Правове регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання та охорони земель: проблеми теорії та практики

Ми вважаємо, що з метою запровадження ефективної системи моніторингу не лише земель, а й усього навколишнього природного середовища доцільно запровадити замість відомчого надвідомчий моніторинг навколишнього природного середовища. Останній має охоплювати всі елементи навколишнього природного середовища, зокрема і землю. Суб?єктом реалізації цього виду моніторингу має стати надвідомча служба з моніторингу навколишнього природного середовища. Вона може функціонувати у складі Мінприроди. Служба з моніторингу навколишнього природного середовища має складатися з центральної служби, служб в областях і районах та мережі територій, лабораторій, на яких будуть проводитись відповідні досліди. Міністерства, відомства, установи й організації в частині проведення окремих видів моніторингу мають бути підпорядковані службі з моніторингу навколишнього природного середовища. Дослідні території та лабораторії повинні мати подвійне підпорядкування: суб?єктові (міністерству, відомству тощо), у системі якого вони знаходяться, а також службі з моніторингу навколишнього природного середовища. Це дозволить реалізовувати не лише внутрішній моніторинг для потреб відповідних міністерств та відомств, а й суцільний моніторинг навколишнього природного середовища в межах території України. Мають бути розроблені методики проведення моніторингу складових елементів навколишнього природного середовища. Ці методики повинні існувати у формі стандартів та нормативів. Результати проведення моніторингу навколишнього природного середовища доцільно закріплювати в Національній інформаційній системі моніторингу навколишнього середовища. Вона має включати дані проведення усіх видів моніторингу навколишнього середовища, забезпечувати взаємодію суб?єктів проведення моніторингу, отримання комплексної інформації про стан навколишнього середовища, аналіз та прогноз змін, формування пропозицій з покращення кількісного та якісного стану навколишнього середовища тощо. Порядок організації та функціонування інформаційної системи має визначатись у Положенні Кабінету Міністрів України «Про Національну інформаційну систему моніторингу навколишнього середовища». Організацію та координування функціонування інформаційної системи здійснюватиме орган, відповідальний за проведення моніторингу навколишнього середовища. Фінансування організації та функціонування інформаційної системи здійснюватиметься за рахунок державного бюджету. Громадяни, юридичні особи, органи виконавчої влади та місцевого самоврядування повинні мати право вільного доступу до такої системи. Вона має відповідати на їх запити в реальному часі. Ця система повинна бути інтегрована у вітчизняні та світові інформаційні системи. До вітчизняних інформаційних систем доцільно віднести наявні системи природно-ресурсових та інших кадастрів [53; 59]. До світових інформаційних систем доцільно віднести: SOTER (Цифрова карта ґрунтів та територій Європи), SOVEUR (Карта схильності ґрунтів Європи до забруднення), EUSOPOL (Карта фактичного забруднення ґрунтів Європи), CTB (Карта «Chemical Time Bomb» - довгострокова оцінка ризику забруднення навколишнього середовища) тощо.

Правове регулювання співробітництва національних систем з міжнародними системами моніторингу навколишнього середовища відбувається в цілому. На сайті Міністерства екології та природних ресурсів України інформація про співробітництво з Програмою ООН з навколишнього середовища - ЮНЕП (United Nations Environment Programme (UNEP) [593] та Європейським агентством з навколишнього середовища (The European Environment Agency (EEA) [209] обмежується даними про дати їх створення, мету їхньої діяльності, їхні органи, джерела фінансування. При цьому залишаються не розробленими правові механізми співробітництва національних систем з наявними міжнародними система моніторингу навколишнього середовища. У спеціальній літературі питанням правового регулювання діяльності міжнародних систем моніторингу навколишнього середовища та їх взаємодії з національними системами моніторингу навколишнього середовища також приділено незначну увагу [146, с. 57 - 58; 545, с. 82 - 84; 580, с. 11 - 12]. У зв?язку з цим постає питання про визначення систем міжнародного (глобального) моніторингу навколишнього середовища та правових засад взаємодії національних систем із міжнародними системами моніторингу навколишнього середовища [117, c. 274 - 276]

Залежно від того, чи здійснюється моніторинг у межах однієї держави або охоплює земну кулю в цілому, розрізняють національний та міжнародний (глобальний) моніторинги навколишнього середовища. Національний моніторинг відрізняється від міжнародного не лише масштабами спостережень, а й тим, що його завдання та пріоритетні напрями визначаються з урахуванням екологічних, економічних та соціальних особливостей конкретної держави [146, c. 54 - 58]. Водночас із розвитком науки і техніки національні екологічні проблеми вже давно з винятково внутрішніх перетворились на міжнародні, глобальні. Це можна спостерігати на прикладі Чорнобильської катастрофи. Наслідки цієї катастрофи, яка сталася в межах однієї країни, поширились далеко за її межі, а катастрофа набула ознак міжнародної, глобальної.

До сучасних систем міжнародного (глобального) моніторингу навколишнього середовища можна віднести: моніторинг навколишнього середовища, який провадиться Програмою ООН з навколишнього середовища - ЮНЕП, та екологічний моніторинг, який провадиться Європейським агентством з навколишнього середовища [545, c. 82 - 84].

Програма ООН з навколишнього середовища - ЮНЕП (United Nations Environment Programme - UNEP) є повноважним органом у системі ООН. Про її створення було оголошено на Генеральній Асамблеї ООН резолюцією 2997 (XXVII) від 15 грудня 1972 року [515; 606]. Відповідно до свого мандату ЮНЕП здійснює надзвичайно диверсифіковану діяльність зі спостереження за станом навколишнього середовища, зі збирання й обробки даних та підготовки рекомендацій урядам та всьому міжнародному співтовариству щодо подальших сумісних дій. Важливим компонентом сьогодні є її інформаційна діяльність, яка здійснюється в межах комплексної програми EARTHWATCH. Ця програма включає практично всі напрями діяльності ЮНЕП та забезпечує збір і аналітичну підготовку інформації для осіб, які приймають рішення.

