Основы работы прокуратуры по обеспечению свободы экономической деятельности
Свобода экономической деятельности и роль правовых средств в ее реализации. Взаимодействие органов прокуратуры с предпринимательским сообществом. Оптимизация работы прокуратуры по защите свободы экономической деятельности и интеллектуальной собственности.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | монография |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 25.03.2018 |
| Размер файла | 480,8 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Массовый характер носит принятие подобного рода незаконных нормативно-правовых актов в области ветеринарии, необоснованно возлагающих на региональные управления ветеринарии обязанности по оформлению разрешений на ввоз и вывоз животных, продукции и сырья животного происхождения, а также иной продукции в соответствующие регионы, несмотря на то, что Закон РФ от 14.05.1993 №4979-1 «О ветеринарии», иные нормативные правовые акты Российской Федерации не возлагают на граждан и юридических лиц обязанность по получению подобных разрешений и не предусматривают осуществление государственной ветеринарной службой названной услуги. Например, прокуратурой Нижегородской области принесен протест на ст. 10 Закона Нижегородской области «О ветеринарии в Нижегородской области», предусматривающую, что ввоз на территорию и вывоз с территории области подконтрольных государственному ветеринарному надзору грузов осуществляется только при наличии разрешения главного государственного ветеринарного инспектора Нижегородской области. По результатам рассмотрения протеста Закон Нижегородской области «О ветеринарии в Нижегородской области» приведен в соответствие с действующим законодательством.
В ряде случаев способом незаконных ограничений предпринимательской деятельности являются финансовые обременения хозяйствующих субъектов, по сути, представляющие собой установление не предусмотренных законом налогов и сборов. Следует учитывать, что любой незаконный сбор, введенный органами государственной власти или местного самоуправления, может рассматриваться как установление не предусмотренного законодательством налога и нарушение норм налогового законодательства. Например, п. 1 ст. 4 Налогового кодекса Российской Федерации охраняет свободу экономической деятельности запретом для органов местного самоуправления изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах. Кроме того, установление незаконных сборов может быть совершенно обоснованно расценено как вмешательство в исключительное ведение Российской Федерации.
Недобросовестная конкуренция может быть выявлена по признакам создания дискриминационных условий для отдельных хозяйствующих субъектов, а также злоупотребления доминирующим положением.
Например, в О-ской области между министерством экономического развития и торговли области, предприятиями, осуществляющими оптовую и розничную продажу алкогольной продукции, и ООО «У.» (Завод) заключались соглашения о взаимодействии в вопросах продвижения алкогольной продукции местного производства, в соответствии с которыми предприятия, осуществляющие продажу алкогольной продукции, должны были размещать продукцию местных производителей в наиболее выгодных местах торговых залов для ее успешной продажи, обеспечивать бесперебойное наличие на складе запасов алкогольной продукции местного производства в полном ассортименте, выпускаемом заводом, а также разрабатывать и корпоративно поддерживать ценовую политику в отношении алкогольной продукции местного производства. Министерство экономического развития и торговли области в соответствии с указанным соглашением организовывало рейды по проверке соблюдения условий соглашения предприятиями, осуществляющими оптовую и розничную продажу алкогольной продукции, а также заводом. По указанным фактам нарушения прав предпринимателей в целях защиты свободы экономической деятельности добросовестных хозяйствующих субъектов прокуратурой области внесено представление заместителю председателя правительства - министру экономического развития и торговли области, которое рассмотрено и удовлетворено.
Как уже говорилось, способы ограничения свободного перемещения товаров и услуг на территории Российской Федерации зачастую связаны с сертификацией продукции, как обязательной, так и добровольной, которые выражаются в незаконных требованиях проведения добровольной сертификации. Достаточно распространенным обстоятельством, способствующим выбору данного способа, является несвоевременное реагирование органов власти субъектов Российской Федерации на изменения в действующем законодательстве.
Показательная в этом отношении ситуация произошла, например, в Республике Татарстан. Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» ранее содержал положение, в соответствии с которым субъект Российской Федерации вправе был осуществлять контроль за качеством, объемом производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, в том числе через введение специальных защитных мер в отношении предназначенной для розничной продажи алкогольной продукции. По смыслу действующей до 21.07.2005 редакции ст. 12 указанного Федерального закона подтверждением проведения субъектом Российской Федерации специальных защитных мер являлась региональная специальная марка, которой маркировалась алкогольная продукция, произведенная на территории Российской Федерации и предназначенная для розничной продажи на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Таким образом, до 21.05.2005 региональная сертификация не создавала административных барьеров. Однако 21.07.2005 в названный федеральный закон внесены изменения, направленные на поддержку свободы экономической деятельности и повышение эффективности ее защиты от регионального самоуправства, согласно которым документами государственной отчетности, удостоверяющими законность (легальность) производства и (или) оборота на территории Российской Федерации алкогольной продукции, стали считаться исключительно федеральная специальная марка и акцизная марка, требования к образцам которых и порядок маркировки ими алкогольной продукции устанавливается Правительством Российской Федерации. Игнорирование изменившихся требований федерального законодательства и создание тем самым угрозы свободе экономической деятельности было выявлено и предотвращено органами прокуратуры Республики Татарстан. В связи с изменениями федерального законодательства, отдельные положения постановлений Кабинета Министров республики, возлагающие на Госалкогольинспекцию Республики Татарстан функции по осуществлению специальных защитных мер в отношении поступающей в розничную продажу алкогольной продукции и контроля за производством, оборотом и качеством этилового спирта и алкогольной продукции, вошли в противоречие с действующим законодательством и создали угрозу свободе экономической деятельности, необоснованно сузив ее правовое пространство, расширенное вступившими в силу федеральными нормами. По результатам рассмотрения протестов прокуратуры Республики Татарстан из соответствующих постановлений Кабинета Министров Республики Татарстан были исключены незаконные положения, чем устранены административные барьеры.
