Правове регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання та охорони земель: проблеми теорії та практики

Державне підприємство «Український науково-дослідний і навчальний центр проблем стандартизації, сертифікації та якості» (ДП «УкрНДНЦ») утворено постановою Кабінету Міністрів України «Про утворення Українського науково-дослідного і навчального центру проблем стандартизації, сертифікації та якості» від 21 серпня 2003 року № 1337 [512]. Розпорядженням Кабінету Міністрів України «Про визначення державного підприємства, яке виконує функції національного органу стандартизації» від 26 листопада 2014 року № 1163-р ДП «УкрНДНЦ» визначено, як державне підприємство, яке виконує функції національного органу стандартизації [370].

До повноважень національного органу стандартизації належать: організація та координація діяльності щодо розроблення, прийняття, перевірки, перегляду, скасування та відновлення дії національних стандартів, кодексів усталеної практики та змін до них відповідно до закону; прийняття, скасування та відновлення дії національних стандартів, кодексів усталеної практики та змін до них відповідно до закону; вжиття заходів щодо гармонізації національних стандартів та кодексів усталеної практики з відповідними міжнародними, регіональними стандартами та кодексами усталеної практики; розроблення за погодженням з ЦОВВ, що реалізує державну політику у сфері стандартизації, національних стандартів та змін до них щодо: процедур розроблення, прийняття, перевірки, перегляду, скасування та відновлення дії національних стандартів, кодексів усталеної практики та змін до них; критеріїв, форми і процедур розгляду пропозицій щодо проведення робіт з національної стандартизації; процедур створення, діяльності та припинення діяльності технічних комітетів стандартизації; забезпечення відповідності національних стандартів та кодексів усталеної практики законодавству; забезпечення адаптації національних стандартів та кодексів усталеної практики до сучасних досягнень науки і техніки; підготовка та затвердження програми робіт з національної стандартизації; прийняття рішень щодо створення та припинення діяльності технічних комітетів стандартизації, визначення сфери їх діяльності; координація діяльності технічних комітетів стандартизації; участь у підготовці міжнародних, регіональних стандартів та кодексів усталеної практики, що розробляються відповідними міжнародними та регіональними організаціями стандартизації, членом яких є національний орган стандартизації чи з якими він співпрацює згідно з положеннями таких організацій або відповідними договорами, а також забезпечення врахування інтересів України під час провадження зазначеної діяльності; забезпечення та сприяння співробітництву у сфері стандартизації між виробниками, постачальниками, споживачами продукції та відповідними державними органами; заохочення суб?єктів малого і середнього підприємництва до участі в розробленні національних стандартів та кодексів усталеної практики, забезпечення доступу зазначених суб?єктів до текстів таких документів; підготовка щорічного звіту про свою діяльність, внесення його після схвалення керівною радою на розгляд до ЦОВВ, що забезпечує формування державної політики у сфері стандартизації, та оприлюднення на офіційному веб-сайті не пізніше п?яти робочих днів з дня схвалення цього звіту керівною радою, але не пізніше 1 квітня наступного за звітним року [498].

У складі підприємства працюють: Інститут стандартизації, Управління оцінки відповідності, Інститут підготовки фахівців Національного органу стандартизації, Управління по роботі з реєстрами та сертифікатами та Національний фонд нормативних документів. ДП «УкрНДНЦ» має філії, що знаходяться у Львові та Харкові [562].

Відповідно до законодавства [498] суб?єктами стандартизації є технічні комітети стандартизації. Наприклад, існував ТК 93 «Системи управління якістю, довкіллям та безпечністю харчових продуктів». ДП «УкрНДНЦ» здійснювало функції секретаріату цього технічного комітету стандартизації [562].

Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (Мінрегіон) є головним органом у системі ЦОВВ, що забезпечує формування та реалізує державну регіональну політику, державну житлову політику і політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування, житлово-комунального господарства, а також забезпечує формування державної політики у сфері архітектурно-будівельного контролю та нагляду, контролю у сфері житлово-комунального господарства, у сфері ефективного використання паливно-енергетичних ресурсів, енергозбереження, відновлюваних джерел енергії та альтернативних видів палива.

Мінрегіон відповідно до покладених на нього завдань:

затверджує: державні будівельні норми, зокрема з питань реставрації, консервації, ремонту і пристосування пам'яток архітектури і містобудування, планування їх території та визначення меж, режимів використання їх зон охорони, порядок консервації та розконсервації об'єктів будівництва; положення про Атестаційну архітектурно-будівельну комісію та її склад; положення про експериментальне будівництво; типове положення про архітектурно-містобудівні ради, форму будівельного паспорта; склад, зміст і порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць;

забезпечує в межах повноважень, передбачених законом: перевірку, перегляд, скасування галузевих нормативних документів у визначених сферах діяльності;

здійснює: повноваження ЦОВВ з нормування у будівництві;

утворює та забезпечує функціонування центрального фонду будівельних норм, здійснює наповнення фонду [426].

Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є ЦОВВ, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань розробляє: нормативно-технічні документи, державні стандарти, норми і правила у сфері земельних відносин в установленому законодавством порядку; стандарти і технічні регламенти у сфері Державного земельного кадастру відповідно до закону, а також порядки створення та актуалізації картографічних матеріалів, кадастрових класифікаторів, довідників та баз даних; нормативно-технічні документи з питань геодезії, картографії, геоінформаційних систем [393].

Міністерство охорони здоров?я України (МОЗ) є головним органом у системі ЦОВВ, що забезпечує формування державної політики у сфері санітарного й епідемічного благополуччя населення.

