Конституційні засади забезпечення права на житло в Україні

7. Обопільна відповідальність людини і держави, тобто взаємна відповідальність держави і людини. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (ст. 3 Конституції України), в той самий час кожен зобов'язаний неухильно дотримуватись норм Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей (ст. 68 Конституції України), а також, як зазначено в ст. 35 Конституції України, «ніхто не може бути звільнений від своїх обов'язків перед державою або відмовитися від виконання законів за мотивами релігійних переконань».

8. Гарантованість прав і свобод людини і громадянина, а саме, невідчужуваність і непорушність прав і свобод людини (ст. ст. 21, 22, 157 Конституції України).

Крім перелічених норм-принципів, які закріплені в Конституції як пріоритетні, Основним Законом передбачається і ряд інших, які є переважно традиційними для Конституції і законів України.

До них відносяться: - право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, яке означає, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності цих органів або осіб (стаття 55);

- відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної чи моральної шкоди, що завдана незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень (стаття 56);

- право на інформацію щодо своїх прав і обов'язків, яке означає, що кожному гарантується право знати свої права і обов`язки; що закони та інші нормативно-правові акти, які визначають права і обов`язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, і що закони та інші нормативно-правові акти, які визначають права і обов`язки громадян, але не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є недійсними (стаття 57);

- недопустимість зворотної дії закону, яка означає, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи, і що ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення (стаття 58);

- право на правову допомогу, яке означає, зокрема, що кожний є вільним у виборі захисника своїх прав, і що у випадках, передбачених законом, ця допомога надається безоплатно (стаття 59) [88, с. 74-75].

Як вказує Ю.М. Тодика, незважаючи на те, що діюча Конституція України містить у собі низку норм-принципів, які є гарантами прав і свобод людини в Україні, на сучасному етапі навряд чи можна сказати, що ці норми-принципи діють у повній мірі. Вельми не просто забезпечити даний процес у теперішній ситуації у зв`язку з впливом багатьох негативних факторів, перш за все, в умовах економічної нестабільності, занепаду виробництва, крайньої поляризації населення за доходами, жорсткої конфронтації різноманітних політичних сил, відсутності чіткої стратегії розвитку суспільства [363, с. 292]. Тому важливо забезпечити формування високої конституційної культури, вирішити ряд соціальних, економічних, політичних проблем з метою створення умов, при яких норми-принципи стануть не просто вимогами Конституції, а будуть реально впроваджуватися в життя.

Інституційні гарантії поділяються: а) за видами прав і свобод людини і громадянина: на гарантії економічних прав, гарантії політичних прав, гарантії соціальних прав, гарантії ідеологічних прав, гарантії культурних прав; б) за походженням: внутрішньодержавні (національні) гарантії та міжнародні; в) в залежності від форми закріплення в нормативних актах: на конституційні і галузеві. Конституційні гарантії - це сукупність встановлених Конституцією норм, правозахисних інститутів, які є базою гарантування основних прав, свобод та обов'язків громадян. Саме за дотриманням конституційних гарантій - і це важливо підкреслити - вже можна судити про реальність проголошених прав, про їх суб'єктивний, особистий, діючий характер забезпеченості не тільки і не стільки індивідуальними можливостями окремого громадянина, скільки всім існуючим ладом. Галузеві гарантії - це юридичні засоби реалізації охорони і захисту прав і свобод особи, які закріплені правовими нормами відповідних галузей права (цивільного, сімейного, трудового, житлового, адміністративного, кримінального та інші).

Гарантом дії правових норм, які регулюють відносини у суспільстві, в першу чергу є Конституція. Така особливість зумовлена, насамперед, характером і значимістю відповідних суспільних відносин, соціальним змістом і формою їхнього правового закріплення. Конституція - основний закон держави, а конституційно-правові норми мають державно-владний характер, є формально визначеними загальнообов'язковими правилами поведінки; закріплюються в правових актах, що видаються компетентними державними органами; мають двосторонній характер, тобто встановлюють не тільки права, але й обов'язки учасників правовідносин; передбачають наявність особливого механізму реалізації, елементами якого є матеріальні, ідеологічні, соціально-психологічні та правові чинники; визначають можливість багатоваріантної поведінки; мають ситуативний характер; є цілеспрямованими і гарантованими [155, с.28].

