Правове регулювання управлінських та сервісних відносин у сфері використання та охорони земель: проблеми теорії та практики

Законодавець зробив істотний крок в цьому напряму. Зокрема з 2013 року [376] положення ст. 334 ЦК України, відповідно до якого якщо договір про відчуження майна підлягав державній реєстрації, право власності у набувача виникало з моменту такої реєстрації було змінено на положення відповідно до якого права на нерухоме майно, які підлягають державній реєстрації, виникають з дня такої реєстрації відповідно до закону. При цьому у ЦК України існує ст. 210 Державна реєстрація правочину. Відповідно до цієї статті правочин підлягає державній реєстрації лише у випадках, встановлених законом. Такий правочин є вчиненим з моменту його державної реєстрації.

У зв?язку з дослідженням питання про те, що підлягає реєстрації, варто відзначити, що існуюча система цивільних прав є результатом тривалої еволюції цивілістичної науки [535; 536; 537]. Наука ж земельного права досі не має чітко визначеної системи прав на землю. У ЗК України є Розділ III «Права на землю». Він включає такі глави: Глава 14 «Право власності на землю», Глава 15 «Право користування землею», Глава 16 «Право земельного сервітуту», Глава 16№ «Право користування чужою земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб або для забудови».

Припинення існування різноманіття прав на землю та встановлення після революційних подій 1917 року виключної державної власності на землю практично призвело до припинення існування класичного поділу прав на землю на речові та зобов?язальні, а також речових прав на землю на право власності на землю та на права на чужу землю. Запровадження різних форм власності на землю у 90 - х роках викликало необхідність внесення суттєвих змін до існуючої на той час системи прав на землю та стало поштовхом для її подальшого розвитку [109, с. 8].

Відповідно до цивілістичної традиції права на землю поділяються на речові та зобов?язальні. Критеріями для поділу прав на землю на речові та зобов?язальні є особливості правового регулювання відповідних земельних відносин [169; 208; 302; 311; 532]. Речові права на землю - це права, які надають їх володільцю можливість безпосередньо (незалежно від іншої особи) впливати на земельну ділянку. Під зобов?язальними правами слід розуміти строкові права, згідно з якими одна сторона (боржник) зобов?язана вчинити на користь другої сторони (кредитора) певну дію (передати майно тощо) або утриматися від вчинення певної дії, а кредитор має право вимагати від боржника виконання його обов?язку [109, с. 10 - 17].

Земельне законодавство України передбачає такі види речових прав на землю, як право власності на землю та речові права на чужу земельну ділянку або обмежені речові права на земельну ділянку. Право власності на землю відрізняється від інших речових прав на землю повнотою свого здійснення. Власнику належать правомочності володіння, користування та розпорядження своєю земельною ділянкою. Він має право за власним розсудом здійснювати будь - які дії, які не суперечать нормам права та не порушують права та охоронювані законом інтереси інших суб?єктів прав на землю. Ніхто з суб?єктів інших речових прав на землю не має такої повноти правомочностей. Об?єм їх прав на землю обмежений законом та волею власника. Речове право на чужу земельну ділянку або обмежене речове право на земельну ділянку можна визначити як абсолютне суб?єктивне право особи, що володіє можливістю в своїх інтересах в межах наданих їй законом правомочностей, безпосередньо використовувати належну на праві власності іншій особі земельну ділянку, без звернення за сприянням до власника.

У ст. 395 ЦК України установлений перелік обмежених речових прав на землю. До них віднесені: право володіння, право користування (сервітут); право користування земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб (емфітевзис) та право забудови земельної ділянки (суперфіцій). З огляду на зміст цієї статті, перелік речових прав на чужу земельну ділянку не можна вважати вичерпним. На відкритість цього переліку вказує положення цієї статті, згідно з якою законом можуть бути встановлені інші речові права на чуже майно. З метою формування цілісної картини обмежених речових прав на землю варто звернутися до змісту ЦК України та ЗК України, в яких сформовані положення про речові права на чужу земельну ділянку, які як попали так і не попали до переліку обмежених речових прав, який міститься в статті 395 ЦК України.

Відповідно до ст. 119 ЗК України право володіння встановлює можливість набуття прав на земельну ділянку за давністю користування (набувальна давність). У ЗК України (ст. 98) та ЦК України (ст. 401) закріплено таке право на чужу земельну ділянку як земельний та особистий сервітут. Формування інститутів емфітевзису та суперфіцію відбувається за допомогою норм цивільного та земельного права. Питання про можливість існування в правовій системі України емфітевзису та суперфіцію в ЦК України (Глава 33 та 34) та ЗК України (ст.102№) вирішено позитивно. Вони містять приписи, якими визначені особливості цих двох видів прав на землю. Вітчизняна цивілістична наука на підставі положень, які містяться в ст. 572 ЦК України визнає заставу земельної ділянки речовим правом на чужу земельну ділянку [32, с. 677]. У ЗК України (ст.92) збережено таке право на чужу земельну ділянку, як право постійного користування земельною ділянкою. Так, підприємства, установи та організації, що належать до державної або комунальної власності можуть володіти та користуватися земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку на підставі такого обмеженого речового права.

Відтак, речовими правами на чужу земельну ділянку є: право володіння, сервітут, емфітевзис, суперфіцій, застава земельної ділянки, право постійного користування земельною ділянкою. Стосовно права оренди земельної ділянки, то воно має іншу юридичну природу на відміну від речових прав на земельну ділянку та належить до зобов?язальних прав.

Таким чином, права на землю поділяються на речові та зобов?язальні права на землю. У свою чергу речові права на землю поділяються на право власності на землю та права на чужу земельну ділянку або обмежені речові права на земельну ділянку. До речових прав на чужу земельну ділянку доцільно віднести: право володіння, сервітут, емфітевзис, суперфіцій, заставу земельної ділянки, право постійного користування земельною ділянкою. До зобов?язальних прав на земельну ділянку доцільно віднести право оренди землі.

