Правове регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання та охорони земель: проблеми теорії та практики

Закінчення проекту має своїм наслідком як мінімум перехід від надання дорадчих послуг на безоплатній основі до самофінансування й одержання плати за дорадче консультування, а як максимум припинення роботи дорадчої служби та надання відповідних послуг. Такі трансформації є домінуючими сьогодні. Переважна більшість дорадчих служб, що є в Україні функціонує на комерційній основі, стягуючи відповідну плату за надані послуги селянам.

Не можна не відзначити, що поряд з дорадчими службами в аграрній сфері здійснюють свою діяльність консалтингові компанії, юридичні фірми, адвокати, фізичні особи - суб?єкти підприємницької діяльності тощо. Ці суб?єкти можуть надавати на комерційній основі послуги, аналогічні до послуг дорадчих служб. Різниця між цими суб?єктами та дорадчими службами полягає у наявності в назві останніх слова дорадництво, необхідності отримання кваліфікаційного свідоцтва та сертифікату сільськогосподарської дорадчої служби. За даних умов виникає питання про доцільність існування умовно двох груп юридичних та фізичних осіб, які виконують однакові функції на платній основі та відрізняються за формальними ознаками.

Незважаючи на присутність дорадчих служб на рівні областей, вони не мають розгалуженої мережі, яка б охоплювала всі райони у їхніх межах. Окрім цього дорадчі служби є автономними одиницями, які фактично нікому не підзвітні та не підконтрольні з питань здійснення дорадчої діяльності. Отже, відсутня єдина система суб?єктів яка мала б бути представлена центральною та місцевою (область, район) ланками. Сучасний стан функціонування дорадчих служб не дозволяє централізовано збирати, узагальнювати інформацію про результати діяльності дорадчих служб, розробляти та поширювати на підставі такої інформації заходи щодо удосконалення дорадчої діяльності тощо.

Сільське населення недостатньо забезпечене власним транспортом, та й забезпечення сільських територій громадським транспортом є не найкращим. Окрім цього відбувається подорожчання вартості проїзду на громадському транспорті. За цих умов отримання консультацій в області або в іншому районі ніж район розташування селян вимагає суттєвих часових та грошових затрат з їх боку. Це є суттєвою перешкодою на шляху отримання консультацій сільським населенням та зменшує кількість звернень до дорадчих центрів. Не всі селяни спроможні нести такі затрати. Окрім цього наявність дорадчих служб лише в областях та деяких районах означає, що кількість дорадників на місцях є незначною. Це не дозволяє в повному обсязі охопити усіх бажаючих отримати консультацію та надати їм професійну допомогу.

Викладене вище вимагає запровадження розгалуженої системи з надання сільськогосподарських дорадчих послуг. Вона має функціонувати на центральному та місцевому рівнях. На місцевому рівні дорадчі послуги мають надаватись на рівні всіх областей та районів. Така система щодо надання дорадчих послуг призведе до збільшення кількості дорадників. У свою чергу розгалужена система щодо надання дорадчих послуг та збільшення кількості дорадників дозволить селянам оперативно отримувати дорадчі послуги безпосередньо на території їх проживання та (або) функціонування, зменшить часові та грошові витрати на отримання відповідних консультацій та стане запорукою підвищення ефективності господарювання на селі.

Донорські проекти дозволили перейняти досвід здійснення дорадчої діяльності та замінили у цьому державу. Остання знаходилась на стадії розбудови та не змогла з належною ефективністю охопити всі питання, що виникли на той час. В життя була запроваджена модель переважно недержавних дорадчих служб, які функціонують за рахунок донорських проектів, коштів, отриманих від надання консультацій на комерційні основі та державних коштів.

Сьогодні виникає необхідність у тому, щоб держава активно взяла участь у розбудові дорадчої діяльності. Ми вважаємо, що дорадчі послуги має надавати Міністерство аграрної політики та продовольства України. Одним із завдань цього органу має стати надання дорадчих послуг, в тому числі з питань щодо раціонального використання й охорони земель сільськогосподарського призначення. Міністерство має надавати дорадчі послуги, які стануть альтернативою здійсненню дорадництва на комерційній основ та на підставі донорських проектів. З метою досягнення стабільного розвитку вітчизняного сільського господарства за державою має закріпитись гілка першості у здійсненні дорадчої діяльності [129, с. 292 - 296].

Зважаючи на Закон України «Про сільськогосподарську дорадчу діяльність» від 17 червня 2004 року № 1807 - IV передбачено фінансування такої діяльності за рахунок Державного бюджету України та місцевих бюджетів. Фінансування дорадчої діяльності за рахунок бюджету передбачає надання дорадчими службами соціально спрямованих послуг селянам на безоплатній основі. Фактично ж фінансування таких послуг не здійснюється. Сьогодні дорадчі служби за умов відсутності бюджетного фінансування змушені надавати дорадчі послуги на комерційній основі.

Здійснення бюджетного фінансування дорадчої діяльності передбачає отримання дорадчими службами коштів на конкурсній основі. Наслідком цього може стати нерівномірний розподіл грошей. Не відповідність дорадчих служб конкурсним вимогам може призвести до того, що не всі дорадчі служби отримують таке фінансування. У зв?язку з цим може так статися, що соціальні послуги будуть надаватися лише в певній кількості районах та деяких областях. Окрім цього, обмежений обсяг фінансування означатиме, що послуги на безкоштовні основі надаватимуться лише в межах цього ліміту. З закінченням ж ліміту послуги, які підпадатимуть під категорію соціальних будуть знову надаватись на комерційні основі. На додачу, невчасне проведення конкурсу призведе до залишення селян без своєчасної безкоштовної консультації та змусить їх платити за її отримання.