Складний механізм системи ООН - EARTHWATCH є комплексною ініціативою ООН з метою координації, гармонізації та активізації моніторингу навколишнього середовища серед усіх агенцій ООН для цілей інтегрованого оцінювання. За допомогою механізму EARTHWATCH агенції ООН працюють разом над глобальними питаннями з навколишнього середовища, здійснюючи обмін даними зі стану навколишнього середовища та їх поширення. ЮНЕП забезпечує роботу секретаріату механізму EARTHWATCH. Механізм EARTHWATCH був заснований ООН у 1972 році на конференції ООН у Стокгольмі про середовище навколо людини. У 1973 році ЮНЕП презентувала механізм EARTHWATCH як засіб для координації та прискорення процесів, які стосуються діяльності з моніторингу й оцінювання стану навколишнього середовища у системі ООН. Причиною запровадження цього механізму була та залишається потреба в інтегрованій інформації, зібраній у межах системи ООН та необхідної для формування певних напрямів політики за допомогою організації постійного партнерства через систему ООН з науковою спільнотою, урядами та неурядовими організаціями [602].

Складовими інформаційно-аналітичними компонентами цієї програми є: 1) Глобальна система моніторингу навколишнього середовища (GEMS), яка включає спеціалізовані напрями - атмосфера та водні ресурси [598]; 2) Глобальна інформаційна база даних щодо природних ресурсів (Global Resource Information Database (GRID). Через систему національних та регіональних центрів GRID відбувається збір, систематизація та узагальнення з наступним поширенням цифрових даних, які були отримані, в тому числі за рахунок зйомок із космосу, карт, статистичних таблиць та інших джерел різного характеру. Всі ці дані зв?язані в єдину мережу через комп?ютеризовану географічну інформаційну систему та систему обробки візуальних даних [545, c. 82 - 84].

Глобальна інформаційна база даних щодо природних ресурсів представлена такими інформаційними центрами з навколишнього середовища: GRID Arendal, GRID Brazil, GRID Budapest, GRID Christchurch, GRID Geneva, GRID Moscow, GRID Nairobi, GRID Sioux Falls, GRID Tbilisi, GRID Tsukuba, GRID Warsaw [605; 607]. У цьому списку не має GRID Kyiv, хоча на необхідність створення такого центру вказується в інформаційних джерелах [599].

Діючим інструментом міжнародного екологічного моніторингу є Європейське агентство з навколишнього середовища (The European Environment Agency (EEA), яке є органом Європейського Союзу [596]. Завдання агентства - це збір та впорядкування даних, необхідних для моніторингу навколишнього середовища; застосування експертних знань для інтерпретації та оцінки даних, надання політикам, організаціям, які реалізують соціально-економічні програми, а також громадськості інформації про теперішній та майбутній стан навколишнього середовища [545, c. 82 - 84].

До складу Європейського агентства з навколишнього середовища входить Європейська мережа інформації про навколишнє середовище та спостереження (The European environment information and observation network (EIONET) [596]. Агентство має право координувати діяльність Європейської мережі інформації про навколишнє середовище та спостереження. Остання має за мету забезпечувати актуальними та якісними даними, інформацією та експертними висновками для проведення оцінки стану навколишнього середовища в Європі та навантажень на нього. Це дозволяє відповідальним за розробку відповідних напрямів політики приймати рішення про доцільні межі для здійснення заходів з охорони навколишнього середовища на національному та європейському рівнях та досліджувати ефективність певного напряму політики і ступінь його запровадження.

Європейська мережа інформації про навколишнє середовище та спостереження є партнерською мережею Європейського агентства з навколишнього середовища, його членів та країн, що співпрацюють з агентством. Європейська мережа інформації про навколишнє середовище та спостереження складається з безпосередньо Європейського агентства з навколишнього середовища, 6 європейських центральних офісів та мережі, яка представлена експертами з 39 країн, кількістю біля 1000, зайнятих роботою в більше ніж 350 національних агенцій з навколишнього середовища, а також інших установах, які мають справу з інформацією про навколишнє середовище [597].

Земля в межах території України є одним із компонентів землі в значенні планети. Від стану навколишнього середовища на планеті Земля залежить благополуччя теперішніх та прийдешніх поколінь. За цих умов моніторинг земель має формувати не лише національну систему моніторингу, а й входити до складу міжнародних систем моніторингу навколишнього середовища.

У науковій літературі обґрунтовано, що існуюча система екологічного моніторингу України потребує підвищення її ефективності та гармонізації з міжнаціональними та міжнародними системами. Необхідність гармонізації визначає характер екологічних проблем. Проблема забезпечення екологічного моніторингу виходить за рамки національної, носить глобальний характер. У зв?язку з цим національне державне регулювання зазначених питань повинно максимально повно імплементувати стандарти та вимоги міжнародного права, які склалися щодо здійснення екологічного моніторингу і використати накопичений досвід міжнародного співробітництва в цій сфері [580, c. 11 - 12].

Ще одним аргументом про необхідність входження національних систем до складу міжнародних систем моніторингу навколишнього середовища є ратифікована Верховною Радою України Конвенція про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Орхуська Конвенція). Ця Конвенція передбачає, що з метою сприяння захисту права кожної людини нинішнього і прийдешніх поколінь жити в навколишньому середовищі, сприятливому для її здоров?я та добробуту, кожна зі сторін конвенції гарантує права на доступ до інформації, на участь громадськості в процесі прийняття рішень і на доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища, відповідно до положень цієї конвенції [261]. Отже, входження національних систем до складу міжнародних систем моніторингу навколишнього середовища стане ще одним способом гарантувати реалізацію такого права, як право доступу до інформації, що стосується навколишнього середовища.