Незважаючи на те, що право оренди землі є зобов?язальним правом, воно віднесено до речових прав на нерухоме майно відповідно до ст. 4 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 1 липня 2004 року № 1952 - IV. Ми вважаємо, що з метою уникнення наявних прогалин в частині визначення видів прав на землю які підлягають реєстрації, існуючий поділ прав на землю на речові (право власності та речові права на чужу земельну ділянку) та зобов?язальні права на землю (право оренди землі) доцільно закріпити у чинному законодавстві, - ЗК України, Законі України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 1 липня 2004 року № 1952 - IV. На цій підставі назву Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» потрібно змінити на назву, - Закон України «Про державну реєстрацію прав на нерухоме майно та їх обтяжень».

Законодавство з державної реєстрації прав на землю та їх обтяжень перебуває на стадії свого формування. Теорія правового регулювання державної реєстрації прав на землю та їх обтяжень не є остаточно сформованою. Вченими з приводу правового регулювання державної реєстрації прав на землю та їх обтяжень висловлюються різні точки зору [164; 166, с. 64; 280; 281]. Ми вважаємо, що узгодити теоретичні положення з приписами нормативно-правових актів у цій сфері суспільних відносин доцільно за допомогою визначення принципів правового регулювання державної реєстрації прав на землю та їх обтяжень.

Згідно з теорією права та держави принципи права - це керівні засади (ідеї), які зумовлюються об?єктивними закономірностями існування і розвитку людини та суспільства і визначають зміст та спрямованість правового регулювання. Значення принципів полягає в тому, що вони у стислому вигляді, концентровано відбивають найсуттєвіші риси права [520, c. 65 - 67].

Вчені провадили дослідження принципів правового регулювання державної реєстрації прав на нерухоме майно на підставі вітчизняного та зарубіжного законодавства [154, с. 197 - 206; 281].

На підставі аналізу вітчизняного законодавства були виділені такі принципи державної реєстрації прав на нерухомість в Україні: принцип неподільності нерухомості; принцип єдності правил (порядку) реєстрації; принцип одного вікна; принцип наступності; принцип необтяжливої платності; принцип доступності; принцип гарантованості зареєстрованих прав [281].

Державна реєстрація прав на нерухоме майно відповідно до зарубіжного законодавства здійснюється за такими принципами: принцип законності; принцип гласності та публічності; принцип диспозитивності; принцип достовірності; принцип процесуального формалізму; принцип єдності системи реєстрації, процедури реєстраційних дій та реєстру прав незалежно від об?єкта нерухомості та регіону; принцип наступності; принцип пріоритету раніше зареєстрованих та раніше заявлених прав; принцип платності [154, с. 197 - 206].

Беручи до уваги наявні принципи державної реєстрації прав на нерухоме майно, ми вважаємо за доцільне сформувати перелік принципів державної реєстрації прав на землю та їх обтяжень. Це дозволить визначити керівні засади для подальшого розвитку правового регулювання державної реєстрації прав на землю та їх обтяжень [120, c. 233 - 236]

Принцип законності. Права людини, в тому числі права на землю є однією з найбільших суспільних цінностей. Невід?ємною складовою частиною виникнення, здійснення та припинення прав на землю є державна реєстрація прав та їх обтяжень. Відтак суспільні відносини щодо державної реєстрації прав на землю мають регулюватись приписами законів. Зокрема ст.24 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 1 липня 2004 року № 1952 - IV передбачає вичерпний перелік підстав для відмови у державній реєстрації прав та їх обтяжень. Відмова в державній реєстрації прав та їх обтяжень з підстав, не передбачених цим законом, заборонена.

Заявочний принцип. Державна реєстрація прав на землю та їх обтяжень має заявочний характер. Відповідно до ст. 18 Закон України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 1 липня 2004 року № 1952 - IV державній реєстрації підлягають виключно заявлені права та їх обтяження, за умови їх відповідності законодавству і поданим/отриманим документам. Ініціювання процедури державної реєстрації виникнення, зміни або припинення прав на землю та їх обтяжень залежить від волі володільця. Від нього залежить чи буде він володільцем земельної ділянки на підставі відповідного титулу чи володільцем земельної ділянки без відповідного титулу. При цьому таке володіння земельною ділянкою до моменту реєстрації можна вважати законним. Зокрема, у разі відчуження земельної ділянки власником земельної ділянки залишається продавець, а покупець може вважатись законним володільцем земельної ділянки до моменту реєстрації права власності на земельну ділянку.

Принцип обов?язковості державної реєстрації прав на землю. Державна реєстрація прав на землю визнається обов?язковою. Незважаючи на обов?язковість державної реєстрації прав на землю, чинне законодавство не передбачає настання негативних наслідків у формі кримінальної, адміністративної або цивільної відповідальності у разі відсутності звернення з боку володільця земельною ділянкою за реєстрацією відповідних прав на неї або обтяжень цих прав. Негативні наслідки існують опосередковано. Зокрема, права на нерухоме майно, які підлягають державній реєстрації відповідно до закону, виникають з моменту такої реєстрації. Крім цього будь-які правочини щодо нерухомого майна (відчуження, управління, іпотека тощо) укладаються, якщо право власності на таке майно зареєстровано згідно з вимогами закону.

Принцип пріоритету раніше заявлених та раніше зареєстрованих прав на землю. Державна реєстрація прав на нерухоме майно та їх обтяжень проводиться в порядку черговості надходження заяв про державну реєстрацію прав та їх обтяжень. Відповідно до ст. 18 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 1 липня 2004 року № 1952 - IV у разі якщо під час розгляду заяви про державну реєстрацію прав на нерухоме майно державним реєстратором встановлено наявність зареєстрованих у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно інших заяв про державну реєстрацію прав на це саме майно, заяви розглядаються в порядку черговості їх надходження. Наступна заява розглядається тільки після прийняття державним реєстратором рішення про державну реєстрацію прав або про відмову в такій реєстрації щодо заяви, зареєстрованої в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно раніше.