МОЗ відповідно до покладених на нього завдань у сфері санітарного й епідемічного благополуччя населення затверджує: державні санітарні норми і правила, санітарно-епідеміологічні та санітарно-протиепідемічні правила і норми, санітарно-епідеміологічні правила і норми, протиепідемічні правила і норми, гігієнічні та протиепідемічні правила і норми, державні санітарно-епідеміологічні нормативи, санітарні регламенти [396; 425].

Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінприроди) є головним органом у системі ЦОВВ, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки. Воно розробляє і вводить у дію нормативи допустимих рівнів шкідливого впливу фізичних та біологічних факторів на стан навколишнього природного середовища; забезпечує нормативно-правове регулювання з питань щодо правил, нормативів, норм у сфері розвитку водного господарства і меліорації земель, аналізує практику їх застосування [422].

Щодо їх діяльності в частині формування фонду стандартів та нормативів, то варто відзначити, що на сайті Верховної Ради України функціонує система «Законодавство України» [341]. Вона містить обмежений перелік ГОСТів, прийнятих до 1991 року та їхні тексти.

На сайті ДП «УкрНДНЦ» [563] є в наявності Каталог нормативних документів, який побудований на базі Державного класифікатора, - ДК 004:2008 «Український класифікатор нормативних документів». Каталог нормативних документів містить лише перелік нормативних документів. Безпосередній доступ до текстів нормативних документів відсутній. Тексти стандартів можна отримати на замовлення на оплатній основі.

У Законі України «Про будівельні норми» від 5 листопада 2009 року № 1704-VI передбачено формування центрального фонду будівельних норм. Тексти всіх будівельних норм, включених до центрального фонду будівельних норм, мають розміщуватись на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері будівництва. Доступ до таких текстів повинен бути безоплатним.

Щодо практичної реалізації цих приписів, то на сайті Мінрегіонбуду України [342] у розділі напрями діяльності (будівництво й архітектура) передбачений підрозділ технічне регулювання та науково-технічний розвиток. Цей підрозділ передбачає наявність двох частин: нормування та стандартизація. Вони представлені переліком стандартів та будівельних норм. Існує доступ до текстів будівельних норм та державних стандартів України.

Відповідно до ст.8 Закону України «Про будівельні норми» від 5 листопада 2009 року № 1704-VI Кабінет Міністрів України затвердив: Положення про центральний фонд будівельних норм та Типове положення про фонд галузевих будівельних норм [431]

Окрім офіційних сайтів суб?єктів стандартизації, існує велика кількість інших сайтів, на яких розташовані не лише переліки стандартів та норм, а й подекуди і їх тексти. При цьому невідомим залишається ступінь їх актуальності та чинності.

У наявності є програмні комплекси, придбавши які можна отримати доступ до бази діючих стандартів та нормативів. Зокрема, такою базою даних є Інформаційна Довідкова Система «БУДСТАНДАРТ». Відповідно до Витягу з протоколу № 7 засідання секції технічного регулювання у будівництві Науково-технічної ради Мінрегіонбуду від 17 липня 2008 року було вирішено запропонувати розробнику комп?ютерної програми «Інформаційна довідкова система «БУДСТАНДАРТ» опрацювати питання щодо використання цієї системи у локальній мережі центрального апарату Мінрегіонбуду України [319, с. 5 - 6]. Ця база містить перелік, а також текст стандартів та нормативів. Передбачений пошук стандартів та нормативів. Система підлягає оновленню.

Щодо зарубіжного досвіду, то у законодавстві інших країн передбачені заходи, які, на нашу думку, мають забезпечувати швидкий та зручний доступ зацікавлених суб?єктів до стандартів та нормативів. Такими заходами є організація функціонування федерального інформаційного фонду технічних регламентів та стандартів, а також єдиної інформаційної системи щодо технічного регулювання [331] та офіційного опублікування текстів національних стандартів у друкованих виданнях та у інформаційній системі загального користувння - на офіційному сайті Федерального агентства з технічного регулювання та метрології (Росстандарт) у мережі Інтернет. Федеральне агентство з технічного регулювання та метрології має забезпечувати на постійній основі публікацію текстів національних стандартів на офіційному сайті Федерального агентства з технічного регулювання та метрології в мережі Інтернет і вільний безкоштовний доступ до них [332].

Забезпечення на постійній основі офіційного опублікування заново затверджених національних стандартів, змін, доповнень до них у електронно-цифровій формі на Інтернет-порталі Федерального агентства в мережі Інтернет має здійснюватись у строк, що не перевищує 30 днів після затвердження національних стандартів. До офіційно опублікованих стандартів в електронно-цифровій формі забезпечується вільний безкоштовний доступ на строк, необхідний для ознайомлення з ними - на 1 рік [318].

Щодо практичної реалізації цих положень, то Росстандар використовує у своїй діяльності такі інтернет - ресурси, як Офіційний сайт Федерального агентства з технічного регулювання та метрології [343] та Інформаційний портал із стандартизації [344]. На цих двох порталах розміщений каталог національних стандартів та міждержавних стандартів. Наявний на сайтах перелік стандартів не представлений системою, запровадженою відповідно до Міжнародного класифікатора стандартів. Стандарти підлягають опублікуванню на Офіційному сайті Росстандарта. Таке розміщення стандартів має обмежений за строком характер. Встановлений строк у 1 рік для безкоштовного доступу для ознайомлення зі стандартом. Тексти стандартів розташовані з захистом від копіювання та тиражування.

