Правове регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання та охорони земель: проблеми теорії та практики

На нашу думку, поряд з державним, самоврядним та громадським контролем за використанням та охороною земель доцільно існування незалежного контролю. Таким видом незалежного контролю може стати земельний аудит. Екологічний аудит має за мету забезпечити додержання законодавства про охорону навколишнього природного середовища в процесі господарської та іншої діяльності. Екологічний аудит не передбачає забезпечення додержання земельного законодавства. Досягнення такої мети має бути закріплено за земельним аудитом. Проведення земельного аудиту дозволить зацікавленим суб?єктам отримувати незалежну інформацію про якісні характеристики земельних ресурсів, відповідність заходів з використання землі вимогам чинного земельного законодавства, ефективність заходів з забезпечення раціонального використання й охорони землі. До суб?єктів, зацікавлених у проведенні аудиту можуть бути віднесені органи виконавчої влади, місцевого самоврядування, володільці земельних ділянок, потенційні власники та користувачі землі. Вважаємо за доцільне запровадити спеціальне правове регулювання земельного аудиту. Його слід закріпити в Законі України «Про земельний аудит» та в окремій главі ЗК України.

Належна реалізація земельної політики не можлива без здійснення контролю за дотриманням вимог земельного законодавства. При цьому система органів державного контролю у сфері використання й охорони земель не є стабільною. Спостерігається доволі часта зміна органів, які здійснюють державний контроль у зазначеній сфері суспільних відносин. У наявних дослідженнях основна увага звертається на інспекції, які здійснюють контрольну діяльність [28; 148; 150; 151; 353]. Отже, постає потреба визначити сучасну систему органів державного контролю у сфері використання й охорони земель [64, с. 63 - 71; 90, с. 90 - 94].

Вчені розрізняють систему державного контролю та систему органів державного контролю [19, с. 121]. При визначенні системи державного контролю виходять з того, що вона включає як суб?єктів, для яких контроль є лише одним із елементів їх діяльності і становить супровідну похідну функцію, так і суб?єктів, для яких контроль є основною діяльністю. Щодо системи органів державного контролю, то у порівнянні з системою державного контролю вказується на те, що це вужче поняття. Така система включає державні органи, посадових осіб, державних службовців, для яких контроль є основним видом діяльності, оскільки вони створюються (призначаються) для здійснення функції контролю.

Суб?єкти, для яких контроль є лише одним із елементів їх діяльності і становить супровідну похідну функцію є органами загальної компетенції. Ці органи здійснюють загальний контроль. До органів загальної компетенції слід віднести Кабінет Міністрів України. Суб?єкти, для яких контроль є одним із основних видів діяльності є органами спеціальної компетенції. Вони здійснюють спеціальний контроль.

Відповідно до Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19 червня 2003 року № 963-IV [385] державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює ЦОВВ, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює ЦОВВ, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 10 вересня 2014 року № 442 було визнано доцільним ліквідувати Державну інспекцію сільського господарства та покласти функції із здійснення державного нагляду (контролю) в частині дотримання земельного законодавства, використання й охорони земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів на Державну екологічну інспекцію [467].

У 2016 році функції із здійснення державного нагляду (контролю) в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів поклали на Держгеокадастр, а функції із забезпечення формування державної політики у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів на Мінагрополітики [375].

Відтак, сучасна система органів спеціальної компетенції представлена таким чином: до органів спеціальної компетенції належать Мінагрополітики [421], Держгеокадастр [393], Мінприроди [422] та Держекоінспекція [417].

Мінагрополітики є головним органом у системі ЦОВВ, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Держгеокадастр є ЦОВВ, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Мінприроди є головним органом у системі ЦОВВ, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки.

Держекоінспекція є ЦОВВ, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Питання доцільності закріплення функції контролю за використанням усіх земель за Міністерством сільського господарства мало свою історію у юриспруденції СРСР [249, с. 54 - 55; 588, с. 98 - 103]. До спеціальних органів зі здійснення державного контролю за використанням земель була віднесена землевпорядна служба Міністерства сільського господарства СРСР. З цього приводу, у теорії права були висловлені кардинально протилежні позиції.

Представниками першої позиції, зокрема, І.В. Павловим, О.А.Русколом була висловлена точка зору про доцільність функціонування служби управління усіма категоріями земель у складі Міністерства сільського господарства та його органів на місцях, обґрунтовуючи це недоцільністю відокремлення управління землею від управління сільським господарством.

На думку представників другої позиції, зокрема, Г.О. Аксєньонка, О.С. Колбасова землею не повинен управляти той, хто управляє господарством на землі. Представники цієї позиції вважали, що вирішувати питання управління усім земельним фондом країни Міністерству сільського господарства СРСР не під силу. Воно може займатись лише сільськогосподарським виробництвом та потребує контролю за своєю діяльністю щодо раціонального використання землі [30, с. 48 - 49; 588, с. 98 - 103].

Практика тих часів пішла по шляху створення спеціального контролюючого органу у системі Міністерства сільського господарства СРСР (землевпорядної служби). Теорія права пішла по шляху обґрунтування доцільності створення надвідомчого органу управління земельним фондом СРСР (Державного комітету Ради Міністрів СРСР з охорони земельних ресурсів), незалежного як від Міністерства сільського господарства СРСР, так і від інших міністерств та відомств.