Так, відповідно до проведеного вище аналізу, хотілося б звернути увагу на те, що до гарантії конституційного права на житло необхідно віднести такі конституційні гарантії соціальних прав: встановлене право кожного на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло» (ст.48 Конституції України); проголошене право на житло, а також встановлений обов'язок держави створювати всі необхідні умови для купівлі, будівництва та отримання житла (ст. 47 Конституції України); гарантування допомоги соціально незахищеним верствам населенням; громадянам, які потребують соціального захисту, житло надається державою та органами місцевого самоврядування безоплатно або за доступну для них плату відповідно до закону; заборона примусового позбавлення житла; юридичний обов'язок забезпечити державою захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки. Усі суб'єкти права власності рівні перед законом (ст. 13 Конституції України); забезпечений державою соціальний захист громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей (ч. 5 ст. 17 Конституції України); рівність прав людини і громадянина; правовий захист, матеріальна і моральна підтримка материнства і дитинства, включаючи надання оплачуваних відпусток та інших пільг вагітним жінкам і матерям; панування національного режиму (ст. 25 Конституції України); реалізація свободи та особистої недоторканності (ст. 29 Конституції України); недоторканність житла (ст. 30 Конституції України); свобода вільного вибору місця проживання (ст. 33 Конституції України); заборони втручання в особисте і сімейне життя (ст. 32 Конституції України); свобода підприємницької діяльності (як спосіб отримати дохід для забезпечення себе житлом на власний розсуд); захист права споживачів (ст. 42 Конституції України); право приватної власності та різних правових титулів (ст. 41 Конституції України); заборона протиправного позбавлення права власності та примусового відчуження об'єктів права приватної власності; покладений на державу обов'язок утримання та виховання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування (ст. 52 Конституції України).

Конституційні гарантії соціальних прав і свобод людини і громадянина регулюється в більшості саме галузевими нормами, а тому одержують подальший розвиток в інших нормативно-правових актах.

Житловий кодекс УРСР також містить гарантії конституційного права на житло та розвиває її положення у більш цивілістичному напрямку.

Проголошено, що на основі Конституції гарантується право на житло;

· забезпечується розвитком і охороною державного і громадського житлового фонду;

· сприянням кооперативному та індивідуальному житловому будівництву; справедливим розподілом під громадським контролем жилої площі, яка надається в міру здійснення програми будівництва благоустроєного житла;

· наданням громадянам за їх бажанням грошової компенсації за належне їм для отримання жиле приміщення для категорій громадян, визначених законом; невисокою платою за квартиру і комунальні послуги (ст. 1 Житлового Кодексу УРСР);

· можливість одержання у безстрокове користування у встановленому порядку жилого приміщення в будинках державного чи громадського житлового фонду, або на одержання за їх бажанням грошової компенсації за належне їм для отримання жиле приміщення для категорій громадян, визначених законом, або в будинках житлово-будівельних кооперативів;

· забезпечення постійним житлом громадян, які, відповідно до законодавства, мають право на його отримання, може здійснюватися шляхом будівництва або придбання доступного житла за рахунок надання державної підтримки у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України; можливість приватизації квартир (будинків) державного житлового фонду або придбання їх у житлових кооперативах, на біржових торгах, шляхом індивідуального житлового будівництва чи одержання у власність на інших підставах, передбачених законодавством України; заборона виселення із займаного жилого приміщення або обмеження у праві користування жилим приміщенням інакше, як із підстав і в порядку, передбачених законом.

На нашу думку, нормативно-правові гарантії конституційного права на житло в Житловому кодексі УРСР розглядаються саме з позиції суб'єктивного цивільного права, не є гарантованим з боку держави у зв'язку зі зміною природи даного поняття та застарілістю даного правового акту [87].

Житловий кодекс містить у собі норми-обов'язки з боку громадянина, проте не містить окремої норми щодо юридичного обов'язку держави. На нашу думку, це також пов'язано із тим, що при написанні Кодексу, держава була єдиним власником житла, тому людина мала поважати надане їй майно.

Закон України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» [247] містить такий перелік державних соціальних гарантій, метою яких є забезпечення конституційного права громадян на достатній життєвий рівень: мінімальний розмір заробітної плати; мінімальний розмір пенсії за віком; неоподатковуваний мінімум доходів громадян; розміри державної соціальної допомоги та інших соціальних виплат.

Головні державні соціальні гарантії, які є основним джерелом існування, не можуть бути нижчими від прожиткового мінімуму, встановленого законом.

До інших державних соціальних гарантій, з метою надання соціальної підтримки населенню України в цілому та окремим категоріям громадян, встановлюються такі: щодо рівня життя населення, що постраждало внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС; стипендій учням професійно-технічних та студентам вищих державних навчальних закладів; індексації доходів населення з метою підтримання достатнього життєвого рівня громадян та купівельної спроможності їх грошових доходів в умовах зростання цін; надання гарантованих обсягів соціально-культурного, житлово-комунального, транспортного, побутового обслуговування та обслуговування у сфері освіти, охорони здоров'я, фізичної культури та спорту, торгівлі та громадського харчування; забезпечення пільгових умов задоволення потреб у товарах та послугах окремим категоріям громадян, які потребують соціальної підтримки.

Виключно законами України визначаються: мінімальний розмір заробітної плати; мінімальний розмір пенсії за віком; неоподатковуваний мінімум доходів громадян; величина порогу індексації грошових доходів громадян; пільги щодо оплати житлово-комунальних, транспортних послуг і послуг зв'язку та критерії їх надання.

Державні соціальні гарантії є обов'язковими для всіх державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності.

Органи місцевого самоврядування при розробці та реалізації місцевих соціально-економічних програм можуть передбачати додаткові соціальні гарантії за рахунок коштів місцевих бюджетів [247].