Таким чином, вітчизняні фонди (системи) стандартів та нормативів, у тому числі у сфері охорони земель ніяким чином не пов?язані і існують автономно. Ці системи не містять тексти усіх стандартів та нормативів. На сайтах суб?єктів, відповідальних за належне забезпечення зацікавлених осіб інформацією щодо стандартів та нормативів відсутня їхня цілісна система, невідомим залишається ступінь їх чинності. Вони не складають єдиної загальнодоступної мережі стандартів на нормативів. Водночас існують програмні комплекси, які на оплатній основі надають доступ до відповідних баз даних.

На нашу думку, з метою належного забезпечення зацікавлених осіб інформацією щодо стандартів та нормативів варто запровадити існування інформаційного фонду стандартів та нормативів, єдиної інформаційної системи щодо технічного регулювання, а також опублікування текстів стандартів та нормативів у друкованих виданнях та в мережі Інтернет на офіційному сайті національного органу стандартизації. Бази стандартів та нормативів повинні підтримуватись в актуальному стані. Доступ до таких баз та текстів стандартів та нормативів має мати безстроковий характер та відбуватись на безоплатні основі у тих випадках, коли вони є обов'язковими для виконання. Тексти стандартів та нормативів повинні бути розміщенні з правом копіювання. Вважаємо за доцільне прийняти положення, в яких врегулювати питання існування інформаційного фонду стандартів та нормативів, єдиної інформаційної системи щодо технічного регулювання, а також опублікування текстів стандартів та нормативів та закріпити їх у відповідних Постановах Кабінету Міністрів України «Про опублікування стандартів та нормативів» та «Про інформаційний фонд стандартів та нормативів та єдину інформаційну систему щодо технічного регулювання».

У зв?язку з цим під інформаційним фондом стандартів та нормативів варто розуміти організаційно впорядковану систему нормативно - правових актів у сфері технічного регулювання у формі офіційних публікацій та у електронно-цифровій формі. Під єдиною інформаційною системою щодо технічного регулювання доцільно розуміти інформаційний ресурс загального користування, який включає систему нормативно - правових актів у сфері технічного регулювання у формі офіційних публікацій та у електронно-цифровій формі, довідково-пошуковий апарат та відповідні інформаційні технології. Ця система має створюватись з метою забезпечення зацікавлених осіб інформацією щодо нормативно-правових актів, які входять до складу інформаційного фонду стандартів та нормативів. Нарешті, під опублікуванням стандартів та нормативів варто розуміти розміщення текстів стандартів та нормативів, їх переліку у друкованих виданнях та у єдиній інформаційній системі в мережі Інтернет на офіційному сайті національного органу стандартизації.

3.4 Правові засади підвищення ефективності контролю у сфері використання й охорони земель

Правовому регулюванню здійснення контролю у сфері використання й охорони земель притаманна ціла низка недоліків. Їх наявність ставить під сумнів можливість держави в особі органів виконавчої влади гарантувати права на землю, належний якісний стан земель тощо.

Правовий статус органів виконавчої влади, які здійснюють контрольні повноваження у сфері використання й охорони земель чітко не визначений. Відсутній ефективний та функціональний самоврядний, громадський контроль та самоконтроль у сфері використання й охорони земель.

Ці недоліки є свідченням відсутності комплексного підходу до правового регулювання державного контролю у сфері використання й охорони земель [45; 46; 49; 64; 90; 91; 101; 124]. Питання правового регулювання здійснення контролю досліджували представники науки адміністративного [19; 20, с. 125 - 138; 28; 150; 293; 550], екологічного [14; 15; 17, с. 257 - 284; 22; 31, с. 105; 145; 146; 147; 148; 156; 167; 168; 170; 199; 264; 267; 295; 312; 313; 316; 363, с. 182, 259; 366; 567; 568; 588] та земельного права [30, с. 48 - 49; 149; 151; 242; 249, с. 54 - 55; 265; 284, с. 543 - 585; 285; 289; 327, с.7, 18 - 19; 533; 570, с. 5; 571]. Наявним дослідженням бракує системного підходу до визначення поняття державного контролю у сфері використання й охорони земель [45, с. 90 - 93; 101, с. 245 - 250].

На думку представників науки адміністративного права, контроль може бути і самостійним явищем, і складовою частиною іншого явища чи системи, а тому може бути виділений і як самостійний вид діяльності держави, і як функція законодавчої, виконавчої та судової влади.

Тобто контроль в системі державної влади може бути визначений як діяльність, що діалектично пов?язана з іншими видами діяльності держави, знаходиться у взаємозв?язку з ними і складає одне ціле, забезпечуючи єдність державної влади. Водночас контроль є функцією законодавчої, виконавчої, судової влади і внутрішнім компонентом їх діяльності [19, с. 40].

Екологи досліджують екологічний контроль в статиці та в динаміці.

В статиці екологічний контроль розглядається як функція державного управління природокористуванням та охороною навколишнього природного середовища.

В динаміці екологічний контроль розглядається як елемент механізму управління якістю навколишнього природного середовища. Сам екологічний контроль також є певним самостійним механізмом. Останній складається з цілого ряду інших механізмів. Цими механізмами є організаційний, економічний, правовий та ідеологічний механізми [146, с. 37, 73].

Спираючись на наявні теоретичні розробки [520] та приписи земельного законодавства, ми пропонуємо також визначити поняття державного контролю у сфері використання й охорони земель у статиці та динаміці.

