Основы работы прокуратуры по обеспечению свободы экономической деятельности

Реализация правоохранительной функции государства по вопросам защиты прав субъектов предпринимательской деятельности происходит по двум направлениям - по линии совершенствования действующего законодательства, что находит отражение в ряде законодательных актов, и по линии защиты прав предпринимателей силами прокуратуры. Однако в каждом из указанных направлений имеются свои проблемы, от успешного устранения которых во многом зависит эффективность решения приоритетной задачи, выдвинутой государством в последние годы, - защиты либерально-демократических ценностей - прав хозяйствующих субъектов и свободы экономической деятельности.

Существенные изменения в действующем законодательстве, отражающие реализацию правоохранительной функции государства по вопросам защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, на практике привели к многочисленным законодательным коллизиям и пробелам, что негативно сказывается на эффективности прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности и обусловливает актуальность исследования основных направлений совершенствования законодательства, обеспечивающего свободу экономической деятельности.

Имеются неединичные проблемы, затрудняющие реализацию прокурорами полномочий по обеспечению прав хозяйствующих субъектов при осуществлении государственного и муниципального контроля и снижающие эффективность деятельности прокуратуры по защите свободы экономической деятельности, исследование которых способствует выработке обоснованных предложений по оптимизации организации такой защиты.

Много сложностей, возникающих на практике при применении норм Закона № 294-ФЗ и препятствующих возможности его эффективного применения, связано с частным внесением в данный Закон. Подобная нестабильность правового поля, несомненно, затрудняет формирование четкой правоприменительной практики.

Представляется необходимым обратить внимание на следующие проблемные вопросы в сфере действия Закона № 294-ФЗ, снижающие эффективность прокурорского надзора за его исполнением и защиты прокурорами свободы экономической деятельности.

Так, некоторые виды контроля (надзора) вообще выпали из зоны действия Закона № 294-ФЗ, поскольку им не установлены основания для проведения выездных внеплановых проверок в ряде областей, например, в сфере земельного контроля. Статьей 10 Закона № 294-ФЗ, содержащей исчерпывающий перечень оснований для проведения выездной внеплановой проверки, не предусмотрены основания, как нарушения земельного законодательства, а именно в случае незаконного использования земельного участка юридическим лицом либо индивидуальным предпринимателем. Как показывает практика, большая часть указанных правонарушений выявляется по обращениям граждан, юридических лиц либо индивидуальных предпринимателей, направляемым ими в территориальные подразделения Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). Вступление в силу Закона № 294-ФЗ, не предусматривающего необходимость проведения контролирующим органом внеплановых проверок при наличии подобных нарушений, влечет за собой невозможность осуществления в полной мере осуществлять территориальными подразделениями Росреестра возложенных на них полномочий, а также уход от предусмотренной законом ответственности лиц, самовольно использующих земельный участок. Фактически у органов Росреестра при поступлении информации о нарушениях земельного законодательства отсутствуют основания для проведения внеплановых проверок. В частности, поступающая информация, например, о самовольном использовании его участка, об использовании земельного участка без правоустанавливающих документов, не содержит каких-либо фактов об угрозе причинения вреда либо о причинении вреда окружающей среде и иным перечисленным в данной статье объектам. При этом, административное расследование по ст. 7.1 КоАП РФ не предусмотрено ст. 28.7 КоАП РФ. В результате отсутствует возможность исполнения непосредственных функций управлениями Росреестра в части осуществления государственного земельного контроля, пресечения нарушений земельного законодательства, административного производства.

В соответствии же с п. 2 ст. 72 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Фактически абсолютное большинство внеплановых проверок использования земельных участков, находящихся в пользовании юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, - это контроль за соблюдением указанными лицами обязательных требований земельного законодательства, предусмотренных положениями Земельного кодекса Российской Федерации в ходе рассмотрения жалоб и обращений органов государственной власти, юридических лиц, граждан и др.

Целями осуществления внеплановых проверок использования земельных участков являются: недопущение самовольного использования земельных участков, побуждение землепользователей к оформлению в установленном порядке правоустанавливающих документов на земельные участки, недопущение их нецелевого использования. земельных участков, вовлечение в оборот неиспользуемых земельных участков.