Нормативно-правові гарантії конституційного права на житло визначені Засадами державної політики України в галузі прав людини. Так, до них можна віднести:

1) визнання прав і основних свобод людини і громадянина такими, що дані людині від народження і є невід'ємними;

2) забезпечення верховенства прав і основних свобод людини у відносинах з державою;

3) забезпечення рівності всіх людей перед законом і судом;

4) визнання верховенства права, за яким проголошення і реалізація прав і основних свобод людини і громадянина грунтується лише на законі;

5) недопущення звуження змісту та обсягу проголошених Конституцією України прав і основних свобод людини і громадянина;

6) визнання презумпції особистої свободи людини відповідно до принципу, згідно з яким дозволено все, крім того, що прямо забороняється законом;

7) визнання обмеженості свободи держави, її органів і посадових осіб відповідно до принципу, згідно з яким дозволено лише те, що прямо передбачається законом.

Цікавим є також те, що в згаданому вище нормативно-правовому акті до основних напрямів державної політики в галузі прав людини передбачено, крім створення належних умов, вироблення механізмів і процедур для повної і безперешкодної реалізації кожною особою своїх прав та законних інтересів, ратифікації міжнародних договорів, відноситься також забезпечення кодифікації законодавства про соціальний захист шляхом прийняття Соціального кодексу України [253].

Гарантії конституційного права на житло також можна дослідити в Проекті концепції Закону України «Про основні засади державної житлової політики», не дивлячись на неповноту цього Закону, важливо відмітити, що це перший проект, який містить пріоритети житлової політики, гарантії конституційного права на житло.

Так, до основних гарантій можна віднести: 1) рівність прав громадян у виборі способу реалізації конституційного права на житло; 2) доступність житла для громадян відповідно до їх фінансових можливостей, державних соціальних гарантій та соціальних гарантій, визначених органами місцевого самоврядування; 3) прогнозування напрямів та способів, планування заходів задоволення житлових потреб громадян; 4) етапність задоволення житлової потреби громадян відповідно до встановлених пріоритетів, соціальних стандартів та фінансових можливостей; 5) системність задоволення житлової потреби громадян з урахуванням соціальних, економічних, містобудівних, санітарних, технічних, демографічних, екологічних та регіональних умов; 6) децентралізація управління житловим фондом та надання житлово-комунальних послуг; 7) державний контроль за безпекою експлуатації житлового фонду незалежно від форми власності; 8) публічність у вирішенні питань із розроблення та реалізації державної житлової політики, використання коштів державного та місцевих бюджетів, обговорення проектів нормативно-правових актів з питань державної житлової політики.

Важливо також відзначити, що до основних пріоритетів державної житлової політики належать:

1) забезпечення можливості фізичним та юридичним особам побудувати житло, придбати його у власність або оренду, а громадянам, що потребують соціального захисту, отримати житло безоплатно або за доступну ціну від держави чи територіальної громади відповідно до наявних на певний період матеріальних і фінансових ресурсів;

2) чітке розмежування сфер відповідальності держави, територіальних громад та приватного сектору, розроблення, затвердження та забезпечення постійного і належного фінансування виконання державних та регіональних житлових програм;

3) вдосконалення житлового законодавства, державних житлових соціальних стандартів (норм та нормативів), державних соціальних житлових гарантій забезпеченості громадян житлом, а також місцевих житлових гарантій (стандартів, норм та нормативів);

4) запровадження ефективних механізмів для задоволення житлових потреб громадян, які перебувають на квартирному обліку, сприяння розвитку на конкурентних засадах ринку орендованого житла;

5) вдосконалення механізму участі громадян, органів місцевого самоврядування та держави у фінансуванні будівництва та експлуатації житла, формування умов для вільного, прозорого набуття права власності на земельні ділянки, призначені для житлового будівництва відповідно до затвердженої містобудівної документації.

Пріоритети реалізації конституційного права громадян на житло визначаються на основі комплексного прогнозу соціально-економічного розвитку України [291].

Наступною важливою нормативно-правовою гарантією є Концепція державної житлової політики. Вона не містить принципів діяльності, проте визначає основі напрями та шляхи державної житлової політики. Так, до основних напрямів віднесено:

ѕ створення умов вільного вибору та можливості будівництва житла, набуття у власність або оренду; забезпечення житлом за рахунок держави у межах встановленої норми соціально незахищених громадян, які потребують поліпшення житлових умов відповідно до законодавства;

ѕ надання житла з державного житлового фонду або субсидій, пільгових кредитів для придбання чи спорудження житла сім'ям, які тривалий час перебувають на квартирному обліку, з урахуванням строку перебування їх на черзі та матеріального стану; сприяння молодим сім'ям у спорудженні або придбанні житла;

ѕ стимулювання державою будівництва, реконструкції та утримання житла через систему економічних і фінансових важелів;

ѕ зміна стратегії містобудування в напрямку розширення обсягів спорудження більш комфортного житла, малоповерхових будинків садибного типу, розвитку малих і середніх населених пунктів;

ѕ створення сприятливого життєвого середовища з необхідною інфраструктурою соціально-побутового та культурного обслуговування населення; ліквідація застарілого і аварійного державного житлового фонду, розширення реконструкції і модернізації житлового фонду старої забудови, розселення квартир, в яких мешкають двоє або більше наймачів; сприяння збільшенню обсягів будівництва, поліпшенню якості та підвищення рівня благоустрою житла в сільських населених пунктах, невідкладне створення житлово-комунальної служби села;

ѕ подальший, у міру реформування заробітної плати, перехід на самоокупну систему плати за користування житлом і за комунальні послуги та до адресних субсидій цих витрат малозабезпеченим та соціально незахищеним сім'ям;

ѕ поступовий, у міру проведення економічних реформ, перерозподіл функцій між органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями у сфері будівництва, реконструкції та утримання житла з метою їх децентралізації [161].