В статиці державний контроль - це сукупність правових норм, які регулюють суспільні відносини державного контролю у сфері використання й охорони земель та окремо взяті функції відповідних органів державної влади зі здійснення контролю у сфері використання й охорони земель.

В динаміці державний контроль - це правовідносини державного контролю у сфері використання й охорони земель, а також елемент організаційного механізму контролю у сфері використання й охорони земель та управління у сфері використання й охорони земель.

У юридичній літературі вказується на окремі види контролю, які мають переважати над іншими, зокрема, до такого виду контролю відносять самоврядний контроль [533].

Ми вважаємо, що має мати місце системний підхід до формування організаційного механізму контролю у сфері використання й охорони земель. Цей механізм має охоплювати усі види контролю: державний контроль, у тому числі відомчий контроль, самоврядний та громадський контроль, а також самоконтроль. Суб?єкти контролю мають взаємодіяти, координувати та узгоджувати свої дії, тим самим створюючи цілісну систему контролю у сфері використання й охорони земель.

Державний контроль у сфері використання й охорони земель провадиться органами державної влади. Відповідно до Конституції України [263] органами державної влади є органи законодавчої, виконавчої та судової влади (ст.6). За цими органами закріплений цілий ряд контрольних повноважень. Верховна Рада України здійснює контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції України та закону (ст. 85 Конституції України). Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади (ст. 116 Конституції України). Конституційний Суд України приймає рішення та дає висновки у справах щодо конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради АРК [455].

У науці адміністративного права розрізняють широке та вузьке розуміння контролю. Поряд із широким розумінням державного контролю як діяльності, що притаманна у різних обсягах усім державним органам, у літературі з адміністративного права контроль розглядають звужено - як діяльність спеціальних органів контролю, які у межах своїх повноважень наділяються саме функцією контролю, яка є основним видом їхньої роботи, і здійснюють її за допомогою визначених законом методів та процедур [19, с.12].

Відтак, правовідносини державного контролю у сфері використання й охорони земель доцільно розглядати в широкому та вузькому розумінні.

У широкому розумінні правовідносини державного контролю у сфері використання й охорони земель - це врегульовані нормами права суспільні відносини за участю органів законодавчої, виконавчої та судової влади з реалізації, закріплених за ними контрольних повноважень у сфері використання й охорони земель.

За органами виконавчої влади контрольні повноваження закріплені об?єктивно. Ці органи повинні здійснювати не лише дії з реалізації норм права, а й перевіряти чи відповідає поведінка відповідних суб?єктів приписам, закріпленим у законодавстві. Без цього неможливо визначити чи була реалізована належним чином норма права, причини її неналежної реалізації тощо. Контрольні повноваження тією чи іншою мірою закріплені за всіма органами виконавчої влади. Проте, виходячи з того, що контроль може виступати самостійним видом державної діяльності [19, с. 32], у системі органів виконавчої влади функціонують спеціальні контролюючи органи.

Отже, у вузькому розумінні правовідносини державного контролю у сфері використання й охорони земель - це врегульовані нормами права суспільні відносини за участю спеціальних контролюючих органів виконавчої влади з реалізації, закріплених за ними контрольних повноважень у сфері використання й охорони земель.

Органи виконавчої влади мають забезпечувати розвиток суспільних відносин у відповідних галузях економіки нашої країни. Такими галузями економіки є сільське господарство, паливно-енергетичний комплекс, житлово-комунальне господарство, водне господарство, лісове господарство тощо. Територіальним базисом, а в деяких випадках засобом та предметом праці для цих галузей економіки виступає земля. Отже, органи виконавчої влади галузевої компетенції мають бути зацікавлені не лише у високих економічних показниках, а й у дотриманні приписів земельного законодавства. Цього можна досягнути, закріпивши за галузевими органами виконавчої влади контрольні повноваження у сфері використання й охорони земель поряд з іншими їхніми управлінськими функціями. Такий контроль є відомчим контролем. Отже, під відомчим контролем доцільно розуміти правовідносини щодо контролю у сфері використання й охорони земель, який провадиться міністерствами та відомствами у межах певних сфер суспільних відносин.

Правове регулювання відносин державного контролю домінує в порівнянні з правовим регулюванням відносин, пов?язаних із здійсненням інших видів контролю. Висловлюються думки про необхідність запровадження жорсткої виконавчої вертикалі [19, с.44]. Запропоновані теоретичні положення реалізуються на практиці. Спостерігається централізація контрольної діяльності. Принаймні чисто технічно існує спеціальний орган виконавчої влади, який має виконувати контрольні повноваження у сфері використання й охорони земель [393; 417]. При цьому правове регулювання контрольної діяльності органів місцевого самоврядування та громадських інспекторів є незначним та малоефективним. Це знижує ефективність діяльності органів місцевого самоврядування та громадськості на місцевому рівні під час вирішення таких питань, як: перерозподіл та обіг земель, планування їх використання, залучення інвестицій у сільське господарство тощо.

Ми вважаємо, що домінуюче положення правового регулювання відносин державного контролю в порівнянні з правовим регулюванням відносин, пов?язаних із здійсненням інших видів контролю у сфері використання й охорони земель не може забезпечити належний якісний стан земель. На державу, в особі її органів не доцільно покладати весь тягар відповідальності за гарантування дотримання вимог земельного законодавства. Побудова демократичної держави, плюралізм форм власності на землю, поступове запровадження ринку земель вимагає розподілу такої відповідальності з суб?єктами, в інтересах яких ці кардинальні зміни відбулись, а саме з територіальними громадами, органами місцевого самоврядування, власниками земельних ділянок та їх користувачами. Це вимагає удосконалення правого регулювання контролю у сфері використання й охорони земель та активного розвитку правого регулювання самоврядного, громадського контролю та самоконтролю.