На нашу думку, для цього в Україні доцільно створити інформаційні центри з моніторингу навколишнього середовища, які будуть входити до складу як національних, так і відповідних систем міжнародного моніторингу навколишнього середовища. Такими системами міжнародного моніторингу навколишнього середовища мають стати: моніторинг навколишнього середовища, який проводиться Програмою ООН з навколишнього середовища - ЮНЕП, та екологічний моніторинг, який проводиться Європейським агентством з навколишнього середовища. Цим центрам доцільно займатись збиранням, узагальненням, вивченням та поширенням даних, отриманих внаслідок проведення національного та міжнародного моніторингу навколишнього середовища. Вони можуть діяти на підставі угод, які будуть укладатись між відповідальним за це центральним органом виконавчої влади та відповідною системою міжнародного моніторингу навколишнього середовища. Обов?язковість запровадження таких центрів, вимога щодо необхідності укладення угод про співробітництво, а також права та обов?язки сторін угод про співробітництво мають знайти своє закріплення у законодавстві, зокрема у Законі України «Про моніторинг навколишнього природного середовища». Це сприятиме розвитку правового регулювання функціонування національного та міжнародного моніторингу навколишнього середовища.

3.2 Правові засади оптимізації державного земельного кадастру

Передбачені законодавством кадастри призначені для забезпечення органів державної влади, органів місцевого самоврядування, зацікавлених підприємств, установ, організацій і громадян достовірною інформацією щодо природного, господарського стану та правового режиму природних ресурсів, природних та інших об?єктів. Законодавець розрізняє широке коло кадастрів: державний земельний кадастр, державний кадастр родовищ і проявів корисних копалин, державний лісовий кадастр, державний водний кадастр тощо [37, с. 204 - 210; 53, с. 473 - 480; 59, с. 78 - 80; 75, с. 187 - 188]. Систематизація кадастрів дозволить комплексно формувати та надавати зацікавленим суб?єктам необхідну інформацію. Це підвищить швидкість та ступінь обґрунтованості прийняття ними рішень щодо раціонального використання, ефективного розпорядження природними ресурсами, природними об?єктами тощо.

У юридичній літературі провадилось визначення видів природно-ресурсових кадастрів в умовах панування виключної державної власності на землю - природно-ресурсових кадастрів та державного земельного кадастру [256, c. 5 - 14; 257, с. 18 - 35]. Сучасні роботи присвячені окремим аспектам цієї проблематики, зокрема визначенню шляхів законодавчого забезпечення взаємодії земельного кадастру з кадастрами інших природних ресурсів [577; 595, c.122 - 124], відтак постає потреба у визначенні існуючих видів природних та інших кадастрів [53, с. 473 - 480].

Передбачені чинним законодавством кадастри містять інформацію щодо багатьох природних ресурсів, природних та інших об?єктів. За об?єктами ведення кадастру доцільно виділити: державний земельний кадастр, державний кадастр родовищ і проявів корисних копалин, державний лісовий кадастр, державний водний кадастр, державний кадастр територій та об?єктів природно-заповідного фонду, державний кадастр природних територій курортів, державний кадастр природних лікувальних ресурсів, державний кадастр тваринного світу, містобудівний кадастр.

Ведення державного земельного кадастру відбувається відповідно до ЗК України від 25 жовтня 2001 року № 2768 - III, Закону України «Про Державний земельний кадастр» від 7 липня 2011 року № 3613-VI [384], Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку ведення Державного земельного кадастру» від 17 жовтня 2012 року № 1051 [435].

Державний земельний кадастр - єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах кордонів України, їхнє цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їхню оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами. Державний земельний кадастр є основою для ведення кадастрів інших природних ресурсів.

Призначенням державного земельного кадастру є забезпечення необхідною інформацією органів державної влади та органів місцевого самоврядування, зацікавлених підприємств, установ і організацій, а також громадян з метою регулювання земельних відносин, раціонального використання й охорони земель, визначення розміру плати за землю і цінності земель у складі природних ресурсів, контролю за використанням і охороною земель, економічного й екологічного обґрунтування бізнес-планів та проектів землеустрою.

Ведення державного кадастру родовищ і проявів корисних копалин здійснюється відповідно до приписів Кодексу України про Надра від 27 липня 1994 року № 132/94-ВР [247], постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку державного обліку родовищ, запасів і проявів корисних копалин» від 31 січня 1995 року № 75 [439].

Родовища, зокрема техногенні, запаси і прояви корисних копалин підлягають обліку в державному кадастрі родовищ і проявів корисних копалин. Державний кадастр родовищ і проявів корисних копалин містить відомості про кожне родовище, включене до Державного фонду родовищ корисних копалин щодо кількості та якості запасів корисних копалин і наявних у них компонентів, гірничо-технічних, гідрогеологічних та інших умов розробки родовища та його геолого-економічну оцінку, а також відомості про кожний прояв корисних копалин.

Ведення державного лісового кадастру передбачено Лісовим кодексом України від 21 січня 1994 року № 3852 - XII [291], постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку ведення державного лісового кадастру й обліку лісів» від 20 червня 2007 року № 848 [436].

Державний лісовий кадастр на території України ведеться з метою ефективної організації охорони і захисту лісів, раціонального використання лісового фонду України, відтворення лісів, здійснення систематичного контролю за якісними і кількісними змінами лісів. Державний лісовий кадастр ведеться на основі державного земельного кадастру. Державний лісовий кадастр призначений для забезпечення органів державної влади, органів місцевого самоврядування, зацікавлених підприємств, установ, організацій і громадян достовірною та об?єктивною інформацією щодо природного, господарського стану та правового режиму використання лісового фонду України. Державний лісовий кадастр включає: 1) облік якісного і кількісного стану лісового фонду України; 2) поділ лісів на категорії залежно від основних виконуваних ними функцій; 3) грошову оцінку лісів; 4) інші показники.