Щодо пріоритету раніше зареєстрованих прав на землю, то у державній реєстрації прав та їх обтяжень може бути відмовлено у разі, якщо: наявні суперечності між заявленими та вже зареєстрованими речовими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями (ст.24).

Відомості Державного реєстру речових прав на нерухоме майно вважаються достовірними і можуть бути використані у спорі з третьою особою, доки їх не скасовано у порядку, передбаченому спеціальним законом. Будь-які дії особи, спрямовані на набуття, зміну або припинення речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, зареєстрованих у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, вчиняються на підставі відомостей, що містяться в цьому реєстрі (ст.12).

Принцип доступності інформації. Розділ VI Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 1 липня 2004 року № 1952 - IV встановлює порядок користування відомостями Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. Інформація про зареєстровані права на нерухоме майно та їх обтяження, що міститься у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно є відкритою, загальнодоступною та платною, крім випадків, передбачених спеціальним законом. Наявний принцип гарантує права учасників суспільних відносин щодо обігу земельних ділянок. Останні можуть отримувати вичерпну інформацію щодо суб?єктів та об?єктів таких правовідносин, використовуючи записи з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Принцип збігу моменту подання заяви про державну реєстрацію прав на землю, їх обтяжень та державної реєстрації прав на землю та їх обтяжень. Згідно з чинним законодавством момент укладення угоди, об?єктом якої є земельна ділянка або реєстрації земельної ділянки та виникнення прав на земельну ділянку можуть не збігатися.

У Законі України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 1 липня 2004 року № 1952 - IV відзначається, що речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що підлягають державній реєстрації відповідно до цього закону, виникають з моменту такої реєстрації (ст.3). Датою і часом державної реєстрації прав вважається дата і час реєстрації відповідної заяви, за результатом розгляду якої державним реєстратором прийнято рішення про державну реєстрацію прав (ст.18). Державна реєстрація права власності й інших речових прав проводиться у строк, що не перевищує п?яти робочих днів (ст.19).

У зв?язку з цим виникає запитання щодо майбутньої долі набувача земельної ділянки у разі смерті попереднього власника земельної ділянки у проміжку між реєстрацією заяви та прийняттям рішення про державну реєстрацію прав та внесенням записів до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. На жаль, за цих умов, набувач земельної ділянки не зможе стати власником земельної ділянки. Остання має бути включена у спадкову масу.

На нашу думку, з тим щоб уникнути таких негативних наслідків державна реєстрація прав на нерухоме майно та їх обтяжень, а також відмова в ній має провадитись в день подачі заяви про державну реєстрацію прав та їх обтяжень.

Принцип достовірності. Законодавець проголошує, що держава гарантує достовірність зареєстрованих прав на землю.

Записи, що містяться у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, повинні відповідати відомостям, що містяться в документах, на підставі яких проведені реєстраційні дії. У разі їх невідповідності пріоритет мають відомості, що містяться в документах, на підставі яких проведені реєстраційні дії.

Відомості Державного реєстру речових прав на нерухоме майно вважаються достовірними і можуть бути використані у спорі з третьою особою, доки їх не скасовано у порядку, передбаченому спеціальним законом. Будь-які дії особи, спрямовані на набуття, зміну або припинення речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, зареєстрованих у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, вчиняються на підставі відомостей, що містяться в цьому реєстрі.

Реєстраційний запис є доказом існування відповідного права на землю. Таке трактування правової природи реєстраційного запису відповідає меті запровадження державної реєстрації прав на землю та їх обтяжень. Остання полягає у офіційному визнанні і підтвердженні державою фактів виникнення, переходу або припинення прав на землю та їх обтяжень.

На відміну від вітчизняного законодавства у законодавстві деяких зарубіжних країн у разі виявлення невідповідності записів у Єдиному державному реєстрі прав та правовстановлюючого документу пріоритет має надаватись саме запису в Єдиному державному реєстрі прав, а не правовстановлюючим документам [154, с. 197 - 206; 298]. У цьому випадку визнати реєстрацію, реєстраційний запис недійсними можна лише у разі вирішення спору про право на нерухомість, а не у разі оскарження дій чи бездіяльності суб?єкта державної реєстрації. Позивач зобов?язаний довести своє право на нерухоме майно. Судове рішення про визнання права буде підставою для реєстрації відповідного права позивача та погашення попереднього запису.

Процедурний принцип. Дотримання процедури проведення державної реєстрації прав на землю та їх обтяжень є гарантією забезпечення правомірної поведінки усіх суб?єктів реєстраційних правовідносин. З одного боку, це дозволяє уникнути суб?єктивізму під час реєстрації заяв про державну реєстрацію, їх розгляду, прийняття рішення про державну реєстрацію тощо. З іншого боку, це забезпечує рівне становище всіх володільцев землі під час здійснення державної реєстрації прав на землю та їх обтяжень.

Відтак у Законі України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 1 липня 2004 року № 1952 - IV передбачений порядок проведення державної реєстрації прав та їх обтяжень, запроваджена черговість розгляду заяв про державну реєстрацію прав, передбачені строки проведення державної реєстрації прав та їх обтяжень, встановлені підстави для державної реєстрації прав та їх обтяжень, передбачено місце проведення державної реєстрації тощо. При цьому, на нашу думку, оцінюючи правомірність набуття відповідного права суд насамперед буде розглядати спір про право та керуватись нормами матеріального права про право, а не процедурними нормами, що визначають порядок здійснення державної реєстрації прав на нерухоме майно та їх обтяжень.

Принцип ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно у електронній формі. На сьогодні відповідно до ст.12 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 1 липня 2004 року № 1952 - IV записи, що містяться у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, повинні відповідати відомостям, що містяться в документах, на підставі яких проведені реєстраційні дії. У разі їх невідповідності пріоритет мають відомості, що містяться в документах, на підставі яких проведені реєстраційні дії.