Таким чином, ми підтримуємо висловлену науковцями позицію, відповідно до якої ефективним інструментом впровадження державної аграрної політики, забезпечення інноваційного розвитку сільського господарства та сільських територій, подолання бідності в селі має стати державна система сільськогосподарського дорадництва, яка довела свою ефективність і життєздатність у всіх розвинутих країнах [543, с. 611].

На нашу думку, постійне надання дорадчих послуг виробникам сільськогосподарської продукції у всіх областях та районах на безоплатній основі могло б забезпечити Міністерство аграрної політики та продовольства України. Одним з джерел фінансування діяльності цього органу могло б стати бюджетне фінансування соціально спрямованих дорадчих послуг.

Правовий статус Міністерства аграрної політики та продовольства України як ЦОВВ та надання дорадчих послуг державними службовцями підвищить відповідальність за здійснення дорадчої діяльності, - проведення консультативної роботи та семінарів, видання відповідної літератури тощо.

Підсумовуючи викладене вище, вважаємо за доцільне:

1. У Законі України «Про сільськогосподарську дорадчу діяльність» передбачити надання дорадчих послуг ЦОВВ, - Міністерством аграрної політики та продовольства України. Воно може функціонувати поряд з наявними дорадчими службами або відповідний структурний підрозділ міністерства може бути створений на їх базі;

2. З метою оформлення правового статусу Міністерства аграрної політики та продовольства України потрібно постановою Кабінету Міністрів України внести зміни до Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України і в ньому передбачити надання ним дорадчих послуг;

3. До завдань Міністерства аграрної політики та продовольства України варто віднести надання адміністративних послуг у аграрній сфері, наприклад у формі дорадчих послуг;

5. Дорадчі послуги Міністерством аграрної політики та продовольства України мають надаватись на центральному та місцевому рівнях, - на рівні областей та районів.

До повноважень Міністерства аграрної політики та продовольства України на центральному рівні може бути віднесене: загальне керівництво системою надання дорадчих послуг в Україні; координація відносин між сільськогосподарськими товаровиробниками, науковими та навчальними закладами.

До повноважень Міністерства аграрної політики та продовольства України на місцевому рівні може бути віднесене здійснення практичної діяльності, - організація публічно-приватного партнерства у сфері аграрної діяльності; організація аграрних кластерів; створення демонстративних господарств для поширення нових видів рослин та тварин, технологій тощо; демонстрація передових наукових досягнень на виставках міжнародного, національного та локального рівнів; надання консультацій у сфері аграрної діяльності; проведення виставок, конференцій, семінарів та тренінгів у сфері аграрної діяльності; видання методичної літератури з питань дорадчої діяльності;

5. Працівники Міністерства аграрної політики та продовольства України, які будуть надавати дорадчі послуги мають визнаватись державними службовцями;

6. Дорадчі послуги мають надаватись виробникам сільськогосподарської продукції безкоштовно. До виробників сільськогосподарської продукції, які можуть отримувати дорадчі послуги безкоштовно доцільно віднести: фізичних осіб, які ведуть особисті селянські господарства; фізичних осіб підприємців, які займаються виробництвом сільськогосподарської продукції та/або обслуговуванням сільськогосподарської діяльності; фермерські господарства; сільськогосподарські кооперативи;

7. Фінансування діяльності з надання Міністерством аграрної політики та продовольства України дорадчих послуг має відбуватись за рахунок Державного бюджету України, місцевих бюджетів, коштів грантів, міжнародної допомоги й інших джерел, не заборонених законом.

1. Визначені етапи розвитку правого регулювання державної реєстрації прав на землю після проголошення незалежності.

2. З метою уникнення роз?єднаності відомостей про землю, які містяться у Державному земельному кадастрі та Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно доцільно об?єднати бази даних Державного земельного кадастру та Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

3. Державний земельний кадастр має включати інформацію про будівлі, споруди й інші об?єкти нерухомого майна, які розташовані на земельній ділянці. Відтак складовою частиною Державного земельного кадастру має стати не лише інформація про права на земельні ділянки, а й про будівлі, споруди й інші об?єкти нерухомого майна, які розташовані на них.

4. З метою уникнення наявних прогалин в частині визначення видів прав на землю які підлягають реєстрації, існуючий поділ прав на землю на речові (право власності та речові права на чужу земельну ділянку) та зобов?язальні права на землю (право оренди землі) доцільно закріпити у чинному законодавстві, - ЗК України, Законі України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 1 липня 2004 року № 1952 - IV.

5. Визначені принципи правового регулювання державної реєстрації прав на землю та їх обтяжень.

6. Постійне надання дорадчих послуг виробникам сільськогосподарської продукції у всіх областях та районах на безоплатній основі могло б забезпечити Міністерство аграрної політики та продовольства України. Одним з джерел фінансування діяльності цього органу могло б стати бюджетне фінансування соціально спрямованих дорадчих послуг.

РОЗДІЛ 5. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ПУБЛІЧНО-ПРИВАТНОГО ПАРТНЕРСТВА ПРИ ЗДІЙСНЕННІ ОРГАНАМИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ УПРАВЛІНСЬКОЇ ТА СЕРВІСНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ У СФЕРІ ВИКОРИСТАННЯ Й ОХОРОНИ ЗЕМЕЛЬ

5.1 Становлення та розвиток правового регулювання сервісної діяльності органів виконавчої влади як форми публічно-приватного партнерства у сфері використання й охорони земель

Правове регулювання партнерських відноси у сфері використання й охорони земель перебуває на стадії свого розвитку [113]. У зв'язку з цим постає питання про поняття та можливі форми такого партнерства у цій сфері. Органи виконавчої влади не варто протиставляти власникам та користувачам земельних ділянок. Їхня взаємодія та співпраця дозволяють отримати результати, які без цього досягнути стає складно, - гарантувати права на землю, забезпечити збереження якісного та кількісного стану земель, а також стимулювати раціональне використання й охорону земель. Власники та користувачі землі не можуть забезпечити це самостійно. Це можна зробити лише у співпраці з органами виконавчої влади.