Ведення державного водного кадастру передбачено Водним кодексом України від 6 червня 1995 року № 213/95 - ВР [133] та постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку ведення державного водного кадастру» від 8 квітня 1996 року № 413 [434].

Державний водний кадастр складається з метою систематизації даних державного обліку вод та визначення наявних для використання водних ресурсів. Він становить систематизований звід відомостей про поверхневі, підземні, внутрішні морські води та територіальне море; обсяги, режим, якість і використання вод; водокористувачів (крім вторинних). До державного водного кадастру належать також відомості про водогосподарські об?єкти, що забезпечують використання води, очищення та скид зворотних вод, а саме: споруди для акумуляції та регулювання поверхневих і підземних вод; споруди для забору і транспортування води; споруди для скиду зворотних вод; споруди, на яких здійснюється очистка зворотних вод (з оцінкою їхньої ефективності). Державний водний кадастр складається з трьох розділів: поверхневі води; підземні води; водокористування. Державний водний кадастр включає дані державного обліку поверхневих і підземних вод, державного обліку артезіанських свердловин та державного обліку водокористування, які систематизуються за водними об?єктами та їх ділянками, водозбірними басейнами річок та морів, басейнами підземних вод, водогосподарськими ділянками, економічними районами, адміністративно-територіальними одиницями і в цілому в Україні.

Ведення державного кадастру територій та об?єктів природно-заповідного фонду здійснюється відповідно до Закону України «Про природно-заповідний фонд України» від 16 червня 1992 року № 2456 - XII [486], наказу Міністерства охорони навколишнього природного середовища України «Про затвердження Інструкції про зміст та складання документації державного кадастру територій та об?єктів природно-заповідного фонду України» від 16 лютого 2005 року № 67 [404].

Державний кадастр територій та об?єктів природно-заповідного фонду є системою необхідних і достовірних відомостей про природні, наукові, правові й інші характеристики територій та об?єктів, що входять до складу природно-заповідного фонду. Такий кадастр ведеться з метою оцінки складу та перспектив розвитку природно-заповідного фонду, стану територій та об?єктів, що входять до нього, організації їхньої охорони й ефективного використання, планування наукових досліджень, а також забезпечення державних органів, зацікавлених підприємств, установ та організацій відповідною інформацією, необхідною для вирішення питань соціально-економічного розвитку, розміщення продуктивних сил та в інших цілях, передбачених законодавством України. Державний кадастр територій та об?єктів природно-заповідного фонду містить відомості про правовий статус, належність, режим, географічне положення, кількісні та якісні характеристики цих територій та об?єктів, їх природоохоронну, наукову, освітню, виховну, рекреаційну й іншу цінності.

Державний кадастр природних територій курортів України ведеться відповідно до Закону України «Про курорти» від 5 жовтня 2000 № 2026 - III [456], постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку створення і ведення Державного кадастру природних територій курортів» від 23 травня 2001 року № 562 [444].

Державний кадастр природних територій курортів є зводом відомостей у текстовій, цифровій та графічній (картографічній) формі про правовий статус, належність, режим, географічне положення, площу, кліматичні особливості, види та запаси природних лікувальних ресурсів, якісні характеристики природних територій курортів, їх лікувальну, профілактичну, реабілітаційну, природоохоронну, наукову, рекреаційну та іншу цінності. Дані кадастру застосовуються для здійснення більш раціонального поточного і перспективного використання природних територій курортів відповідно до затвердженої містобудівної документації у санаторно-курортному лікуванні, медичної реабілітації, розвитку туризму та рекреації населення; ефективного проведення природоохоронних заходів; проведення моніторингу природних територій курортів тощо.

Ведення державного кадастру природних лікувальних ресурсів здійснюється відповідно до Закону України «Про курорти» від 5 жовтня 2000 року № 2026 - III, наказу Міністерства охорони здоров?я України «Про затвердження Інструкції по створенню і веденню Державного кадастру природних лікувальних ресурсів» від 23 вересня 2009 року № 687 [403]

Державний кадастр природних лікувальних ресурсів України є системою відомостей про кількість, якість та інші важливі з точки зору лікування та профілактики захворювань людини характеристики всіх природних лікувальних ресурсів, що виявлені та підраховані на території України, а також можливі обсяги, способи та режими їх використання.

Державний кадастр тваринного світу ведеться відповідно до Закону України «Про тваринний світ» від 13 січня 2001 року № 2894 - III [507], постанови Кабінету Міністрів України «Про порядок ведення державного кадастру тваринного світу» від 15 листопада 1994 року № 772 [481].

Державний кадастр тваринного світу - систематизована сукупність відомостей про географічне поширення видів (груп видів) тварин, їхню чисельність і стан, характеристики середовища їх перебування і сучасного господарського використання, а також інших даних, необхідних для забезпечення охорони і раціонального використання тваринного світу. Державний кадастр тваринного світу ведеться на всій території України, її континентальному шельфі та у виключній (морській) економічній зоні. Такий кадастр ведеться за окремими видами (групами видів) тварин із застосуванням єдиних, установлених для кожної конкретної групи методології та уніфікованих форм звітної кадастрової документації.

Ведення державного кадастру тваринного світу передбачає виконання таких кадастрових робіт: визначення конкретних територій (акваторій), де будуть проводитись кадастрові роботи; проведення експедиційних робіт; аналіз даних, одержаних під час проведення експедиційних робіт, а також даних, що містяться у матеріалах державного лісовпрорядкування, упорядкування мисливських угідь, державному лісовому, водному та земельному кадастрах, державній та відомчій статистичній звітності, про стан тваринного світу, чисельність і обсяги господарського використання диких тварин; оброблення, аналіз і узагальнення отриманої інформації, її підготовки до розгляду в Мінприроди і видання державного кадастру тваринного світу.