Згідно з чинним законодавством обіг прав на землю опосередковується документами у паперовій формі: договори, свідоцтва про право власності, свідоцтва про право на спадщину, державні акти тощо. У сучасних умовах господарювання паперова форма документів сповільнює обіг. Ми вважаємо, що для того, щоб спростити та пришвидшити обіг прав на землю, ці документи мають набути електронної форми. Наслідком цього стане ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно лише у електронній формі.

Таким чином, ми вважаємо, що доцільно виділити такі принципи правового регулювання державної реєстрації прав на землю та їх обтяжень: принцип законності; заявочний принцип; принцип обов?язковості державної реєстрації прав на землю; принцип пріоритету раніше заявлених та раніше зареєстрованих прав на землю; принцип доступності інформації; принцип збігу моменту подання заяви про державну реєстрацію прав на землю, їх обтяжень та державної реєстрації прав на землю та їх обтяжень; принцип достовірності; процедурний принцип; принцип ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно у електронній формі. Запропоновані принципи дозволять узгодити теорію з правотворчою діяльність під час подальшого удосконалення правового регулювання державної реєстрації прав на землю та їх обтяжень.

4.2 Правові аспекти сервісних відносин щодо надання сільськогосподарських дорадчих послуг

Сільськогосподарська діяльність здійснюється суб?єктами господарювання за допомогою такого засобу виробництва як землі сільськогосподарського призначення.

Щодо стану розвитку суб?єктів господарювання, то економісти у своїх дослідженнях проведених до 2014 року відзначали, що в Україні в процесі аграрних трансформацій сформувалася дуальна структура сільського господарства, представлена високоприбутковим корпоративним та малотоварним індивідуальним секторами. Розвиток індивідуального сектору розглядався швидше як об?єктивна необхідність виживання сільських сімей, що мало місце протягом 1990-х років, тоді як корпоративний устрій в агропродовольчому секторі став наслідком активної діяльності великого капіталу щодо монополізації ланцюгів формування доданої вартості при виробництві продовольчих товарів. Незважаючи на те, що вже тривалий час зберігався певний розподіл між двома секторами на ринках різних сільськогосподарських товарів (переважання корпоративних підприємств на ринку рослинницької продукції, курятини та виробництва яєць, а індивідуального - вирощування картоплі, виробництва молока, яловичини та свинини), провідні експерти прогнозували поступове нарощування присутності корпоративних підприємств на властивих для індивідуального сектору ринках. Одним з таких мав би стати ринок свинини, на якому в найближчі роки мали б відбуватися процеси аналогічні тим, що мали місце на ринку курятини десять років тому. Незважаючи на досить активну інвестиційну діяльність в аграрному секторі, задоволення потреб працевлаштування в сільській місцевості корпоративний сектор не був здатен здійснити. Так, лише протягом 2000 - 2011 років кількість найманих працівників в сільському господарстві, зайнятих в корпоративному секторі, знизилася майже в чотири рази до 0,73 млн. осіб. Натомість рівень самозайнятості в сільському господарстві досягнув 70% всього економічно активного сільського населення. Закладені тенденції, очевидно, могли б тільки посилитися з підписанням Угоди про асоціацію з ЄС, але разом із тим для індивідуального сектору було б сформоване більш сприятливе середовище розвитку нових видів аграрної та не аграрної діяльності.

Ними наголошувалось, що саме дрібні індивідуальні виробники потребували підтримки на шляху до євроінтеграції й мали стати об?єктом роботи інституцій системи консультаційних послуг. Вони вказували, що в ЄС передбачено необхідність наявності системи консультування сільськогосподарських виробників відповідним регламентом. Розвиток та просування дорадництва серед сільських жителів та сільськогосподарських виробників у межах розвитку сільських територій та сільського господарства могло б створити додатковий поштовх та фінансову підтримку розвитку дорадництва в Україні [538].

Щодо стану земель сільськогосподарського призначення, то їм притаманна висока ступінь розораності. Власниками земель товарного сільськогосподарського призначення переважно є люди пенсійного віку, значні площі цих земель знаходяться в оренді, дрібнотоварні та середньотоварні суб?єкти господарювання на селі не спроможні, через низьку платоспроможність, отримувати в повному обсязі інформацію щодо реалізації своїх прав на землю та забезпечення раціонального використання й охорони земель, обробіток земель здійснюється з використанням застарілих технологій тощо.

Політичні та економічні події 2014 - 2015 років призвели до кардинальної зміни передумов розвитку вітчизняного сільського господарства. Падіння курсу гривні, руйнація вітчизняної фінансової, зокрема банківської системи, високі процентні ставки за кредитами, підвищення ціни на топливо та на енергоносії, здороження вартості насіннєвого матеріалу та добрив може негативно відбитись на діяльності не лише дрібних, а й великих виробників сільськогосподарської продукції. Вони не зможуть приступити до посівної через брак матеріальних ресурсів. Обсяг виробленої продукції може зменшитися порівняно з обсягом виробленої продукції у попередніх роках. Через брак коштів та підвищення цін на продукти харчування може зменшитись купівельна спроможність населення. Це потягне за собою скорочення штату працюючих у сільському господарстві, що у свою чергу призведе до збільшення рівня безробітних на селі та зубожіння населення.

З метою попередження настання наведених негативних наслідків держава має вжити негайні заходи щодо підтримки передусім найбільш незахищених суб?єктів виробництва сільськогосподарської продукції, - особисті селянські господарства, фізичні особи підприємці, фермерські господарства, сільськогосподарські кооперативи. Одним із таких способів державної підтримки є сільськогосподарське дорадництво [94; 107; 116, с. 207 - 212; 129].