Економісти активно досліджують ППП та розглядають його у широкому та у вузькому значенні [185]. Виходячи зі сформованих ними визначень, у широкому значенні під ППП у сфері використання й охорони земель варто розуміти взаємодію органів публічної влади із власниками та користувачами землі на основі об'єднання ресурсів, коштів, власності, зусиль або потенціалу, спрямовану на гарантування прав на землю та реалізацію державної політики у цій сфері. У вузькому значенні таке партнерство - це взаємодія органів публічної влади із власниками та користувачами землі задля розвитку інфраструктури та реалізації конкретних інвестиційних проектів.

Правове регулювання ППП у сфері використання й охорони земель здійснюється на підставі загальних і спеціальних нормативно-правових актів. Відповідно до загальних нормативно-правових актів відбувається регулювання ППП у цілому, в тому числі й у сфері використання й охорони земель. Згідно зі спеціальними нормативно-правовими актами - регулювання ППП у сфері використання й охорони земель. До загальних нормативно-правових актів можна віднести Закон України «Про державно-приватне партнерство» від 1 липня 2010 року № 2404-VI [388] та Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції розвитку державно-приватного партнерства в Україні на 2013-2018 роки» від 14 серпня 2013 року № 739-р [504]. До спеціальних нормативно-правових актів, які стосуються ППП у сфері використання й охорони земель, варто віднести нормативні акти, які складають земельне законодавство.

У Законі України «Про державно-приватне партнерство» від 1 липня 2010 року № 2404-VI партнерство розглядається у вузькому розумінні. Це випливає з поняття, ознак, сфер застосування та форм здійснення державно-приватного партнерства. Зокрема, сферами застосування державно-приватного партнерства є: пошук, розвідка родовищ корисних копалин та їх видобування, крім таких, що здійснюються на умовах угод про розподіл продукції; виробництво, транспортування і постачання тепла та розподіл і постачання природного газу; будівництво та/або експлуатація автострад, доріг, залізниць, злітно-посадкових смуг на аеродромах, мостів, шляхових естакад, тунелів і метрополітенів, морських і річкових портів та їх інфраструктури; машинобудування; збір, очищення та розподілення води; охорона здоров'я; туризм, відпочинок, рекреація, культура та спорт; забезпечення функціонування зрошувальних і осушувальних систем; поводження з відходами, крім збирання та перевезення; виробництво, розподілення та постачання електричної енергії; управління нерухомістю; надання соціальних послуг, управління соціальною установою, закладом тощо. Закон регулює договірні відносини між державними та приватними партнерами в формі концесії, спільної діяльності та інших договорів.

Партнерство між державними та приватними партнерами визначається законодавцем як державне. У цьому випадку варто мати на увазі, що органи місцевого самоврядування не відносяться до органів держави. Разом з тим вони представляють інтереси громадян, які проживають на певній території. Останні формують публічні інтереси певної територіальної громади. На цій підставі вважаємо за доцільне вести мову не про державно-приватне партнерство, а про ППП у сфері земельних відносин.

У Законі заборонено відносити державні та комунальні підприємства до числа приватних партнерів. Разом з тим користувачами землі можуть виступати не лише фізичні та юридичні особи приватної форми власності, а й юридичні особи державної та комунальної форми власності. Ми вважаємо, що з метою гарантування їхніх прав на землю та забезпечення охорони земель постає потреба визнавати державні та комунальні підприємства приватними партнерами у сфері земельних відносин.

Водночас в розпорядженні Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції розвитку державно-приватного партнерства в Україні на 2013-2018 роки» від 14 серпня 2013 року № 739-р передбачена можливість широкого розуміння ППП.

У Концепції вказується, що значне поширення принципів державно-приватного партнерства у світі пов'язане не лише із прагненням держави залучити фінансові ресурси приватного сектору до виконання суспільно значущих завдань соціально-економічного розвитку, а й із необхідністю використання складних організаційних, управлінських і виробничих технологій. До сфер застосування державно-приватного партнерства віднесено: виробничу інфраструктуру і високотехнологічне виробництво (транспорт і зв'язок, транспортну інфраструктуру, енергетичний сектор, машинобудування); агропромисловий комплекс (ринкову та виробничу інфраструктуру); будівництво і житлово-комунальне господарство (реалізацію соціально значущих інфраструктурних проектів, будівництво, реконструкцію та технічне переоснащення у сферах теплопостачання, централізованого водопостачання і водовідведення, підвищення ресурсо- та енергоефективності, поводження з побутовими відходами, упорядкування територій тощо); соціальний захист населення (охорону здоров'я, освіту, культуру, туризм і спорт); наукову, науково-технічну, інноваційну та інформаційну діяльність; розвиток природно-заповідного фонду тощо.

Широке розуміння ППП передбачає розширення сфер застосування такого партнерства та розвиток випадків взаємодії публічних і приватних суб'єктів. Зокрема, згідно із Концепцією до сфер застосування державно-приватного партнерства віднесено: забезпечення прозорості дозвільної системи та усунення бюрократичних перешкод; удосконалення процедури здійснення нагляду і контролю, технічного регулювання у сфері стандартизації та сертифікації; створення сприятливих умов для користування земельними ділянками під час реалізації проектів державно-приватного партнерства.

Забезпечити прозорість дозвільної системи та усунути бюрократичні перешкоди, і, як наслідок, запровадити ППП у сфері земельних відносин у широкому розумінні можна шляхом удосконалення правового регулювання надання земельних адміністративних послуг.

Правове регулювання ППП у сфері використання й охорони земель проявляється у появі - поряд із виключно управлінськими відносинами - відносин, які здійснюються на засадах рівності публічних та приватних суб'єктів і полягають у наданні земельних адміністративних послуг.