У 2004 році була схвалена Загальнодержавна програма реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2009-2014 роки. Мета Програми полягає у визначенні засад реалізації державної політики реформування житлово-комунального господарства, здійснення заходів щодо підвищення ефективності та надійності його функціонування, забезпечення сталого розвитку для задоволення потреб населення і господарського комплексу в житлово-комунальних послугах відповідно до встановлених нормативів і національних стандартів. Реформування галузі проводиться з урахуванням інтересів кожної конкретної людини та передбачає широке роз'яснення процесу і результатів реформ.

Для досягнення мети реформування галузі встановлена необхідність вирішити питання щодо: узгодження економічних інтересів держави та суб'єктів господарювання; забезпечення можливості розв'язання громадянами України житлових проблем; оптимізації виробничої та територіальної інфраструктури житлово-комунального господарства відповідно до потреб населення; створення умов для надійного і безпечного надання житлово-комунальних послуг за доступними цінами, які стимулюють енергозбереження; розвитку ринкових відносин та відповідної інституційної інфраструктури, поетапного дорегулювання і лібералізації потенційно конкурентного ринку за умови розвитку системи державного регулювання природних монополій; поліпшення якості управління житлом та комунальною інфраструктурою; реалізацію ефективної антимонопольної політики та здійснення інституційних перетворень на ринку житла і житлово-комунальних послуг, спрямованих на розвиток ринкових відносин та конкуренції тощо [252]. Також напрямки державної політики містяться в Програмі економічних реформ 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава» [96].

На виконання «Прикінцевих положень» Закону України «Про житловий фонд соціального призначення», з метою розв'язання на державному рівні проблем, пов'язаних із забезпеченням реалізації конституційного права незахищених верств населення на отримання житла, Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства розроблено проект Закону України «Про затвердження Загальнодержавної програми розвитку соціального житла на 2014-2020 роки».

Проектом Закону України визначено заходи, реалізація яких забезпечить формування житлового фонду соціального призначення на умовах залучення коштів державного та місцевих бюджетів із пріоритетним напрямом будівництва нового житла (проте мають бути враховані також і такі шляхи формування житлового фонду соціального призначення, як наявне вільне житло, що може бути використано як соціальне, використання приватного житлового фонду, як соціального, використання наявного житлового фонду, що перебуває у наймі громадян, які мають право на соціальне житло (за площею значно менше від потреби по мінімальних нормах) тощо).

Для забезпечення соціальним житлом незахищених верств населення необхідно створити житловий фонд соціального призначення загальною площею близько 7771 тис.кв.метрів. При цьому орієнтовний обсяг капіталовкладень, необхідний для його створення до 2020 року становитиме 40, 444 млрд.гривень, за умови, що житловий фонд соціального призначення буде формуватися лише за рахунок нового будівництва.

Департаментом житлової політики 26.07.2013 було проведено узгоджувальну нараду щодо розгляду проекту Закону України «Про затвердження Загальнодержавної програми розвитку соціального житла на 2014-2020 роки» [103]. На сьогодні даний проект ще не опубліковано.

Також було розроблено проект Закону України «Про затвердження Загальнодержавної програми розвитку соціального житла на 2015-2021 роки». Метою програми є створення належних умов для реалізації конституційного права соціально незахищених верств населення України на отримання житла та формування житлового фонду соціального призначення. Реалізація заходів Програми дозволить збудувати житловий фонд соціального призначення, що позитивно вплине на вирішення низки проблем соціального характеру: підвищення рівня захищеності громадян, ліквідування таких явищ, як бездомність, дитяча безпритульність, покращення демографічної ситуації, зняття соціальної напруги у суспільстві.

Для вирішення наявних проблем сьогодні, одним з основних шляхів їх розв'язання є формування житлового фонду соціального призначення. Це може бути здійснено кількома способами: 1) отримання житла в дар органами місцевого самоврядування, українськими та іноземними юридичними особами, міжнародними громадськими організаціями; передачі в комунальну власність житла, вилученого на підставі судових рішень або визнаного в установленому законом порядку безхазяйним та відумерлим; передачі забудовникам місцевих рад частки жилої площі в новозбудованих будинках на підставах, передбачених законодавством. Показники цього способу спрогнозувати або передбачити не вбачається можливим, тому він є неприйнятним; 2) використання на договірних засадах приватного житлового фонду, набуття права власності на житло за інших підстав, не заборонених законом. Разом з тим, нині ускладнюються шляхи реалізації цього способу через відсутність відповідного фінансування, вільних квартир, будинків, які можна було б використовувати як соціальне житло, місцевих програм розвитку соціального житла. Крім того, значна частина житлового фонду (93%) приватизована громадянами; 3) будівництво нового житла, передачі з державної в комунальну власність соціального житла, побудованого за рахунок коштів державного бюджету, та реконструкції існуючих жилих будинків; 4) іншими шляхами [255].