Ми вважаємо, що ситуація, яка сьогодні склалась є ознакою того, що держава в особі Міністерства аграрної політики та продовольства України дистанціювалась від обов?язку сприяти вітчизняним дрібним та середнім товаровиробникам сільськогосподарської продукції у розвитку їх господарств. Це у свою чергу призводить до занепаду сільських територій. Враховуючи недостатній рівень розвитку сільського господарства в Україні дорадництво є сферою якою мало б почати активно опікуватись Міністерство аграрної політики та продовольства України. Відповідно до чинного законодавства Міністерство аграрної політики та продовольства України здійснює державне регулювання у сфері дорадчої діяльності, координує діяльність саморегулівної організації, яка об?єднує суб?єктів дорадчої діяльності [421].

У зв?язку з цим постає питання щодо можливих способів удосконалення функціонування Міністерства аграрної політики та продовольства України у галузі дорадчої діяльності [128, с. 180 - 185].

У поодиноких роботах, присвячених визначенню заходів удосконалення діяльності Міністерства аграрної політики та продовольства України предметом дослідження були питання діяльності неурядових дорадчих служб в Україні, а також досвід існування дорадчих служб за кордоном [35; 36; 160; 195; 583]. Позитивним результатом діяльності дорадчих служб та дорадників мав би стати подальший розвиток бренду України як аграрної країни. Це мало б передбачати поліпшення екологічного стану земель, підвищення родючості ґрунтів, наявність розвинутого сільського господарства, міцних в економічному плані суб?єктів господарювання тощо. На жаль цього не спостерігається у вітчизняному аграрному секторі.

Конференція, яка відбулась 16 жовтня 2013 року на тему: «Сільськогосподарське дорадництво: проблеми, стратегія та шляхи розвитку» була присвячена обговоренню проблем, притаманних сучасному сільськогосподарському дорадництву та визначенню шляхів їх вирішення. Учасники цієї конференції відзначили [538, с. 9 - 11], що незважаючи на той факт, що всеукраїнській громадській організації «Національна асоціація сільськогосподарських дорадчих служб України» виповнилося 10 років, 17 червня 2004 року було прийнято Закон України «Про сільськогосподарську дорадчу діяльність» № 1807-IV [497], 11 липня 2007 року було прийнято Державну цільову програму сільськогосподарської дорадчої діяльності на період до 2009 року [401], суттєвих успіхів у становленні сільськогосподарської дорадчої діяльності як системи досягти не вдалося.

На сьогодні з зареєстрованих понад 70 дорадчих служб працюють одиниці. Як правило, активні дорадчі служби спираються у своїй діяльності на проекти міжнародної технічної допомоги. І тільки у зовсім окремих випадках на місцеві бюджети.

Уряд визнає, що існує проблема забезпечення ефективної діяльності сільськогосподарських дорадчих служб, які утворені як юридичні особи і функціонують у різній організаційно-правовій формі та мають різні форми власності або є структурними підрозділами аграрних навчальних закладів і науково-дослідних установ. Однак, незважаючи на таке визнання, рішенням влади ліквідовуються державні аграрні консультативні центри, що мають статус сільськогосподарської дорадчої служби.

У такій ситуації стає неможливим забезпечити дієздатність мережі сільськогосподарських дорадчих служб на районному та сільському рівні, як цього вимагається у Концепції формування держаної системи сільськогосподарського дорадництва, затвердженої розпорядженням Кабміну України від 31 жовтня 2011 року № 1098-р [506].

Уряд також задекларував, приймаючи розпорядження Кабміну України від 23 травня 2012 року № 303-р «Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції формування державної системи сільськогосподарського дорадництва на період до 2015 року» [408], своє бажання утворити Національний центр сільськогосподарського дорадництва вже до кінця 2012 року, створити обласні (регіональні) сільськогосподарські дорадчі служби з їх районними відділами у 2013-2014 роках, забезпечити надання фінансової підтримки сільськогосподарській дорадчій службі (в межах видатків, передбачених у державному бюджеті для фінансової підтримки заходів в агропромисловому комплексі) у 2012-2015 роках. Однак ці заходи залишились лише деклараціями. Більше того, фінансування соціально спрямованих дорадчих послуг фактично зупинене з 2012 року.

У таких умовах дорадництво не можна вважати ефективною працюючою системою. А безсистемність надання дорадчих послуг не відповідає соціально-економічним потребам суспільства, рівню розвитку сільськогосподарського виробництва та продовольчої безпеки держави.

До головної причини існуючої проблеми було віднесено незавершеність формування мережі сільськогосподарських дорадчих служб на обласному і районному рівні з представництвами у сільських (селищних) радах через надання державної підтримки сільськогосподарській дорадчій діяльності.

Було наголошено на тому, що у тій структурі, яка складається сьогодні у сільському господарстві, основою якої є виключно великий бізнес, дорадники й не дуже потрібні. Ця служба необхідна у випадку такої моделі сільського господарства, що опирається на малий і середній бізнес.

Тобто, розвиток дорадництва є неможливим без розвитку сімейного фермерства, кооперації, без належної державної підтримки малого сільського бізнесу. Такий підхід є в основі європейської аграрної політики.

Щодо ситуації в Україні то було відзначено, що у нас зовсім інша ситуація, інша політика, що негативно позначається і на дорадництві, яке стикається з такими викликами: незадоволений попит на сільськогосподарські дорадчі послуги в частині розвитку малого та середнього підприємництва на селі, розвитку сільської місцевості; низка платоспроможність сільського населення, яке нездатне купувати дорадчі та консультаційні послуги; недооцінка значення та ролі інформації у сучасному економічному просторі як органами влади так і представниками недержавного сектору; слабкість формальних інститутів в частині сільськогосподарського дорадництва, а також механізмів їх реалізації; слабкість неформальних інститутів сільськогосподарського дорадництва, зокрема відсутність культури купівлі та використання інформації; слабкість організацій сільськогосподарського дорадництва; фактична відсутність, за незначним винятком в окремих регіонах, державної підтримки такої діяльності та її суб?єктів; відсутність програмного підходу до сільськогосподарської дорадчої діяльності; кадрова незабезпеченість сільськогосподарських дорадчих служб; методична незабезпеченість сільськогосподарських дорадчих служб; залишення сільськогосподарських дорадчих служб за межами світової системи сільськогосподарського дорадництва [538, c. 9 - 11].