У радянській юриспруденції діяльність органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель розглядалась як управлінська діяльність, що мала публічний характер. Дослідження публічного характеру діяльності органів виконавчої влади у сфері використання й охорони навколишнього середовища, в тому числі землі, було обумовлено домінуванням державного управління у всіх сферах суспільних відносин [155; 156; 215; 217; 238; 249; 264; 267; 295; 585; 586; 588].

Наслідком змін соціально-економічних умов розвитку суспільства стало запровадження плюралізму форм виникнення, здійснення та припинення широкого кола прав на землю [109]. Незважаючи на ці обставини, на сучасному етапі розвитку вітчизняного правознавства [144; 197, с.163 - 269; 283; 299, с. 200 - 202; 582, с. 37 - 38] та правознавства на пострадянському просторі [24; 31, с. 77; 141, с. 54 - 57; 227, с. 158; 240, с. 20, 32; 273, с. 90 - 91; 275, с. 441 - 445; 544, с. 213 - 221; 592, c. 131]- діяльність органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель досі визначається переважно як управлінська діяльність, що має публічний характер.

Правовому регулюванню земельних відносин в Україні притаманні певні тенденції публічно-приватного характеру [584, с. 67 - 79]. Зміни соціально-економічних умов розвитку суспільства призвели до активного становлення поряд із правовим регулюванням діяльності органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель, яка має публічний характер, правового регулювання діяльності органів виконавчої влади у цій сфері, що має публічно-приватний характер.

Правове регулювання діяльності органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель складається з: державного управління у сфері використання й охорони земель; надання земельних адміністративних послуг; розгляду та вирішення земельних спорів; застосування заходів адміністративного примусу тощо.

Управлінська діяльність органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель має публічний характер. Проте це не виключає здійснення ними сервісної діяльності - надання земельних адміністративних послуг, що має публічно-приватний характер. Діяльність публічного характеру органів виконавчої влади у цій сфері передбачає владно-організуючий вплив на спільну, колективну діяльність людей з метою забезпечення використання й охорони земель. Водночас їхня діяльність публічно-приватного характеру відбувається на засадах рівності, взаємодії та співпраці сторін [177].

Публічний характер діяльності органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель передбачає перевагу у застосуванні імперативного методу правового регулювання земельних відносин. Він реалізується за допомогою такого способу правового регулювання, як субординація. Субординація передбачає наявність керівного суб'єкта та керованого об'єкта. Керівний суб'єкт має право давати обов'язкові до виконання вказівки, а керований об'єкт зобов'язаний ці вказівки виконувати. Керований об'єкт знаходиться у підпорядкуванні керівного суб'єкта.

Натомість публічно-приватний характер діяльності органів виконавчої влади у цій сфері передбачає для правового регулювання земельних відносин перевагу у застосуванні диспозитивного методу, який здійснюється за допомогою реординації. Реординація означає, з одного боку, надання керованим об'єктам права вимагати від органів виконавчої влади вчинення дій, необхідних для створення сприятливих умов для реалізації їхніх земельних прав. З іншого боку, керівний суб'єкт зобов'язується виконувати вимоги керованого об'єкта. Належне виконання покладених на органи виконавчої влади обов'язків забезпечується можливістю оскарження їхній дій та бездіяльності в органі вищого рівня або в суді. Таким чином, керований об'єкт стає рівною стороною у відносинах з органами виконавчої влади.

Прикладом публічно-приватного характеру діяльності органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель, зміни правого статусу учасників суспільних відносин у цій сфері та застосування диспозитивного методу правового регулювання земельних відносин є надання органами виконавчої влади земельних адміністративних послуг. Такі послуги є новим видом діяльності органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель, а правове регулювання цього виду їхньої діяльності перебуває на стадії становлення.

Надання державою земельних адміністративних послуг передбачає здійснення нею сервісної діяльності. Діяльність із надання державою земельних адміністративних послуг вимагає виконання покладеного на органи виконавчої влади обов'язку зі створення належних умов для реалізації закріплених за громадянами та юридичними особами земельних прав.

До земельних адміністративних послуг можна віднести такі дії органів виконавчої влади у сфері використання й охорони земель: проведення державної реєстрації прав на нерухоме майно, в тому числі прав на землю та їх обтяжень; проведення державної експертизи землевпорядної документації; проведення агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення; проведення видачі кваліфікаційних свідоцтв; надання сільськогосподарських дорадчих послуг; проведення видачі дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок [42; 55; 60; 61; 77; 99; 121].

У разі надання земельних адміністративних послуг публічно-приватне партнерство передбачає відсутність владних взаємовідносин між органами виконавчої влади, фізичними та юридичними особами. За громадянами та юридичними особами визнається широке коло земельних прав. Але вони не можуть реалізувати свої земельні права без належного сприяння з боку органів виконавчої влади. З метою забезпечення найповнішої реалізації ними земельних прав органи виконавчої влади і надають земельні адміністративні послуги. Зокрема, у випадку державної реєстрації прав на землю та їх обтяжень публічна складова передбачає, що державна реєстрація прав, яка здійснюється спеціальним суб'єктом, є обов'язковою, а права на землю та їх обтяження, які підлягають державній реєстрації відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 1 липня 2004 року № 1952-IV [392], виникають з моменту такої реєстрації. Приватна складова передбачає, що суб'єкти прав на землю з метою їх реалізації зацікавлені в гарантуванні державою достовірності зареєстрованих прав на землю та їх обтяжень.