Діяльність землевпорядної служби виявилась малоефективною. Вимоги землевпорядної служби та Міністерства сільського господарства СРСР з питань охорони земельних ресурсів, адресовані іншим міністерствам та відомствам належним чином не виконувались. Така ситуація пояснювалась не «більшою» чи «меншою» юридичною силою рішень землевпорядної служби, так як ці рішення були обов'язкові до виконання поряд з рішеннями інших органів. А тим, що це міністерство, як і решту міністерств, являлось органом, який здійснював управління галуззю. Звідси структура та характер діяльності Міністерства сільського господарства СРСР були пов'язані виключно з сільськогосподарським виробництвом та мали мало спільного з використанням земельного фонду для потреб міської забудови, шляхів сполучення, водного та лісового господарства та інше. В цих умовах землевпорядна служба здійснювала незначний вплив на стан охорони та раціонального використання земель несільськогосподарського призначення. Більше того, і у відношенні земель сільськогосподарського призначення роль землевпорядної служби була не на стільки контролююча, на скільки господарська, направлена перш за все на забезпечення інтенсивного використання земель.

Згідно зарубіжного досвіду законодавчого регулювання здійснення екологічного контролю забороняється суміщення функцій державного контролю у сфері охорони навколишнього середовища (державний екологічний контроль) та функцій господарського використання природних ресурсів [31, с. 105; 141, с. 54, 106 - 107].

Ми вважаємо, що з метою недопущення настання вищевикладених негативних наслідків потрібно щоб Мінагрополітики не здійснювало формування та реалізацію державної політики у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів, а Держгеокадастр не реалізовув державну політику у сфері державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Згідно чинного законодавства Мінагрополітики має опікуватись усіма категоріями земель. Об'єктивно воно спеціалізується на землях сільськогосподарського призначення, решту категорій земель не є предметом його діяльності. За цих умов Мінагрополітики не повинно займатись управлінням усім земельним фондом України, в тому числі контролем за використанням усіх земельних ресурсів.

Сьогодні відомчий контроль переважає над міжвідомчим, особливо це спостерігається у сфері земельних відносин. Відбувається поєднання функцій господарського використання земель сільськогосподарського призначення з функціями проведення міжвідомчого контролю за використанням усіх категорій земель. Таке поєднання може викликати конкуренцію між цими двома функціями. На цій підставі слід розрізняти відомчий та міжвідомчий контроль. Мінагрополітики має провадити відомчий контроль. Реалізовувати аграрну політику держави не можливо без здійснення контролю за ступенем її реалізації.

Ми вважаємо, що функції державного контролю у сфері використання й охорони земель мають бути закріплені за Мінприроди та Держекоінспекцією. Земля є складовою частиною навколишнього природного середовища та природним ресурсом. Контроль за усім комплексом природних ресурсів органами екологічного спрямування, - Мінприроди та Держекоінспекцією має забезпечити комплексний підхід до раціонального використання й охорони земель.

1. Варто відзначити високу ступінь свободи, яка визнається за місцевим органом влади з питань планування використання земель згідно зарубіжного законодавства. За загальним правилом діяльність із планування використання землі відбувається у два етапи. На першому етапі уповноважені суб?єкти розробляють загальну концепцію планування використання землі. На другому етапі відбувається її деталізація у наступних планувальних документах. Наведені положення мають бути враховані під час удосконалення прогнозування, програмування та планування використання земель за законодавством України.

2. Враховуючи взаємозалежність та взаємообумовленість правового регулювання відносин щодо прогнозування, програмування та планування використання й охорони земель, вважаємо за доцільне передбачити комплексне правове регулювання відносин щодо прогнозування, програмування та планування використання й охорони земель у ЗК України. У зв?язку з цим потрібно змінити назву Глави 30 ЗК України з «Планування використання земель» на «Прогнозування, програмування та планування використання й охорони земель», а також передбачити загальні та спеціальні статті, присвячені прогнозуванню, програмуванню та плануванню використання й охорони земель.

3. З 1991 року по теперішній час в Україні відбувається побудова єдиної державної системи моніторингу навколишнього природного середовища. Одночасно з процесом формування законодавчого регулювання моніторингу навколишнього природного середовища відбувається розвиток законодавства щодо моніторингу земель.

4. Сукупність правових норм, за допомогою яких здійснюється регулювання суспільних відносин щодо моніторингу земель доцільно розглядати як інститут земельного права. До його складу входять такі субінститути: моніторингу ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення; моніторингу зрошувальних та осушувальних земель тощо.

5. З метою уникнення наявних прогалин у правовому регулюванні моніторингу земель вважаємо за потрібне ввести у земельне право України запропоновані ґрунтознавцями емпіричні дані щодо моніторингу ґрунтів та їх видів. Відповідно до цих положень у межах правового регулювання моніторингу земель доцільно розрізняти такі види моніторингу земель: фоновий (еталонний); стандартний; кризовий; науковий (прогностичний). На нашу думку, правові приписи щодо врегулювання суспільних відносин з приводу здійснення цих видів моніторингу земель мають знайти своє закріплення у земельному законодавстві.

6. Визначені види моніторингу земель.

7. Положення про моніторинг земель мають знайти своє закріплення у Законі України «Про моніторинг земель».