Однако осуществление внеплановых проверок за соблюдением земельного законодательства с учетом требований федерального закона не представляется возможным.

Полагаем, что одним из выходов в данной ситуации является следующий: в случае наличия информации об административном правонарушении, полученной из заявлений, жалоб граждан, земельным инспекторам целесообразно совершать периодические рейды в целях подтверждения полученных сведений (например, о самовольно занятом участке). Благодаря таким рейдам земельные инспекторы могут выявлять нарушения без взаимодействия с предпринимателями, что не подпадает под общий порядок проверок, и в необходимых случаях возбуждать административные производства.

Серьезной проблемой применения Закона № 294-ФЗ является то, что до настоящего времени на федеральном уровне отсутствуют реестры субъектов малого и среднего бизнеса (МСБ) как на федеральном, так и на региональном уровне. Поэтому выяснить статус проверяемого объекта возможно лишь обратившись в соответствующие налоговые органы, которые далеко не всегда проявляют должную готовность к взаимодействию. Из-за отсутствия реестра субъектов малого и среднего предпринимательства у контролирующих органов возникают сложности при определении категории субъекта предпринимательской деятельности. Поскольку законодательно не урегулирован вопрос о предоставлении каким - либо государственным органом сведений о количестве лиц, работающих у субъектов малого и среднего бизнеса, контролирующие органы вынуждены исключать из планов проведения проверок тех юридических лиц, статус которых они не могут определить.

С учетом того, что в настоящее время полномочия прокуратуры по согласованию внеплановых выездных проверок распространены в соответствии с Федеральным законом от 26.04.2010 № 66-ФЗ помимо субъектов среднего и малого бизнеса на крупный бизнес, проблема отсутствия реестров особенно остро стоит не при согласовании внеплановых выездных проверок прокуратурой, а при определении сроков проведения проверок, установленных ст. 13 Закона № 294-ФЗ.

В соответствии с ч. 12 ст. 9 Закона № 294-ФЗ о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения. То есть направление уведомления о проведении проверки ранее трех рабочих дней до начала ее проведения будет считаться грубым нарушением, что прямо установлено п. 1 ч. 2 ст. 20 Закона.

При применении на практике у надзорных и контролирующих органов прослеживается неоднозначное толкование данного положения Закона: либо законодатель установил пресекательный срок уведомления - не позднее чем за три рабочих дня до начала проверки, либо указанное уведомление должно осуществляться в течение трех рабочих дней, предшествующих началу проверки. Данная формулировка не дает однозначного определения срока уведомления о проведении плановой проверки, что создает проблемы при ее применении в практической деятельности.

Представляется целесообразным внесение изменений, предусматривающих порядок уведомления не позднее чем за три рабочих дня до начала проведения проверки.

Статья 17 Закона № 294-ФЗ устанавливает право должностных лиц органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля при выявлении нарушений в деятельности хозяйствующих субъектов выдавать им предписания об устранении нарушений с указанием сроков их устранения. Однако срок исполнения такого предписания, какие-либо критерии его определения ни указанным федеральным законом, ни иными федеральными нормативными правовыми актами, регулирующими порядок осуществления контрольных (надзорных) полномочий, не определены. Отсутствие правового регулирования данного вопроса позволяет органам контроля (надзора) самостоятельно определять сроки выполнения предписаний, немотивированно варьируя их от месяца - для одних хозяйствующих субъектов до года и более - для других, что создает почву для различного рода коррупционных проявлений.

Более того, практика показывает, что контролирующими органами широко используется при отсутствии каких-либо оснований продление сроков исполнения предписаний. В связи с этим полагаем целесообразным внести в Закон № 294-ФЗ изменения, предусматривающие либо конкретные сроки исполнения предписаний, либо критерии их определения, а также случаи возможного продления указанных сроков.

Ранее действовавшим Федеральным законом от 08.08.2001 № 134-ФЗ было определено, что положения закона не применяются при осуществлении государственного контроля по инициативе юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Данное положение в Законе № 294-ФЗ отсутствует. При этом, например, органами пожарного надзора выдаются заключения о соответствии объектов противопожарным требованиям для получения соответствующих лицензий (розничная продажа алкогольной продукции, образовательная деятельность) по обращениям заявителей - соискателей лицензий. Исходя из положений закона проверки объектов должны проводиться в соответствии с порядком, определенным Законом № 294-ФЗ. Однако основания для проведения внеплановых проверок отсутствуют, что существенно затрудняет осуществление мероприятий по контролю.

