Конституційні засади забезпечення права на житло в Україні

Мінрегіонбуд України, відповідно до покладених на нього завдань, здійснює: 1) визначає пріоритетні напрями розвитку відповідних сфер;

2) затверджує державні будівельні норми, кошторисну нормативну базу у будівництві, порядок її застосування при здійсненні будівництва із залученням державних коштів; порядки, норми і правила у сфері житлово-комунального господарства, житлової політики, благоустрою населених пунктів; єдину політику у сфері питної води та питного водопостачання; індекси балансової вартості об'єктів житлового фонду;

3) нормативно-правові акти з питань архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства;

4) управління у сфері містобудівної діяльності;

5) організаційне забезпечення з питань державної підтримки будівництва (придбання) доступного житла, формування житлового фонду соціального призначення, розгортання молодіжного житлового будівництва, кредитування індивідуальних сільських забудовників, реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду та впровадження інфраструктурних проектів;

6) надає пропозиції Кабінету Міністрів України щодо актів законодавства з питань організації діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; вдосконалення механізмів інвестування та фінансування у будівництві; державних програм у сфері будівництва і житлово-комунального господарства; контролю у сфері житлово-комунального господарства; порядку формування цін і тарифів на житлово-комунальні послуги для населення, які підлягають регулюванню (крім цін і тарифів,які встановлюються національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг);

7) веде Єдиний державний реєстр громадян, які потребують поліпшення житлових умов;

8) проводить моніторинг вартості будівництва та тенденцій розвитку будівельної галузі; стану підготовки та проходження опалювального сезону, розрахунків підприємств житлово-комунального господарства за енергоносії, а також оплати населенням, юридичними особами наданих їм житлово-комунальних послуг тощо [259].

Отже, проаналізувавши Положення, ми виділи, на наш погляд, саме ті завдання та функції, які гарантують людині і громадянину конституційне право на житло.

Також необхідно зазначити, що відповідно до проаналізованих в попередньому розділі міжнародних стандартів права на житло, до яких було віднесено: правове забезпечення проживання, наявність послуг, матеріалів та інфраструктури, прийнятність житла з погляду витрат, придатність житла для проживання, доступність, місцезнаходження, адекватність житла з погляду культури, які у своїй сукупності складають основоположні гарантії, і, відповідно до міжнародного права, на законній підставі надаються кожній людині, належать до повноважень Мінрегіонбуду відповідно до проаналізованих вище положень.

До організаційно-правових гарантій щодо забезпечення конституційного права на житло можна віднести діяльність Міністерства економічного розвитку і торгівлі України [232; 284], до основних завдань якого належить: забезпечення формування та реалізація державної політики економічного і соціального розвитку; державної цінової політики; державної політики у сфері державно-приватного партнерства; державної політики у сфері державного ринкового нагляду тощо.

Важливим органом виконавчої влади є Міністерство соціальної політики, щодо забезпечення державних соціальних стандартів та державних соціальних гарантій для населення. До кола повноважень щодо забезпечення конституційного права на житло Міністерства соціальної політики входять: координація роботи із забезпечення житлом ветеранів війни та учасників антитерористичної операції; організація та координує роботу із забезпечення житлом дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, осіб з їх числа; інвалідів по зору та слуху; громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи; військовослужбовців, звільнених у запас або відставку, що перебувають на обліку в органах місцевого самоврядування і потребують поліпшення житлово-побутових умов; військовослужбовців, звільнених у запас або відставку, для відселення їх із закритих та віддалених від населених пунктів військових гарнізонів [260].

Гарантією забезпечення конституційного права на житло є також діяльність Міністерства фінансів України, основними завданнями якого є: забезпечення формування та реалізація державної фінансової та бюджетної політики; забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері державного фінансового контролю, казначейського обслуговування бюджетних коштів; забезпечення концентрації фінансових ресурсів на пріоритетних напрямах соціально-економічного розвитку України, в тому числі, дії, направлені на проведення оцінки фінансового забезпечення проектів угод щодо регіонального розвитку та державних програм соціально-економічного розвитку територій [261].

Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів спрямовується і координується Державна казначейська служба України, яка є центральним органом виконавчої влади, діяльність якої і яка реалізує державну політику у сферах казначейського обслуговування бюджетних коштів, бухгалтерського обліку виконання бюджетів. Державна казначейська служба України є організаційно - правовою гарантією конституційного права на житло щодо реалізації державної політики у сферах казначейського обслуговування бюджетних коштів, внесення на розгляд Міністра фінансів пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у зазначених сферах, здійснення розподілу бюджетних коштів між державним бюджетом, бюджетами областей, м. Києва, між місцевими бюджетами, а також між загальним та спеціальним фондами бюджету відповідно до нормативів відрахувань, визначених бюджетним законодавством, і їх перерахування відповідно до законодавства тощо[258].

Також у здійсненні конституційно-правових гарантій права людини на житло займає своє місце Міністерство юстиції України, яке покликане забезпечити реалізацію державної правової політики , до основних завдань якого віднесено: розробка проектів законів та інших нормативно-правових актів; розробка пропозиції щодо вдосконалення законодавства та подання їх, в установленому порядку, на розгляд Кабінету Міністрів України; здійснення правової експертизи проектів законів, інших актів законодавства, які подаються на розгляд Кабінету Міністрів України, та проектів законів, які подаються на розгляд Верховної Ради України іншими суб'єктами права законодавчої ініціативи; підготовка зауваження і пропозиції до прийнятих Верховною Радою України законів, що надійшли на підпис Президентові України; здійснення державної реєстрації,скасування нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, а також інших органів, акти яких, відповідно до законодавства, підлягають державній реєстрації тощо [233].

Наступною важливою організаційно-правовою гарантією конституційного права на житло можна віднести діяльність Державної архітектурно- будівельної інспекції України, зусилля якої спрямовані більше на реалізацію права, проте забезпечення також входить до її повноважень.

Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція) є центральним органом виконавчої влади, робота якої спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства, який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

До її основних завдань віднесено: внесення на розгляд Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства пропозицій щодо забезпечення формування державної політики з питань, що належать до сфери діяльності Держархбудінспекції; здійснення державного контролю та нагляду за дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил; виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві, ліцензування у визначених законодавством випадках [257].

Органи виконавчої влади - це певна система, яка підпорядкована Кабінету Міністрів України, тому їхня діяльність відповідно пов'язана та скоординована. До органів виконавчої влади, що виступають гарантією права на житло, належать: Кабінет Міністрів України, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, Міністерство соціальної політики України, Міністерство фінансів України, Міністерство юстиції України, Державна казначейська служба України, Державна інспекція України з контролю за цінами тощо.

Організаційною формою роботи членів уряду є урядові комітети. Вони утворюються з метою координації роботи членів Кабінету Міністрів України, узгодження та підготовки питань для розгляду на його засіданнях, а також для усунення розбіжностей між членами Кабінету Міністрів України [216, с.255]. На сьогодні створена певна правова база для практичної реалізації громадянами наданого їм Конституцією України права вносити в органи виконавчої влади пропозиції про поліпшення їхньої діяльності, оскаржувати дії та рішення посадових осіб державних і громадських органів. Громадяни можуть звертатися зі скаргою до вищого у порядку підлеглості органу або посадової особи, що не позбавляє особу права звернутися до суду згідно з чинним законодавством. Водночас було б доцільно, щоб усі зазначені способи оскарження, створювали єдиний механізм захисту прав і свобод людини у сфері державного управління [320, с.191].

Відповідно до ст. 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, тому важливою гарантією конституційних прав і свобод людини і громадянина, в тому числі і права на житло, є діяльність судової гілки влади.

Судочинство в Україні здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції (ч. 3 статті 124 Конституції України). Відповідно до Закону України «Про судоустрій та статус суддів», в якому визначені правові засади організації судової влади та здійснення правосуддя в Україні тощо. Суди загальної юрисдикції спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення[313].

Щодо завдання адміністративного судочинства, то саме воно здійснює захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі, на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження [111].

Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні. Порядок організації, діяльності Конституційного Суду України та статус судді Конституційного Суду України встановлюються Конституцією України та Законом України «Про Конституційний Суд України» [281].