8. З метою запровадження ефективної системи моніторингу не лише земель, а й усього навколишнього природного середовища доцільно запровадити замість відомчого надвідомчий моніторинг навколишнього природного середовища. Останній має охоплювати всі елементи навколишнього природного середовища, зокрема і землю. Суб?єктом реалізації цього виду моніторингу має стати надвідомча служба з моніторингу навколишнього природного середовища. Вона може функціонувати у складі Мінприроди.

9. В Україні доцільно створити інформаційні центри з моніторингу навколишнього середовища, які будуть входити до складу як національних, так і відповідних систем міжнародного моніторингу навколишнього середовища. Такими системами міжнародного моніторингу навколишнього середовища мають стати: моніторинг навколишнього середовища, який проводиться Програмою ООН з навколишнього середовища - ЮНЕП, та екологічний моніторинг, який проводиться Європейським агентством із навколишнього середовища.

10. Виділені види природних та інших кадастрів. Наявна сукупність кадастрів має бути перетворена у взаємозалежну систему кадастрів шляхом їх об?єднання. Під час включення / виключення тих чи інших даних до / з відповідного кадастру відбуватимуться автоматичні зміни наявної інформації у всій системі кадастрів. Включення або виключення тих чи інших даних не призводитиме лише до їх звичайного нагромадження в межах одного кадастру. Існуванню такої системи сприятиме автоматизація ведення наявних кадастрів, яка базуватиметься на використанні ГІС - технологій. Оформити таку систему кадастрів доцільно шляхом прийняття Закону України «Про кадастри».

11. Державний земельний кадастр є багатоаспектним правовим явищем. Під державним земельним кадастром доцільно розуміти єдину державну систему земельно-кадастрових робіт, відомостей і документів про місце розташування та правовий режим земельних ділянок, їх оцінку, класифікацію земель, кількісну та якісну характеристику, розподіл серед власників землі та землекористувачів. Під державним земельним кадастром доцільно розуміти складний правовий інститут державного земельного кадастру (статика) та кадастрові правовідносини (динаміка).

12. За колом правовідносин щодо використання й охорони земель стандарти та нормативи доцільно поділити на: стандарти та нормативи в галузі охорони земель; державні стандарти у сфері будівництва та будівельні норми, які пов?язані з використанням та охороною земель; санітарні норми.

13. З метою належного забезпечення зацікавлених осіб інформацією щодо стандартів та нормативів варто запровадити існування інформаційного фонду стандартів та нормативів, єдиної інформаційної системи щодо технічного регулювання, а також опублікування текстів стандартів та нормативів у друкованих виданнях та в мережі Інтернет на офіційному сайті національного органу стандартизації.

14. Існує потреба в удосконаленні правого регулювання контролю у сфері використання й охорони земель та активному розвитку самоврядного, громадського контролю та самоконтролю. Такі види контролю як державний контроль, у тому числі відомчий контроль, самоврядний контроль, громадський контроль та самоконтроль, а також заходи взаємодії між суб?єктами здійснення цих видів контролю мають бути передбачені в Законі України «Про контроль за використанням та охороною земель», який пропонується прийняти, з внесенням відповідних змін до ЗК України.

РОЗДІЛ 4. ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ СЕРВІСНИХ ВІДНОСИН У СФЕРІ ВИКОРИСТАННЯ Й ОХОРОНИ ЗЕМЕЛЬ

4.1 Правове регулювання сервісних відносин у сфері державної реєстрації прав на землю та їх обтяжень

Проголошення в Україні плюралізму форм власності на землю, визнання землі нерухомим майном викликало потребу вжити заходи за наявності яких у учасників правовідносин не виникало б жодних сумнівів щодо приналежності земельної ділянки на відповідному титулі певному суб?єкту. Такими заходами виявилась державна реєстрація прав на землю [62, с. 126 - 137; 86, с. 122 - 123; 120, с. 233 - 236].

Правове регулювання державної реєстрації прав на землю є об?єктом дослідження з боку науковців [154; 161; 162; 163; 164; 165; 166; 192; 230; 243; 260; 277; 279; 280; 281; 282; 287; 298; 306; 348; 549]. Незважаючи на це, такі питання як: етапи розвитку правового регулювання державної реєстрації прав на землю після проголошення незалежності, організаційна система державної реєстрації прав на землю, наявні системи реєстрації землі, співвідношення державної реєстрації прав та державного земельного кадастру, види прав на землю, що підлягають державній реєстрації, принципи правового регулювання державної реєстрації прав на землю та їх обтяжень залишаються досі недостатньо дослідженими питаннями.

Щодо етапів розвитку правового регулювання державної реєстрації прав на землю, то перший етап пов?язаний з прийняттям ЗК України в редакції від 13 березня 1992 року № 2196 - XII [379]. Відповідно до ст. 23 цього Кодексу право власності або право постійного користування землею посвідчувались державними актами, які видавались та реєструвались сільськими, селищними, міськими, районними Радами народних депутатів.

Другий етап пов?язаний з прийняттям Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР [462]. Відповідно до ст. 33 цього Закону до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад стали належати делеговані повноваження щодо реєстрації права користування землею і договорів на оренду землі, видачі документів, що посвідчують право власності і право користування землею.