Ведення містобудівного кадастру відбувається відповідно до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI [493], Постанови Кабінету Міністрів України «Про містобудівний кадастр» від 25 травня 2011 року № 559 [461], ДБН Б.1.1-16:2013 Склад та зміст містобудівного кадастру [173].

Містобудівний кадастр - державна система зберігання і використання геопросторових даних про територію, адміністративно-територіальні одиниці, екологічні, інженерно-геологічні умови, інформаційних ресурсів будівельних норм, державних стандартів і правил для задоволення інформаційних потреб у плануванні територій та будівництві, формування галузевої складової державних геоінформаційних ресурсів.

За кількістю об?єктів, щодо яких кадастри містять інформацію, доцільно розрізняти: кадастр об?єкта одного виду та кадастр різних видів об?єктів. Кадастр об?єкта одного виду містить інформацію щодо одного об?єкта, зокрема природні лікувальні ресурси у випадку державного кадастру природних лікувальних ресурсів тощо. Кадастр різних видів об?єктів містить інформацію щодо багатьох об?єктів, зокрема про земельні ресурси, водні ресурси, природні рослинні ресурси, ресурси тваринного світу тощо у випадку регіонального кадастру природних ресурсів [429].

За територією поширення доцільно розрізняти: державний та регіональний кадастри. Державний кадастр охоплює всю територію України. Державний кадастр тваринного світу ведеться на всій території України. Регіональний кадастр охоплює певну територію, регіон. Регіональні кадастри природних ресурсів є систематизованим зведенням відомостей про кількісні, якісні й інші характеристики усіх природних ресурсів, виявлених на території АРК, областей, міст Києва та Севастополя, а також про обсяг, характер і режим їх використання.

Відповідно до ст. 23 Закону України «Про основи містобудування» від 16 листопада 1992 року № 2780 - XII [469], постанови Кабінету Міністрів України «Про містобудівний кадастр населених пунктів» від 25 березня 1993 року № 224 [460], ДБН Б.1-1-93 СМБД. Порядок створення і ведення містобудівних кадастрів населених пунктів [174] було передбачено ведення містобудівного кадастру населених пунктів. Містобудівний кадастр мав вестись підприємствами, установами, організаціями, створеними для цього місцевими радами або їх виконавчими органами (для міст обласного значення), а в разі делегування таких повноважень - місцевими державними адміністраціями для інших населених пунктів і територій.

Сьогодні відповідно до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI [493], Постанови Кабінету Міністрів України «Про містобудівний кадастр» від 25 травня 2011 року № 559 [461], ДБН Б.1.1-16:2013 Склад та зміст містобудівного кадастру [173] замість містобудівного кадастру населених пунктів запроваджений містобудівний кадастр, який охоплює всю територію України та має вестись здебільшого органами виконавчої влади.

Взаємодія держави і територіальної громади має будуватись за принципом розширення повноважень органів місцевого самоврядування [29]. На цій підставі ми вважаємо за доцільне запровадити змішаний кадастр у частині суб?єктів ведення містобудівного кадастру. Це дозволить враховувати інтереси територіальної громади під час планування використання відповідних територій. Такий кадастр має вестись органами виконавчої влади спільно з органами місцевого самоврядування. Органам місцевого самоврядування доцільно вести містобудівний кадастр у межах населених пунктів, а органам виконавчої влади - за межами населених пунктів. Органи виконавчої влади будуть координувати свою діяльність із діяльністю органів місцевого самоврядування в частині ведення містобудівного кадастру й узагальнювати містобудівну кадастрову інформацію. Джерела фінансування діяльності з ведення містобудівного кадастру будуть змішані за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів.

За джерелом фінансування доцільно виділити такі види кадастрів: кадастри, які ведуться за рахунок коштів державного бюджету (створення і ведення державного кадастру природних територій курортів здійснюється в межах асигнувань, що передбачені в державному бюджеті України на відповідний рік); кадастри, які ведуться за рахунок змішаних джерел коштів (ведення державного кадастру тваринного світу фінансується за рахунок державного бюджету України, бюджету АРК, місцевих бюджетів, республіканського та місцевих позабюджетних фондів охорони навколишнього природного середовища).

Таким чином, доцільно виділити такі види природних та інших кадастрів.

За об?єктами ведення кадастру доцільно виділити: державний земельний кадастр; державний кадастр родовищ і проявів корисних копалин; державний лісовий кадастр; державний водний кадастр; державний кадастр територій та об?єктів природно-заповідного фонду; державний кадастр природних територій курортів; державний кадастр природних лікувальних ресурсів; державний кадастр тваринного світу; містобудівний кадастр.

За кількістю об?єктів, щодо яких кадастри містять інформацію, доцільно розрізняти: кадастр об?єкта одного виду, кадастр різних видів об?єктів.

За територією поширення доцільно розрізняти: державний кадастр, регіональний кадастр.

За джерелом фінансування доцільно виділити: кадастри, які ведуться за рахунок коштів державного бюджету; кадастри, які ведуться за рахунок змішаних джерел коштів.

О.М. Колотинська у своїх дослідженнях окреслила визначення юридичної природи природно-ресурсових кадастрів, в тому числі державного земельного кадастру в СРСР. Її бачення природно-ресурсових кадастрів еволюціонувало від положення щодо існування єдиного кадастру природних ресурсів [256, с. 5 - 14] до необхідності існування єдиної системи кадастру як систематизованого зводу даних про всі природні ресурси [257, с. 18 - 35].

Земля, вода, ліси, надра постійно взаємодіють. Земля є просторовою базою для розташування водних ресурсів, лісів, надр тощо. Відтак логічним є твердження законодавця про те, що державний земельний кадастр є основою для ведення кадастрів інших природних ресурсів. Тією чи іншою мірою це твердження знаходить своє втілення під час ведення решту кадастрів: державного кадастру родовищ і проявів корисних копалин, державного лісового кадастру, державного водного кадастру, державного кадастру територій та об?єктів природно-заповідного фонду, державного кадастру природних територій курортів, державного кадастру природних лікувальних ресурсів, державного кадастру тваринного світу, містобудівного кадастру.