Конституційний Суд України приймає рішення та дає висновки у справах щодо: конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим; відповідності Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов'язковість; додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту в межах, визначених статтями 111 та 151 Конституції України; офіційного тлумачення Конституції та законів України; відповідності проекту закону про внесення змін до Конституції України вимогам статей 157 і 158 Конституції України; 6) порушення Верховною Радою Автономної Республіки Крим Конституції України або законів України. Такими діями Конституційний Суд України виступає гарантом прав і свобод людини і громадянина в тому числі.

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням громадянки Дзюби Галини Павлівни щодо офіційного тлумачення частини другої статті 55 Конституції України та статті 248-2 Цивільного процесуального кодексу України (справа громадянки Дзюби Г. П. щодо права на оскарження в суді неправомірних дій посадової особи)

Підставою для розгляду справи, відповідно до статті 94 Закону України «Про Конституційний Суд України», стала неоднозначність застосування положень Конституції України та законів України судами України щодо права людини і громадянина на оскарження в суді неправомірних дій посадової особи. Суб'єкт права на конституційне звернення Дзюба Г. П. просить дати офіційне тлумачення: 1) частини другої статті 55 Конституції України; 2) статті 248-2 Цивільного процесуального кодексу України, а саме: чи можуть бути оскаржені до суду дії посадової особи - начальника гарнізону щодо розподілу житла, якими порушується право Дзюби Г.П. на надання їй житла.

Суб'єкт права на конституційне звернення посилається на юридичну необгрунтованість ухвали військового суду Євпаторійського гарнізону від 25 липня 1996 року, якою Дзюбі Г. П. відмовлено у прийнятті скарги на незаконність рішення начальника гарнізону щодо розподілу житла. Військовий суд Військово-Морських Сил у касаційному порядку залишив ухвалу без зміни, а заступник Голови Верховного Суду України у порядку судового нагляду відмовив у принесенні протесту на ухвалу з посиланням, як і суди першої та касаційної інстанцій, на не підвідомчість судам питань про порядок надання житла.

Конституційний Суд України з цього питання встановив, що, відмовляючи Дзюбі Г. П. у прийнятті скарги на неправомірні дії посадової особи - начальника гарнізону, - суди посилаються на роз'яснення постанови Пленуму Верховного Суду України від 12 квітня 1985 року N 2 «Про деякі питання, що виникли в практиці застосування судами Житлового кодексу України» із змінами, внесеними постановами Пленуму Верховного Суду України від 10 березня 1989 року № 2 і від 25 грудня 1992 року № 13, про непідвідомчість судам спорів з питань обліку громадян, що потребують поліпшення житлових умов, і надання їм житла.

Проте у пункті 8 постанови Пленуму Верховного Суду України від 1 листопада 1996 року N 9 «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» міститься роз'яснення з посиланням на статті 55, 124 Конституції України щодо гарантування кожній людині права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, щодо неправомірності відмови у прийнятті заяви чи скарги з підстав, передбачених законом, який це право обмежує.

Таким чином, є наявність неоднозначного застосування судами України положень Конституції України та законів України, що дає підставу для відкриття конституційного провадження у цій справі в Конституційному Суді України. Наявність у практиці судів загальної юрисдикції суперечливих роз'яснень Пленуму Верховного Суду України щодо захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина істотно порушує гарантії їх реалізації, встановлені Конституцією України, зокрема, статтею 55.

Головним обов'язком держави, згідно зі статтею 3 Конституції України, є утвердження і забезпечення прав і свобод людини. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується (стаття 8 Конституції України).

Конституційний Суд вирішив: частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства, має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді. Такі скарги підлягають безпосередньому розгляду в судах незалежно від того, що прийнятим раніше законом міг бути встановлений інший порядок їх розгляду (оскарження до органу, посадової особи вищого рівня по відношенню до того органу і посадової особи, що прийняли рішення, вчинили дії або допустили бездіяльність). Подання скарги до органу, посадової особи вищого рівня не перешкоджає оскарженню цих рішень, дій чи бездіяльності до суду.