Повноваження органів місцевого самоврядування щодо здійснення контролю у сфері використання й охорони земель чітко не визначені [462; 533]. Варто посилити роль цих органів під час здійснення контролю у цій сфері суспільних відносин. Потрібно передати органам місцевого самоврядування частину контрольних повноважень від спеціальних органів виконавчої влади. До предмета контрольної діяльності органів місцевого самоврядування слід віднести окрім земель комунальної власності, землі приватної та державної форми власності (ст.12 ЗК України). На думку С.І. Хом?яченко, сільські, селищні та міські ради повинні бути наділені повноваженнями, які давали б їм право контролювати використання всіх земель у межах відповідних населених пунктів з метою забезпечення не тільки дотримання норм чинного земельного законодавства, а й затвердження планів забудови та розвитку територій населених пунктів [570, с. 13].

Громадський контроль у сфері використання й охорони земель здійснюється громадськими інспекторами, які призначаються відповідними органами місцевого самоврядування, ЦОВВ, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, ЦОВВ, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, і діють на підставі положення, затвердженого ЦОВВ, що забезпечують формування державної політики у сферах нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, охорони навколишнього природного середовища [223].

Земля є складовою частиною навколишнього природного середовища. У зв?язку з цим громадський контроль у сфері використання й охорони земель доцільно розглядати як різновид громадського контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Беручи за основу наявні у спеціальній літературі пропозиції з удосконалення правового регулювання громадського екологічного контролю [199] доцільно вжити такі заходи з удосконалення правового регулювання громадського контролю у сфері використання й охорони земель. Правовідносини громадського контролю у сфері використання й охорони земель доцільно розглядати у двох аспектах, - у вузькому та у широкому розумінні.

У вузькому розумінні правовідносини громадського контролю у сфері використання й охорони земель - це врегульовані нормами права суспільні відносини у сфері контролю за використання й охорони земель за участю громадських інспекторів, які діють на підставі спеціального положення, затвердженого відповідним органом виконавчої влади.

У широкому розумінні правовідносини громадського контролю у сфері використання й охорони земель - це врегульовані нормами права суспільні відносини у сфері контролю за використання й охорони земель за участю громадян, громадських об?єднань та громадських інспекторів відповідно до законодавства. Громадський контроль є діяльністю громадян, громадських об?єднань [382] та громадських інспекторів, наділених відповідними повноваженнями, спрямованими на перевірку дотримання вимог земельного законодавства державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності, громадянами, а також на попередження, виявлення і усунення правопорушень.

Формами громадського контролю у сфері використання й охорони земель можуть бути: перевірки, які здійснюються громадськими інспекторами; участь громадських об?єднань та громадян у перевірках спеціально уповноважених державних органів за дотриманням підприємствами, установами, організаціями земельного законодавства тощо.

До наслідків проведення громадського контролю слід віднести закріплення за суб?єктами громадського контролю право подавати позов з метою захисту публічних інтересів. Позов не повинен захищати приватні земельні інтереси конкретного громадянина або юридичної особи. Він повинен захищати публічні земельні інтереси громадян, - зокрема, до таких випадків слід віднести забудову прибережних смуг, незаконне влаштування сміттєзвалищ тощо.

У літературі висловлюється думка, що за своєю юридичною природою громадський контроль за використанням та охороною земель є спорідненим із самоврядним контролем у даній сфері суспільних відносин, який безпосередньо відображає інтереси членів територіальних громад сіл, селищ і міст [570, с. 13].

Ми вважаємо, що громадський контроль у сфері використання й охорони земель є самостійним видом контролю. Цей вид контролю не є спорідненим із самоврядним контролем або придатком до самоврядного чи державного контролю. Здійснюючи цей вид контролю, громадяни реалізують закріплені в Конституції України права та свободи людини та громадянина, а саме право на безпечне для життя і здоров?я довкілля, право вільного доступу до інформації про стан довкілля тощо. З метою забезпечення громадськості об?єктивною інформацією про якісний стан земель мають існувати незалежні від державного та самоврядного контролю механізми. Одним з таких механізмів, на нашу думку, має стати механізм громадського контролю у сфері використання й охорони земель. Для того, щоб громадські інспектори були незалежними та уникали тиску під час здійснення ними своїх контрольних повноважень, положення на підставі якого вони мають діяти повинно затверджуватись не ЦОВВ, що забезпечують формування державної політики у сферах нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, охорони навколишнього природного середовища, а Кабінетом Міністрів України.

Громадяни та юридичні особи стали власниками земельних ділянок порівняно зовсім недавно. Земельні ділянки почали активно включатись у господарський обіг на початку 90-х років. Законодавець закріпив за власниками земельних ділянок не лише права щодо вилучення корисних властивостей землі, а й обов?язки щодо забезпечення раціонального використання й охорони земель. Власність зобов'язує. Землевласникам та землекористувачам потрібно навчитись дбайливо ставитись до землі та контролювати себе. Належний стан земель є гарантією їх ефективного використання відповідно до цільового призначення. Передусім ті, хто володіють землями мають бути зацікавлені в збереженні належного стану земель та підвищенні їх якості. Досягнути цього можна за допомогою запровадження земельного самоконтролю. Різновидами земельного самоконтролю може стати господарський, виробничий або корпоративний контроль. Він має провадитись власниками та користувачами земельних ділянок, або на їх замовлення відповідними суб?єктами (аудиторами). Результати самоконтролю повинні відображатись у відповідних звітах, використовуватись для потреб землевласників або землекористувачів та/або подаватись відповідним органам. Ці звіти слід використовувати для формування змісту державного земельного кадастру. З цією метою між відповідними органами виконавчої влади та постачальником такої інформації має укладатися угода, яка має підлягати реєстрації у певному ЦОВВ. Таку взаємодію можна розглядати як випадок публічно-приватного партнерства у сфері використання й охорони земель. Положення про таке партнерство має знайти своє закріплення в чинному законодавстві, зокрема в Законі України «Про державно-приватне партнерство» від 1 липня 2010 року № 2404-VI [388].