З часу проведення О.М. Колотинською дослідження правових засад ведення природно-ресурсових кадастрів та прийняття постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку інформаційної взаємодії між кадастрами та інформаційними системами» від 3 червня 2013 року № 483 [443] та постанови Кабінету Міністрів України «Про Порядок обміну інформацією між містобудівним та державним земельним кадастром» від 25 травня 2011 року № 556 [482], сучасні кадастри так і не стали впорядкованою системою, а залишились неорганізованою сукупністю кадастрів.

О.М. Колотинською відзначено, що для неорганізованої, сумативної системи характерним є те, що вона не володіє внутрішньою організацією і зв?язок між її складовими компонентами має неістотний характер. Головна її ознака полягає у тому, що під час включення / виключення компонентів сумативної системи ні сама система, ні її компоненти не підпадають під хоч які-небудь помітні якісні зміни; система лише збільшується або зменшується у розмірах. Кожен з компонентів сумативної системи є автономним, його зміни залежать лише від нього, оскільки зв?язки між компонентами носять зовнішній, вкрай нестійкій характер [257, с. 35].

Ми вважаємо, що наявна сукупність кадастрів має бути перетворена у взаємозалежну систему кадастрів шляхом їх об?єднання. Під час включення / виключення тих чи інших даних до / з відповідного кадастру відбуватимуться автоматичні зміни наявної інформації у всій системі кадастрів. Включення або виключення тих чи інших даних не призводитиме лише до їх звичайного нагромадження в межах одного кадастру. Існуванню такої системи сприятиме автоматизація ведення наявних кадастрів, яка базуватиметься на використанні ГІС - технологій [305, c. 122].

Вимоги щодо повноти інформації про об?єкти кадастрів, достовірності такої інформації доцільно поширити на діяльність із ведення усіх кадастрів. Водночас відомостям щодо землі, води, лісів тощо притаманна своя специфіка. На цій підставі ми вважаємо, що вести таку систему кадастрів має не один орган, а спеціальні органи, компетенція яких пов?язана з регулювання діяльності у відповідній сфері з використання природних ресурсів, природних об?єктів тощо. Ці органи мають взаємодіяти, узгоджувати та координувати свою діяльність щодо ведення єдиної системи кадастрів.

Оформити таку систему кадастрів доцільно шляхом прийняття Закону України «Про кадастри». У Законі України «Про кадастри» доцільно передбачити: систему із кадастрів; загальні положення, притаманні діяльності з ведення усіх кадастрів, що входитимуть до системи; спеціальні положення притаманні діяльності з ведення кадастрів, що входитимуть до системи; механізм функціонування та взаємодії цієї системи; органи та їх компетенцію щодо ведення відповідних кадастрів; механізм взаємодії, узгодження та координації діяльності цих органів; види нормативно-правових актів, якими, у разі необхідності, встановлюватиметься порядок ведення кадастрів, що входитимуть у систему.

Спробою запровадити єдину систему кадастрів є передбачені постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про регіональні кадастри природних ресурсів» від 28 грудня 2001 року № 1781 [429] регіональні кадастри природних ресурсів. Ці кадастри визнаються в якості систематизованого зведення відомостей про кількісні, якісні й інші характеристики усіх природних ресурсів, виявлених на території АРК, областей, міст Києва та Севастополя, а також про обсяг, характер і режим їх використання.

У юридичній літературі висловлено пропозицію щодо необхідності розроблення та прийняття Закону України «Про державні кадастри природних ресурсів», у якому, враховуючи специфіку кадастрових об?єктів, потрібно визначити місце і значення кожного кадастру та закріпити єдині загальні положення по відношенню до всіх державних кадастрів, узгодивши їх між собою та привівши їх у певну відповідність [595]. Варто також мати на увазі, що об?єктами існуючих кадастрів є не лише природні ресурси. Таким чином, решта кадастрів залишиться за межами системи, запропонованої цим нормативно-правовим актом, а інформація про природні ресурси, природні й інші об?єкти буде обмеженою.

Визначення поняття державного земельного кадастру дозволяє виявити прогалини та суперечності у правовому регулюванні кадастрових відносин, а також сформувати пропозиції щодо подальшого вдосконалення чинного законодавства.

Поняття державного земельного кадастру досліджувалось представниками радянської науки земельного права [256, c. 15 - 22; 257, с. 18 - 35; 258, с. 12 - 25], яке відповідало соціально-економічним умовам того часу. З моменту проведення цих досліджень соціально-економічні умови розвитку суспільства кардинально змінились. Відбувся перехід від планової до ринкової економіки з усіма притаманними їй механізмами. Ці зміни мали б знайти своє закріплення у понятті державного земельного кадастру. Існують роботи, які дозволяють дослідити зарубіжний досвід правого регулювання кадастрових земельних відносин [230]. Все вищевикладене викликає потребу у визначенні поняття державного земельного кадастру за законодавством України [59, с. 78 - 80].

Варто відзначити, що вчені дотримуються різних точок зору щодо визначення поняття земельного кадастру. Згідно з першою позицією земельний кадастр - це сукупність дій, заходів з реєстрації землекористувань, обліку й оцінки землі, згідно з другою позицією - сукупність матеріалів, документів та карт, які містять відомості щодо землі, згідно з третьою позицією - це сукупність сучасних, дійсних та необхідних даних про землю [256, c. 15].