Окремою думкою судді Конституційного Суду України Скоморохи В.Є. у справі за конституційним зверненням громадянки Дзюби Галини Павлівни щодо офіційного тлумачення частини другої статті 55 Конституції України та статті 248-2 Цивільного процесуального кодексу України наголошено, що об'єктом оскарження можуть бути не лише рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, а й посадових, службових осіб, приватних чи спільних підприємств тощо, свідчать статті 1 та 19 Закону України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 р., які до суб'єктів, рішення, дії чи бездіяльність котрих може бути оскаржено, віднесли: органи державної влади і місцевого самоврядування, об'єднання громадян, установи, організації, незалежно від форм власності, підприємства, засоби масової інформації, посадових осіб, відповідно до їх функціональних обов'язків.

Цей закон врегулював питання практичної реалізації та захисту прав і свобод. Також суддя вказує, що на підтвердження його думки, також є практика Конституційного Суду України: у справі Устименка К. Г. в пункті 3 Суд визнав «визначальними у статті 48 Закону України «Про інформацію» норми, які передбачають оскарження … протиправних діянь, вчинених органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, а також політичними партіями, іншими об'єднаннями громадян, засобами масової інформації, державними організаціями, які є юридичними особами... Безпосереднє звернення до суду є конституційним правом кожного» [332].

Важливу роль у забезпеченні конституційного права на житло відіграло також рішення Конституційного Суду України, яке у своєму рішенні визнало такими, що не відповідають Конституції України, положення частини першої статті 11 Закону України «Про міліцію» від 20 грудня 1990 року № 565-XII [283], а саме, абзацу восьмого пункту 5, згідно з яким міліції надається право затримувати і тримати у спеціально відведених для цього приміщеннях осіб, яких запідозрено у занятті бродяжництвом, - на строк до 30 діб за вмотивованим рішенням суду [333].

Отже, встановлення того, що бродяжництво не визнається законами України злочином чи адміністративним правопорушенням, дає підстави дійти висновку про відсутність у нормах законодавства процедури та порядку розгляду судом питань щодо затримання особи за підозрою у занятті бродяжництвом [25, с. 20].

Вважаємо, що декриміналізація бродяжництва, бездомності, визнання права на вільний вибір місця проживання, - значний крок у визнанні і повазі людини, її прав, честі та гідності.

Значну роль у здійсненні і захисті конституційних права на житло людини і громадянина відіграє прокуратура. Для об'єктивного вирішення справ, прокуратура має бути незалежним від інших органом влади. Діяльність прокуратури регулюється положеннями Конституції України та Закону України «Про прокуратуру» [303].

Прокурорський (загальний) нагляд за виконанням законів органами виконавчої влади, органами військового управління, органами контролю, органами місцевого самоврядування є однією з адміністративно-правових форм захисту прав і свобод особи. Особливим видом загального нагляду прокуратури у сфері виконавчої влади є нагляд за дотриманням прав і свобод людини і громадянина [236, с. 379].

Відповідно до статті 101 Конституції України та Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» [316] парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, за захистом до якого може звернутися кожен згідно до ч. 3. ст. 55 Основного Закону. Як зазначає Закоморна К., у самій назві «Уповноважений Верховної Ради України з прав людини» закладена основна ідея створення інституту омбудсмана в Україні [93, с. 47-50].

Метою парламентського контролю, який здійснює Уповноважений, є: 1) захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією України, законами України та міжнародними договорами України; 2) додержання та повага до прав і свобод людини і громадянина органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими і службовими особами; 3) запобігання порушень прав і свобод людини і громадянина або сприяння їх поновленню; 4) сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини і громадянина у відповідність з Конституцією України, міжнародними стандартами у цій галузі; 5) поліпшення і подальший розвиток міжнародного співробітництва в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина; 6) запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод; 7) сприяння правовій інформованості населення та захист конфіденційної інформації про особу.

За перший квартал кожного року Уповноважений представляє Верховній Раді України щорічну доповідь про стан дотримання та захисту прав і свобод людини і громадянина в Україні органами державної влади, органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями, незалежно від форми власності та їх посадовими і службовими особами, які порушували своїми діями (бездіяльністю) права і свободи людини і громадянина, та про виявлені недоліки в законодавстві щодо захисту прав і свобод людини і громадянина (ч. 1 ст.18 Закону).