Визначити можливі шляхи розвитку сільськогосподарського дорадництва в Україні не можливо без вивчення досвіду здійснення такої діяльності за кордоном.

Цікавим в цьому плані є досвід Польщі, де система сільськогосподарського дорадництва має понад 55-річну історію. Правові норми її запроваджені Законом про суб?єкти сільськогосподарського дорадництва лише 22 жовтня 2004 року, який вступив в дію з 01 січня 2005 року. Згідно із законодавством, система державного сільськогосподарського дорадництва в Польщі складається з 16 воєводських (обласних) осередків (центрів) сільськогосподарського дорадницгва, які підпорядковані воєводам (головам обласних адміністрацій), а також Національного центру сільськогосподарського дорадництва в Брвінові, який підпорядкований Міністру сільського господарства та розвитку села. У воєводських осередках сільськогосподарського дорадницгва працює 3902 дорадники. З 01 серпня 2009 року воєводські осередки сільськогосподарського дорадницгва перепідпорядковані органам місцевого самоврядування (обласним радам).

Закон визначає перелік соціально спрямованих (безкоштовних) дорадчих послуг.

Статут (положення) Національного центру сільськогосподарського дорадництва і кваліфікацію його директора, а також за погодженнями з воєводствами Примірний статут воєводських осередків сільськогосподарського дорадництва затверджує Міністр сільського господарства та розвитку села. Національний центр сільськогосподарського дорадницгва, який має три спеціалізовані відділення (у Кракові, Познані та Радомі), здійснює координацію дорадчої діяльності в державі. До його основних функцій належить: постійне навчання сільськогосподарських дорадників; розроблення та видання методичних рекомендацій, брошур, посібників; ведення баз даних і промоція сільськогосподарського дорадництва; створення і координація інтегрованої системи дорадництва тощо.

Воєводські осередки сільськогосподарського дорадництва (обласні дорадчі служби) мають повітові/міжповітові (районні/міжрайонні) відділи та представництва у гмінах (сільських радах) - по одному дораднику у кожній гміні. Середня кількість (працівників осередку сільськогосподарського дорадництва у воєводстві - 400 осіб. Фінансування його на 70-80 % забезпечується за рахунок бюджетних коштів, решта - кошти, отримані за надані комерційні послуги (їх перелік та розцінки визначені державою) та грантові кошти. Бюджетні кошти щорічно передбачаються у державному бюджеті через Міністерство сільського господарства та розвитку села, а також у місцевих воєводських бюджетах. Обсяг бюджетного фінансування сільськогосподарської дорадчої діяльності у 2010 році становив 166 млн. польських злотих (у 2009 році було 163,3 млн. польських злотих) [543, с. 604 - 615].

У Великій Британії, дорадча служба понад 100 років була державною. Її діяльність фінансувалась за рахунок бюджетних коштів, а послуги надавалися безкоштовно. Лише у 1997 року держава прийшла до висновку, що сільське господарство є достатньо розвинутим для того щоб приватизувати дорадчу службу, а консультативні послуги зробити платними.

У США дорадча служба діє через систему закладів освіти. На університети покладена функція дорадництва яка полягає в розповсюдженні відповідної інформації.

У Латвії дорадча служба створена у формі товариства з обмеженою відповідальністю. Її засновниками є Міністерство сільського господарства та Латвійська федерація фермерів. Фінансування дорадництва здійснюється за рахунок державного бюджету, платних послуг та донорських проектів. З метою одержання державного фінансування Латвійська дорадча служба щороку укладає контракт із Міністерством сільського господарства із визначенням обсягу послуг у конкретних сферах діяльності.

Литовська аграрна дорадча служба була створена за участю Міністерства сільського господарства Литви, Литовського союзу фермерів і Литовської асоціації сільськогосподарських підприємств як неприбуткова громадська організація. Діяльність Литовської консультаційної служби фінансується за рахунок державного бюджету (Фонд підтримки сільськогосподарських виробників) та надання платних послуг.

В Естонії дорадництво здійснюють окремі консультанти. Для заняття дорадництвом фахівцю слід пройти атестацію в Міністерстві сільського господарства та отримати сертифікат дорадника. Підтверджувати свою кваліфікацію треба кожні три роки. Всі дорадчі послуги в Естонії є платними. Водночас кожний сільськогосподарський товаровиробник щороку одержує від держави певну суму коштів (дотації) на оплату визначеного обсягу дорадчих послуг. Цільове використання цих коштів контролюється державою [35; 36].

Система сільськогосподарського дорадництва в Росії представлена Федеральною державною установою «Російський центр сільськогосподарського консультування», 64 регіональними інформаційно-консультаційними центрами (в областях і краях) та 531 районною інформаційно-консультаційною службою. Більшість з них діють у статусі державних установ (підприємств), підпорядкованих департаментам агропромислового комплексу і розвитку споживчого ринку суб?єктів Російської Федерації. Кадровий склад системи, що розвивається, на сьогодні становить 3155 дорадників, з них штатних - 2014. Система створювалася шляхом поступової реорганізації системи підвищення кваліфікації, на початковому етапі за допомогою проекту міжнародної технічної допомоги «АРІС». Основне призначення системи - забезпечення інноваційного розвитку сільського господарства шляхом узагальнення і розповсюдження досягнень науки і техніки, російського та зарубіжного інноваційного досвіду у сфері сільського господарства, в т.ч. через передачу сільгосптоваровиробникам сільськогосподарських знань, практичних навичок і досвіду, напрацьованих аграрною наукою та освітою. Крім того, на дорадництво покладено завдання забезпечити зворотний зв?язок між сільгосптоваровиробниками і наукою шляхом вивчення їх потреб в наукових розробках і на цій базі формування соціального замовлення на наукові розробки.

