрудничества в сфере взаимной правовой помощи между государствами, опираясь на перспективы создания единого правового пространства Европейского Союза, в том числе в области уголовного судопроизводства. Это подтверждается высказыванием на Брюссельском саммите ЕС 2004 года о том, что даже если государства- члены ЕС представляют различные правовые или судебные системы и традиции, они в состоянии образовать «подлинное европейское пространство правосудия».

«To a free circulation of people shall correspond a free circulation of judicial decisions» - свободе передвижения лиц должна соответствовать свобода передвижения судебных решений. Под этим лозунгом Европейский Союз вошел в третье тысячелетие.

Изначально принцип взаимного признания был известен и применялся для обеспечения свободного передвижения товаров и стандартов продукции в сфере общего рынка. Постепенно он перешел и в область уголовного процесса: на заседании Европейского совета в Кардиффе в 1998 году подчеркивалась необходимость повышения эффективности правового сотрудничества в контексте борьбы с транснациональной преступностью и содержалась просьба к Совету ЕС определить сферу для расширения механизма взаимного признания решений судов государств-членов.

В октябре 1999 года в Тампере было провозглашено, что «укрепление взаимного признания судебных решений и постановлений и необходимая гармонизация законодательства будет содействовать сотрудничеству между органами власти и судебной защиты прав личности, поэтому Европейский совет одобряет принцип взаимного признания, который, по его мнению, должен стать краеугольным камнем судебного сотрудничества по гражданским и уголовным делам в рамках Союза. Принцип должен применяться к судебным решениям и другим актам судебных органов».

В целях реализации задачи по внедрению механизма взаимного признания судебных решений, 12 февраля 2001 года была принята

Программа мер, направленных на имплементацию принципа взаимного признания судебных решений по уголовным делам. Впоследствии принцип был подтвержден в Гаагской программе по укреплению пространства свободы, безопасности и правосудия, и закреплен Лиссабонским договором.

Соответственно, в первичном праве ЕС принцип взаимного признания судебных решений регулируется статьями 82-83 Договора о функционировании Евросоюза. Согласно статье 83, Совет и Европарламент устанавливают минимальные правила посредством директив (до 2009 года - рамочные решения), в целях облегчить взаимное признание судебных решений. Данные правила, с учетом различий между правовыми системами и традициями государств-членов, касаются следующих вопросов:

- взаимная допустимость доказательств между государствами-членами;

- права лиц в уголовном процессе;

- права жертв преступности;

- другие специальные аспекты уголовного процесса, которые Совет предварительно определит посредством решения.

Следует отметить, что принцип взаимного признания не имеет абсолютного характера, что позволяет государству-участнику приостановить законодательную процедуру в Совете, когда, по его мнению, проект директивы способен нанести ущерб основополагающим аспектам его системы уголовного правосудия (ст.83 п.3).

Есть мнение, что первоначально принцип взаимного признания был разработан в качестве альтернативы гармонизации уголовного законодательства: опираясь на взаимное признание, государства-члены могли бы избежать тяжелой процедуры гармонизации своих национальных уголовных законов. В то же время очевидно, что без гармонизации правовых порядков, введение этого инструмента de facto было бы под большим вопросом. В контексте взаимного признания, гармонизация представляется необходимой на трех уровнях:

- согласование составов преступлений в целях отмены требования о двойной криминализации;

- определение сферы применения инструмента взаимного признания;

- согласование процессуальных норм, регулирующих порядок признания и исполнения судебного решения.

Как утверждает Киммо Нуотио, - «гармонизация - есть гибкая концепция, которая обладает различными значениями. Вероятно, наиболее типичным является ее понимание в качестве сокращения различий между правовыми системами, путем проведения общей политики и введения общих стандартов». Кроме того, применительно к принципу взаимного признания судебных решений, он справедливо говорит, что «государства, вводя механизм признания, выражают таким образом отношение друг к другу в рамках общеевропейского порядка. Это признание означает на практике интернационализацию права друг друга в качестве обязательного и прямо применимого».