Полагаем, что наличие коллизий норм, отсутствие единообразия в правоприменении Закона № 294-ФЗ при организации и осуществлении государственного контроля являются факторами, свидетельствующими о несовершенстве правовой регламентации деятельности органов исполнительной власти. Так, неоднозначные формулировки Закона № 294-ФЗ вызывают различные его трактовки органами контроля. Очень проблемными являются действия контролирующего органа при непосредственном обнаружении административного правонарушения. В соответствии со ст. 28.1 КоАП РФ факт непосредственного обнаружения правонарушения является одним из поводов для возбуждения дела об административном правонарушении. Основания для проведения внеплановой проверки предусмотрены ч. 2 ст. 9 Закона № 294-ФЗ, при этом обнаружение нарушения обязательных требований не относится к таким основаниям.

Вместе с тем ч. 12 ст. 10 Закона № 294-ФЗ предусматривает в качестве основания для проведения внеплановой выездной проверки обнаружение нарушений обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в момент совершения таких нарушений в связи с необходимостью принятия неотложных мер, и право органа контроля проводить проверку при наличии указанных оснований с извещением органа прокуратуры.

В указанном случае должностным лицом составляется протокол об административном правонарушении и юридическое лицо либо индивидуальный предприниматель привлекаются к административной ответственности.

Анализ имеющейся незначительной судебной практики по вопросам нарушения порядка организации и проведения проверок (ст.ст. 9 и 10 Закона № 294-ФЗ) показывает, что грубейшие нарушения Закона №м 294-ФЗ, указанные в ч. 2 ст. 20 Закона, не являются достаточным основанием для признания действий должностных лиц в рамках административного производства незаконными. При рассмотрении жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях судебные органы руководствуются только положениями КоАП РФ, не взирая при этом на грубые нарушения Закона № 294-ФЗ.

Большие проблемы возникают при применении ст. 20 Закона № 294-ФЗ, которая предусматривает недействительность результатов проверки, проведенной с грубым нарушением требований настоящего закона. В ряде случаев органы государственного контроля (надзора) по результатам контрольных мероприятий (проверок) привлекают к ответственности не только непосредственно юридических лиц, но и их должностных лиц, иных сотрудников.

Согласно ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ, назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. Однако из смысла ст. 20 Закона № 294-ФЗ следует, что результаты проверки, проведенной с грубым нарушением, не могут являться доказательствами нарушений обязательных требований, допущенных только юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а не их должностными лицами и иными сотрудниками, работниками (физическими лицами).

Таким образом, при привлечении к ответственности должностных лиц и иных работников юридического лица по итогам проверки, проведенной с грубым нарушением Закона, остается открытым вопрос о допустимости доказательств, полученных по результатам такой проверки, в отношении указанных лиц.

Аналогичным образом возникает вопрос о возможности отмены результатов проверки, проведенной с грубым нарушением Закона, на основании не только заявления юридического лица (как субъекта в целом), в отношении которого проводилась проверка, но и его должностных лиц и иных работников, привлеченных к ответственности.

Полагаем, что в настоящее время действующее законодательство в силу своей противоречивости не содержит однозначных ответов на данные вопросы, которые могут быть решены только путем внесения изменения в ст. 20 Закона № 294-ФЗ.

Серьезным фактором, оказывающим негативное влияние на защиту свободы экономической деятельности, является также и то, что Закон № 294-ФЗ не разграничил понятия административного расследования и проверки, что дает возможность контролирующим органам двояко толковать ч. 3 ст. 1 данного закона и оформлять внеплановую проверку в качестве административного расследования.

Так, в ч. 3 ст. 1 Закона № 294-ФЗ закреплено, что его положения не применяются, в частности, к действиям государственных органов при проведении административного расследования. Указанное исключение из Закона создает предпосылки для необоснованного злоупотребления контролирующими органами своими полномочиями по осуществлению контрольно-надзорных функций. С учетом порядка, предусмотренного ч.1 ст. 28.1 КоАП РФ, практически каждое обращение гражданина может служить основанием для возбуждения дела об административном правонарушении и проведения административного расследования.