Своевременное выявление прокурором создания дискриминационных условий для отдельных хозяйствующих субъектов может способствовать устранению целого ряда административных барьеров, предупреждению незаконного ограничения конкуренции.
Так, прокурор Пушкиногорского района Псковской области опротестовал распоряжение главы сельского поселения «Об организации торговли на территории сельского поселения», которым неправомерно была разрешена реализация товаров исключительно Пушкиногорским РАЙПО в соответствии с графиком, согласованным с администрацией района, чем создавались административные барьеры для иных предпринимателей.
Одним из способов ограничения конкуренции и создания административных барьеров может выступать заключение ограничивающих конкуренцию соглашений.
Например, в Омской области вопреки п. 2 ч. 1 ст. 15, п. 4 ст. 16 Федерального закона «О защите конкуренции» между одним из филиалов ОАО «Омскгаз» и администрациями ряда сельских поселений были заключены договоры на поставку бытового баллонного газа населению, которыми предусмотрена обязанность заказчика не допускать возможности реализации бытового балонного газа населению сторонними организациями и частными лицами. Прокуратурой района подготовлены материалы для обращения в арбитражный суд области с заявлениями о признании договоров в данной части недействительными, главам поселений внесены представления, в отношении должностного лица филиала ОАО «Омскгаз» возбуждено дело об административном правонарушении по ст. 14.32 КоАП РФ (заключение ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий).
Создание административных барьеров иногда обусловлено фактами незаконного наделения хозяйствующих субъектов функциями органов государственной власти, совмещения функций органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, выявление которых будет способствовать восстановлению нарушенной свободы экономической деятельности.
Так, постановлением главы Миллеровского района Ростовской области «О наделении общества с ограниченной ответственностью «С.» полномочиями по подготовке актов выбора земельных участков для строительства и ведению адресной системы Миллеровского района» указанное общество наделено полномочиями на подготовку актов выбора земельных участков для строительства, а также оформление, утверждение и регистрацию документации, связанной с данной процедурой, что ограничило свободу экономической деятельности иных хозяйствующих субъектов, претендующих на выполнение указанных функций. В целях защиты их свободы экономической деятельности прокурором района направлено заявление в суд в порядке ст. 45, 251 ГПК РФ о признании вышеуказанного постановления главы района противоречащим закону, по результатам рассмотрения которого изложенные требования удовлетворены в полном объеме.
Благодаря вмешательству прокуроров выявляются и устраняются факты незаконной передачи контролирующими органами своих функций организациям и учреждениям, не имеющим права на осуществление контрольных полномочий, в результате чего свобода экономической деятельности эффективно защищается от незаконных проверок, создается действенное препятствие для возникновения административных барьеров.
Например, проведенной прокуратурой одной из республик проверкой законности деятельности территориального управления Роспотребнадзора установлено, что часть функций государственного контроля управлением незаконно делегирована ФГУЗ «Центр эпидемиологии», не имеющему права осуществлять контрольные полномочия. В частности, предусматривалось, что ФГУЗ на основании возмездных договоров с индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами проводит повторные обследования пищевых предприятий с целью контроля за устранением нарушений санитарного законодательства, ранее выявленных управлением. Таким образом, учреждение неправомерно наделялось надзорными полномочиями по отношению к хозяйствующим субъектам. По протесту и представлению прокурора республики незаконный порядок отменен.
Проведенной прокуратурой г. Владивостока проверкой установлено, что муниципальному учреждению были переданы полномочия администрации г. Владивостока на мониторинг использования и состояния земель, осуществление комплексного развития земельных участков, формирование земельных участков для их дальнейшего комплексного развития и использования. По указанному факту в целях защиты свободы экономической деятельности и предупреждения создания административных барьеров главе администрации г. Владивостока внесено представление об устранении нарушений закона, которое рассмотрено и удовлетворено.
Высока эффективность выявления и устранения прокурорами административных барьеров в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. Защищая свободу экономической деятельности, прокуроры эффективно противодействуют фактам заключения государственных и муниципальных контрактов с хозяйствующими субъектами, не имеющими лицензии на осуществление соответствующих видов деятельности, что необоснованно ограничивает свободу экономической деятельности добросовестных предпринимателей, имеющих необходимую лицензию.
Так, например, прокурором одного из районов Воронежской области внесено представление главе муниципального района об устранении нарушений законодательства, регулирующего порядок размещения заказов на поставки товаров (работ, услуг) для муниципальных нужд, при организации открытого конкурса с целью выбора подрядной организации для выполнения реконструкции здания детского сада. В конкурсе участвовали 3 организации, при этом к участию в конкурсе была допущена и выиграла конкурс организация, не имеющая лицензии на выполнение 14 видов строительных работ, предусмотренных ведомостью работ по конкурсу. Результатом рассмотрения представления было лишь то, что на главного специалиста отдела по строительству, архитектуре и ЖКХ, признанного виновным в недобросовестном допуске к участию в конкурсе подрядной организации, было наложено дисциплинарное взыскание.
Анализируя эффективность выявления и устранения административных барьеров, можно сделать вывод о значимости оптимального сочетания различных средств прокурорского реагирования в данной сфере.
Например, при выявлении и устранении административных барьеров, связанных с нарушениями в антимонопольной сфере, в частности, в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, прокуроры нередко вносят представления с требованиями привлечь к дисциплинарной ответственности виновных лиц, принятия мер к устранению выявленных нарушений, иногда даже без конкретизации этих мер. Результатом рассмотрения подобных представлений, как правило, является привлечение виновных лиц к дисциплинарной ответственности.