Експерти Асоціації міст України, розглянувши даний законопроект, прийшли до висновку не погодити його у зв'язку із певними недоліками, а також внести відповідні зміни щодо конкретизації джерел фінансування місцевих бюджетів, а саме, вказавши бюджет АРК, обласні бюджети, бюджети міста Києва, Севастополя, відповідно до пунктів програми в розрізі регіонів, доповнення фінансово-економічним обґрунтуванням, включно з відповідними розрахунками та норми щодо фінансових компенсаторів видатків на створення соціального житла шляхом будівництва, реконструкції існуючих жилих будинків, переобладнання нежилих будинків у жилі місцевих бюджетів шляхом надання відповідних субвенцій з Державного бюджету [38].

Наступним важливим та найбільш загальним актом, на нашу думку, є Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року» [254], яка втратила чинність підставі Постанови Кабінету Міністрів України № 385 від 06.08.2014, якою була прийнята Державна стратегія регіонального розвитку на період до 2020 року [69]. Гарантіями конституційного права на житло, відповідно до Стратегії, є: конституційність та законність -- відповідність Конституції та законам України, міжнародним договорам, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України; співробітництво -- узгодження цілей, пріоритетів, завдань, заходів і дій центральних та місцевих органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, забезпечення взаємодії між ними під час формування та реалізації державної регіональної політики; паритетність -- забезпечення рівних можливостей доступу об'єктів державної регіональної політики до ресурсів державної фінансової підтримки регіонального розвитку; відкритість -- прозорість, прогнозованість, передбачуваність, послідовність діяльності органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування під час формування та реалізації державної регіональної політики; субсидіарність -- децентралізація владних повноважень, їх передача іншим органам на найнижчий рівень управління, які можуть їх реалізувати найбільш ефективно; координація -- взаємозв'язок та узгодженість довгострокових стратегій, планів та програм розвитку на державному, регіональному та місцевому рівні; єдність -- зменшення соціально-економічних диспропорцій між окремими регіонами, забезпечення просторової, політичної, економічної, соціальної, гуманітарної цілісності України; історична спадкоємність -- врахування та збереження позитивного досвіду розвитку регіонів; сталий розвиток -- забезпечення невиснажливого, ощадного та ефективного використання енергетичних, матеріальних, природних та інших ресурсів для задоволення потреб нинішнього покоління з урахуванням інтересів майбутніх поколінь.

У Стратегії зазначається, що зміни полягають у переході від прямих короткострокових галузевих заходів впливу та реалізації інвестиційних проектів у конкретних регіонах для розв'язання проблем їх розвитку, до системного і комплексного підходу, до прогресу територій на основі концентрації фінансових ресурсів та створення умов для конкурентного піднесення всіх регіонів.

До цілей державної регіональної політики до 2020 року відносяться: 1. Підвищення рівня конкурентоспроможності регіонів, в т.ч. створення умов для поширення позитивних процесів розвитку міст на інші території, розвиток сільської місцевості. 2. Територіальна соціально-економічна інтеграція і просторовий розвиток. Забезпечення комфортного та безпечного життєвого середовища для людини, незалежно від місця її проживання, здійснюватиметься шляхом виконання таких завдань:

? створення умов для розв'язання нагальних проблем переселенців;

? створення державного реєстру переселенців із зон тимчасово окупованих територій і з території Донецької та Луганської областей;

? розроблення та реалізація міжрегіональної програми допомоги переміщення переселенців на постійне місце проживання в інші регіони України;

? задоволення потреб найбільш вразливих соціальних груп (інвалідів, людей похилого віку, дітей, позбавлених батьківської опіки) шляхом створення спеціальних патронатних служб у місцях найбільшої концентрації переселенців;

? поліпшення житлових і соціально-побутових умов для жителів сільських населених пунктів та підвищення рівня інженерного облаштування села шляхом надання державних пільгових кредитів індивідуальним сільським забудовникам;

? створення належних умов праці медичних працівників у сільській місцевості (насамперед, молодих спеціалістів), забезпечення їх земельними ділянками, житлом, встановлення місцевих надбавок до заробітної плати та здійснення інших стимулюючих заходів;

? забезпечення розвитку інфраструктури міст;

? підтримка розроблення містобудівної документації для населених пунктів (зонінг, детальні плани територій) та приміської зони, проектів транспортної та іншої інфраструктури, які відповідають пріоритетам та інтересам окремих міст, відповідно до стратегій їх розвитку (кільцеві автомобільні дороги і автостоянки навколо міст, винесення промислових зон, змішане планування районів за типом «житло -- робота -- освіта -- соціальна інфраструктура» тощо), а також враховують потреби осіб з інвалідністю, які мають ураження органів зору, слуху, опорно-рухового апарату та інших маломобільних груп населення;

? залучення інвестицій у будівництво або реконструкцію вулично-дорожньої мережі, інженерної та соціальної інфраструктури міст;