При этом не раскрыто само понятие «административное расследование», а поэтому его можно трактовать и как стадию производства по делам об административных правонарушениях с учетом положений чч. 1, 6 ст. 28.7 КоАП РФ, и как в целом производство об административном правонарушении (с момента возбуждения дела до момента вынесения итогового процессуального решения).

Между тем именно меры административной ответственности, как правило, являются последствиями осуществленного государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Таким образом, возникает правовая неопределенность по вопросу о применении положений Закона № 294-ФЗ при оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности. В данном случае распространенной является практика, когда арбитражные суды признают законными решения административных органов о привлечении к административной ответственности, даже если доказательства совершения соответствующего административного правонарушения были получены при проведении государственного контроля (надзора) или муниципального контроля с грубыми нарушениями требований ст. 20 Закона № 294-ФЗ. Суды обосновывают такую позицию тем, что факт административного правонарушения доказан и сам заявитель его не оспаривает.

Указанная практика приводит к фактическому нивелированию норм законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, поскольку бессмысленным обжалование решений и действий (бездействия) органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля либо их должностных лиц, так как такое обжалование не приводит к отмене решений, принятых по результатам такого контроля (надзора).

В данном случае уместно привести доктрины (концепции) уголовного процесса, выработанные наукой и практикой.

Так, в ряде стран в уголовном процессе действует концепция «плодов отравленного дерева» (fruit of poisonous tree doctrine), которая означает безусловную недопустимость доказательств при нарушении установленного порядка их собирания и закрепления. Кроме того, признание недопустимым собранного доказательства влечет за собой признание недопустимыми и всех доказательств, полученных на его основе.

Отчасти этой концепции противостоит модель «правила исключения недопустимых доказательств» (exclusionary rule), согласно которому недопустимыми признаются конкретные доказательства по решению суда, если такое они получены с нарушением закона.

Применительно к данной теме эти концепции ставят следующий вопрос: допустимо ли признавать незаконными решения административных органов о привлечении к административной ответственности, если факт административного правонарушения и вина правонарушителя полностью доказаны, самим правонарушителем не оспариваются, однако доказательства такого правонарушения, полученные в установленном законом порядке, были закреплены при осуществлении государственного контроля (надзора) или муниципального контроля с нарушением Закона № 294-ФЗ (например, был нарушен срок уведомления о проведении проверки или время отведенное на проведение проверки).

Закон № 294-ФЗ воспринял именно концепцию «плодов отравленного дерева». Так, согласно ч. 1 ст. 20 Закона № 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Законом требований к ее организации и проведению, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Судебная практика в описанной части носит противоречивый характер.

Так, постановлением ФАС Уральского округа от 19.02.2010 № Ф09-650/10-С1 по делу № А76-16197/2009-62-329 Использованы материалы судебной практики, представленные в докладе Минэкономразвития России «О состоянии системы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации». М., 2010. изменена мотивировочная часть решения нижестоящего суда об отмене решения административного органа о привлечении к административной ответственности в связи с несоблюдением административным органом порядка проведения плановой проверки, предусмотренного Законом № 294-ФЗ.

При этом суд указал следующее: «Те либо иные нарушения положений Закона № 294-ФЗ сами по себе не являются основаниями для признания незаконным постановления по делу об административном правонарушении, если только такие нарушения не привели к невозможности достоверного и неопровержимого определения при оценке собранных доказательств состава административного правонарушения в действиях (бездействии) привлекаемого к ответственности лица».