Между тем для более эффективного устранения административных барьеров акты реагирования прокуроров должны быть направлены в первую очередь на восстановление нарушенных прав субъектов хозяйственной деятельности, а не только на привлечение виновных лиц к ответственности. Для этого прокурорам не следует ограничиваться требованием о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц, а целесообразно решать вопрос (возможно, в судебном порядке) о расторжении контрактов, заключенных с нарушениями действующего законодательства, о признании договоров на оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, заключенных не на основе государственных или муниципальных контрактов, недействительными в соответствии с ч. 5 ст. 10 Закона № 94-ФЗ, согласно которой нарушение предусмотренных законодательством положений о размещении заказа является основанием для признания судом, арбитражным судом недействительным размещения заказа. В силу ст. 168 ГК РФ контракт, не соответствующий требованиям закона, является недействительным (ничтожным). При этом, конечно, следует учитывать социальные последствия признания контрактов недействительными (прекращение строительства жилья, поставок продуктов питания для детских и лечебных учреждений и т.д.) и в каждом конкретном случае решать вопрос о разумном сочетании соблюдения законности и реальных результатов прокурорского вмешательства.
Так, прокуратурой одного из районов Новгородской области выявлен факт заключения муниципального контракта на приобретение автотранспортного средства с нарушением Закона № 94-ФЗ. Контракт на приобретение автомашины для администрации муниципального района у ЗАО «А…» был заключен на основании распоряжения администрации без проведения конкурса, чем нарушены права иных лиц, осуществляющих аналогичную предпринимательскую деятельность. В целях защиты их свободы экономической деятельности прокуратурой области в арбитражном суде оспорено указанное распоряжение, а также заявлены исковые требования о признании недействительным муниципального контракта и применении последствий недействительности ничтожной сделки. Требования прокурора по заявлениям удовлетворены добровольно до вынесения судебного решения: оспариваемое распоряжение отменено, контракт расторгнут. При заключении нового муниципального контракта администрацией муниципального района требования законодательства соблюдены, конкурс проведен.
Позитивные результаты в сфере выявления и устранения административных барьеров дает взаимодействие органов прокуратуры с антимонопольными органами. Взаимодействие с органами прокуратуры может осуществляется в форме анализа актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, направляемых органами прокуратуры в адрес управлений ФАС России, рассмотрения жалоб и заявлений граждан и юридических лиц, также передаваемых органами прокуратуры на рассмотрение в управления, по результатам рассмотрения которых даются заключения об отсутствии нарушений антимонопольного законодательства либо в случае выявления нарушений возбуждаются дела в соответствии с компетенцией антимонопольного органа.
Немаловажно также взаимодействие, осуществляемое в форме направления управлениями материалов в органы прокуратуры для принятия мер прокурорского реагирования, а также совместного участия в судебных процессах или обращения органов ФАС России в органы прокуратуры для принятия мер прокурорского реагирования в отношении актов (решений), противоречащих антимонопольному законодательству, реакция прокуратуры на эти обращения.
Основными направлениями взаимодействия органов ФАС России с прокуратурой, способствующими более эффективному выявлению и устранению административных барьеров, являются следующие:
направление в органы прокуратуры информации по фактам нарушений законодательства Российской Федерации, выявленным в процессе проверок, рассмотрения заявлений и уведомлений хозяйствующих субъектов;
обмен информацией по запросам;
проведение совместных проверок;
выдача заключений на соответствие антимонопольному законодательству нормативных правовых актов;
обращение территориальных антимонопольных органов в органы прокуратуры для принятия мер прокурорского реагирования в отношении актов (решений), противоречащих антимонопольному законодательству.
Позитивным опытом следует считать, когда управления ФАС России обращаются в органы прокуратуры по вопросам проверки и принятия мер прокурорского реагирования в отношении нормативных правовых актов, действий (бездействия) органов власти, противоречащих антимонопольному законодательству или иным федеральным законам.
Так, Санкт-Петербургское УФАС России направило в прокуратуру Ленинградской области информацию о противоречиях антимонопольному законодательству, содержащихся в законе Ленинградской области «Об инвестиционной деятельности в Ленинградской области». Прокуратура Ленинградской области подала заявление в Ленинградский областной суд, который признал обоснованным заключение Санкт-Петербургского УФАС России о наличии нарушения антимонопольного законодательства и в этой части удовлетворил заявление прокуратуры Ленинградской области.
В ряде регионов УФАС России ежеквартально проводят мониторинг выделения земельных участков под жилищное строительство. При установлении признаков нарушений, зачастую способствующих созданию административных барьеров, но не входящих в компетенцию антимонопольного органа, все материалы передаются в прокуратуры регионов, которые в свою очередь по результатам проверки поступившей информации сообщает управлению о выявленных нарушениях и принятых мерах.
Так, УФАС России по Алтайскому краю установлены признаки нарушения земельного законодательства при выделении земельных участков для индивидуального жилищного строительства в ряде муниципальных образований, в связи с чем в прокуратуру края переданы материалы по признакам нарушений земельного законодательства при выделении 19 земельных участков в Алтайском крае. По итогам проверки прокуратурой края принесено 14 протестов на незаконные постановления администраций районов Алтайского края о выделении земельных участков, а также внесено 2 представления в адрес глав муниципальных образований, в которых поставлен вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных лиц.
2.3 Противодействие прокурорами незаконным внепроцессуальным проверкам органов внутренних дел
Проведение незаконных проверок сотрудниками органов внутренних дел на протяжении длительного времени остается достаточно серьезной проблемой, порождающей возникновение административных барьеров.
Как после вступления в силу Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции», так и во время ранее действующего Федерального закона «О милиции», сотрудниками органов внутренних дел в процессе проведения проверок повсеместно нарушались права хозяйствующих субъектов.