Діяльність системи передбачена Федеральним законом від 29 грудня 2006 року «Про розвиток сільського господарства» та Державною програмою розвитку сільського господарства та регулювання ринків сільськогосподарської продукції, сировини і продовольства на 2008-2012 pp.

У 2007 році з ініціативи групи керівників регіональних інформаційно-дорадчих центрів була створена Асоціація сільськогосподарських консультаційних організацій Росії (АС- КОР). Нині вона об?єднує юридичних осіб, її членами є 16 федеральних центрів. Між АСКОР і Міністерством сільського господарства Російської Федерації підписана Угода про взаємодію від 17 травня 2010 року № 419/4.

Обсяг фінансування системи щороку зростає, особливо з федерального бюджету. Якщо у 2007 році з федерального бюджету фінансування складало 34,8 млн. руб, з бюджетів суб?єктів Федерації - 104,9, з бюджетів муніципальних утворень - 25,5, із позабюджетних джерел - 52,6 млн. руб, то у 2009 році відповідно - 309,2, 181,6, 59,8, 105,8 млн. руб. Відповідно зростають і обсяги дорадчих послуг від 213 тис. од. до 560 тис. од. І незважаючи на те, що загальні обсяги фінансування у 2010 скоротились на 156,5 млн. руб. (в основному за рахунок федерального бюджету, що склало 11,9 млн. руб.), нарощені обсяги служби дозволили не скорочувати обсяги наданих послуг. В зазначеному році було надано їх 750 тис. од.

У Республіці Казахстан з метою забезпечення інформаційної підтримки вітчизняних товаровиробників було створено AT «Казагромаркетинг», AT «КазАгроІнновація», за активної участі Британського фонду НОУ-ХАУ та Всесвітнього банку. АТ «Казагромаркетинг» підпорядковане Міністерству сільського господарства Республіки Казахстан, воно було утворене шляхом об?єднання існуючих дослідних пунктів в науково-дослідні центри із залученням 200 нових екстеншн спеціалістів в усіх районах країни 100% акціонером цієї компанії є держава.

В цілому діяльність AT «Казагромаркеринг» зосереджена у чотирьох напрямах: інформаційно-консультаційне забезпечення; моніторинг та аналіз внутрішнього й зовнішнього ринків; розвиток інформаційних систем в АПК; організація та проведення виставок, ярмарок тощо.

З 2006 року цією компанією розпочато «Інформаційне забезпечення суб?єктів АПК на безоплатній основі», якою кількість наданих послуг значно зросла від 50,0 тис. у 2007 році до 200,2 тис. у 2010 році.

Крім того, з метою забезпечення інформаційно-маркетингової діяльності вітчизняних товаровиробників у 2007 році Урядом Казахстану було засновано АТ «Казагроінновація», яке зосереджене на підвищенні ефективності управління науково-технологічними активами держави та інноваційними процесами в аграрній сфері. Єдиним акціонером цієї компанії є Уряд Республіки Казахстан [543, с. 604 - 615].

На особливу увагу заслуговує досвід Румунії щодо створення мережі дорадчих служб [538, с. 39 - 41]. У 1998 році під керівництвом Міністерства сільського господарства та сільського розвитку (MARD) було утворено Національне агентство сільськогосподарських консультаційних послуг (ANCA).

Стратегічною метою діяльності ANCA було визначено підтримку реформ у сільському господарстві шляхом забезпечення тренінгів та надання технічної допомоги сільськогосподарським виробникам. Крім того, агентство виконує роль посередника у стосунках між виробниками та науковими та навчальними інституціями. Протягом періоду підготовки приєднання країни до вступу в ЄС основним суб?єктом трансформаційної аграрної політики MARD були дрібні домогосподарства, споживчі та напівспоживчі, з метою підвищення їх ринкової орієнтації та формування на їх базі конкурентоспроможних сімейних фермерських господарств. Більшість з них не мали доступу до інформації щодо наслідків приєднання країни до ЄС. Цю місію на себе взяло агентство. Проте крім забезпечення інформаційних ресурсів, поширення знань та досвіду, воно мало взяти на себе функцію підтримки фермерів у підготовці для включення в європейську систему бюджетних субсидій. На першому етапі через відсутність координації та взаємодії між ANCA, MARD, науково-дослідними та навчальними інститутами ефективність роботи агентства була досить низькою. Зрештою, один чи два працівники представництва ANСА на місцях не могли об?єктивно охопити всі сфери господарської діяльності фермерів (агрономія, менеджмент та аудит, нарахування субсидій тощо). Була сформована трьохрівнева система консультативних послуг, яка включала центральний офіс на національному рівні у кількості 70 працівників, понад 430 працівників районних офісів та 600 працівників муніципальних офісів, діяльність яких фінансувалася з державного бюджету. Більшість працівників (85%) мали технічну або сільськогосподарську освіту й лише 3% - економічну. Згодом частка працівників з економічною освітою трохи збільшилася, що було зумовлено потребами надання консультаційних послуг у сфері управління та розвитку бізнесу (в тому числі не аграрного).

У 2001 році районні офіси агентства отримали більше свободи у своїй діяльності. Проте від такої децентралізації влади було більше негативних наслідків через відволікання працівників від основної своєї діяльності. Тому у 2005 році було здійснено спробу інтеграції зусиль центрального офісу та локальних представництв для ефективнішої роботи шляхом активного залучення наукового потенціалу країни шляхом: створення демонстративних господарств для поширення нових видів рослин та тварин, технологій тощо; проведення навчальних курсів, семінарів, круглих столів за участю науковців, сільськогосподарських виробників; демонстрації передових наукових досягнень на виставках національного, локального рівнів; широкої видавничої кампанії для поширення інформації про досягнення в галузі аграрної науки та сільського розвитку.