Так, згідно з п. 124 ст. 28 Альтернативної доповіді Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини «Про стан виконання Конвенції ООН «Про права інвалідів» хотілося б відзначити, що, як вказує омбудсман, «незважаючи на законодавче забезпечення прав і гарантій людей з інвалідністю та їх сімей на достатній рівень життя і соціальний захист і прийняті Урядом з цією метою заходи, фактичне забезпечення реалізації таких прав недостатньо для виконання цілей Конвенції ООН про права інвалідів.

У цьому контексті основними факторами є: 1) високий рівень бідності серед людей з інвалідністю. Розмір пенсійних і соціальних виплат, який вони отримують, що фінансуються за принципом фінансових можливостей бюджету, в більшості випадків є недостатнім для забезпечення людей з інвалідністю за їх рахунок основними продуктами харчування, житлом, одягом та іншими продуктами і послугами першої необхідності, він не забезпечує належним чином задоволення потреб, пов'язаних з інвалідністю, і покриття необхідних для цього витрат; за даними пенсійного фонду України, станом на 01.01.2014, середній розмір пенсії по інвалідності становив 1406, 65 грн. (При офіційному прожитковому мінімумі для людей, які втратили працездатність - 949 грн., межа бідності за відносним критерієм - 1227 грн., середньому розмірі пенсії за віком - 1521, 59 грн.), станом на 01.01.2018 - 1700 грн. [246,]; 2) недосконалий механізм розрахунку базового соціального стандарту - прожиткового мінімуму та штучне заниження його розміру Урядом; 3) незабезпечення з боку держави підтримки програм будівництва соціального житла. Особи з інвалідністю не мають реальної можливості забезпечити власні житлові необхідності, оскільки рівень їх доходів істотно нижче, ніж сучасні ціни на житло або його оренду; 4) незабезпечення належного доступу до якісної питної води. Більшість населення отримує з місцевих джерел питну воду з відхиленням від нормативних вимог за фізико-хімічними показниками [182, с. 34-35].

В Україні конституційне право на житло набрало ще більшої актуальності у зв'язку із ситуацією на Півдні та Сході країни. В щорічній доповіді Уповноваженого цьому питанню приділено достатньо уваги. Так, омбудсман зазначає, що «при спілкуванні з вимушеними переселенцями, серед яких більшість - сім'ї з дітьми, найчастіше озвучувалися такі проблеми, як відсутність інформації про можливість подальшого переміщення до інших регіонів України, проблеми працевлаштування, отримання житла тощо [183, с. 61].

Зокрема, Законом України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» передбачено забезпечення місцевими державними адміністраціями надання у тимчасове користування внутрішньо переміщеним особам житлових приміщень або соціального житла, придатного для проживання (за умови оплати вартості комунальних послуг) протягом шести місяців з моменту взяття на облік внутрішньо переміщеної особи; для багатодітних сімей, інвалідів, осіб похилого віку цей термін може бути продовжено, як і забезпечено безоплатне харчування на період до одного місяця.

Крім того, у ході моніторингу визначено ряд проблемних питань, пов'язаних із практичним застосуванням положень постанов Кабінету Міністрів України від 01.10.2014 року № 509 «Про облік осіб, які переміщуються з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції» та від 01.10.2014 року № 505 «Про надання щомісячної адресної допомоги особам, які переміщуються з тимчасово окупованої території України та районів проведення антитерористичної операції, для покриття витрат на проживання, в тому числі на оплату житлово-комунальних послуг», зокрема: відмова у взятті на облік внутрішньо переміщених осіб тих осіб, які не мають у паспорті громадянина України відмітку, що в даний час їх зареєстрованим місцем проживання є населений пункт на тимчасово окупованій території або в районі проведення АТО.

Незважаючи на те, що ці особи можуть документально підтвердити своє перебування (записи в трудовій книжці, договори оренди житла, документи, що підтверджують право власності на нерухоме майно, тощо) та переселення, на сьогодні вони залишились без будь - якої допомоги з боку держави саме з підстави відсутності реєстрації місця постійного проживання на тимчасово окупованій території або в районах проведення АТО.