Предложенная в Тампере концепция взаимного признания представляет собой новый юридический феномен, в том смысле, что признание и исполнение судебных решений, вынесенных компетентным органом государства-члена ЕС, не требуют оценки властей другого государства на предмет легитимности. Предполагается a priori признание того, что уголовный процесс в иностранном государстве соответствует принципу верховенства права, как он понимается и применяется в исполняющем государстве.

Между тем, автоматическое признание судебного решения иностранного государства эквивалентом решения собственных судебных структур, требует от участников Союза высокой степени доверия, наличие которого подвергается большому сомнению в работах евроскептиков. Как отметил Валсамис Митсилегас, «вводимые меры, неразрывно связанные с осуществлением государственной власти, в совокупности с недостатком доверия между системами уголовного правосудия государств-членов и отсутствием каких-либо серьезных попыток установить общее взаимопонимание на уровне Евросоюза», вызвали некоторое беспокойство среди европейских стран.

Мерам укрепления доверия было уделено особое внимание в Сообщении о взаимном признании судебных решений по уголовным делам и укрепления взаимного доверия между государствами-членами, представленном Комиссией в 2005 году относительно реализации Программы по имплементации принципа.

Комиссия подчеркнула, что укрепление взаимного доверия является ключом к успешной реализации Программы. Это затрагивает как законодательные меры по обеспечению высокой степени защиты прав человека, так и сопутствующие практические шаги, направленные на приобщение практикующих юристов к общеевропейской судебной культуре.

Относительно укрепления доверия посредством законодательных мер, Комиссия уделила внимание дальнейшему сближению материального уголовного права (вопросам определения составов и санкций), а также гармонизации уголовно-процессуального права государств в части соответствия высоким стандартам обеспечения личных прав - презумпции невиновности, преследованию in absentia, и общим стандартам по сбору доказательств.

Что касается укрепления взаимного доверия практическими фланговыми мерами, Комиссия хотела бы укрепить механизмы мониторинга с тем, чтобы правильно оценивать практические потребности системы правосудия, выявлять потенциальные барьеры на пути введения новых инструментов. Особая роль здесь отведена Европейской судебной сети, способствующей налаживанию контактов на всех уровнях судебной системы государств-членов.

Идея взаимного признания на началах доверия предполагает уверенность в национальных системах правосудия, основанных на верховенстве права и гарантиях прав человека. С одной стороны, это предполагает, что правовая защита лиц в государствах-членах ЕС находится на более или менее эквивалентном уровне, а с другой - бывают и исключения. Поэтому ряд исследователей утверждает, что взаимное признание не должно быть безусловным. Некоторые, например, предлагают совместить его пределы с системой защиты прав человека в рамках Совета Европы, в частности механизмом Европейского Суда по правам человека. В случае любого нарушения основных прав, предоставленных физическим лицам, ответственность перед ЕСПЧ будут нести все государства Союза. Поэтому в контексте активизации сотрудничества государств-членов по уголовным делам, рекомендуется усилить защиту основных прав в ЕСПЧ. В противном случае, предрекают потенциальную опасность того, что принцип взаимного признания может привести к сужению международных стандартов по защите прав человека.

Другие пишут о том, что различия в национальных правовых системах государств-участников Евросоюза не должны влиять на механизм взаимного признания судебных решений. Смысл принципа ограничивается признанием официальных документов, выданных государством. Например, несколько лет назад Джон Вервель отмечал, что «взаимное доверие связано с международной или транснациональной вежливостью. Органы исполнительной власти не задают вопросы, касающиеся правового качества поручения или просьбы запрашивающего государства. Их законность и легитимность предполагаются ipso jure, и потому они выведены из-под контроля в запрашиваемом государстве». А.Клип также утверждает: «Взаимное признание предполагает действующие различия, позволяет им сосуществовать, но воспринимает их независимо от сотрудничества, что означает введение в одностороннем порядке европейского правового стандарта на выдачу ордера, постановления или лицензии. Исполняющее государство может использовать иное определение преступления или требование вменения. Орган, имеющий право принимать решение или собирать доказательства, может иметь иной статус в этом государстве. Однако эти различия не должны стоять на пути признания».