Еще до принятия Федерального закона от 26.12.2008 №293-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности» (далее - Закон № 293-ФЗ), исключившим возможность проведения сотрудниками органов внутренних дел внепроцессуальных проверок хозяйствующих субъектов, в постановлениях органов внутренних о проведении проверок повсеместно не указывались поводы и основания проведения проверки, а нередко даже конкретный предприниматель или организация, подлежащие проверке. Вынесенные постановления о проведении проверок в отношении субъектов предпринимательской деятельности зачастую не мотивировались, а решения по ним не являлись обоснованными.
Только в одном из районов Краснодарского края сотрудниками ОБЭП и отдела по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка в 2006 г. было проведено 233 проверки финансовой, хозяйственной, предпринимательской, торговой деятельности, из которых 217 - в отсутствие законных оснований.
Основания проверок зачастую были просто абсурдными.
Например, на протяжении 2006-2007 гг. в постановлениях ОВД в Астраханской области о проведении проверок субъектов предпринимательской деятельности вообще не указывалось основание проверки, при этом в большинстве случае оно фактически отсутствовало. С 2008 г. в постановлениях указывалось, что основанием для проведения проверки предпринимателей, осуществляющих торговлю продовольственными товарами, являются «сведения, составляющие государственную тайну». Рапортов оперативных сотрудников и постановлений о рассекречивании результатов ОРД при этом не было, в силу чего имело место проведение частых регулярных проверок одних и тех же предпринимателей.
В Удмуртской Республике только за три месяца 2008 г. руководителями одного из отделений внутренних дел было издано более 20 постановлений о проведении проверок в отношении объектов торговли, находящихся в городах и районах республики, без указания конкретного предпринимателя или организации, подлежащих проверке. Во исполнение этих постановлений сотрудники органов дел объекты проверки выбирали по собственному усмотрению в пределах населенного пункта, названного в постановлении.
Анализ практики применения органами внутренних дел контрольных полномочий свидетельствовал о пренебрежительном отношении отдельных сотрудников милиции к необходимости соблюдения всех требований законодательства при организации и проведении проверок, применении мер воздействия к правонарушителям. Допускались многочисленные нарушения основополагающих нормативных правовых актов, регулирующих порядок проведения и оформления документов в ходе проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности.
Органами прокуратуры на протяжении длительного времени выявлялось значительное количество фактов проведения незаконных внеплановых проверок органами милиции, а также нарушений периодичности и сроков мероприятий по контролю, необоснованного расширения предмета проверки. Внеплановые проверки предпринимателей зачастую проводились сотрудниками милиции лишь на основании рапортов сотрудников о поступившей оперативной информации о нарушениях или о проведении бесед и приеме устных заявлений граждан. При этом должностными лицами органами внутренних дел не учитывалось, что обращения, не позволяющие установить лицо, обратившееся с жалобой (анонимные жалобы), не могут служить основанием для проведения внепланового мероприятия по контролю.
Допускались факты нарушения порядка изъятия продукции и документов (изымались не копии, а оригиналы документов), проведения осмотра помещений, а также не возвращения изъятых подлинников документов и оборудования при проведении проверки
Так, при проведении проверки оперуполномоченным БЭП ОВД одного из районов Владимирской области в ООО «В-ский радиозавод» были изъяты все системные блоки компьютеров в количестве 11 штук, финансовая документация, копия которой руководству ООО представлена не была, что парализовало работу предприятия, приостановило начисление и выплату работникам заработной платы.
Информирование прокуратурой руководства страны о сложившейся ситуации инициировало принятие Закона №293-ФЗ, которым был признан утратившим силу п. 25 ст. 11 Закона Российской Федерации от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции», предусматривавший полномочие милиции на проведение проверок финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Между тем практика прокурорского надзора показала, что требования названного закона не были приняты к безусловному исполнению сотрудниками органов внутренних дел. Многочисленные случаи проведения внепроцессуальных контрольных мероприятий при отсутствии предусмотренных законом оснований продолжали выявляться прокурорами в деятельности органов внутренних дел практически всех регионов. Подобными контрольными мероприятиями грубо нарушались такие важные принципы защиты свободы экономической деятельности, как проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц; презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.
Например, проведенной прокуратурой Нижегородской области проверкой выявлен 241 факт нарушений запрета на осуществление внепроцессуальной деятельности в работе подразделений по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства, оперативных подразделений органов внутренних дел.
Заместитель начальника ГУВД одной из областей в 2009 - 2010 г.г. ежемесячно издавал указания о проведении «месячников» по контролю качества пищевой продукции в торговой сети; качества плодов, ягод, сухофруктов, орехов, овощей в розничной торговой сети; по контролю правил хранения и продажи молока, молочной и масложировой продукции, и т.д. Указанные распоряжения обязательным пунктом предусматривали необходимость проведения «рейдовых мероприятий» в предприятиях розничной и мелкорозничной торговой сети с целью выявления нарушений определенных правил, например, хранения и продажи мяса, полуфабрикатов, колбасных изделий и копченостей, консервов и др. Таким образом, указанные документы обязывали в отсутствие оснований и полномочий проводить внепроцесуальные проверки юридических лиц (индивидуальных предпринимателей), осуществляющих реализацию продуктов питания. В результате исполнения названных указаний сотрудниками городских и районных органов внутренних дел ежемесячно проводилось более 100 незаконных внепроцессуальных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Прокурор области внёс начальнику ГУВД представление об устранении нарушений закона, только после чего подобная практика была прекращена.
Органами внутренних дел Кемеровской области проведено 2320 незаконных мероприятий по контролю за деятельностью субъектов предпринимательской деятельности.