Наведені три точки зору до певної міри знайшли своє закріплення у визначенні державного земельного кадастру, до внесення останніх змін у ст. 193 ЗК України. Згідно з первісним визначенням державний земельний кадастр розглядався як єдина державна система земельно-кадастрових робіт, яка встановлювала процедуру визнання факту виникнення або припинення права власності і права користування земельними ділянками та містила сукупність відомостей і документів про місце розташування і правовий режим цих ділянок, їхню оцінку, класифікацію земель, кількісну та якісну характеристику, розподіл серед власників землі та землекористувачів [325, c. 98].

Прийняття Закону України «Про Державний земельний кадастр» від 7 липня 2011 року № 3613-VI та внесення у зв?язку з цим змін до ст. 193 ЗК України [384] призвело до того, що в чинному визначенні державного земельного кадастру знайшла закріплення третя точка зору щодо поняття земельного кадастру. За цим визначенням, державний земельний кадастр - це єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах кордонів України, їхнє цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну та якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами. У цьому визначенні основну увагу законодавця звернуто на відомості, при цьому процедурна складова - діяльність відповідних органів з ведення земельного кадастру та документальна складова залишилися поза його увагою.

Ми вважаємо, що за межами визначення державного земельного кадастру не доцільно залишати процедурну та документальну складову державного земельного кадастру.

Процедурна складова дозволяє забезпечити ефективну діяльність суб?єктів з ведення державного земельного кадастру. У Законі України «Про Державний земельний кадастр» від 7 липня 2011 року № 3613-VI та у Постанові Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку ведення Державного земельного кадастру» від 17 жовтня 2012 року № 1051 передбачений порядок ведення державного земельного кадастру. Якість відомостей про об?єкти державного земельного кадастру буде залежати від того, наскільки комплексно буде врегульований порядок їх отримання, внесення, зміни та використання.

Щодо документальної складової, то відповідно до ст. 5 Закону України «Про Державний земельний кадастр» від 7 липня 2011 року № 3613-VI варто мати на увазі, що в разі виявлення розбіжностей між відомостями на електронних та паперових носіях пріоритет мають відомості на паперових носіях.

Документальна складова дозволяє сформувати архів кадастрової документації. Відповідно до ст. 18 Закону України «Про Державний земельний кадастр» від 7 липня 2011 року № 3613-VI документами державного земельного кадастру, які створюються під час його ведення, є індексні кадастрові карти (плани) України, АРК, областей, районів, сіл, селищ, міст; індексні кадастрові карти (плани) кадастрової зони, кадастрового кварталу; кадастрові карти (плани) АРК, областей, районів, сіл, селищ, міст, інші тематичні карти (плани), перелік яких встановлюється порядком ведення державного земельного кадастру; поземельні книги. У ст. 21 Закону України «Про Державний земельний кадастр» від 7 липня 2011 року № 3613-VI закріплений перелік документів, на підставі яких відбувається внесення відомостей до державного земельного кадастру.

Відомості про об?єкти державного земельного кадастру є результатом діяльності з ведення державного земельного кадастру, яка опосередковується обігом відповідної документації. Без цих двох складових отримати комплексні, об?єктивні, оперативні відомості про стан земель буде практично неможливо.

Відтак, на нашу думку, під державним земельним кадастром доцільно розуміти єдину державну систему земельно-кадастрових робіт, відомостей і документів про місце розташування та правовий режим земельних ділянок, їх оцінку, класифікацію земель, кількісну та якісну характеристику, розподіл серед власників землі та землекористувачів.

О.М. Колотинська визначає поняття земельного кадастру в двох станах: у статиці та в динаміці [257, с. 19; 258, c. 13 - 14, 22 - 24]. Відповідно до цього під поняттям кадастру в статиці слід розуміти систему правових норм, які визначають вимоги до змісту кадастру і його документації та регулюють суспільні відносини з його ведення та використання. Поняття кадастру в динаміці, у свою чергу, утворюють кадастрові правовідносини, які є результатом опосередкування нормами права суспільних відносин, які виникають у процесі діяльності компетентних органів держави з ведення кадастру, а також підприємств, об?єднань, громадян, які використовують кадастрові дані під час прийняття рішень у сфері господарської та іншої діяльності.

Щодо поняття кадастру в статиці, то О.М. Колотинська відзначає, що регулювання відносин з ведення кадастру здійснюється матеріальними та процесуальними правовими нормами, які складають інститут кадастру.

Відповідно до положень теорії держави і права [539, с. 277 - 278] норма матеріального права - це норма, що є первинним регулятором суспільних відносин, містить правило (права, обов?язки, заборони), на підставі якого можливо вирішення справи по суті. Норма процесуального права - це норма, що встановлює оптимальний порядок застосування норм матеріального права: містить правило, на підставі якого можливе вирішення справи по суті. Призначення процесуальної норми - встановити процедуру, «регламент» здійснення прав або виконання обов?язків, закріплених у матеріальних нормах; сприяти досягненню результату, передбаченого нормою матеріального права.

Стосовно характеристики норм процесуального права, то науковцями сформовані дві концепції розуміння юридичного процесу: концепція вузького та широкого розумінні юридичного процесу. Відповідно до концепції вузького розуміння юридичного процесу процесуальну форму розглядають лише у зв?язку з юрисдикційною діяльністю з вирішення правових спорів та розгляду справ щодо вчинення відповідних правопорушень. Відповідно до концепції широкого розуміння юридичного процесу потрібно виходити з рівнозначності поняття процедури і процесу та поширення процесуальної форми не лише на юрисдикційну діяльність, але й на всі види позитивної правозастосовної діяльності [1, с. 9; 2; 70; 143, с. 4; 246; 256, с. 85 - 87; 257, с. 113 - 116; 272, с. 15 - 28; 517, с. 153 - 163; 519; 542, с. 128; 556, с. 712 - 742, 762 - 769; 565, с.10 - 11; 594, с. 9 - 16, 207 - 219].