Очевидно, що адаптація аграрного сектору Румунії до європейських умов розширила межі здійснюваної політики в сільській місцевості, що виходило за рамки поняття аграрний розвиток і включало широке коло питань: диверсифікації аграрної і не аграрної зайнятості; підвищення якості знань та людського капіталу; формалізації соціальних відносин на селі та розвитку соціального капіталу громад та інші. Звичайно, що обмежена кількість локальних центрів ANCA не могли на місцях охопити все коло питань, оскільки, як правило, один працівник обслуговував декілька сіл.

Для вирішення цієї проблеми було налагоджено більш тісну взаємодію між офісами на всіх трьох рівнях. Так, центральний офіс ANCA забезпечував підтримку із загальних питань (законодавства, внутрішніх та зовнішніх ринкових цін, умов доступу та фінансування з Європейських фондів тощо), використовуючи власні можливості доступу до інформації різних міністерств. Районні центри забезпечували спеціалізовану та кваліфіковану підтримку представників на місцях шляхом: контактів спеціалістів з представниками ANCA; проведення тренінгів та семінарів; технічної підтримки локальних проектів тощо. Локальні центри безпосередньо працювали з фермерами та селянами над вирішенням їх поточних питань.

Можна зазначити, що сформована мережа консультативних центрів в Румунії досить результативно працювала на етапі підготовки країни до вступу в ЄС завдяки системному підходу організації її роботи.

Зарубіжний досвід засвідчує той факт, що дорадництво є поширеною формою підтримки селян. Воно здійснюється у різних формах. Дорадництво провадять державні органи, фінансування яких здійснюється лише за рахунок держави; університети; товариства з обмеженою відповідальністю, фінансування яких здійснюється за рахунок державного бюджету, платних послуг та донорських проектів; неприбуткові організації, фінансування яких здійснюється за рахунок державного бюджету та платних послуг або за рахунок платних послуг, державного фінансування та донорських коштів; окремі консультанти, фінансування яких здійснюється за рахунок надання платних послуг. Наведені суб?єкти дорадництва різняться своїми організаційно - правовими формами, способами фінансування та ступенем залежності від держави.

Досвід існування дорадчих служб за кордоном був сприйнятий в Україні. Вітчизняне дорадництво здійснюється в основному за рахунок іноземних донорських проектів та на підставі самоокупності. Якщо донорські проекти передбачають надання дорадчих послуг на безоплатній основі, то існування дорадництва на засадах самоокупності передбачає надання послуг на оплатній основі.

Донорські проекти здійснюються за фінансової підтримки іноземних країн та їх об?єднань. Зокрема, ними є ЄС, США, Велика Британія, Канада, Федеративна республіка Німеччина, Данія тощо.

Так, з 1 березня 2002 р. у Хмельницькій, Черкаській та Вінницькій областях розпочав дію трьохрічний спільний українсько-американський проект «Підвищення доходів українських приватних сільськогосподарських товаровиробників через сільськогосподарську систему Екстеншн». Фінансування цього проекту здійснювалось американською агенцією з міжнародного розвитку (USAID).

За фінансової підтримки уряду Канади через Канадську агенцію міжнародного розвитку (CIDA) була розпочата програма реформування та модернізації сільськогосподарського сектору України. В рамках цієї програми були створені сільськогосподарські дорадчі служби в чотирьох областях (Рівненська, Волинська, Сумська, Дніпропетровська).

За допомогою проекту технічної допомоги уряду Данії розпочала свою роботу Тернопільська аграрна дорадча служба. Проект передбачав створення та розвиток обласної аграрної дорадчої служби та її районних відділень у Бережанах, Кременці та Заліщиках.

Технічна допомога Уряду Федеративної республіки Німеччина дозволила започаткувати дорадчу службу в Полтавській області.

За проектами технічної допомоги Європейської комісії були створені дорадчі служби у Львівській області (проект програми TACIS FDUK 9601), Миколаївській, Чернігівській і Луганській областях та Національний навчально - координаційний дорадчий центр у м. Києві (проект TACIS SCR-E/110580/C/SV/UA) [195].

Перелік проектів, здійснюваних за фінансової підтримки іноземних країн та їх об?єднань може бути продовжений. Вітчизняне дорадництво здійснюється в основному за рахунок іноземних донорських проектів та на підставі самоокупності. З одного боку, донорські проекти передбачають надання безкоштовної допомоги. З іншого боку, ці проекти є обмеженими в часі. В середньому вони розраховані на період від 1 до 3 років. Із закінченням проекту закінчується надання послуг за рахунок зовнішніх джерел на безкоштовній основі. Отже, такий вид допомоги є тимчасовим заходом не лише в значенні періоду на який започатковуються донорські проекти, а й в його значенні для розвитку вітчизняного аграрного сектору. Розпочате в 90 - х роках реформування сільського господарства призвело до практично його повної руйнації, а саме до парцелізації великих масивів колишніх колгоспних та радгоспних земель, залишення цих земель без обробітку, банкрутства сільськогосподарських підприємств, високого рівня безробіття на селі, відсутності висококваліфікованих кадрів на селі. За цих умов трьох років не достатньо для розбудови вітчизняного сільського господарства, забезпечення раціонального використання й охорони сільськогосподарських земель. Для цього потрібно десятки років систематичної роботи. Існування дорадництва на засадах самоокупності передбачає надання послуг на оплатній основі.

Вважаємо, що якщо безкоштовна допомога в межах проекту вітчизняним виробникам сільськогосподарської продукції з боку іноземних країн здійснюється на добровільній основі, то надання такої підтримки з боку власної країни є її прямим обов?язком. Сьогодні продовольча безпека постає одним з основних питань не лише для України, а й решти держав у світі. У першу чергу це викликане нестачею продовольства з одночасним його подорожчанням. Отже, на відміну від безоплатної допомоги іноземних країн, яка є строковою, безоплатна дорадча допомога з боку власної країни мала б надаватись принаймні до досягнення вітчизняним сільським господарством стабільного розвитку.