Имели место и случаи проведения органами внутренних дел необоснованных проверочных мероприятий в отношении предпринимателей уже в рамках возбужденного дела об административном правонарушении.
К примеру, в одном из районов Псковской области в рамках производства по делу об административном правонарушении в отношении субъекта предпринимательской деятельности С., возбужденного по ч.1 ст.14.4 КоАП РФ на основании рапорта сотрудника ОВД об обнаружении конкретного нарушения закона, а именно отсутствия вывески на объекте торговли, после обнаружения данного нарушения закона неправомерно была проверена вся деятельность предпринимателя, не имеющая отношения к выявленному нарушению, в частности, проведен осмотр помещений объекта торговли, холодильника, в котором хранилась реализуемая продукция; истребована документация, подтверждающая право осуществлять предпринимательскую деятельность.
Особую актуальность как ранее, так и в настоящее время имеет негативная практика проведения сотрудниками органов внутренних дел незаконных мероприятий по выявлению административных правонарушений в деятельности хозяйствующих субъектов под видом оперативно-розыскных мероприятий с грубым нарушением Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее - Закон № 144-ФЗ), регламентирующего основания для проведения оперативно-розыскных мероприятий. При этом допускаются необоснованная подмена контролирующих органов и незаконное вмешательство в хозяйственную деятельность организаций.
Должностными лицами ГУВД по регионам, районных отделов внутренних дел у предпринимателей незаконно запрашивалась финансово-хозяйственная документация, проводились проверки хозяйствующих субъектов, по результатам которых в отношении предпринимателей составлялись административные протоколы в отсутствие к тому законных оснований.
В настоящее время действует Федеральный закон от 07.02.2011 №3-ФЗ «О полиции». Среди полномочий органов полиции, определенных указанным Федеральным законом, также отсутствуют полномочия по проведению проверок законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность. Таким образом, органы полиции, за исключением Государственной инспекции безопасности дорожного движения и Центра лицензионно-разрешительной работы, не наделены полномочиями по проведению проверок финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей ни в рамках УПК РФ, ни КоАП РФ, ни Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности».
С целью исключения фактов необоснованного проведения проверок финансово-хозяйственной деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей прокурорами практически во всех регионах на постоянной основе осуществляется мониторинг состояния законности в данной сфере. Нельзя не отметить, что благодаря активной работе прокуроров по надзору за исполнением требований Федерального закона «О полиции» количество незаконных проверок, проводимых должностными лицами органов внутренних дел, в некоторых регионах значительно снизилось.
Например, в 2010 г. органами прокуратуры Омской области выявлено более 300 незаконных проверок, проведенных органами внутренних дел. По указанным фактам органами прокуратуры области вносились представления руководству органов внутренних дел, в отношении сотрудников милиции организованы проверки в порядке ст. 144 УПК РФ. В результате, в 2011 г. был установлен только один факт осуществления сотрудниками внутренних дел незаконной проверки субъектов предпринимательства, по результатам которой последний незаконно привлечен к административной ответственности. По факту указанного нарушения прокуратурой области вносилось представление в УМВД России по Омской области, которое рассмотрено и удовлетворено.
В мае 2010 г. в прокуратуре области с участием УВД по Кировской области проведено межведомственное совещание по вопросу исключения проведения сотрудниками органов внутренних дел внепроцессуальных проверок субъектов предпринимательской деятельности. По результатам совещания прокуратурой области совместно с УВД области подготовлены методические рекомендации по данному вопросу, которые направлены на места. Благодаря указанной работе, а также внесенным изменениям в законодательство в части исключения полномочий сотрудников органов внутренних дел по составлению протоколов об административных правонарушений по отдельным статьям главы 14 КоАП РФ в 2011 г. фактов внепроцессуальных проверок субъектов предпринимательской деятельности не установлено.
Однако практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что факты проведения незаконных внепроцессуальных проверок хотя и имеют тенденцию к снижению, полностью не прекратились и после вступления в силу Федерального закона «О полиции».
Кроме того, многочисленные административные барьеры связаны с нарушениями в процессе оперативно-розыскной деятельности. Наиболее характерные административные барьеры, связанные с несоблюдением сотрудниками органов внутренних дел требований законов и ведомственных нормативных актов МВД России при организации и проведении гласного оперативно-розыскного мероприятия «обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств» выражаются в нарушении принципов защиты свободы экономической деятельности, необоснованном (в отсутствие достаточных оснований) проведении обследований, изъятии бухгалтерской и финансовой документации, не имеющей отношения к предмету оперативной проверки, длительном не возвращении изъятых документов, предметов (компьютеров), не правильном оформлении результатов ОРМ, превышении должностных полномочий оперативными сотрудниками.
Контрольные мероприятия в рамках оперативно-розыскной деятельности проводятся в отсутствие заявлений, лишь на основании оперативной информации, достоверность которой зачастую не подтверждается. При этом такие мероприятия сопряжены с серьезными ограничениями прав хозяйствующих субъектов, необоснованным изъятием финансово-хозяйственной документации, имущества и влекут значительное количество жалоб предпринимателей. Необходимо подчеркнуть, что действия сотрудников полиции по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, по обследованию используемых указанными лицами в предпринимательской деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых грузов на основании ст. 2 Закона №-294 являются мероприятиями по контролю, следовательно, сотрудниками полиции в настоящее время могут проводиться только в рамках оперативно-розыскной деятельности, поскольку в Федеральном законе «О полиции» полномочия сотрудников полиции на проведение проверок законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, не предусмотрены.
В ряде случаев должностными лицами ОВД проводятся необоснованные оперативно-розыскные мероприятия в отношении хозяйствующих субъектов с целью выявления в их действиях состава административного правонарушения, несмотря на то, что Законом № 144-ФЗ запрещено осуществление ОРМ с целью выявления административных правонарушений.