Відповідно до викладеного вище надання земельних адміністративних послуг можна розглядати як форму ППП у сфері земельних відносин у широкому розумінні. Під ППП у випадку надання земельних адміністративних послуг слід розуміти взаємодію, співробітництво між органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та іншими уповноваженими суб'єктами під відповідальність публічної влади (публічними партнерами) та юридичними і фізичними особами (приватними партнерами), що здійснюється на засадах рівності сторін та пов'язане з реалізацією публічних повноважень органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування з метою забезпечення умов для реалізації прав на землю конкретного суб'єкта.

5.2 Публічно-приватне партнерство як засіб здійснення моніторингу земель, стандартизації та нормування в галузі охорони земель, а також контролю за використанням й охороною земель

Одним із напрямів трансформації правого регулювання земельних відносин є подальше вдосконалення правого регулювання управлінських відносин у сфері використання й охорони земель, а одним із способів підвищення ефективності управління у цій сфері є розвиток партнерських відносин між публічними партнерами, - державою Україна, АРК, територіальними громадами в особі відповідних державних органів та органів місцевого самоврядування та приватними партнерами, - власниками та користувачами земель. Залежно від характеру завдань, які вирішуються під час ППП у сфері використання й охорони земель, доцільно виділити такі випадки взаємодії публічних і приватних партнерів: моніторинг земель; стандартизація та нормування в галузі охорони земель; контроль за використанням і охороною земель [84, с. 60 - 62; 97, с. 69 - 72; 108, с. 63 - 65].

Діяльність із моніторингу земель має публічний характер і здійснюється на засадах влади та підпорядкування. На цій підставі правовий інститут моніторингу земель входить до складу такої підгалузі земельного права, як управління у сфері використання й охорони земель і опосередковує таку функцію органів виконавчої влади, як моніторинг земель. Здійснення органами виконавчої влади цієї функції на засадах влади та підпорядкування не виключає можливості правового регулювання відносин між органами виконавчої влади та володільцями землі щодо моніторингу землі, виходячи з засад ППП. У цьому випадку ППП може відбуватися під час проведення агрохімічної паспортизації земельної ділянки (поля) та агрохімічного обстеження.

Відповідно до чинного законодавства до способів проведення моніторингу ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення належать агрохімічна паспортизація земельної ділянки (поля) та агрохімічне обстеження.

Законом України від 2 березня 1995 року № 86/95 - ВР «Про пестициди і агрохімікати» [478] передбачено, що застосування пестицидів і агрохімікатів відбувається з урахуванням попереднього агрохімічного обстеження ґрунтів, даних агрохімічного паспорта земельної ділянки (поля). У законі наводиться визначення агрохімічного паспорту земельної ділянки (поля) й агрохімічного обстеження.

Указом Президента України від 2 грудня 1995 року № 1118/95 «Про суцільну агрохімічну паспортизацію земель сільськогосподарського призначення» [501] було запроваджено суцільну агрохімічну паспортизацію всіх земель сільськогосподарського призначення на території України. Паспортизацією було передбачено проведення агрохімічного обстеження земель сільськогосподарського призначення та видачу агрохімічних паспортів полів.

У Законі України від 19 червня 2003 року № 962 - IV «Про охорону земель» [472] передбачено проведення моніторингу ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення, який включає агрохімічне обстеження ґрунтів, контроль змін їх якісного стану та агрохімічну паспортизацію земельних ділянок.

Міністерство аграрної політики України свої Наказом від 26 лютого 2004 року № 51 затвердило «Положення про моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення» [356]. Згідно із цим Наказом моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення здійснюється шляхом ґрунтово-агрохімічного та еколого-меліоративного (суцільних і вибіркових) обстежень ґрунтів і агрохімічної паспортизації цих земель.

ППП під час складання агрохімічного паспорта поля (земельної ділянки) та проведення агрохімічного обстеження може відбуватися на підставі договору про моніторинг земель. Предметом цього договору можуть бути питання співробітництва між органами виконавчої влади та володільцями земельних ділянок щодо проведення моніторингу земель. Співробітництво може полягати у періодичному визначенні якісних та кількісних показників земель, у порівнянні цих показників та у економічному стимулюванні володільців земельних ділянок у разі покращення показників якісного стану земель.

Незважаючи на важливе значення моніторингу земель, його правове регулювання не здійснюється належним чином [223; 356; 402; 428; 472]. Ми вважаємо, що з метою усунення наявних недоліків доцільно запровадити правове регулювання ППП під час здійснення моніторингу земель. Положення про застосування засад ППП при здійсненні моніторингу земель мають бути закріплені в Законі України «Про моніторинг земель», який доцільно, на наш погляд, розробити на прийняти. Цей Закон має передбачити: 1) перелік суб'єктів ППП під час здійснення моніторингу земель, - органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, власників земельної ділянки, землекористувачі, землеволодільці; 2) способи оформлення ППП при здійсненні моніторингу земель - укладення договору про моніторинг земель; 3) випадки ППП у процесі здійснення моніторингу земель - складання агрохімічного паспорта поля (земельної ділянки), проведення агрохімічного обстеження; 4) наслідки ППП під час здійснення моніторингу земель - запровадження заходів економічного стимулювання володільців земельних ділянок у разі покращення якісних показників стану земель.

Нормативно-правові акти зі стандартизації та нормування встановлюють загальні правила поведінки [472]. Залежно від форми визначення вимог щодо якості земель, родючості ґрунтів і допустимого антропогенного навантаження та господарського освоєння земель розрізняють стандарти в галузі охорони земель [561] та нормативи в галузі охорони земель [472].

Щодо стандартів, то Український класифікатор нормативних документів ДК 004:2008 призначено для впорядкування та класифікації стандартів та інших нормативних документів щодо стандартизації [561]. Він розроблений відповідно до Міжнародного класифікатора стандартів. На підставі розробленої класифікації нормативних документів щодо стандартизації різних видів і рівнів прийняття відбувається визначення видів стандартів у сфері використання й охорони земель. Класифікація ієрархічна, трирівнева. Вона передбачає поділ на класи, групи, підгрупи.