Третій етап розпочався з прийняттям Указу Президента України «Про продаж земельних ділянок несільськогосподарського призначення» від 19 січня 1999 року № 32/99 [489]. Відповідно до цього Указу до суб?єктів реєстрації прав на землю поряд з органами місцевого самоврядування були віднесені державні органи земельних ресурсів. Зокрема, державні акти на земельні ділянки, що передавались у власність громадянам, та на земельні ділянки сільськогосподарського призначення видавались та реєструвались органами місцевого самоврядування, а державні акти на право власності на земельні ділянки несільськогосподарського призначення реєструвались місцевими державними органами земельних ресурсів.

Четвертий етап пов?язаний з введенням в дію ЗК України від 25 жовтня 2001 року № 2768 - III [223]. Відповідно до цього Кодексу державна реєстрація земельних ділянок була віднесена до складових частин державного земельного кадастру. Останній у свою чергу мав вестися уповноваженим органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів.

У цей період були вжиті заходи зі створення єдиної системи державної реєстрації прав на нерухоме майно, в тому числі на землю. Зокрема, на виконання Указу Президента України «Про заходи щодо створення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру» від 17 лютого 2003 року № 134/2003 [451] Кабінет Міністрів України постановив підтримати пропозицію Державного комітету по земельних ресурсах та Міністерства юстиції про створення на базі державного реєстру земель та державного реєстру прав власності на нерухоме майно Державний реєстр прав на землю та нерухоме майно [450; 500].

У юридичній літературі, з приводу доцільності існування двох окремих систем чи єдиної системи державної реєстрації прав на землю та на решту нерухомого майна, було висловлено дві протилежні точки зору. Відповідно до першої точки зору [280; 281] в основу системи державної реєстрації прав на нерухоме майно має бути покладений принцип єдності, неподільності нерухомості як об?єкта прав, що підлягають державній реєстрації. Цей принцип закріплений у ЦК України і полягає в тому, що земельна ділянка та пов?язане з нею майно, яке не можна відділити від ділянки без завдання істотної шкоди цьому майну (будівлі, споруди тощо), охоплюються змістом поняття нерухомості або нерухомого майна. Згідно з другою точкою зору доцільно відмежовувати реєстрацію прав на земельні ділянки від реєстрації прав на решту нерухомого майна [164; 166, с. 64]. Ми поділяємо точку зору відповідно до якої доцільно щоб існувала єдина система державної реєстрації прав на землю та на решту нерухомого майна. Відтак на базі двох окремих, непов?язаних між собою функцій держави, - державної реєстрації прав на землю та державної реєстрації прав на решту нерухомого майна та їх обтяжень відбувається запровадження нового самостійного напряму діяльності держави, - державної реєстрації прав на нерухоме майно та їх обтяжень.

П?ятий етап пов?язаний з прийняттям Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень» від 1 липня 2004 року № 1952 - IV [391]. Цей закон визначив правові, економічні, організаційні засади створення у складі державного земельного кадастру єдиної системи державної реєстрації речових прав на земельні ділянки й інше нерухоме майно, обмежень цих прав. Було проголошено про формування та дію єдиного Державного реєстру прав, який мав базуватися на державному обліку земельних ділянок усіх форм власності та розташованого на них іншого нерухомого майна, реєстрації речових прав на об?єкти нерухомого майна, їх обмежень та правочинів щодо нерухомого майна.

Систему органів державної реєстрації прав склали: ЦОВВ з питань земельних ресурсів, який мав забезпечувати реалізацію державної політики у сфері державної реєстрації прав, створена при ньому державна госпрозрахункова юридична особа з консолідованим балансом (центр державного земельного кадастру) та її відділення на місцях, які мали бути місцевими органами державної реєстрації прав. Держателем Державного реєстру прав був проголошений ЦОВВ з питань земельних ресурсів. Адміністратором Державного реєстру прав був проголошений центр державного земельного кадастру, який мав здійснювати його ведення. Державна реєстрація прав мала проводитися місцевими органами державної реєстрації прав виключно за місцем знаходження нерухомого майна, а саме: в містах Києві та Севастополі, місті обласного підпорядкування, районі.

Незважаючи на те, що закон набирає чинності, він фактично не діє. Продовжують функціонувати два органи, які здійснюють реєстрацію прав на нерухомість, - Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах та Бюро технічної інвентаризації. Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах здійснює реєстрацію прав на землю, а Бюро технічної інвентаризації, - реєстрацію прав на решту видів нерухомості.

Невирішеним залишається питання про те, хто з органів виконавчої влади має здійснювати єдину державну реєстрацію прав на землю та іншу нерухомість, - Міністерство юстиції України чи Державний комітет України по земельних ресурсах.

Спочатку функції з державної реєстрації прав на землю та іншу нерухомість у складі державного земельного кадастру було покладено на Державний комітет України по земельних ресурсах згідно з Указом Президента України «Про заходи щодо створення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру» від 17 лютого 2003 року № 134/2003.

У 2006 році було прийнято рішення про передачу повноважень з державної реєстрації прав на землю та іншу нерухомість у складі Державного реєстру прав від Державного комітету України по земельних ресурсах до Міністерства юстиції України [475; 281].

Незважаючи на це Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах ще довго здійснював реєстрацію прав на землю, а Бюро технічної інвентаризації - реєстрацію прав на решту нерухомості.