Наука земельного права [231, с. 190 - 191] та земельне законодавство Російської Федерації передбачало наявність виробничого земельного контролю. Відповідно до ст. 73 Земельного кодексу Російської Федерації (ЗК РФ) [276, с. 499 - 500] виробничий земельний контроль здійснювався власником земельної ділянки, землекористувачем, володільцем землі, орендатором земельної ділянки під час проведення господарської діяльності на земельній ділянці.

Вітчизняне законодавство врегульовує проведення лише виробничого екологічного контролю. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про державну систему моніторингу довкілля» від 30 березня 1998 року № 391 [419] підприємства, установи і організації незалежно від їх підпорядкування і форм власності, діяльність яких призводить чи може призвести до погіршення стану довкілля, зобов?язані здійснювати екологічний контроль за виробничими процесами та станом промислових зон, збирати, зберігати та безоплатно надавати дані і/або узагальнену інформацію для її комплексного оброблення, з цією метою між суб?єктами системи моніторингу та постачальником інформації укладається угода, яка підлягає реєстрації в Мінприроди.

Окрім виробничого екологічного контролю чинне законодавство передбачає можливість проведення екологічного аудиту [395]. Екологічний аудит - це документально оформлений системний незалежний процес оцінювання об?єкта екологічного аудиту, що включає збирання і об?єктивне оцінювання доказів для встановлення відповідності визначених видів діяльності, заходів, умов, системи екологічного управління та інформації з цих питань вимогам законодавства України про охорону навколишнього природного середовища й іншим критеріям екологічного аудиту.

Екологічний аудит в Україні проводиться з метою забезпечення додержання законодавства про охорону навколишнього природного середовища в процесі господарської та іншої діяльності. Основними завданнями екологічного аудиту є: збір достовірної інформації про екологічні аспекти виробничої діяльності об?єкта екологічного аудиту та формування на її основі висновку екологічного аудиту; встановлення відповідності об?єктів екологічного аудиту вимогам законодавства про охорону навколишнього природного середовища й іншим критеріям екологічного аудиту; оцінка впливу діяльності об?єкта екологічного аудиту на стан навколишнього природного середовища; оцінка ефективності, повноти і обґрунтованості заходів, що вживаються для охорони навколишнього природного середовища на об?єкті екологічного аудиту.

Беручи до уваги зміст правового регулювання екологічного аудиту ми вважаємо за доцільно запровадити такий різновид земельного контролю як земельний аудит. Під земельним аудитом пропонуємо розуміти документально оформлений системний незалежний процес оцінювання якісних характеристик земельних ділянок, що включатиме збирання і об?єктивне оцінювання доказів для встановлення відповідності визначених видів діяльності, заходів, умов, системи земельного управління та інформації з цих питань вимогам земельного законодавства й іншим критеріям земельного аудиту.

Існує дві концепції змісту влади. Одна з них проголошує ідею розподілу влади. Цю концепцію розробляли Джон Локк, Ш. Монтеск?є. Інша концепція базується на засадах єдності влади. Її відстоювали Жан-Жак Руссо, Гегель.

Ш. Монтеск?є розвиваючи ідею розподілу влади писав про політичний поділ праці по керівництву державою і розподілення владних повноважень між різними соціальними верствами. Гегель критикував теорію розподілу влади, започатковану Ш.Монтеск?є. Він вважав, що вона встановлює самостійність законодавчої, виконавчої та судової влади, а це спричиняє ворожнечу між ними. В його теорії різні види влади є лише різними проявами одного цілого [19, с. 33 - 34].

Ми підтримаємо концепцію відповідно до якої різні види державної влади є лише різними проявами одного цілого. Отже, можна говорити, що контрольна діяльність у сфері використання й охорони земель є функцією єдиної за своїм змістом державної влади. Ця функція є державним контролем. Він притаманний кожній з гілок влади та здійснюється системою відповідних органів державної влади. Окрім державного контролю передбачений самоврядний та громадський контроль. Існує потреба в удосконаленні правого регулювання контролю у сфері використання й охорони земель та активному розвитку самоврядного, громадського контролю та самоконтролю. Ці види контролю мають доповнювати один одного. Державний контроль не повинен бути єдиним джерелом інформації про стан дотримання земельного законодавства в України. Конституція України гарантує кожному право вільного доступу до інформації про стан довкілля, а також право на її поширення. З тим, щоб громадяни у різних організаційних формах могли скористатись цим правом поряд з державним контролем запроваджений самоврядний та громадський контроль. Такі види контролю як державний контроль, у тому числі відомчий контроль, самоврядний контроль, громадський контроль та самоконтроль, а також заходи взаємодії між суб?єктами здійснення цих видів контролю мають бути передбачені в Законі України «Про контроль за використанням та охороною земель». Цей Закон доцільно прийняти на основі вже діючого Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19 червня 2003 року № 963 - IV [385] з внесенням відповідних змін до ЗК України.