У галузі охорони земель та відтворення родючості ґрунтів встановлюються такі нормативи: гранично допустимого забруднення ґрунтів; якісного стану ґрунтів; оптимального співвідношення земельних угідь; показники деградації земель та ґрунтів [472].

Стандарти та нормативи в галузі охорони земель підлягають деталізації, виходячи з якісного та кількісного стану відповідних земельних ділянок. Це може відбуватись у порядку ППП. На нашу думку, ППП може передбачати укладення договору щодо стандартизації та нормування в галузі охорони земель. Предметом цього договору може бути співробітництво між органами виконавчої влади та володільцями землі щодо деталізації стандартів і нормативів, виходячи з якісного та кількісного стану відповідних землеволодінь. До випадків ППП можна віднести виконання: нормативів ротації сільськогосподарських культур (сівозміна) [405], нормативів оптимального співвідношення земельних угідь, якісного стану ґрунту та гранично допустимого забруднення ґрунтів тощо.

Правове регулювання ППП між органами виконавчої влади та володільцями землі щодо моніторингу земель, а також деталізації стандартів і нормативів, виходячи з якісного та кількісного стану відповідних землеволодінь, може бути механізмом локалізації правового регулювання охорони та використання земель сільськогосподарського призначення. На необхідності такої локалізації наголошує П.Ф.Кулинич. На його думку, з метою забезпечення локалізації правового регулювання охорони і використання земель кожен власник чи землекористувач земельної ділянки сільськогосподарського призначення, який займається веденням товарного сільськогосподарського виробництва, має бути зобов'язаний укласти з відповідним органом виконавчої влади договір про взаємодію у сфері охорони та використання сільськогосподарських земель, яким мають визначатися план заходів щодо відновлення, збереження або підвищення якісного стану сільськогосподарських земель певного власника чи користувача (господарства). Обов'язковими складовими зазначеного плану мають бути проведення стартової оцінки якісного стану таких земель і складання на цій основі агрохімічного паспорта поля (земельної ділянки), а також розробка проекту сівозміни на сільськогосподарські землі власника чи землекористувача. Предметом договорів про взаємодію у сфері охорони та використання сільськогосподарських земель також має бути співробітництво не лише з питань виконання нормативів ротації сільськогосподарських культур (сівозміна), а й інших встановлених законом нормативів - оптимального співвідношення земельних угідь, якісного стану ґрунту та гранично допустимого забруднення ґрунтів [284, с. 543 - 585].

Земельні ділянки відрізняються за своїми якісними показниками. При цьому норми права, які визначають вимоги до якісних і кількісних показників земель, мають абстрактний характер, який підлягає конкретизації згідно зі специфікою відповідних земельних ділянок. У зв'язку із цим ми підтримуємо позицію щодо необхідності локалізації правового регулювання охорони та використання земель сільськогосподарського призначення. Разом із тим моніторинг земель, а також стандартизація та нормування в галузі охорони земель є окремими видами діяльності органів виконавчої влади, які мають свою специфіку. Відтак ми вважаємо, що ППП між органами виконавчої влади та володільцями землі у вказаних сферах суспільних відносин має здійснюватись на підставі окремих спеціалізованих договорів про ППП у сфері земельних відносин замість одного загального договору про взаємодію у сфері охорони і використання сільськогосподарських земель. Зокрема, ППП між органами виконавчої влади та володільцями землі щодо моніторингу земель має передбачати укладення договору про моніторинг земель, ППП між органами виконавчої влади та володільцями землі щодо деталізації стандартів і нормативів у галузі охорони земель має передбачати укладення договору щодо стандартизації та нормування в галузі охорони земель.

Власність зобов'язує. Передусім ті, хто володіють землями, мають бути зацікавлені у збереженні належного стану земель та підвищенні їхньої якості. Досягнути цього можна за допомогою запровадження земельного самоконтролю. Він має провадитись власниками та користувачами земельних ділянок або на їх замовлення відповідними суб'єктами (аудиторами). Результати самоконтролю повинні відображатись у відповідних звітах, використовуватись для потреб землевласників або землекористувачів та/або подаватись відповідному органу виконавчої влади. Таким органом може бути ЦОВВ, який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Взаємовідносини між володільцями земельних ділянок і відповідним органом виконавчої влади щодо земельного самоконтролю можуть бути врегульовані в договорі про виробничий контроль. Застосування добрив, вжиття заходів меліорації - зрошення та осушення - може мати свої наслідком зниження якісного стану земель. Відтак до обов'язкових випадків проведення виробничого контролю можна віднести застосування пестицидів і агрохімікатів, а також проведення робіт з меліорації земель. Звіти про стан використання й охорони земель можуть бути використані для формування змісту державного земельного кадастру. На підставі даних земельного самоконтролю, закріплених у звітах, можуть прийматися рішення про відсутність потреби або навпаки - про необхідність проведення вибіркового або суцільного державного, самоврядного чи громадського контролю за використанням та охороною земель.

В Законі України «Про контроль за використанням та охороною земель» мають бути передбачені такий вид земельного контролю, як виробничий контроль, суб'єкти проведення виробничого контролю, випадки обов'язкового проведення виробничого контролю, підстави виникнення, зміни та припинення взаємовідносин між суб'єктами здійснення виробничого контролю та відповідними органами виконавчої влади, наслідки проведення виробничого контролю. Суб'єктами проведення виробничого контролю можуть бути власники земельної ділянки, землекористувачі, володільці земельних ділянок.