Шостий етап пов?язаний з прийняттям Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень» та інших законодавчих актів України» від 11 лютого 2010 року № 1878 - VI [376]. Відповідно до цього нормативно-правового акту систему органів державної реєстрації прав мали становити спеціально уповноважений ЦОВВ із питань державної реєстрації прав, - Міністерство юстиції України, що мало забезпечувати реалізацію державної політики у сфері державної реєстрації прав, та його територіальні органи, які виступали органами державної реєстрації прав. Держателем Державного реєстру прав мав бути спеціально уповноважений ЦОВВ з питань державної реєстрації прав - Міністерство юстиції України. Адміністратором Державного реєстру прав повинно було стати державне підприємство, що належало до сфери управління Міністерства юстиції України, яке мало здійснювати заходи із створення та супроводження програмного забезпечення Державного реєстру прав та відповідати за технічне і технологічне забезпечення, збереження та захист даних, що містилися у Державному реєстрі прав.

Щодо остаточного визначення хто мав би здійснювати державну реєстрацію прав на нерухоме майно, то варто відзначити, що у цьому питанні Державний комітет України по земельних ресурсах завжди поступався Міністерству юстиції України.

Президент України підписує Указ «Про заходи щодо створення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру» від 17 лютого 2003 року № 134/2003. З метою забезпечення виконання цього Указу Кабінет Міністрів України готує цілий ряд постанов [450; 500]. 17 жовтня 2003 року Міжнародний банк реконструкції та розвитку погоджується надати Україні позику на виконання проекту «Видача державних актів на право власності на землю у сільській місцевості та розвиток системи кадастру» [492; 558]. Проект в частині розвитку національної системи кадастру мало виконувати Державне підприємство «Центр державного земельного кадастру» при Державному комітеті України по земельних ресурсах. Верховна Рада України приймає Закон України «Про державну реєстрацію прав на нерухоме майно та їх обмежень» від 1 липня 2004 р. № 1952 - IV. Відповідно до цього Закону ЦОВВ з питань земельних ресурсів мав забезпечувати реалізацію державної політики у сфері державної реєстрації прав.

Відтак була сформована нормативна та фінансова база для побудови єдиної системи державної реєстрації прав на нерухоме майно під егідою Державного комітету України по земельних ресурсах. Незважаючи на вжиті заходи цього не сталось. Замість цього спостерігалась відсутність послідовності у тлумаченні чинного земельного законодавства [280; 287], відбувалось затягування процесу видачі державних актів тощо [192; 243].

Міністерство юстиції України забезпечувало ведення Єдиного реєстру заборон відчуження об?єктів нерухомого майна, Державного реєстру правочинів тощо [447; 459]. При цьому ніколи не спостерігалось суттєвих нарікань щодо функціонування цих та решти реєстрів. Відтак законодавець вирішив, що органом, відповідальним за державну реєстрацію прав на нерухоме майно та їх обтяжень має бути не ЦОВВ з питань земельних ресурсів, а Міністерство юстиції України [376; 391].

Сьомий етап пов`язаний з прийняттям Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення та спрощення процедури державної реєстрації земельних ділянок та речових прав на нерухоме майно» від 4 липня 2012 року № 5037-VI та віднесенням до державного реєстратора нотаріуса як спеціального суб?єкта та покладенням на нього функції державного реєстратора прав на нерухоме майно [373].

Позитивним моментом цього нововведення стало те, що державна реєстрація прав, їх обтяжень у результаті вчинення нотаріальної дії провадилась одночасно з її вчиненням відповідно до ст.15 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 1 липня 2004 року № 1952-IV.

Відповідно до інформаційного повідомлення Міністерства юстиції України нотаріальне посвідчення та реєстрація речового права здійснювалась в один день, що дозволяло забезпечити належний рівень захисту гарантованих Конституцією України речових прав фізичних та юридичних осіб на нерухоме майно. Таким чином мінімізувалась кількість інстанцій, отримання інформації від яких було необхідно для вчинення нотаріальних дій, та був впроваджений принцип "єдиного вікна", коли нотаріус сам здійснював роботу з Державним реєстром речових прав на нерухоме майно шляхом отримання необхідних відомостей для вчинення нотаріальних дій з нерухомим майном та одночасним здійсненням процедури державної реєстрації речового права, що виникало внаслідок посвідчення правочинів чи видачі свідоцтва про право на спадщину, предметом яких було нерухоме майно.

Законодавець наділив нотаріуса окремими повноваженнями державного реєстратора прав на нерухоме майно, які виникали у результаті нотаріальних дій, а саме: нотаріус здійснював державну реєстрацію прав власності, реєстрація яких була проведена раніше, тобто до 1 січня 2013 року, а також здійснював державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно внаслідок нотаріальної дії з такими об?єктами. Також нотаріусу безпосередньо при вчиненні нотаріальної дії була надана можливість отримувати витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

При реалізації вказаних функцій нотаріус як державний реєстратор: встановлював відповідність заявлених прав і поданих документів вимогам законодавства, а також відсутність суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями; приймав рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, про відмову в державній реєстрації, про її зупинення, внесення змін до Державного реєстру прав; відкривав та закривав розділи Державного реєстру прав, вносив до них відповідні записи; присвоював реєстраційний номер об?єкту нерухомого майна під час проведення державної реєстрації; надавав інформацію з Державного реєстру прав або відмовляв в її наданні; у разі потреби вимагав подання передбачених законодавством додаткових документів, необхідних для державної реєстрації прав та їх обтяжень; під час проведення державної реєстрації прав, які виникли та були зареєстровані в установленому порядку до 1 січня 2013 року, запитував необхідну інформацію та документи від уповноважених органів; здійснював інші повноваження, передбачені Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 1 липня 2004 року № 1952-IV [330].