? надання якісних житлово-комунальних послуг, забезпечення житлом;

? підвищення якості житлово-комунальних послуг для всіх верств населення, створення конкурентного середовища на ринку послуг;

? забезпечення сталого розвитку систем водопостачання та водовідведення;

? реконструкція та капітальний ремонт водопровідних, каналізаційних та теплових мереж;

? упровадження сучасних методів та технологій у сфері поводження з побутовими відходами;

? виконання програм будівництва (придбання) доступного житла та забезпечення молоді житлом;

? виконання програми здешевлення вартості іпотечних кредитів для забезпечення доступним житлом громадян, які потребують поліпшення житлових умов;

? державне пільгове кредитування індивідуальних сільських забудовників для будівництва (реконструкції) та придбання житла;

? реконструкція і капітальний ремонт житлових будинків із застосуванням енергозберігаючих технологій і обладнання, капітальний ремонт, модернізація та заміна ліфтів;

? благоустрій територій населених пунктів [69].

До нормативно-правових гарантій також можна віднести норми Указу Президента України № 1077/2007 «Про заходи щодо будівництва доступного житла в Україні та поліпшення забезпечення громадян житлом» [274], метою якого є створення умов для реалізації конституційного права кожного громадянина України на житло, поліпшення забезпечення громадян житлом, зокрема, шляхом будівництва недорогого житла. До них можна віднести:

ѕ надання одноразової цільової державної допомоги зазначеним громадянам для здійснення ними першого внеску на будівництво доступного житла;

ѕ визначення забудовника (замовника) доступного житла виключно на конкурсній основі; безоплатного надання в користування забудовнику (замовнику), який здійснює будівництво доступного житла, земельних ділянок для такого будівництва;

ѕ відмови від залучення коштів населення, коштів державного та місцевих бюджетів, що використовуються для будівництва доступного житла, на розвиток інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури відповідного населеного пункту;

ѕ будівництва забудовником (замовником) житла, що матиме невисоку вартість;

ѕ своєчасного підведення магістральних та інших інженерних мереж до межі земельної ділянки, на якій споруджується доступне житло, власниками цих мереж.

При дослідженні нормативних гарантій, необхідно звернути увагу ще на такі акти. По-перше, на Концепцію створення національної системи іпотечного кредитування [163], яка виділяє гарантію відповідності іпотечного кредитування, як інтересам іпотечних кредиторів, так і інтересам позичальників. По-друге, на Концепцію сталого розвитку населених пунктів [244], яка містить гарантію сталого розвитку, тобто соціального, економічного і екологічно-збалансованого розвитку міських і сільських поселень, спрямованого на створення їх економічного потенціалу, повноцінного життєвого середовища для сучасного та наступних поколінь на основі раціонального використання ресурсів (природних, трудових, виробничих, науково-технічних, інтелектуальних тощо), технологічного переоснащення і реструктуризації підприємств, удосконалення соціальної, виробничої, транспортної, комунікаційно-інформаційної, інженерної, екологічної інфраструктури, поліпшення умов проживання, відпочинку та оздоровлення, збереження та збагачення біологічного різноманіття та культурної спадщини.

До напрямів державної політики сталого розвитку населених пунктів віднесено: підвищення рівня забезпеченості житлом, виходячи з потреб і можливостей різних верств населення, гарантованого забезпечення житлом соціально незахищених громадян; збереження і раціональна експлуатація наявного житлового фонду, інших будинків і споруд,реконструкція та модернізація застарілої забудови з дотриманням соціальних стандартів і санітарно-гігієнічних умов.

Проаналізувавши вищенаведені концепції і програми, приходимо до висновку, що в законодавстві України міститься велика кількість нормативно-правових актів, що ускладнює розуміння права на житло та його гарантій, а також вимагає розробки та закріплення єдиних принципів державної житлової політики, пріоритетних напрямків, які є обов'язковими для всіх суб'єктів.

2.2 Організаційно - правові гарантії забезпечення конституційного права на житло в Україні

Другою важливою групою гарантій конституційних прав і свобод людини і громадянина є організаційно-правові гарантії. Як зазначає Т.М. Заворотченко, під ними розуміється система органів і організацій держави, місцевого самоврядування, посадових осіб, громадських організацій і політичних партій, засобів масової інформації, а також міжнародних правозахисних організацій у сфері правотворчості і правозастосування, їх діяльність, спрямована на створення сприятливих умов для реального користування громадянами своїми правами, свободами і виконання обов'язків [88, с. 167].

Метою організаційно-правових гарантій є підвищення ефективності використання внутрішньодержавних і міжнародних гарантій прав особистості. У зміст організаційних гарантій включаються визначення, прийняття і вирішення відповідними органами завдань економічної, соціальної та правової політики, державний і суспільний контроль, обробка інформації, організаційні процедури застосування засобів та зв`язку і т.д. [88, с. 115]. Важливо зазначити, що дана група гарантій створюється в результаті діяльності законодавчих, виконавчих, правоохоронних і судових органів.