Так или иначе, многие исследователи считают, что безусловное исполнение запросов в контексте взаимного признания может поставить под угрозу основные права человека. Отмечается, что «применение принципа может быть весьма проблематичным на наднациональном уровне для всех государств-членов Европейского Союза, которые образуют большое разнообразие национальных судебных систем. По этой причине, особое внимание должно быть сосредоточено на процедурных гарантиях для лиц, находящихся в уголовном процессе».

Для практической реализации концепции взаимного признания судебных решений необходимо последовательное осуществление ряда правовых мер, охватывающих различные стадии уголовного процесса. В этих целях в рамках Евросоюза вводятся стандартные акты, дающие право на проведение отдельных процессуальных действий - европейские ордеры. Среди них:

- Европейский ордер на арест (European Arrest Warrant);

- Европейский ордер на арест имущества и доказательств (Freezing Оrder);

- Европейский ордер на предоставление доказательств (European Evidence Warrant);

- Европейский ордер на расследование (European Investigation Order). Кроме того, посредством рамочных решений и директив Совета ЕС вводится процедура взаимного признания приговоров и постановлений, связанных с различными мерами наказания, содержания под стражей, передачи заключенных и другие.

Как известно, первым правовым инструментом, который был введен в соответствии с принципом взаимного признания, стал Европейский ордер на арест (ЕОА). Введение этого инструмента стало возможным благодаря принятию Советом ЕС Рамочного решения 2002/584 /JHA о Европейском ордере на арест и процедурах передачи лиц между государствами-членами от 13 июня 2002 года, которое фактически открыло новую эру в уголовном праве Европейского Союза.

Европейский ордер на арест это выданное государством-членом судебное решение в целях задержания и передачи другим государством- членом разыскиваемого лица для осуществления уголовного преследования либо для исполнения наказания или меры безопасности, связанных с лишением свободы. Целью документа является упрощение механизма выдачи лиц, совершивших особо тяжкие преступления на территории государств-членов Евросоюза.

В рамочном решении указано, что поставленная перед Союзом цель о создании единого пространства свободы, безопасности и правосудия влечет за собой отмену экстрадиции между государствами-членами и установление вместо нее системы передачи лиц между судебными органами. С момента введения в действие европейского ордера на арест в рамках ЕС отменяется долгая, часто политизированная и не всегда достаточно эффективная процедура выдачи.

Единый ордер на арест заменил процедуру экстрадиции преступников, закрепленную в предыдущих соглашениях в рассматриваемой области, то есть классические отношения сотрудничества заменились системой свободного передвижения судебных решений по уголовным делам (включая как окончательные решения, так и решения, принятые до вынесения приговора). Теперь в том случае, когда судебный орган государства-члена требует передачи некоего лица, его решение должно быть признано и исполнено автоматически на всей территории Союза. Согласно п.1ст.31

Рамочного решения, в отношениях между государствами ЕС с 1 января 2004 года перестали действовать европейские конвенции: Об экстрадиции 1957 года и дополнительные протоколы; Об упрощении и модернизации способов передачи запросов о выдаче 1989 года; Об упрощенной процедуре экстрадиции между государствами ЕС 1995 года; Об экстрадиции между государствами-членами ЕС 1996 года, и частично Европейская конвенция о пресечении терроризма 1977 года в части, касающейся выдачи, а также Конвенция о применении Шенгенского соглашения 1990 года.

В декабре 2001 года государства-члены ЕС утвердили список из 32 экстрадиционных преступлений, совершение которых влечет наказание в виде лишения свободы сроком от трех лет и в отношении которых может применяться европейский ордер на арест. Среди них: терроризм; торговля людьми; незаконный оборот наркотическими средствами и психотропными веществами; коррупция; торговля оружием; мошенничество; фальшивомонетничество; киберпреступность; расизм и ксенофобия; отмывание преступных доходов; преступления, подпадающие под юрисдикцию Международного уголовного суда и многие другие. При этом Совет ЕС в любое время может принять решение дополнить содержащийся в документе перечень другими категориями преступлений.