На цьому етапі Міністерство юстиції України було головним органом у системі ЦОВВ з формування та забезпечення реалізації державної політики з питань державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень [459].

Функціонує Державна реєстраційна служба України. Вона є ЦОВВ, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра юстиції України та входить до системи органів виконавчої влади. Служба є головним органом у системі ЦОВВ з питань реалізації державної політики у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно. До основних завдань цієї служби віднесено реалізацію державної політики у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно [418].

Сучасний етап пов?язаний з прийняттям Кабінетом Міністрів України Постанови «Питання оптимізації діяльності центральних органів виконавчої влади системи юстиції» від 21 січня 2015 року № 17, що призвело до ліквідації Державної реєстраційної служби та покладення на Міністерство юстиції завдання і функції з реалізації державної політики з питань державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень. Міністерство юстиції стало правонаступником Державної реєстраційної служби в частині реалізації державної політики у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень [352]. На сьогодні Міністерство юстиції України є головним органом у системі ЦОВВ, що забезпечує формування та реалізує державну політику з питань державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень [427].

Окрім цього відбулось прийняття та введення в дію Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» та деяких інших законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень з державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 26 листопада 2015 року № 834-VIII [377]. Відповідно до цього нормативно-правового акту з 1 січня 2016 року змінилась організаційна система державної реєстрації прав, перелік державних реєстраторів, був розширений перелік їхніх повноважень та відбулось скасування видачі Свідоцтва про право власності на нерухоме майно, що підтверджувало виникнення права власності при здійсненні державної реєстрації прав на нерухоме майно тощо.

Сучасну організаційну систему державної реєстрації прав становлять: Міністерство юстиції України та його територіальні органи; суб?єкти державної реєстрації прав: виконавчі органи сільських, селищних та міських рад, Київська, Севастопольська міські, районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації; акредитовані суб?єкти; державні реєстратори прав на нерухоме майно.

Державним реєстратором є: громадянин України, який має вищу освіту за спеціальністю правознавство, відповідає кваліфікаційним вимогам, встановленим Міністерством юстиції України, та перебуває у трудових відносинах з суб?єктом державної реєстрації прав; нотаріус; державний виконавець, приватний виконавець - у разі державної реєстрації обтяжень, накладених під час примусового виконання рішень відповідно до закону, а також у разі державної реєстрації припинення іпотеки у зв'язку з придбанням (передачею) за результатом прилюдних торгів (аукціонів) нерухомого майна, що є предметом іпотеки.

Записи, що містяться у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, повинні відповідати відомостям, що містяться в документах, на підставі яких проведені реєстраційні дії. У разі їх невідповідності пріоритет мають відомості, що містяться в документах, на підставі яких проведені реєстраційні дії.

Відомості Державного реєстру речових прав на нерухоме майно вважаються достовірними і можуть бути використані у спорі з третьою особою, доки їх не скасовано у порядку, передбаченому Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 1 липня 2004 року № 1952-IV. Будь-які дії особи, спрямовані на набуття, зміну або припинення речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, зареєстрованих у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, вчиняються на підставі відомостей, що містяться в цьому реєстрі.

Рішення державного реєстратора, витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про проведену державну реєстрацію прав надаються в електронній та (за бажанням заявника) в паперовій формі. Витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про проведену державну реєстрацію прав за бажанням заявника надається у паперовій формі. Такий витяг у паперовій формі надається з проставленням підпису та печатки державного реєстратора. Рішення державного реєстратора, витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про проведену державну реєстрацію прав, отримані в електронній чи паперовій формі за допомогою програмних засобів ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, мають однакову юридичну силу та використовуються відповідно до законодавства.

Таким чином, за результатами дослідження доцільно виділити такі етапи розвитку правого регулювання державної реєстрації прав на землю після проголошення незалежності. Перший етап пов?язаний з прийняттям ЗК України в редакції від 13 березня 1992 року № 2196 - XII. Другий етап пов?язаний з прийняттям Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР. Третій етап розпочався з прийняттям Указу Президента України «Про продаж земельних ділянок несільськогосподарського призначення» від 19 січня 1999 року № 32/99. Четвертий етап пов?язаний з введенням в дію ЗК України від 25 жовтня 2001 року № 2768 - III. П?ятий етап пов?язаний з прийняттям Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень» від 1 липня 2004 року № 1952 - IV. Шостий етап пов?язаний з прийняттям Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень» та інших законодавчих актів України» від 11 лютого 2010 року № 1878 - VI. Сьомий етап пов`язаний з прийняттям Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення та спрощення процедури державної реєстрації земельних ділянок та речових прав на нерухоме майно» від 4 липня 2012 року № 5037-VI. Сучасний етап пов?язаний з прийняттям Кабінетом Міністрів України Постанови «Питання оптимізації діяльності центральних органів виконавчої влади системи юстиції» від 21 січня 2015 року № 17, а також з прийняття та введення в дію Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» та деяких інших законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень з державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 26 листопада 2015 року № 834-VIII.