Зачастую незаконные проверки проводятся по информациям, в которых отсутствуют какие-либо сведения о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, по сообщениям, не зарегистрированным в установленном порядке в книге учета сообщений о преступлениях, а также по анонимным обращениям. В соответствии с Законом № 144-ФЗ, приказом МВД России от 04.05.2010 № 333 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях» основанием для проведения оперативно-розыскных мероприятий (ОРМ) такие обращения являться не могут.
Например, распоряжением МВД России по Карачаево-Черкесской Республике в нарушение ст. 7 Закона № 144-ФЗ назначено проведение гласного оперативно-розыскного мероприятия - обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств ООО «Е.», в рамках которого необходимо провести осмотр, изучение и изъятие предметов, (включающих в себя и электронные носители), документов, имеющих отношение к устанавливаемой противоправной деятельности, а также исследование документов финансово-хозяйственной деятельности, контрольные обмеры, опрос, наведение справок, сбор образцов для сравнительного исследования ООО «Е.». Основанием для проведения данного ОРМ, как указано в распоряжении, явилось обращение начальника управления образования мэрии одного из городов республики о том, что руководство ООО «Е.» согласно заключенным договорам должно было установить окна в детском образовательном учреждении, однако в определенный срок условия договора не исполнило и всячески уклоняется от исполнения обязательств. Между тем в указанном обращении отсутствовали какие-либо сведения о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, при этом заявитель даже не являлся стороной в договорах на установку окон, которые заключены между ООО «Е.» и детскими садами. Информация об уклонении от исполнения своих обязательств по гражданскому договору ООО «Е.» ничем не подтверждена. Прокуратурой Карачаево-Черкесской Республики принесен протест на распоряжение МВД России по Карачаево-Черкесской Республике о проведении гласного оперативно-розыскного мероприятия, которое удовлетворено и вышеуказанное распоряжение отменено.
Сотрудники УМВД России по г. Йошкар-Оле использовали анонимные обращения для организации проверок четырех предпринимателей в целях выявления признаков административных правонарушений и реализации представленных полномочий в сфере административных правонарушений. По представлениям прокуроров приняты меры к устранению нарушений, виновные сотрудники привлечены к дисциплинарной ответственности.
Даже в случае обоснованности назначаемых оперативно-розыскных мероприятий, сотрудниками органов внутренних дел зачастую превышаются предоставленные им полномочия. Так, при издании распоряжений о проведении гласных оперативно-розыскных мероприятий нарушается приказ МВД России от 30.03.2010 № 249 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения сотрудниками органов внутренних дел гласного оперативно-розыскного мероприятия обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств», которым утвержден Перечень должностных лиц органов внутренних дел, уполномоченных издавать распоряжения о проведении гласного оперативно-розыскного мероприятия обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств. В результате такие мероприятия также оказываются незаконными, нарушают свободу экономической деятельности хозяйствующих субъектов.
Причинами допускаемых нарушений и возникновения административных барьеров для предпринимателей являются ослабление ведомственного контроля со стороны руководителей оперативных подразделений на этапе подготовки к проведению гласного оперативно-розыскного мероприятия «обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств», отступление от строгого соблюдения требований Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» и приказа МВД России от 30.03.2010 №249 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения сотрудниками органов внутренних дел гласного оперативно-розыскного мероприятия «обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств», слабые знания отдельными оперативными сотрудниками положений закона и ведомственных нормативных актов МВД России, регламентирующих подготовку и проведение указанного оперативно-розыскного мероприятия.
В целях повышения эффективности оперативно-розыскной деятельности при реализации гласного ОРМ «обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств», соблюдения при этом прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности, обеспечения защиты экономических интересов государства прокурорами субъектов Российской Федерации принимаются определенные меры, в частности, проводятся межведомственные совещания, на котором рассматриваются вскрытые проблемы правоприменительной практики при проведении гласных оперативно-розыскных мероприятий, горрайпрокурорам направляются информационные письма.
Между тем одной из основных причин сложившейся негативной ситуации в сфере установления административных барьеров при проведении проверок сотрудниками внутренних дел является то, что полномочия прокуратуры по формированию ежегодных сводных планов проведения плановых проверок, благодаря которым отклоняются необоснованные предложения контролирующих органов о включении в планы проверок проверочных мероприятий в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не распространяются на мероприятия, проводимые уполномоченными органами в рамках оперативно-розыскной деятельности.
Так, нормы Федерального Закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)» не применяются к действиям правоохранительных органов при проведении ими оперативно-розыскных мероприятий (п. 3 ст.1).
При этом, осуществляя деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, а также добыванию информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации, указанные органы в соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» и иными законами вправе проводить гласные оперативно-розыскные мероприятия, которые могут создавать препятствия для субъектов предпринимательской деятельности. В соответствии с Федеральным законом «О полиции» задачами полиции являются, в частности, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений. Руководствуясь этим положением, сотрудники полиции вправе проводить обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, а также изымать документы, предметы и материалы, в том числе необходимые для деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В процессе таких мероприятий по вполне понятным причинам ограничиваются права и законные интересы предпринимателей, создаются определенные препятствия для их деятельности.
Наиболее часто интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей страдают от незаконных или необоснованных действий сотрудников полиции именно в связи с проведением такого гласного оперативно-розыскного мероприятия, как обследование помещений, зданий, сооружений, связанного с изъятием документов, предметов и материалов. Субъекты оперативно-розыскной деятельности во многих случаях действуют бесконтрольно, их проверки сопровождаются наибольшим количеством жалоб предпринимателей и сопряжены с серьезными ограничениями прав, незаконным изъятием документов и иного имущества. Например, в Красноярском крае органами внутренних дел незаконно - при отсутствии данных о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния - проведены оперативно-розыскные мероприятия путем обследования помещений ООО «С.», ОАО «К.» и его филиала с отобранием образцов проб нефти из резервуаров. Вскрыты случаи утраты изъятых при обследовании предметов и документов, несвоевременного их возврата и иные подобные нарушения.