Окремим питанням є відсутність зареєстрованого місця проживання студентів, які закінчили навчання у вищих навчальних закладах на території АТО, тимчасова реєстрація яких закінчилася, або у зв'язку з АТО їм довелося перевестися вільними слухачами до інших ВНЗ і оселитися в гуртожитках. Відмову у реєстрації отримують також особи, які змушені були покинути тимчасово окуповану територію ще навесні і через необхідність перереєстрації бізнесу або з інших причин отримали тимчасову реєстрацію місця проживання на території материкової України; вимоги надання додаткових документів, не передбачених постановами Уряду від 01.10.2014 року №505 і №509. Такими документами найчастіше стають довідка з ЖЕУ, що підтверджує факт проживання, або договір оренди житла, або акт, що підтверджує факт проживання, завірений двома сусідами; різні підходи до взяття на облік неповнолітніх осіб та призначення їм адресної допомоги у разі звернення їхніх законних представників, зокрема зареєстрованих за межами тимчасово окупованої території України та районів проведення АТО. Такі підходи до застосування положень зазначених нормативних актів Уряду спостерігаються у більшості регіонів.

Однак події на сході держави та пов'язане з ними масштабне переселення людей на безпечну територію України засвідчили неспроможність органів державної влади та місцевого самоврядування забезпечити належну евакуацію та надання житлових приміщень, придатних для проживання (особливо в зимовий період року)» [183, c. 86].

Також у щорічній доповіді розглядається такі проблеми, як порушення міжнародних стандартів стосовно норм житлової площі на одну особу, що є типовим для психоневрологічних і дитячих будинків-інтернатів системи соціального захисту населення. Задля ліквідації черги на влаштування до інтернатних установ планова ємкість цих закладів постійно необґрунтовано збільшувалася, а право осіб, які проживають у таких установах, на особистий простір та належні умови проживання - порушувалося [183, c. 86].

Згідно з даними, що містяться в Щорічній доповіді Уповноваженого з прав людини, протягом 2017 року до Омбудсмена надійшло 680 звернень громадян про порушення їх житлових прав. Значна кількість цих звернень від громадян, які мають право на пільгове отримання житла в позачерговому та першочерговому порядку. Як зазначається, у 2017 році кількість звернень громадян про порушення житлових прав до Омбудсмена дещо зменшилась у порівнянні з попереднім роком, однак це не є свідченням поліпшення ситуації з наданням безкоштовного житла. Громадяни, перебуваючи десятками років у черзі, зневірились у тому, що зможуть отримати житло від держави, для них це вбачається нездійсненою мрією.

Отже, виходячи з вищенаведеного, приходимо до висновку, що в доповідях Уповноваженого деталізуються актуальні проблеми сьогодення щодо забезпечення конституційного права на житло різних категорій населення, та публікуються результати вирішення зазначених у доповіді проблем. Важливо відмітити, що з 2012 року Уповноважений має право вносити в установленому порядку пропозиції щодо вдосконалення законодавства України у сфері захисту прав і свобод людини і громадянина. Розгалужена система приймалень Уповноваженого по всій країні, його співпраця з європейськими і міжнародними організаціями викликає у людей з кожним роком все більше поваги і довіри, а тому робота даного органу розвивається і є ефективною.

Важливою організаційно-правовою гарантією є діяльність органів місцевого самоврядування, правовий статус яких визначається Конституцією України (Розділ ХІ «Місцеве самоврядування»), а також Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» [285].

Поняття місцевого самоврядування в Україні визначається як гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів або посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (стаття 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Місцеве самоврядування в Україні створюється за принципами, визначеними в Законі України «Про місцеве самоврядування», такими, як народовладдя, законності, гласності, колегіальності, поєднання місцевих і державних інтересів, виборності, правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів і посадових осіб, державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування, судового захисту прав місцевого самоврядування. Також діяльність органів місцевого самоврядування здійснюється на засадах Європейської Хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Україною у 1997 році [304], якою передбачені правові принципи дії місцевої влади в межах, установлених внутрішньодержавним правом, яка має бути наділеною правом регулювати й порядкувати значними обсягами громадських справ під свою власну відповідальність і в інтересах місцевого населення; місцевої влади, яка повинна бути здатною пристосовувати свої внутрішні адміністративні структури до місцевих потреб і забезпечувати ефективність управління; несумісності з мандатом місцевого обраного представника та інші.