Відповідно до чинного законодавства [384; 392] розрізняють державну реєстрацію прав на нерухоме майно, в тому числі на земельну ділянку, яка відбувається у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та державну реєстрацію земельної ділянки, яка відбувається у Державному земельному кадастрі. Державний реєстр речових прав на нерухоме майно та Державний земельний кадастр є незалежними один від одного базами даних. Державну реєстрацію прав на нерухоме майно та державну реєстрацію земельної ділянки провадять різні за своїм правовим статусом суб?єкти. Правове регулювання державної реєстрації прав на нерухоме майно та державної реєстрації земельної ділянки закріплено в спеціальних законодавчих актах, - Законі України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 1 липня 2004 року № 1952 - IV та Законі України «Про Державний земельний кадастр» від 7 липня 2011 року № 3613-VI. Порядок інформаційної взаємодії між Державним реєстром речових прав на нерухоме майно та Державним земельним кадастром відбувається відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку доступу державних реєстраторів прав на нерухоме майно та користування відомостями Державного земельного кадастру» від 12 липня 2017 р. № 509 [440] та «Про затвердження Порядку інформаційної взаємодії між кадастрами та інформаційними системами» від 3 червня 2013 року № 483 [443].

П.Ф. Кулинич запропонував вирішити проблему роз?єднаності відомостей про землю, які містяться у Державному земельному кадастрі та Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно шляхом їх інституційного або функціонального об?єднання.

На думку вченого, інституційне об?єднання Державного земельного кадастру та Державного реєстру речових прав на нерухоме майно могло бути проведене шляхом передачі функції ведення Державного земельного кадастру Міністерству юстиції України.

У зв?язку з різноплановістю відомостей Державного земельного кадастру вчений вважає більш реальним функціональне їх об?єднання з відомостями Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. Його суть полягає у тому, що з числа функцій Державного земельного кадастру виокремлюється функція державної реєстрації земельних ділянок, яка передається органу влади, який здійснює функції державної реєстрації речових прав на нерухоме майно [286].

На нашу думку, з метою уникнення роз?єднаності відомостей про землю, які містяться у Державному земельному кадастрі та Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно доцільно об?єднати бази даних Державного земельного кадастру та Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. Враховуючи особливості притаманні державній реєстрації прав на нерухоме майно, в тому числі на земельну ділянку та державній реєстрації земельної ділянки, які потребують спеціальних знань та навиків, ведення Державного земельного кадастру та Державного реєстру речових прав на нерухоме майно має здійснюватися працівниками окремих спеціалізованих підприємств, установ та організацій. Працівники цих підприємств, установ та організацій повинні мати доступ до обох баз даних в онлайн режимі. Одночасно з проведенням державної реєстрації земельної ділянки, інформація про зареєстровані земельні ділянки має з?являтися у базі даних Державного земельного кадастру та Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. Одночасно з проведенням реєстрації прав, інформація про зареєстровані права має з?являтися у базі даних Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Державного земельного кадастру. Таке об?єднання цих двох баз даних спростить процедуру доступу до них та збільшить швидкість проведення державної реєстрації прав на нерухоме майно, в тому числі на земельну ділянку та державної реєстрації земельної ділянки.

Сьогодні домінуючим є положення про те, що земельна ділянка та розташоване на ній нерухоме майно слід розглядати як неподільну нерухомість. Ця позиція представлена не лише в юридичній літературі [281], а й в чинному законодавстві, - ЦК України, ЗК України, Законі України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 1 липня 2004 року № 1952 - IV. Зокрема, відповідно до ст. 120 ЗК України до особи, яка набула право власності на житловий будинок, будівлю або споруду, розміщені на земельній ділянці, що перебуває у власності іншої особи, переходить право власності на земельну ділянку або її частину, на якій вони розміщені, без зміни її цільового призначення. Законодавець закріплює єдину систему державної реєстрації прав на нерухоме майно, - земельні ділянки, а також об?єкти, розташовані на земельній ділянці, переміщення яких неможливе без їх знецінення та зміни призначення.

Такий підхід дозволяє отримати всебічну інформацію про земельну ділянку, розташовану на ній нерухомість та визначити оптимальні шляхи планування, використання, охорони, контролю за дотриманням вимог правового режиму використання відповідних земель. На цій підставі ми вважаємо, що Державний земельний кадастр має включати інформацію про будівлі, споруди й інші об?єкти нерухомого майна, які розташовані на земельній ділянці. Відтак складовою частиною Державного земельного кадастру має стати не лише інформація про права на земельні ділянки, а й про будівлі, споруди й інші об?єкти нерухомого майна, які розташовані на них.

Перебування правового регулювання державної реєстрації прав на земельну й іншу нерухомість на стадії формування призвело до закріплення різних за своїм значенням підходів щодо того, що підлягало реєстрації. У ЦК України поряд з вимогою щодо державної реєстрації прав (ст.349) до 2013 року [372] існувала вимога щодо державної реєстрації договорів (ст.640). У ЗК України до 2009 року [374] виникнення прав на землю було пов?язано з реєстрацією правовстановлюючих документів на право власності, право постійного користування земельною ділянкою та договору оренди земельної ділянки (ст.125), а до введення в дію Закону України «Про Державний земельний кадастр» від 7 липня 2011 року № 3613-VI існувало положення про державну реєстрацію земельних ділянок (ст.196). Таке різноманіття у підходах щодо того, що підлягає реєстрації є небажаним. Це викликає плутанину у застосуванні відповідних правових приписів нормативно-правових актів та ускладнює реалізацію прав на землю.