Організаційно - правові гарантії - це певна система органів державної влади: Верховна Рада України (статті 85, 92), Уповноважений Верховної Ради з прав людини (стаття 101), Президент України (статті 102-106), Конституційний Суд України (статті 147-150), органи правосуддя (статті 124-129), прокуратури (статті 121), Кабінет Міністрів України та інші центральні органи державної виконавчої влади (стаття 116), місцеві державні адміністрації (стаття 118-119), органи місцевого самоврядування (статті 143, 144), міжнародні організації, членом або учасником яких є Україна (стаття 55), адвокатури (стаття 59), політичних партії та громадських організацій (статті 36-37), профспілок та інших неурядових організацій (молодіжні, дитячі, релігійні та інші), засобів масової інформації.

У доктрині існує поділ, у залежності від сфери дії, на національні (внутрішньодержавні) і міжнародні (інтернаціональні). До перших належать Верховна Рада України, Конституційний Суд України, правоохоронні органи та інші; до других - Організація Об'єднаних Націй, Комітет з прав людини, Міжнародна організація праці та інші.

У даній роботі розглядаються лише внутрішньодержавні організаційно-правові гарантії. Для більш системного розгляду цих гарантій, ми розподіляємо їх на державні та недержавні утворення. До перших, на нашу думку, варто віднести такі органи-гаранти, як Верховна Рада, Кабінет Міністрів та інші органи виконавчої влади, Конституційний Суд, суди загальної юрисдикції, прокуратура, органи внутрішніх справ та інші.

До недержавних утворень, як гаранта конституційних прав і свобод людини і громадянина, необхідно віднести органи місцевого самоврядування, політичні партії, громадські організації, професійні спілки, релігійні об'єднання, молодіжні, дитячі та інші організації.

Діяльність органів державної влади будується на таких основних принципах, як гласність, законність, професійній компетенції, відповідальності та рівності, розподілом влади на законодавчу, виконавчу, судову, а також представництва волі народу.

На думку Н.Б. Капустіної, кожна з гілок влади зобов'язана одночасно виконувати властиву їй специфічну функцію і разом з тим повинна містити в собі якісні характеристики, необхідні для функціонування правової держави. Запобігання змішування владних повноважень чи домінування однієї з гілок влади за рахунок інших можливе лише у тому випадку, коли основу діяльності тієї чи іншої гілки влади складає процес формування і розвитку системних правових цінностей [104, с. 70-72].

Головним органом законодавчої гілки влади є Верховна рада України. Повноваження, якими наділений парламент, дозволяє їй вільно працювати у більш ніж сорока напрямках - «розглядати і вирішувати будь-які питання, не віднесені до компетенції органів виконавчої або судової влади» [207, с.461].

Основною функцією Верховної Ради України є законодавча. Так, відповідно до ст. 85 Конституції України, до повноважень органу щодо забезпечення конституційного права на житло можна виділити: 1) внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII цієї Конституції; 2) прийняття законів; 3) затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього, контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання; 4) визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики; 5) затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля; 6) розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України тощо. Верховна Рада України здійснює також інші повноваження, які, відповідно до Конституції України, віднесені до її відання.

Верховна Рада України забезпечує права та свободи людини і громадянина шляхом здійснення повноважень, що визначені Конституцією України, зокрема, кожний народний депутат України здійснює захист прав та свобод людини шляхом виконання покладених на нього посадових обов'язків.

Законотворча діяльність є гарантією забезпечення конституційного права на житло. Конституція України визначає перелік питань, які можуть бути визначені виключно законами, а саме: 1) права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов'язки громадянина; 2) основи соціального захисту; 3) правовий режим власності; 4) правові засади і гарантії підприємництва; правила конкуренції та норми антимонопольного регулювання; 5) організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організації державної статистики та інформатики; 7) судоустрій, судочинство; 8) засади місцевого самоврядування; 10) організація і порядок діяльності Верховної Ради України тощо. Також виключно законами України встановлюються: державний бюджет України і бюджетна система України; система оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України тощо (ст. 93 Конституції України).

Законодавча функція Верховної Ради України полягає не тільки у прийнятті нових законів, а й в ратифікації міжнародних актів, метою яких є забезпечення і реалізації прав і свобод людини і громадянина, в тому числі щодо права на житло. Так, Верховною Радою України були ратифіковані Загальна Декларація прав людини, Міжнародний пакт про громадянські і політичні права, Європейська Конвенція про захист прав і основних свобод людини і громадянина тощо.

Відповідно до статті 89 Конституції України, статті 5 Закону України «Про комітети Верховної Ради України», створено комітет Верховної Ради України восьмого скликання з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин [293]. До предмета відання комітету щодо забезпечення конституційного права на житло входить: додержання прав і свобод людини і громадянина; діяльність Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; імміграція, біженці, вимушено переселені особи та надання притулку в Україні; законодавче забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків; співробітництво з Радою Європи (РЄ), Організацією з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ) у сфері додержання (захисту) прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин; співробітництво з Управлінням Верховного комісара ООН у справах біженців, Міжнародною організацією з міграції, Комісією ООН з прав людини відповідно до статутних завдань зазначених організацій, що збігаються з компетенцією Комітету; співробітництво з національними установами країн - членів СНД з питань захисту прав людини, національних меншин, міжнаціональних відносин та міграційних процесів тощо.