Отказ в исполнении европейского ордера на арест разрешен в исключительных случаях, предусмотренных статьями 3 и 4 Рамочного решения. При этом все основания для отказа условно делятся на императивные и факультативные, к императивным основаниям относятся амнистия, возрастные ограничения и соблюдение принципа, non bis in idem. Применение же факультативных оснований предполагает исследование и оценку соответствующих обстоятельств с последующей альтернативой.

В качестве оснований для отказа больше не может рассматриваться принадлежность лица к гражданству запрашивающей стороны - на первый план при исполнении европейского ордера выходит не национальное, а союзное гражданство. Судебные органы (в соответствии со ст.6 Рамочного решения государства сами определяют круг компетентных органов, уполномоченных выдавать и исполнять европейский ордер на арест, ими могут выступать как суды, так и органы предварительного следствия и прокуратура) могут оспорить процессуальные аспекты запроса о выдаче, однако, они не могут поставить под сомнение содержащиеся в ордере основания для ареста по существу. Кроме того, отменен принцип двойной криминализации преступления по законодательству запрашивающего и запрашиваемого государства, как основное требование для экстрадиции (п.2 ст.2).

Особое значение имеют положения Рамочного решения, касающиеся принятия решения о выдаче при наличии конфликтов уголовной юрисдикции. Оно принимается судебным органом с должным учетом всех обстоятельств дела, в частности: относительной тяжести преступлений и места их совершения; соответствующих дат, когда выданы европейские ордеры на арест, целей выдачи ордера, при этом исполняющий ордер судебный орган может запросить мнение Евроюст.

П.Н.Бирюков отмечает, что введение процедуры европейского ордера породило немало процессуальных сложностей, в том числе несоблюдение правил относительно стандартной формы ордера, низкое качество перевода, несоблюдение сроков передачи оригинала решения, отправление запросов через Шенгенскую информационную систему и другие проблемы, связанные в том числе с коллизией юрисдикций государств и поступлении конкурирующих запросов.

Рамочное решение о введении европейского ордера на арест вступило в силу в большинстве государств ЕС с 1 января 2004 года, а с апреля 2005 года действует на территории всех членов Евросоюза. По сообщению пресс- службы Европейской Комиссии, в результате введения «евроордера», длительность процесса экстрадиции подозреваемых в совершении преступлений сократилась в среднем по ЕС до 45 суток, а в случаях, когда задержанный не возражает против выдачи - до 18 суток.

Несмотря на исключительное значение введения единого европейского ордера на арест для укрепления правопорядка и законности на территории Европейского Союза, процедуры внесения необходимых изменений в национальное законодательство государств-членов не всегда проходили гладко и безболезненно, поскольку затрагивали конституционные нормы государств, касающиеся невыдачи собственных граждан. Кроме того, сам механизм осуществления европейского ордера до сих пор корректируется и модернизируется, что позволяет компетентным органам государств избегать его исполнения.

Между тем, с момента вступления в силу Рамочного решения, количество ежегодно выдаваемых единых ордеров возросло в несколько раз, рост общего количества ордеров отчасти уже является инфляционным - Европейская комиссия отмечает, что этот инструмент следует использовать только в том случае, когда речь идет о действительно серьезных преступлениях. Для этого судебные органы в государствах-членах, выдающие ЕОА, должны использовать тест пропорциональности с учетом серьезности преступления, мер наказания и расходов, связанных с исполнением европейского ордера.

Кроме того, одной из проблем применения ЕОА, является ненадлежащее обеспечение справедливого судебного разбирательства и нарушение других процессуальных прав подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления. Об этом в своем Докладе относительно имплементации Рамочного решения о европейском ордере на арест, опубликованном в 2011 году, заявила Европейская комиссия.

Для обеспечения гарантий справедливого судебного разбирательства, Комиссия рекомендовала установить минимальные стандарты защиты прав подозреваемых и обвиняемых на уровне Евросоюза, обеспечивающие:

- право на устный и письменный перевод в ходе уголовного судопроизводства;

- право подозреваемого быть информированным о своих правах;

- право на получение юридической помощи и доступ к адвокату;

- право задержанного на связь с членами семьи, работодателем или консульскими службами;

...