Діяльність місцевого самоврядування і держави мають публічний, правовий характер, але рівень і масштаби цієї діяльності дуже різні [36, с. 114]. Для місцевого самоврядування характерний збіг об'єкта і суб'єкта управління, а для державного управління - ні [73, с. 21]. Саме в контексті ст. 5 Конституції України та спеціального закону, самоврядування втрачає ознаки структурного елемента держави, має яскраво виражений недержавний характер, хоча є похідним від держави, створене нею, функції органів самоврядування є похідними від функції держави [22, с. 322-325].

Згідно з Законом про самоврядування, основними функціями є: 1) забезпечення оптимального соціально-економічного та культурного розвитку відповідних територіальних громад; 2) забезпечення реальної участі жителів територіальної громади у вирішенні суспільно-державних справ; 3) надання послуг місцевому населенню через забезпечення прав і свобод особи, всього населення відповідної територіальної громади. Діяльність органів місцевого самоврядування щодо забезпечення прав і свобод людини тісно пов'язана з реалізацією правових норм, форми їх впровадження в життя.

До власних самоврядних повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері соціального захисту відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» належить:

ѕ вирішення відповідно до законодавства питань про подання допомоги інвалідам, ветеранам війни та праці, сім'ям загиблих (померлих або визнаних такими, що пропали безвісти) військовослужбовців, а також військовослужбовців, звільнених у запас (крім військовослужбовців строкової служби та військової служби за призовом осіб офіцерського складу) або відставку; інвалідам з дитинства;

ѕ багатодітним сім'ям у будівництві індивідуальних жилих будинків, проведенні капітального ремонту житла, у придбанні будівельних матеріалів, а також відведення у першочерговому порядку земельних ділянок для індивідуального будівництва інвалідам, ветеранам війни та праці, сім'ям загиблих (померлих або визнаних такими, що пропали безвісти) військовослужбовців, а також військовослужбовців, звільнених у запас (крім військовослужбовців строкової служби) або відставку; інвалідам з дитинства, багатодітним сім'ям.

Крім того, до делегованих повноважень відповідних органів належить: забезпечення здійснення передбачених законодавством заходів щодо поліпшення житлових і матеріально-побутових зазначених вищих категорій громадян.

До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері будівництва належать: організація будівництва інженерних споруд загального призначення; організація роботи, пов'язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво.

До повноваження сільських, селищних, міських рад у галузі житлово-комунального господарства належать:

ѕ управління об'єктами житлово-комунального господарства, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню;

ѕ облік громадян, які відповідно до законодавства потребують поліпшення житлових умов;

ѕ розподіл та надання відповідно до законодавства житла, що належить до комунальної власності; вирішення питань щодо використання нежилих приміщень, будинків і споруд, що належать до комунальної власності;

ѕ сприяння розширенню житлового будівництва, подання громадянам, які мають потребу в житлі, допомоги в будівництві житла, в отриманні кредитів, у тому числі пільгових, та субсидій для будівництва чи придбання житла;

ѕ подання допомоги власникам квартир (будинків) в їх обслуговуванні та ремонті;

ѕ забезпечення населення паливом, електроенергією, газом та іншими енергоносіями; вирішення питань водопостачання, відведення та очищення стічних вод;

ѕ здійснення контролю за якістю питної води; організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення;

ѕ здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян;

До делегованих повноважень віднесено: облік відповідно до закону житлового фонду, здійснення контролю за його використанням; надання відповідно до закону громадянам, які потребують соціального захисту, безоплатного житла або за доступну для них плату; здійснення заходів щодо ведення в установленому порядку єдиного державного реєстру громадян, які потребують поліпшення житлових умов.

Як зазначає В.В. Куцевич, житловий фонд соціального призначення формується органами місцевого самоврядування шляхом: будівництва нового житла та реконструкцією існуючих жилих будинків, а також переобладнання нежилих будинків у жилі [172, с. 23].

До повноважень щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян віднесені такі власні повноваження: сприяння діяльності органів суду, прокуратури, юстиції, служби безпеки, внутрішніх справ, Національного антикорупційного бюро України, адвокатури і Державної кримінально-виконавчої служби України; внесення подань до відповідних органів про притягнення до відповідальності посадових осіб, якщо вони ігнорують законні вимоги та рішення рад і їх виконавчих органів, прийняті в межах їх повноважень; звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування; та такі делеговані повноваження як забезпечення вимог законодавства щодо розгляду звернень громадян, здійснення контролю за станом цієї роботи на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності.