Федеральный Арбитражный Суд Волго-Вятского округа (постановление от 12.03.2010 по делу № А17-9487/2009) при рассмотрении аналогичного дела указал, что ссылка заявителя жалобы на проведение надзорным органом проверки с нарушением требований Закона № 294-ФЗ подлежит отклонению, поскольку в рассматриваемом случае проверка проводилась в рамках КоАП РФ, а доказательства проведения проверки в рамках Закона № 294-ФЗ не представлены. При этом в самом решении суда указано, что на основании распоряжения от 29.10.2009 № 84 должностное лицо ОГПН проводило внеплановую проверку ООО «СППБ» по вопросу соблюдения лицензионных требований и установило, что общество при установке автоматической пожарной сигнализации в помещении ОГСУСО «Плесский психоневрологический интернат», допустило грубые нарушения лицензионных требований. В постановлении ФАС Поволжского округа от 24.11. 2009 № А65-14866/2009 указано, что порядок производства по делу об административном правонарушении установлен КоАП РФ, нарушение Закона № 294-ФЗ не может быть истолковано как нарушение процедуры привлечения к административной ответственности и может служить лишь основанием для исключения ряда собранных в ходе проверки доказательств из числа допустимых. Если при этом административным органом представлены иные достаточные доказательства, позволяющие установить обстоятельства совершения правонарушения и вину заявителя, привлечение к ответственности может быть оценено судом как законное и обоснованное.

В постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 16.03.2010 № Ф07-1278/2010 по делу № А26-10188/2009 при рассмотрении дела о признании незаконным решения административного органа о привлечении к административной ответственности (осуществление предпринимательской деятельности без лицензии) указано, что ссылка заявителя на нарушения при проведении проверки требований Закона № 294-ФЗ не может быть принята судом, так как на правоотношения, связанные с привлечением лица к административной ответственности, его положения не распространяются.

Аналогичная позиция содержится в постановлении ФАС Уральского округа от 01.03.2010 № Ф09-980/10-С1 по делу № А50-23877/2009, постановлении ФАС Северо-Западного округа от 11.03. 2010 № Ф07-808/2010 по делу № А21-10292/2009, постановлений ФАС Центрального округа от 05.11.2009 № а54-2910/2009С8.

Необходимо отметить, что такая позиция встречается не только в решениях арбитражных судов по конкретным делам, но и в рекомендательных письмах судебных органов.

Так, в рекомендациях ФАС Волго-Вятского округа Текст рекомендаций опубликован не был. Данные рекомендации выработаны Научно-консультативным советом при ФАС Волго-Вятского округа по итогам работы заседания Совета от 08.10. 2009 в г. Костроме. Рекомендации одобрены Президиумом ФАС Волго-Вятского округа (протокол заседания Президиума от 25 ноября 2009 № 7). на вопросы:имеют ли право сотрудники милиции в настоящее время проводить проверки организаций (индивидуальных предпринимателей), направленные на выявление административных правонарушений, и если такое право у сотрудников милиции имеется, должны ли они при проведении проверок руководствоваться Законом № 294-ФЗ - были даны следующие рекомендации Научно-консультативного совета при ФАС Волго-Вятского округа Рекомендации были даны до вступления в силу ФЗ от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции».: сотрудники милиции в настоящее время имеют право проводить проверки организаций (индивидуальных предпринимателей), направленные на выявление административных правонарушений, и должны при их проведении руководствоваться Законом Российской Федерации от 18.04.1991. № 1026-1 «О милиции» и ст. 28.3 КоАП РФ.

Полагаем, что подобные решения вызваны тем, что норма статьи 20 Закона № 294-ФЗ (о последствиях грубого нарушения указанного закона) не имплементирована в административное право, не имеет длительной практики применения, в отношении ее отсутствуют разъяснения и рекомендации Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. В основном суды при рассмотрении дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей руководствуются постановлением Пленума ВАС РФ от 02.07. 2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях».

Согласно п. 10 указанного постановления нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (ч. 2 ст. 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (ч. 2 ст. 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Данная норма по аналогии применяется к процедурным нарушениям требований Закона № 294-ФЗ при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Между тем арбитражные суды принимают и иные решения, содержащие противоположные выводы, когда данные полученные в ходе проверки, проведенной с грубыми нарушениями требований Закона № 294-ФЗ (например, нарушения при уведомлении предпринимателя о проведении проверки), положенные в основу оспариваемых постановлений о привлечении к административной ответственности, не могут быть приняты в качестве допустимых доказательств.