З цього приводу варто відзначити, що у світі існують такі системи реєстрації: реєстрація документів (реєстрація правочинів) та реєстрація прав (правового титулу) [279; 549].

При реєстрації документів усі угоди, які стосуються нерухомості, реєструються в установах реєстрації документів. У цих установах залишається на збереження копія зареєстрованого документа. При кожній черговій угоді з нерухомістю з?являються нові документи, які ніби накладаються на раніше зареєстровані. Потенційний покупець може переглянути в реєстрі всі документи, які опосередковують весь ланцюг переходу прав на нерухомість з метою переконатися, що продавець має право здійснювати продаж. Наявні в реєстрі дані дозволяють з?ясувати, яким чином та на яких підставах продавець набув власність. Перевірка зазвичай починається з останньої угоди, а потім аналізуються всі попередні угоди. Проте навіть якщо буде проведений такий аналіз, у покупця не виникає повної впевненості в тому, що всі попередні угоди були безумовно законними та не можуть бути оскаржені. Ось чому в деяких штатах Америки приватні реєстри обслуговуються страховими компаніями, які здійснюють страхування титулу, яке гарантує відшкодування збитків, які можуть виникнути у зв?язку з виявленням недоліків титулу прав на нерухомість.

Реєстрація документів не вимагає наступної реєстрації прав і насправді є технічною операцією, оскільки в рамках даної системи відбувається лише облік документів. Ця система не дає повного уявлення про об?єкт нерухомості, не володіє якостями публічності та достовірності, опосередковується необхідністю тривалого збереження великої кількості документів, ось чому вона не отримала широкого поширення.

Друга система, зокрема австралійська (система Торенса), австрійська, германська та швейцарська надає зробленому в поземельну книгу державою запису абсолютну силу. Виникнення, зміна та припинення речових прав на землю ґрунтується лише на записах в поземельну книгу.

Система реєстрації побудована таким чином, що помилки при внесенні записів в поземельну книгу практично виключаються, оскільки відбувається прискіплива перевірка всіх даних, які знаходяться в основі запису. Для цього поземельна книга, яка є публічним реєстром, ведеться в районних судах, у який на основі даних земельного кадастру й інших документів заносяться права на земельну ділянку, а також майнові права, пов?язані з земельною ділянкою.

Після перевірки всі дані заносяться в поземельну книгу та складається спеціальне посвідчення - атестат права. Він виготовляється у двох примірниках, що мають однакову юридичну силу. Один із них видається правоволодільцю, а другий залишається в поземельній книзі.

Щодо вітчизняної правової системи, то реєстрація документів та прав була закріплена в ЦК України, а реєстрація документів та земельних ділянок, - в ЗК України.

Загальноприйнятим у юридичній літературі було положення відповідно до якого законодавець під державною реєстрацією земельних ділянок мав на увазі державну реєстрацію прав на землю [280]. Водночас Держкомзем відстоював позицію щодо існування окремої реєстраційної системи, - державної реєстрації земельних ділянок [287].

У юридичній літературі була обґрунтована позиція відповідно до якої [164; 166] юридична природа реєстрації прав на землю в усіх випадках полягала у легалізації прав на землю, тоді як правова природа реєстрації прав на решту нерухомого майна була різною залежно від способу набуття права на нерухоме майно і могла становити як легалізацію (тобто виникнення) прав на нерухоме майно, так і легітимацію (підтвердження зазначених прав).

Легалізація передбачала, що якщо права на нерухоме майно підлягали державній реєстрації, то ці права виникали та припинялись з моменту державної реєстрації. Зокрема, відповідно до ст. 331 ЦК України якщо право власності на нерухоме майно відповідно до закону підлягає державній реєстрації, право власності виникає з моменту державної реєстрації. Відповідно до ст. 347 ЦК України у разі відмови від права власності на майно, права на яке підлягають державній реєстрації, право власності на нього припиняється з моменту внесення за заявою власника відповідного запису до державного реєстру.

Державна реєстрація прав на нерухоме майно мала легітимаційний (підтверджувальний) характер якщо реєстрація прав на нерухоме майно провадилась після здійснення передбаченої законом державної реєстрації договору про відчуження майна. Зокрема, до 2013 року [376] відповідно до ст. 334 ЦК України якщо договір про відчуження майна підлягав державній реєстрації, право власності у набувача виникало з моменту такої реєстрації.

Товарно-грошові відносини опосередковують перехід нерухомого майна від одного суб?єкта до іншого на відповідних титулах, правах. Прозорість обігу нерухомості можна забезпечити лише за умов відсутності будь-яких сумнівів щодо прав, на підставі яких відбувається володіння такою нерухомістю. Саме за цих обставин система Торенса набула такого поширення [549]. При реєстрації правочинів поза увагою залишаються права на підставі яких відбувається володіння майном. Відсутня розгорнута характеристика нерухомості. Основна увага звернута на облік видів правочинів, бланків нотаріальних документів, на яких викладено текст правочину тощо [447]. При цьому слід мати на увазі, що під час реєстрації відповідних прав на нерухоме майно до реєстру заносяться відомості щодо правовстановлюючих документів. За цих умов, відмова від існування окремої системи державної реєстрації правочинів була доцільною [186]. Окрім цього, облік правовстановлюючих документів, в тому числі правочинів, у будь якому випадку, ведеться у складі Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.