Дотримуючись концепції вузького розуміння юридичного процесу, вважаємо, що під поняттям земельного кадастру в статиці потрібно розуміти систему матеріальних та процедурних правових норм, які здійснюють регулювання суспільних відносин з ведення кадастру. Матеріальні та процедурні правові норми складають один правовий інститут. Таким чином, ми вважаємо, що державний земельний кадастр доцільно розглядати в матеріальному та процедурному аспектах. Земельний кадастр у матеріальному розрізі - це передбачені матеріальними нормами права й обов?язки суб?єктів кадастрового правовідношення. Земельний кадастр у процедурному розрізі - це врегульована процедурними нормами діяльність уповноважених суб?єктів.

У радянській юридичній літературі правові норми, за допомогою яких здійснювалось регулювання відносин із ведення державного земельного кадастру, визнавались як правовий інститут кадастру. До його складу входили такі субінститути: державна реєстрація землекористувань, державний облік земель та їх кадастрова оцінка [256, с. 105 - 125; 257, с. 87 - 98; 258, c.14].

Загальновизнаним є положення, за яким інститут права - це система юридичних норм, які регулюють певну групу однорідних суспільних відносин. Відповідно до цього визначення правові норми, за допомогою яких здійснюють сучасне регулювання відносин із ведення державного земельного кадастру, також складають правовий інститут кадастру. Ці правові норми врегульовують однорідні суспільні відносини - відносини, що пов?язані з веденням земельного кадастру. Вони складають певну впорядковану систему правових норм. За змістом правові норми, які регулюють кадастрові суспільні відносини, можна поділити на такі види: а) кадастрове зонування; б) кадастрові зйомки; в) бонітування ґрунтів; г) економічна оцінка земель; ґ) грошова оцінка земельних ділянок; д) державна реєстрація земельних ділянок; е) облік кількості та якості земель.

Залежно від структури правовий інститут може бути простим або складним та складатись із субінститутів або об?єднань інститутів [13, с. 149 - 154]. Ми вважаємо, що правові норми, які входять до складу правого інституту державного земельного кадастру, утворюють складний правовий інститут, який складається із субінститутів та об?єднань інститутів. Згідно з теорією держави і права ступінь розвитку правого регулювання суспільних відносин є одним з критеріїв віднесення правових норм до субінститутів або об?єднань інститутів. Правове регулювання суспільних відносин, які складають предмет субінститутів, здійснюється в окремих статтях ЗК України. Правове регулювання суспільних відносин, що складають предмет об?єднань інститутів, забезпечують окремі статті ЗК України та спеціальні нормативно-правові акти. До субінститутів доцільно віднести: кадастрове зонування; кадастрові зйомки; бонітування ґрунтів; економічну оцінку земель; облік кількості та якості земель. До об?єднань інститутів доцільно віднести: грошову оцінку земельних ділянок; державну реєстрацію земельних ділянок. Розміщення правових приписів щодо цих правових субінститутів та об?єднань інститутів у одній главі ЗК України та віднесення до складових частин державного земельного кадастру є підставою для їх об?єднання в складний правовий інститут. Так, відносини з грошової оцінки землі регулюються цілим комплексом спеціальних нормативно-правових актів [474] та базуються на даних: з обліку кількості та якості землі, з державної реєстрації земельних ділянок тощо.

Якщо норма права - статичний стан правового регулювання, то правовідносини - динамічний. Правовідносини виникають на підставі норм права. Правовідносини дозволяють «перевести» абстрактні юридичні норми у площину персоніфікованих зв?язків, тобто на рівень суб?єктивних прав та юридичних обов?язків [301, с. 207].

Досліджуючи кадастрові правовідносини М.Д. Казанцев виділив як окрему самостійну групу земельних правовідносин правовідносини з ведення державного земельного кадастру.

М.І. Краснов виокремив усі земельні правовідносини у сфері державного управління земельним фондом в окремий вид правовідносин. Він поділив їх на підвиди, які розкривають більш детально зміст окремих функцій управління та виділив серед останніх як підвид правовідносини у сфері державної реєстрації землекористувань, державного обліку, ведення земельного кадастру. Запропонована М.І. Красновим класифікація не лише вказує на віднесення правовідносин з ведення земельного кадастру до земельних правовідносин та на їх зв?язок з правовідносинами з управління земельним фондом, а й підкреслює нерозривний зв?язок та спільність кадастрових правовідносин з правовідносинами з державної реєстрації землекористувань та державного обліку земель [257, с. 103].

О.М. Колотинська дійшла до висновку про наявність комплексу кадастрових відносин, які здійснюються у двох рівнях: у вигляді відносин з ведення кадастру та відносин у сфері використання його даних, які знаходяться між собою у певній послідовності та залежності [258, c. 13 - 14]. Також нею було відзначено існування матеріальних та процесуальних кадастрових правовідносин [257, с. 103].

З часу проведення досліджень кадастрових правовідносин відбулось їх ускладнення, збільшився перелік складових частин державного земельного кадастру тощо. Відтак постає необхідність провести систематизацію наявних видів кадастрових правовідносин.

Ми пропонуємо класифікувати кадастрові правовідносини за такими підставами: 1) за характером інформації та дій на правовідносини щодо: кадастрового зонування; кадастрових зйомок; бонітування ґрунтів; економічної оцінки земель; грошової оцінки земельних ділянок; державної реєстрації земельних ділянок; обліку кількості та якості земель; 2) за характером правових норм на: матеріальні та процедурні правовідносини.

Таким чином, державний земельний кадастр є багатоаспектним правовим явищем. Державний земельний кадастр повинен становити єдину державну систему земельно-кадастрових робіт, відомостей і документів про місце розташування та правовий режим земельних ділянок, їх оцінку, класифікацію земель, кількісну та якісну характеристику, розподіл серед власників землі та землекористувачів. Під державним земельним кадастром доцільно розуміти складний правовий інститут державного земельного кадастру (статика) та кадастрові правовідносини (динаміка).