Такая позиция содержится в постановлении ФАС Уральского округа от 10.03.2010 № Ф09-1320/10-С1 по делу № А47-8311/200, постановлении ФАС Северо-Кавказского округа от 10.02. 2010 по делу № А32-28371/2009-5/543-77АЖ, постановлении Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.08.2009 № 13АП-6460/2009, постановлении Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.12.2009 № 17АП-11259/09, постановлении Второго арбитражного апелляционного суда от 18.09.2009 № 02АП-4311/2009.

Анализ вышеописанных дел позволяет сделать вывод о том, что в ряде случаев действительно затруднительно было установить имело ли место в том или ином случае осуществление государственного контроля (надзора) или муниципального контроля, в отношении которого применяются нормы Закона № 294-ФЗ, или только административное разбирательство (например, составление протокола об административном правонарушении при нарушении правил дорожного движения).

Таким образом, по результатам изучения судебной практики по вопросу о соотношении административного расследования и осуществления государственного контроля (надзора) или муниципального контроля можно сделать следующие выводы.

Имеющаяся правовая неопределенность по вопросу разграничения административного разбирательства (административного расследования) и государственного контроля (надзора) или муниципального контроля описана выше перед анализом конкретных примеров судебной практики в анализируемой сфере. Арбитражная практика по этому вопросу носит противоречивый характер. Суды неуверенно применяют положения ст.20 Закона № 294-ФЗ о последствиях проведения проверки с грубыми нарушениями требований данного закона.

Полагаем, что для устранения правовой неопределенности разграничения административного разбирательства (административного расследования) и государственного контроля (надзора) или муниципального контроля, необходимо имплементировать норму ст. 20 Закона № 294-ФЗ в КоАП РФ.

Для этого статью 26.2 КоАП РФ («Доказательства») можно дополнить частью 4 следующего содержания:

«Не допускается использование доказательств, в случае если доказательства по делу об административном правонарушении были получены при проведении проверки в рамках осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, и такая проверка проведена с грубыми нарушениями требований указанного законодательства».

Серьезной проблемой является то, что действующим законодательством не установлены критерии, по которым возможно оценить существующую угрозу причинения вреда жизни, здоровью граждан, животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, что негативно сказывается на должной реализации прокурорами полномочий по согласованию внеплановых выездных проверок. Отсутствие четкой регламентации понятия «угроза причинения вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде», являющегося одним из оснований для проведения выездной внеплановой проверки в отношении субъекта предпринимательства, на практике вызывает затруднения с представлением контролирующим органом полного пакета документов, обосновывающих наличие такой угрозы, и с соответствующей оценкой таких заявлений органами прокуратуры. Это, несомненно, оказывает негативное влияние на реализацию прокуратурой полномочий по согласованию внеплановых выездных проверок, поскольку предполагает субъективизм при принятии решений о согласовании либо об отказе в согласовании проведения внеплановых выездных проверок. Отсутствие четкого понятия возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в ряде случаев является препятствием для принятия некоторыми прокурорами решений в данной сфере.

К примеру, по мнению некоторых управлений Роспотребнадзора в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» несоблюдение санитарных правил и норм,( то есть любых правил и норм, утвержденных СанПиН), создает угрозу жизни и здоровью граждан. При таких обстоятельствах имеются ли основания у органов прокуратуры отказывать в согласовании внеплановых выездных проверок, если они не расценивают какую-либо ситуацию, связанную с нарушением санитарных правил и норм, как создающую угрозу жизни и здоровью граждан?

Например, в соответствии с Санитарными правилами и нормами содержание хозяйствующими субъектами скотомогильников должно проверяться два раза в год. Можно ли расценивать данные проверки как угрозу жизни и здоровью людей без поступления сведений о нарушениях законодательства либо проверки должны проводиться в рамках Закона № 294-ФЗ, поскольку СанПиН ему противоречат?