Розвиток та ускладнення земельних відносин мало своїм наслідком запровадження поряд з державним контролем у сфері використання й охорони земель та прокурорським наглядом за додержанням земельного законодавства таких правових явищ, як: моніторинг земель, державна експертиза землевпорядної документації та екологічний аудит. Ці правові явища є порівняно новими формами визначення стану дотримання вимог земельного законодавства. У юридичній літературі та законодавстві досі не має чітких положень, на підставі яких можна було б визначити співвідношення державного контролю у сфері використання й охорони земель з прокурорським наглядом за додержанням земельного законодавства [22; 147; 265, с. 13; 293], моніторингом земель [146, с. 54 - 58], експертизою [15; 146, с. 58] та екологічним аудитом [170]. З метою належного правового регулювання відносин державного контролю у сфері використання й охорони земель постає потреба визначити співвідношення державного контролю у сфері використання й охорони земель з викладеними вище формами визначення стану дотримання вимог земельного законодавства та законодавства про охорону навколишнього середовища [124, с. 427 - 435].

Щодо прокурорського нагляду, то з прийняттям Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII [490] відбулось скасування функції прокуратури щодо нагляду за додержанням і застосуванням законів так званий «загальний нагляд» та ліквідація природоохоронних прокуратур.

Варто відзначити, що прокурорський нагляд та контроль ніколи не були тотожними поняттями. О.Ю. Лунєв провадив дослідження різниці між ними у радянський період [293, с. 13 - 15]. Відповідно до висловлених ним положень та чинного на той час законодавства можна виділити та обґрунтувати спільні та відмінні ознаки для цих двох правових явищ.

Спільними ознаками були мета та форма діяльності органів нагляду та контролю. Перед цими органами була поставлена мета забезпечити законність. Досягнення цієї мети відбувалось у формі перевірок.

Відмінними ознаками були місце прокуратури та контролюючих органів виконавчої влади в системі органів держави, правовий статус, завдання та заходи впливу цих органів. Прокуратура не була віднесена до органів державного управління. Конституція закріпила особливе положення прокуратури в системі органів Радянської держави. Контрольні ж органи виступали складовою частиною виконавчо-розпорядчих органів державної влади СРСР. Завдання прокурорського нагляду полягало у недопущенні порушення законів, досягненні однакового розуміння та застосування актів вищих державних органів. Завдання контролюючих органів державної влади полягало у перевірці своєчасного та точного виконання постанов Уряду. Окрім органів державного контролю, перевірку виконання провадили відповідні органи управління по відношенню до підпорядкованого їм апарату. Здійснюючи нагляд, прокурори не могли застосовувати будь-які адміністративні заходи впливу, проте вони повинні були опротестовувати будь-яку незаконну дію, любий незаконний акт управління, притягаючи у необхідних випадках до дисциплінарної відповідальності порушника законності.

Відповідно до Закону України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року № 1789-XII [490] та Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 року № 1264-XII [473] діяли природоохоронні прокуратури та відбувався прокурорський нагляд за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Відповідно до ст.19 Закону України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року № 1789-XII предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів було додержання законів, що стосувались охорони навколишнього середовища.

Відповідно до ст. 37 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 року № 1264-XII нагляд за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища здійснював Генеральний прокурор України та підпорядковані йому органи прокуратури. При здійсненні нагляду органи прокуратури застосовували надані їм законодавством України права, включаючи звернення до судів або арбітражних судів з позовами про відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, та про припинення екологічно небезпечної діяльності. В разі необхідності у складі органів Прокуратури України могли створюватися спеціалізовані екологічні підрозділи [196].

Щодо співвідношення правового регулювання державного контролю у сфері використання та охорони земель і моніторингу земель, то в науці радянського екологічного права екологічний контроль відокремлювався від екологічного моніторингу.

Екологічний контроль був одним із видів організаційно-управлінської, адміністративної діяльності відповідних органів держави, відомств, підприємств та громадськості. На відміну від екологічного контролю, екологічний моніторинг мав специфічну мету, завдання, об?єкти, форми та методи проведення. Моніторинг навколишнього середовища визначався як процес збору та перетворення інформації про стан, природні та антропогенні (у результаті діяльності людини) зміни навколишнього середовища з метою його охорони, раціонального використання природних ресурсів, охорони здоров?я та благополуччя людини. Завданнями та основними напрямами державного моніторингу було: спостереження за станом навколишнього природного середовища, оцінка та прогноз його стану, виявлення міри, джерел та факторів антропогенного впливу. Система моніторингу навколишнього середовища включала такі його види: санітарно-гігієнічний, екологічний, в тому числі земельний, кліматичний моніторинг. Моніторинг земель становив систему спостережень за станом земельного фонду для своєчасного виявлення змін, їх оцінки, попередження й усунення негативних процесів [146, с. 54 - 58].

У земельному законодавстві розмежування правового регулювання контролю у сфері використання та охорони земель і моніторингу земель відбувалось поступово.

У ЗК Української РСР від 8 липня 1970 року [224] не було приписів щодо моніторингу земель. Кодекс містив лише приписи щодо державного контролю за використанням та охороною земель. Вони складали спеціально присвячену цьому питанню Главу 11 Кодексу.