До обов'язкових випадків проведення виробничого контролю можна віднести використання добрив, а також проведення робіт із меліорації земель. Підставою виникнення, зміни та припинення взаємовідносин між суб'єктами здійснення виробничого контролю та відповідними органами виконавчої влади може бути договір про виробничий контроль. Наслідками проведення виробничого контролю може бути рішення

про відсутність потреби або навпаки - про необхідність проведення вибіркового або суцільного державного, самоврядного чи громадського контролю за використанням та охороною земель. Закон України «Про контроль за використанням та охороною земель» може бути прийнятий на основі вже чинного Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19 червня 2003 року № 963 - IV [385] із внесенням відповідних змін до ЗК України.

Таким чином, з метою усунення наявних прогалин у правовому регулюванні ППП в земельній сфері вважаємо доцільним віднести до випадків застосування ППП у земельній сфері: надання земельних адміністративних послуг, моніторинг земель, стандартизацію і нормування в галузі охорони земель, а також контроль за використанням та охороною земель. До підстав виникнення ППП в земельній сфері можна віднести спеціальні договори, які відрізнятимуться за предметом укладення. До таких договорів можна віднести договір про моніторинг земель, договір щодо стандартизації та нормування в галузі охорони земель, договір про виробничий контроль. Наведені випадки взаємодії публічних і приватних суб'єктів щодо землі розширюють сфери застосування ППП та підпадають під широке розуміння ППП.

1. Надання земельних адміністративних послуг можна розглядати як форму ППП у сфері земельних відносин у широкому розумінні. Під ППП у випадку надання земельних адміністративних послуг слід розуміти взаємодію, співробітництво між органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та іншими уповноваженими суб'єктами під відповідальність публічної влади (публічними партнерами) та юридичними і фізичними особами (приватними партнерами), що здійснюється на засадах рівності сторін та пов'язане з реалізацією публічних повноважень органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування з метою забезпечення умов для реалізації прав на землю конкретного суб'єкта.

2. Залежно від характеру завдань, які вирішуються під час ППП у сфері використання й охорони земель, доцільно виділити такі випадки взаємодії публічних і приватних партнерів: моніторинг земель; стандартизація та нормування в галузі охорони земель; контроль за використанням і охороною земель. До підстав виникнення ППП в земельній сфері можна віднести спеціальні договори, які відрізнятимуться за предметом укладення. До таких договорів можна віднести договір про моніторинг земель, договір щодо стандартизації та нормування в галузі охорони земель, договір про виробничий контроль.

РОЗДІЛ 6. ПРАВОВІ ПИТАННЯ УПРАВЛІННЯ ЗЕМЛЯМИ ЯК ЗАСОБУ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РОЗВИТКУ СІЛЬСЬКИХ ТЕРИТОРІЙ

У радянські часи розвиток сільських територій був поставлений в залежність від існування колгоспів та радгоспів. Вони були великими товаровиробниками, які забезпечували економічний та соціальний розвиток сільських територій. Населення, яке проживало на сільській території умовно можна було поділити на дві великі групи. Першу групу складали працівники колгоспів та радгоспів. Другу групу складали працівники соціальної сфери села, які обслуговувала інтереси зайнятих на роботі в колгоспах та радгоспах. Ними були викладачі, бібліотекарі, лікарі тощо. Об'єкти житлово-комунального господарства розташовані в межах сільських територій, - житлові будинки, школи, дитячі садочки, будинки культури тощо перебували на балансі колгоспів та радгоспів. Держава здійснювала централізоване управління діяльністю в усіх сферах суспільного життя, існувала планова економіка.

З проголошенням незалежності розпочалась земельна реформа. Вона передбачила паювання сільськогосподарських угідь, переданих у колективну власність колективним сільськогосподарським підприємствам, сільськогосподарським кооперативам, сільськогосподарським акціонерним товариствам, у тому числі створеним на базі радгоспів та інших державних сільськогосподарських підприємств [464; 465; 484].

У процесі проведення земельної реформи радгоспи та колгоспи припинили своє існування, на їх основі виникли суб'єкти господарювання засновані на праві приватної власності [466], а об'єкти житлово-комунального господарства були передані у комунальну власність і поставлені на баланс органів місцевого самоврядування [449].

Розвиток сільських територій об'єктивно не можливий без використання відповідних матеріальних ресурсів. У радянський період розвиток сільських територій залежав від матеріальних ресурсів та господарської діяльності радкоспів та колгоспів. Сучасний розвиток сільських територій також повинен відбуватись у нерозривному зв'язку з використанням матеріальних ресурсів та сільськогосподарською виробничою діяльністю господарюючих суб'єктів на селі.

Варто відзначити, що незважаючи на доволі широке використання терміну сільські території загальноприйнятого обґрунтування даної категорії не має ні в літературі [140], ні в нормативно-правових актах. Подальше вживання терміну сільські території вимагає визначення ознак притаманних цій категорії.

У літературі висловлена думка, що сільські території мають розглядатися на двох рівнях - первинному, базовому - сільських громад та адміністративних районів

Первинним рівнем на сьогодні можна визнати сільрадівський, оскільки, за окремими винятками, самостійність кожного населеного пункту вже втрачена, а населення більшості сільрад невелике. Облік земель у районних відділах статистики також ведеться по сільрадах. Досить значною є і максимально допустима віддаль окремих населених пунктів до центру громади - 15 км, а при якісних дорогах навіть до 20 км. У 2001 р. на 1000 кв.км припадало в середньому 48 сіл. Необхідно створювати організаційно-правові передумови для раціонального управління земельними ресурсами на рівні сільрад - безпосередньо ними та активізованими сільськими громадами.