Представляется, что для повышения эффективности работы прокуроров по защите свободы экономической деятельности требует уточнения термин «угроза», ссылка на который имеется в подп. «а» п. 2 ч. 2 ст. 10 Закона № 294-ФЗ, например, путем дополнения указанной статьи 2 частью 9 следующего содержания: «Угроза причинения вреда жизни, здоровью граждан, животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства - возможность возникновения обстоятельств или появление заметной вероятности наступления нежелательных событий в результате действия или бездействия, внешнего воздействия, которое может таким образом повлиять на жизнь, здоровье граждан, животных, растения, окружающую среду, объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасность государства, что это приведёт к ухудшению или невозможности их функционирования и развития. Угроза чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера - возможность возникновения обстоятельств или появление заметной вероятности наступления указанных ситуаций. Под критериями возникновения угрозы понимают такие факторы жизненной среды, которые в определенных условиях наносят ущерб жизни, здоровью граждан, животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия, безопасности государства, людям и системам жизнеобеспечения людей. Поражающие факторы могут быть физическими, в том числе энергетическими, химическими, биологическими, социальными, психофизиологическими и иными. Критерии возникновения угрозы в соответствующей сфере могут устанавливаться другими федеральными законами, а также Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации в случае, если указанные критерии не установлены федеральным законом».

Например, понятие вреда здоровью определяется постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2007 № 522 «Об утверждении Правил определения степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека» как нарушение анатомической целостности и физиологической функции органов и тканей человека в результате воздействия физических, химических, биологических и психических факторов внешней среды. Для установления степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека, необходимо проведение судебно-медицинской экспертизы. При этом медицинские критерии определения степени тяжести вреда здоровью утверждены приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 24.04.2008 № 194н. По степени тяжести различаются три вида вреда здоровью: тяжкий (ст. 111 УК РФ); средней тяжести (ст. 112 УК РФ); легкий (ст. 115 УК РФ).

Исходя из установленных понятий и видов вреда здоровью, могут быть определены критерии угрозы причинения вреда здоровью. Например, в зависимости от последствий влияния конкретных поражающих факторов, составляющих критерии угрозы, они могут быть разделены на вредные и опасные. При этом вредными факторами будем считать такие факторы жизненной среды, которые приводят к ухудшению самочувствия, снижению работоспособности, заболеванию и даже смерти как следствию заболевания. Опасными факторами - такие факторы жизненной среды, которые приводят к травмам, ожогам, обморожениям, другим повреждениям организма или отдельных его органов и даже внезапной смерти.

Нормативная урегулированность данного вопроса позволит более четко определить пределы прокурорского надзора, поможет избежать возникновения возможных споров с органами государственного контроля (надзора), представляющими заявления о согласовании внеплановых выездных проверок в органы прокуратуры.

Возникают проблемы при определении сроков проведения контрольных мероприятий. В соответствии со ст. 13 Закона № 294-ФЗ срок проведения каждой из проверок, предусмотренных ст. 11 и 12 этого закона, не может превышать 20 рабочих дней. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на 20 рабочих дней, в отношении малых предприятий, микропредприятий не более чем на 15 часов. Вместе с тем на практике при проведении плановых проверок в отношении субъектов малого предпринимательства возникают многочисленные вопросы, связанные с возможностью продления сроков проверки ввиду проведения длительных исследований (экспертиз), результаты которых на момент истечения сроков проверки еще не готовы (часто это относится к проверкам, проводимым органами Россельхознадзора). При истечении предусмотренного законом срока проверки вопрос о наличии либо отсутствии нарушения не может быть решен.

В подобных случаях иногда органы контроля (особенно - органы Роспотребнадзора) в процессе проведения выездных внеплановых проверок принимают решения о приостановлении (перерыве) проверки, когда, по мнению контролирующего органа, приостанавливается течение ее срока. То есть в срок проверки включаются периоды времени нахождения на территории юридического лица либо индивидуального предпринимателя. Вместе с тем Законом прерывание течения срока проверки не урегулировано и, по нашему мнению, подобное прерывание срока проверки следует считать незаконным. Это, однако, не отрицает целесообразности внесения изменений, касающихся возможности продления сроков проверки ввиду проведения длительных исследований (экспертиз) на больший период, чем это предусмотрено законом в настоящее время.

Полагаем, что в целях совершенствования действующего законодательства необходимо устранить проблемы, приводящие к нарушению основных принципов защиты прав предпринимателей, установленных ст. 3 Закона № 294-ФЗ.

Подобного рода проблемы связаны с наличием дублирующих (сходных) функций у подразделений федеральных органов контроля и органов контроля субъектов Российской Федерации. В то же время согласно ч. 5 ст. 3 Закона № 294-ФЗ недопустимо проведение в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора) проверок исполнения одних и тех же обязательных требований.