Однако прокурор в соответствии с полномочиями, указанными в ст. 21 Закона № 144-ФЗ, не имеет возможности в оперативном режиме проверять законность и обоснованность гласных оперативно-розыскных мероприятий, при производстве которых затрагиваются права и законные интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе обследования помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, изъятия документов, предметов и материалов.
Кроме того, как уже говорилось, прокурор не наделен правом согласования проверок бизнес-структур, проводимых в рамках оперативно-розыскной деятельности. В связи с этим прокуратура проинформировала руководство страны о том, что внесение в Закон № 144-ФЗ изменений, предусматривающих процедуру согласования прокурором гласных оперативно-розыскных мероприятий, затрагивающих права и законные интересы бизнес-структур, будет способствовать повышению уровня защищенности субъектов предпринимательства и пресечению указанных негативных явлений.
Так, согласно ст. 53 Федерального закона «О полиции» действия (бездействие) сотрудника полиции, нарушающие права и законные интересы гражданина, государственного и муниципального органа, общественного объединения, религиозной и иной организации, могут быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, в органы прокуратуры Российской Федерации либо в суд. Между тем, в целях более оперативного урегулирования возможных конфликтных ситуаций, связанных с действиями сотрудников полиции и других должностных лиц, уполномоченных осуществлять оперативно-розыскную деятельность, в ст. 8 и 15 Закона № 144-ФЗ целесообразно установить порядок, при котором гласное обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, а также изъятие документов, предметов и материалов, необходимых для деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, допускается только по согласованию с уполномоченным прокурором.
Кроме того, позитивную роль для защиты свободы экономической деятельности могли бы сыграть внесение изменений в названные статьи, согласно которым требуется обязательное уведомление прокурора в течение 24 часов, если указанные оперативно-розыскные мероприятия произведены в случаях, не терпящих отлагательства; при этом необходимо рассмотрение прокурором законности произведенного оперативно-розыскного мероприятия и вынесение им соответствующего постановления с вытекающими из этого определенными правовыми последствиями. Необходимо законодательно предусмотреть, что в случае изъятия документов, предметов, материалов, прокурор в течение 24 часов с момента получения уведомления об этом проверяет законность действий должностных лиц, осуществивших изъятие, и выносит постановление о его законности или незаконности. В случае незаконного изъятия все изъятые при проведении гласного оперативно-розыскного мероприятия документы, предметы и материалы незамедлительно возвращаются юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.
Часть 1 ст. 15 Закона № 144-ФЗ целесообразно также дополнить нормой, согласно которой изъятые при проведении гласных оперативно-розыскных мероприятий документы, предметы, материалы в течение 30 суток должны быть возвращены юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Дальнейшее их удержание в целях реализации задач оперативно-розыскной деятельности может осуществляться только с согласия прокурора.
Глава III. Рейдерство в экономике как средство передела собственности, захвата чужого бизнеса, создания опасных нарушений свободы экономической деятельности
3.1 Анализ современных методов рейдерских захватов
Во все времена свобода экономической деятельности связывалась с незыблемостью отношений собственности, должной защитой всех форм собственности, как публичной, так и частной. Публичная собственность - экономическая основа реализации государством и местным самоуправлением общезначимых функций и задач, в том числе обеспечения свободы экономической деятельности, что предопределяет особую важность обеспечения сохранности и эффективного использования государственного и муниципального имущества. От сохранности и эффективного использования государственного и муниципального имущества, бюджетных средств во многом зависит государственная поддержка предпринимательства.
Полагаем, что обеспечение права собственности следует рассматривать несколько шире, чем защита частной или публичной собственности. Не случайно во все времена свобода экономической деятельности связывалась с незыблемостью отношений собственности. При этом по социальной сути собственность - это все то, что человек может считать своим, прежде всего, его жизнь и свобода Яковлев А.М. Социальная структура общества и право. (Учебное пособие). М.: НОРМА, 2009. С.69. . Собственностью могут являться земля, товары, деньги, взгляды и убеждения, поведение, определяемое такими взглядами, безопасность, свобода личности, способности, дарования См.: Пайпс Р. Собственность и свобода. М., 2000. С.10.. Собственностью человека является свобода использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, свобода его экономической деятельности. Именно собственность человека предопределяет существование основных прав человека и гражданина, возникновение и функционирование политических и правовых институтов, служащих гарантией всех форм свободы в обществе.
Своеобразие подхода теории прав собственности раскрывается в развернутом определении ее центрального понятия: права собственности обычно понимаются как санкционированные поведенческие отношения между людьми, которые возникают в связи с существованием благ и касаются их использования. Эти отношения определяют нормы поведения по поводу благ, которые любое лицо должно соблюдать в своих взаимодействиях с другими людьми или же нести издержки из-за их несоблюдения.
Термин «благо» используется в данном случае для обозначения всего, что приносит человеку полезность или удовлетворение. Понятие прав собственности в данном контексте распространяется на все редкие блага. Оно охватывает полномочия как над материальными объектами, так и над правами и свободами человека Амелина О.Ю. Интеллектуальная собственность в условиях формирования хозяйственной системы нового типа дис. … канд. экон. наук. М., 2009. С.20..
Институт собственности играет решающую роль в определении характера взаимодействия личности и государства. Только со становлением в обществе государственной власти появляется свобода экономической деятельности и обеспечивающие ее права. Но гарантия права собственности одновременно очерчивает и пределы вмешательства государственной власти в сферу свободы экономической деятельности; право собственности образует сферу, не подвластную прямому государственному вмешательству.