Вчені відзначають, що за своїм розвитком і перспективами райони неоднорідні, і потрібна певна їх класифікація. Предметом уваги мають стати насамперед периферійні суто сільські райони, центри яких - селища міського типу чи міста районного підпорядкування. Мірилом периферійності вважається віддаленість районного центру від обласного понад 100 км. Периферійними є, зокрема, райони, в яких велися дослідження (від Тетієва до Києва 150 км, від Ічні до Чернігова -- 140 км). Інша частина сільських територій -- ті, що розташовані біля великих міст. Орієнтовна зона впливу міста з населенням до 50 тис. осіб - 15 км, понад 50 тисяч - 20 км, обласного центру - 30 км. Навколо найбільших міст, у яких понад 100 тис. населення, сформувалися агломерації. Це території, що включають прилеглі населені пункти, вплив на які міста (зокрема, щодо зайнятості) значний. Розміри агломерацій різні. До найбільшої - Київської включають Бориспіль, Бровари, Вишгород, Вишневе, Глеваху, Ірпінь, тобто вона охоплює кілька пристоличних районів. Майже у всіх приміських районах зберігатимуться сільські території, які повинні виділятися в районах, центри яких міста обласного та республіканського підпорядкування. Очевидно, що тут сільський розвиток може забезпечуватися в основному місцевими ресурсами та бюджетами. У США забороняється використання коштів за програмами розвитку сільських територій біля міст з населенням понад 50 тис. осіб.

Виходячи з того, що відбувається зменшення кількості сіл та селян підхід до визначення ознак сільських територій має бути змінений. До цього часу сільські та міські населені пункти розрізнялись за співвідношенням зайнятих у сільському господарстві та промисловості. Тепер ознака сільських територій має виходити з іншого критерію - природних ресурсів, які повинні бути раціонально використані насамперед у сільському та лісовому господарстві [543, с. 42 - 44].

Визначити такі території, ресурси цих територій та способи їх розвитку можна лише після збору необхідної інформації щодо наявних ресурсів та визначення потенційних можливостей територій сільських рад. Ми вважаємо, що досягнути цього можна за допомогою проведення моніторингу сільських територій [80; 81, с. 98 - 101; 110, с. 402 - 406; 119].

Відтак під моніторингом сільських територій варто розуміти систему спостережень за станом розвитку сільських територій з метою виявлення наявних ресурсів, їх оцінки та визначення на підставі отриманих даних прогнозів, програм та планів розвитку сільських територій.

Одним із засобів проведення моніторингу сільських територій є інвентаризація всіх без винятку сільських територій базового (первинного) рівня. Мається на увазі детальне вивчення стану кожної з них на час інвентаризації порівняно з тим, що мало місце в минулому.

На думку вчених така інвентаризація повинна дати по можливості якомога динамічну характеристику соціально-економічного стану кожного первинного рівня сільської території на час її проведення з метою глибшого усвідомлення і оцінки прогнозованих ресурсних можливостей на перспективу щодо формування оптимальної життєдіяльності на селі. Тобто, соціальна інвентаризація за своєю сутністю і характером, повинна дати уявлення для такого розвитку сільських поселень, за якого можна одержати якомога повнішу і детальнішу оцінку не лише кожної сільської території загалом, а й кожного наявного на ній сільськогосподарського виробництва, включаючи домогосподарства населення. При цьому під базовими (первинними) у даному випадку розуміються сільські території, що формуються навколо кожної конкретної сільської ради і знаходяться у відомі відповідних місцевих громад.

Інвентаризацією повинні охоплюватись всі без винятку, в тому числі найменші сільські території, включаючи окремі садиби (домогосподарства) поза межами сільських поселень незалежно від їх теперішнього стану.

Винятково важливою складовою організації сільського розвитку повинні стати чітко і всебічно опрацьовані засади забезпечення його ефективного функціонування по лінії місцевого самоврядування. До їх розроблення, крім органів місцевого самоврядування, потрібно залучати науковців і створювати громадські об'єднання з місцевого населення [543, с. 39 - 40].

Відтак моніторинг сільських територій має провадитись в першу чергу на місцевому рівні та узагальнюватись на загальнодержавному рівні. Моніторинг сільських територій має провадитись на місцевому рівні сільськими радами, - органами місцевого самоврядування, а на загальнодержавному рівні Міністерством аграрної політики та продовольства України, - головним органом у системі ЦОВВ, що забезпечує формування та реалізує державну аграрну політику, державну політику у сферах сільського господарства та з питань продовольчої безпеки держави.

Об'єктом моніторингу є всі сільські території в межах території України.

Моніторинг сільських територій може передбачати збір та аналіз інформації щодо:

- територій сільських рад, в межах яких діють: суб'єкти, які виробляють сільськогосподарську продукцію, суб'єкти, які обслуговують сільськогосподарську діяльність, суб'єкти, які зайняті в сільському зеленому туризмі;

- суб'єктів, які виробляють сільськогосподарську продукцію на території сільської ради;

- суб'єктів, які обслуговують сільськогосподарську діяльність на території сільської ради;

- суб'єктів, які зайняті в сільському зеленому туризмі на території сільської ради;

- навчальних закладів аграрного профілю, розташованих в межах території сільської ради;

- видів та кількості сільськогосподарської продукції, що виробляється на території сільської ради (зерно, м'ясо, молоко, яйця тощо);

- земель сільськогосподарського призначення, земель лісогосподарського призначення та земель промисловості, зайнятих у виробництві сільськогосподарської продукції та обслуговуванні сільськогосподарської діяльності на території сільської ради (види земель, володільці земель, права на землю);

- населення на території сільської ради (рівень безробіття, дохід на душу населення, тривалість життя, рівень смертності та народжуваності);

- соціальної сфери на території сільської ради (рівень забезпечення житлом, дошкільними закладами, школами, лікарнями, бібліотеками тощо).

Порядок проведення моніторингу сільських територій має передбачати: проведення систематичних спостережень за станом розвитку сільських територій (паспортизація сільських територій, зйомка, обстеження і вишукування, збір інформації); виявлення у ньому змін; проведення їх оцінки; складання звітів, прогнозів, програм та планів розвитку сільських територій.