Исключить проблемные моменты можно, на наш взгляд, только путем четкого разграничения компетенции федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации.

Например, дублирование функций присутстствует в сфере ветеринарного надзора. Так, Законом Российской Федерации от 14.05.93 № 4979-1 «О ветеринарии», а также Положением о государственном ветеринарном надзоре, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 19.06.1994 № 706, установлены два уровня государственного ветеринарного надзора - федеральный и региональный. При этом компетенция соответствующих органов не разграничена. Так, согласно положению о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзоре), утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 327 Российская газета 15.07.2004, № 150., данная служба наделена полномочиями по осуществлению государственного ветеринарного надзора на Государственной границе Российской Федерации и на транспорте, а также по надзору за безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами и т.п.

Вместе с тем в подпункт «д» п. 6 постановления Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 № 201 «Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору» указано, что Росельхознадзор осуществляет функции по надзору за соблюдением гражданами и юридическими лицами законодательства в закрепленной сфере деятельности, в том числе ветеринарно-санитарных требований по безопасности продукции животного происхождения.

В этой связи имеют место многочисленные административные споры и судебные разбирательства по поводу полномочий органов ветеринарного надзора федерального и регионального уровней. При этом указанная выше норма трактуется судами по-разному, в том числе и в пользу уполномоченных в области ветеринарии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Суды исходят из того, что надзор за соблюдением гражданами и юридическими лицами, например, ветеринарно-санитарных требований по безопасности продукции животного происхождения относится к функциям, а не к полномочиям Россельхознадзора.

Иными словами, Россельхознадзор осуществляет функции, возложенные на него постановлением Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 № 201, в рамках полномочий, предоставленных ему постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 327. Таким образом, нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов ветеринарного надзора федерального и регионального уровней, не соответствуют установленному п. 10 ст. 3 Закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» принципу разграничения полномочий органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль, и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный контроль.

В этой связи полагаем, что необходимо внести соответствующие изменения в нормативные правовые акты, регулирующие вопросы осуществления государственного ветеринарного надзора.

Достаточно много проблем возникает при планировании проверок у природоохранных ведомств, особенно в части осуществления земельного контроля, поскольку контрольными функциями в этом направлении наделены управления Росприроднадзора и Росреестра (ранее Роснедвижимость), региональные министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды, органы муниципального контроля (например, в Удмуртской Республике).

Важным условием реализации свободы экономической деятельности является государственная поддержка предпринимательства. Базовым законом, предоставившим реальные гарантии поддержки свободы экономической деятельности предпринимателей со стороны государства, является Федеральный Закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства» (далее - Закон № 209-ФЗ).

По нашему мнению, в целях повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов о свободе экономической деятельности целесообразно:

установить в Законе № 209-ФЗ обязанность и сроки утверждения органами государственной и муниципальной власти порядка формирования, ведения и опубликования перечней государственного и муниципального имущества, подлежащего передаче в долгосрочную аренду на льготных условиях субъектам малого и среднего предпринимательства (далее - перечени), а также порядка и условий предоставления в аренду такого имущества;

предусмотреть в Законе № 209-ФЗ возможность предоставления субъектам малого и среднего предпринимательства в аренду помещений, уже занимаемых ими и включенных в перечни, без проведения торгов, в соответствии с положениями ст. 621 ГК РФ;

установить в ч. 4 ст. 18 Закона № 209-ФЗ обязанность, а не право, а также сроки утверждения органами государственной и муниципальной власти порядка формирования, ведения и опубликования перечней государственного и муниципального имущества, подлежащего передаче в долгосрочную аренду на льготных условиях субъектам малого и среднего предпринимательства, а также порядка и условий предоставления в аренду такого имущества. Кроме того, дополнить ст. 17.1 Федерального Закона «О защите конкуренции» нормой, устанавливающей бесконкурсный порядок передачи в аренду субъектам малого и среднего предпринимательства объектов недвижимого имущества, включенных в перечни государственного и муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц и предназначенного для передачи в долгосрочное владение и (или) в пользование указанной категории хозяйствующих субъектов.