...Подобные документы
Задачи и направления деятельности прокуратуры, особенности ведения делопроизводства. Организация работы по заявлениям, жалобам и иным обращениям граждан в органы прокуратуры. Взаимодействие органов прокуратуры с другими правоохранительными органами.
отчет по практике [32,1 K], добавлен 02.04.2013Понятие прокуратуры и регламентация правовых основ её деятельности. Значение принципа системности в осуществлении деятельности органов прокуратуры. Изучение состава и полномочий следственного комитета, генеральной и территориальной прокуратуры России.
курсовая работа [68,0 K], добавлен 14.06.2014Система органов прокуратуры и основные направления ее надзорной деятельности. Структура Генеральной Прокуратуры РФ, прокуратуры города (района). Должностные обязанности прокурора. Работа канцелярии прокуратуры и порядок ведения делопроизводства.
отчет по практике [940,2 K], добавлен 10.07.2014Роль прокуратуры Российской Федерации в обеспечении законности. Исследование системы и структуры органов прокуратуры. Правовые и конституционные основы деятельности прокуратуры. Изучение основных полномочий прокуроров в сфере рассмотрения дел судами.
курсовая работа [30,2 K], добавлен 26.03.2013Образование прокуратуры как государственного органа. Деятельность органов прокуратуры в годы Великой Отечественной войны. Совершенствование работы в послевоенное время. Правовое регулирование организации и деятельности органов военной прокуратуры.
дипломная работа [62,5 K], добавлен 23.02.2011Характеристика системы органов прокуратуры РФ, ее место в системе государственно-правовых институтов, правовые основы деятельности, основные функции и компетенции. Проблемы правового регулирования и оптимизации системы органов прокуратуры, роль реформы.
курсовая работа [46,6 K], добавлен 03.02.2011Анализ деятельности военной прокуратуры Гаджиевского гарнизона. Организационная структура прокуратуры, анализ видов преступной деятельности и основных причин преступности. Нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность органов прокуратуры.
отчет по практике [15,8 K], добавлен 01.11.2012Характеристика организационно-правовых основ деятельности прокуратуры в России. Определение ее места в системе государственных и правоохранительных органов. Полномочия и прокурорский надзор, как одно из важнейших направлений деятельности прокуратуры.
дипломная работа [106,5 K], добавлен 27.03.2011Содержание принципов организации и деятельности органов прокуратуры. Единый арсенал полномочий работника прокуратуры в зависимости от статуса в основе единообразия прокурорской практики. Принципы централизации, законности и независимости прокуратуры.
реферат [33,6 K], добавлен 06.09.2015Этапы становления прокуратуры в России. Система, структура, правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры РФ в современном периоде. Рекомендации по совершенствованию правовых и организационных основ деятельности органов прокуратуры.
дипломная работа [122,6 K], добавлен 01.08.2012Правовые основы деятельности прокуратуры: действующая Конституция РФ, федеральные законы и международные договоры. Задачи, полномочия, обязанности и органы прокуратуры. Качество профессиональной подготовки и принципы составления процессуальных документов.
отчет по практике [65,4 K], добавлен 14.11.2010Анализ правовой основы деятельности прокуратуры Республики Беларусь. Изучение роли и места прокуратуры в механизме государства. Компетенция органов прокурорского надзора. Создание, реорганизация, ликвидация органов прокуратуры. Акты прокурорского надзора.
реферат [18,8 K], добавлен 21.10.2014Роль прокуратуры в процессе противодействия преступности и коррупции в Республике Беларусь. Координирующая функция прокуратуры, ее аспекты и полномочия прокуроров по реализации. Критерии оценки эффективности деятельности прокуратуры в данном направлении.
реферат [37,9 K], добавлен 20.10.2012Понятие и главные задачи прокуратуры, системообразующие элементы организации и деятельности ее органов. Основные принципы организации деятельности органов прокуратуры: единство прокурорской системы, ее централизация, независимость, законность и гласность.
контрольная работа [30,6 K], добавлен 16.10.2010Организация деятельности прокуратуры как государственного правоохранительного органа страны. Осуществление высшего надзора за исполнением законов, регулирующих права и свободы человека. Устранение различных нарушений на территории Республики Казахстан.
презентация [180,1 K], добавлен 10.06.2015Нормативно–правовая документация, регламентирующая деятельность прокуратуры Харабалинского района. Характерные особенности деятельности прокуратуры. Проблемы, с которыми сталкиваются работники прокуратуры в ходе своей профессиональной деятельности.
отчет по практике [240,7 K], добавлен 31.01.2012Основные принципы организации и деятельности прокуратуры, закрепленные Конституцией РФ. Принцип единства прокурорской системы, ее централизации, независимости, законности и гласности. Внутриорганизационные принципы деятельности органов прокуратуры.
курсовая работа [30,5 K], добавлен 05.01.2009Концепция создания автоматизированной системы информационного обеспечения органов прокуратуры России. Информационные системы, используемые в деятельности органов прокуратуры (учет документов, надзор за исполнением закона, база данных статистики).
реферат [26,4 K], добавлен 07.07.2010Место прокуратуры в системе государственных органов. Принципы организации и деятельности прокуратуры. Принципы централизации, законности, независимости, гласности. Система органов прокуратуры. Основные направления (отрасли) прокурорского надзора.
курсовая работа [40,2 K], добавлен 24.12.2008Определение правового статуса прокуратуры, ее организационного построения, методов деятельности. Прокурорский надзор - основная функция органов прокуратуры, определяющая их предназначение, место в механизме государства. Надзор за соблюдением законности.
контрольная работа [21,8 K], добавлен 05.04.2011