Конституцією України встановлено, що право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України.

Законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово (ст. 93 Конституції України). Президент України функціонально поєднаний з виконавчою владою, залишаючись поза її межами структурно [386, с. 31-32]. Він є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав та свобод людини і громадянина (частина 2 статті 102 Конституції). Діяльність Президента України врегульована Конституцією України, Законом України «Про Президента УРСР» [299].

До основних повноважень Голови держави у сфері забезпечення конституційних прав і свобод людини і громадянина в цілому, а також конституційного права на житло віднесено: зупинення дії актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності (п. 15); створення судів у визначеному законом порядку (п. 23); створення у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби (п. 28); підписання законів, прийнятих Верховною Радою України (п. 29); право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України (п.30); здійснення інших повноваження, визначених Конституцією України.

Виконавчу гілку влади, що має на меті забезпечення права на житло, очолює Кабінет Міністрів України. Як вищий колегіальний орган у системі органів виконавчої влади, він покликаний забезпечити державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України, як безпосередньо, так і через центральні і місцеві органи виконавчої влади, спрямовувати і контролювати їх у цьому напрямі [116, с.231].

Крім того, він вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах соціального захисту, культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання; розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, соціального і культурного розвитку України, організовує виконання нормативних актів, міжнародних договорів, конвенцій та угод, здійснює контроль за їх виконанням органами виконавчої влади та приймає відповідні заходи щодо усунення їх порушень; спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади; вживає заходів щодо забезпечення і реалізації прав і свобод людини і громадянина тощо (стаття 116 Конституції України).

На жаль, Конституція України не визначає перелік об'єктів управління Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та місцевих державних адміністрацій. Відсутність переліку конкретних об'єктів робить здійснення управління з боку органів виконавчої влади безпредметним, що, в свою чергу, зводить здійснення правоохоронної, контрольно-наглядової функції управління нанівець [132, с.504; 88, с.136].

Здійснивши аналіз Закону України «Про Кабінет Міністрів України», можна прийти до висновку, що законодавець не використовує в Законі термін «житло», «державна житлова політика».

Проте, для забезпечення конституційного права на житло можна віднести наступні повноваження: проведення державної соціальної політики, вживання заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечення соціального захисту громадян; виступає стороною соціального діалогу на національному рівні, сприяє його розвитку, відповідно до закону, проводить консультації з іншими сторонами соціального діалогу щодо проектів законів, інших нормативно-правових актів з питань формування і реалізації державної соціальної та економічної політики, регулювання трудових, соціальних, економічних відносин; забезпечує підготовку проектів законів щодо державних соціальних стандартів і соціальних гарантій; забезпечує розроблення та виконання державних програм соціальної допомоги, вживає заходів щодо зміцнення матеріально-технічної бази закладів соціального захисту інвалідів, пенсіонерів та інших непрацездатних і малозабезпечених верств населення. У сфері забезпечення прав і свобод людини та громадянина: забезпечує проведення державної правової політики; здійснює контроль за додержанням законодавства органами виконавчої влади, їх посадовими особами, а також органами місцевого самоврядування з питань виконання ними делегованих повноважень органів виконавчої влади; вживає заходів щодо захисту прав і свобод, гідності, життя і здоров'я людини та громадянина від протиправних посягань, охорони власності тощо [279].

Також окремими законами визначаються спеціальні повноваження Кабінету Міністрів України в тій чи іншій галузі. Наприклад, до спеціальних повноважень у сфері ціноутворення Кабінет Міністрів України: 1) забезпечує проведення державної цінової політики; 2) здійснює державне регулювання цін, визначає повноваження органів виконавчої влади щодо формування, встановлення та застосування цін, якщо інше не визначено законом або міжнародним договором України, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України; 3) визначає перелік товарів, державні регульовані ціни на які затверджуються відповідними органами виконавчої влади, якщо інше не визначено законом [319].

Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації, які є підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують: 1) виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; 2) законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян; 3) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку; 4) підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів; 5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм; 6) взаємодію з органами місцевого самоврядування; 7) реалізацію інших, наданих державою, а також делегованих відповідними радами, повноважень (ст. 119 Конституції України).

Систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України та інші центральні органи виконавчої влади. Міністерства забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах,інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації державної політики [318].

До спеціальних органів виконавчої влади, як гарантії забезпечення конституційного права на житло, можна віднести Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України.

Згідно з Положенням, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (далі - Мінрегіонбуд) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України.

Мінрегіонбуд України входить до системи органів виконавчої влади і є головним у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної житлової політики і політики у сфері будівництва, архітектури, містобудування та житлово-комунального господарства. Основними завданнями Мінрегіону України є: формування та забезпечення реалізації державної політики у таких сферах, як: удосконалення територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування; будівництва, архітектури, містобудування, житлово-комунального господарства, житлової політики, благоустрою населених пунктів, поводження з побутовими відходами, архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства тощо; забезпечення технічного регулювання у сфері будівництва, містобудування, житлово-комунального господарства.