Дія кодексу припинилась з набранням чинності ЗК Української РСР від 18 грудня 1990 року № 561 - XII [225]. До функцій державного управління у галузі використання й охорони земель поряд з контролем за використанням і охороною земель був віднесений моніторинг земель. У Розділі V нормативно-правового акту відбулось запровадження непритаманної для попереднього кодексу форми державного управління у галузі використання й охорони земель. Такою формою став моніторинг земель. ЗК Української РСР був змінений, доповнений та викладений у новій редакції 13 березня 1992 року [379]. Побудова правових приписів щодо контролю за використанням та охороною земель і моніторингу залишилась без змін.

Постановою Кабінету Міністрів України «Про першочергові заходи щодо підготовки і проведення земельної реформи» від 7 травня 1993 року № 334 [477] проведення моніторингових досліджень було віднесено до науково-методичного забезпечення земельної реформи. В Указі Президента України «Про Основні напрями земельної реформи в Україні на 2001 - 2005 роки» від 30 травня 2001 року № 372/2001 [471] удосконалення правового регулювання моніторингу земель та поліпшення організації контролю за використанням та охороною земель оголошені самостійними напрямами державної політики у сфері регулювання земельних відносин. Остаточне відокремлення правового регулювання контролю за використанням та охороною земель і моніторингу земель відбулось у ЗК України від 25 жовтня 2001 року № 2768 - XII [223]. Такі функції державного управління, як контроль за використанням і охороною земель та моніторинг земель отримали самостійне правове врегулювання в окремих главах Розділу VII ЗК України.

Контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України. Державний контроль за використанням та охороною земель провадиться у формі перевірок тощо. У разі виявлення порушень земельного законодавства можуть наступати негативні наслідки, зокрема складатись акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання й охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядатись відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подаватись в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності [223; 385].

Моніторинг земель на відміну від контролю за використанням та охороною земель має специфічну мету, завдання, форми та методи проведення. Моніторинг земель визначається як система спостереження за станом земель з метою своєчасного виявлення змін, їх оцінки, відвернення та ліквідації наслідків негативних процесів. У системі моніторингу земель проводиться збирання, оброблення, передавання, збереження та аналіз інформації про стан земель, прогнозування їх змін і розроблення науково обґрунтованих рекомендацій для прийняття рішень щодо запобігання негативним змінам стану земель та дотримання вимог екологічної безпеки. Основними завданнями моніторингу земель є прогноз еколого-економічних наслідків деградації земельних ділянок з метою запобігання або усунення дії негативних процесів. Складовою частиною моніторингу земель є моніторинг ґрунтів. Моніторинг земель є складовою частиною державної системи моніторингу довкілля [223; 428]. Моніторинг земель на відміну від контролю за використанням та охороною земель не може бути підставою для настання негативних наслідків для землеволодільців. Результати моніторингу можуть виступати приводом для проведення контролю і у разі виявлення порушень чинного законодавства настання негативних наслідків, - застосування відповідних видів відповідальності.

У ст.ст. 5, 8 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19 червня 2003 року № 963 - IV визначені суб?єкти та їхні повноваження щодо проведення моніторингу родючості ґрунтів земель сільськогосподарського призначення, - ЦОВВ з питань аграрної політики (Мінагрополітики).

Моніторинг земель, в тому числі ґрунтів та контроль за використанням та охороною земель є різними правовими явищами. На цій підставі, ми вважаємо, що приписи про моніторинг родючості ґрунтів треба виключити з Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19 червня 2003 року № 963 - IV.

Під час визначення співвідношення правового регулювання державного контролю у сфері використання й охорони земель з експертизою у сфері земельних відносин варто мати на увазі, що екологічна експертиза у юридичній літературі визнається організаційно-правовою формою попереджувального контролю. Водночас, на думку О.К. Голічєнкова, вона виходить за межі поняття «контроль», виступає значною мірою самостійним видом управлінської діяльності [146, с. 58].

У літературі з адміністративного права немає єдності з питання розмежування контрольної діяльності з діяльністю щодо надання адміністративних послуг, а саме проведення експертиз тощо. Одні представники науки адміністративного права здійснення екологічної експертизи [19, c. 160] розглядають в якості здійснення контрольної діяльності. Інші відстоюють позицію доцільності розрізняти діяльність з проведення контролю і надання адміністративних послуг, - проведення експертиз [28, с.16]. Вказується на те, що зазначені види адміністративної діяльності принципово відрізняються. Відмінність полягає, зокрема, у: ініціюванні провадження (в процедурі надання послуг - особа, а під час проведення перевірки - орган); повноті необхідних документів для прийняття рішення (в процедурі надання послуг особою надається відповідний перелік документі, а під час проведення перевірки орган самостійно визначає обсяг необхідних документів відповідно до вимог закону) тощо [28, с. 17].

Ми поділяємо другу точку зору. На нашу думку, проведення експертизи (державної експертизи землевпорядної документації) є земельною адміністративною послугою. З огляду на ознаки, притаманні земельним адміністративним послугам [61; 77; 99], державний контроль у сфері використання й охорони земель та діяльність із надання земельних адміністративних послуг є різними правовими явищами.

Чинне законодавство передбачає існування екологічного аудиту як документально оформленого системного незалежного процесу оцінювання об?єкта екологічного аудиту, що включає збирання і об?єктивне оцінювання доказів для встановлення відповідності визначених видів діяльності, заходів, умов, системи екологічного управління та інформації з цих питань вимогам законодавства України про охорону навколишнього природного середовища й іншим критеріям екологічного аудиту. Правові засади екологічного аудиту закріплені в Законі України «Про екологічний аудит» від 24 червня 2004 року № 1862-IV [395]. Розробка цього питання здійснюється у науковій літературі [170].