Як слушно зазначає В.І. Фадєєв, що все вищезазначене повинно було б гарантувати стабільність питань відання місцевого самоврядування, проте, як показала практика реалізації Закону, - це не завадило самому законодавцю досить часто вносити зміни і доповнення до переліку питань місцевого значення, що свідчить про слабку наукову обґрунтованість нового концептуального підходу до закріплення предметів відання місцевого самоврядування. Складається враження, що законодавець часто діє методом спроб і помилок, безперервно продовжуючи пошук критеріїв віднесення тих чи інших питань до питань місцевого значення [368, с. 236-237]. Так, К.Ф.Шеремет констатував, що об'єкти відання місцевих органів влади -це найстабільніші елементи їх компетенції - «вони становлять, у деякому розумінні, постійну основу компетенції» [388, с. 16].

Приєднуємось до думки Бадуліної К. В., яка зазначає, що, затверджуючи перелік питань місцевого значення для різних видів муніципальних утворень, законодавець повинен брати до уваги те, що, по-перше ,місцеве самоврядування - це не тільки право, а й реальна здатність управляти частиною публічних справ. Держава, визнаючи за місцевим самоврядуванням ті чи інші предмети ведення, повинна враховувати, наскільки реально місцеве самоврядування може вирішувати питання, віднесені до її відання. По-друге, слід враховувати конституційний принцип самостійного вирішення органами місцевого самоврядування питань місцевого значення [10, c. 54-55].

Конгрес місцевих і регіональних влад Ради Європи у своїй Рекомендації 102 (2001) [310] висловив стурбованість, що законодавчі та конституційні положення, які стосуються місцевого та регіонального самоврядування, часто є нечіткими і виконуються неналежним чином.

Приписи цієї Рекомендації є актуальними й донині, у зв'язку з чим Рада Європи у згаданому вище Експертному висновку, з якими не можна не погодитись, рекомендує, що першим кроком на шляху реформування місцевого самоврядування має бути саме модернізація положень Конституції України.

Поряд з цим, на думку цієї Організації, доцільним вбачається: перейти до реалізації загальноєвропейської концепції самоврядування як права місцевих влад; надати повноцінні права місцевих влад районним та обласним радам; запровадити повноцінне втілення в життя принципу субсидіарності; впорядкувати, привести до логічного завершення систему делегування повноважень; запровадити таку бюджетну систему, за якої буде забезпечена реальна здатність органів місцевого самоврядування діяти автономно та під власну відповідальність.

Для цього необхідно забезпечити, щоб: 1) органи місцевого самоврядування були наділені своїми власними адекватними фінансовими ресурсами, якими вони зможуть вільно розпоряджатись в межах своїх повноважень; 2) обсяг фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування відповідав функціям передбаченим Конституцією та законами; 3) хоча б частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування надходила від місцевих податків та зборів, ставку яких вони уповноважені визначити в межах закону; - відмовитись від зайвої деталізації структур та механізмів, щоби дати можливість законодавцю удосконалювати систему та вчасно виправляти можливі помилки [63].

Важливим є питання розвитку муніципальних облігацій. Так, Д.Гриджук зауважує, що досвід багатьох країн світу показав, що муніципальні облігації є потужним та перспективним фінансовим інструментом, завдяки якому органи місцевого самоврядування можуть ефективно вирішувати власні поточні і довготермінові проблеми, пов'язані з фінансуванням бюджетних видатків [59, с. 23-25].

Відповідно до Бюджетного кодексу України право на здійснення державних внутрішніх та зовнішніх запозичень, що належить державі в особі члена Кабінету Міністрів України, відповідального за формування та реалізацію державної фінансової і бюджетної політики, або особи, яка виконує його обов'язки, за дорученням Кабінету Міністрів України. Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради мають право здійснювати місцеві внутрішні запозичення. Місцеві зовнішні запозичення можуть здійснювати лише Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Київська, Севастопольська міські ради, міські ради міст обласного значення. При цьому місцеві зовнішні запозичення шляхом отримання кредитів (позик) від міжнародних фінансових організацій можуть здійснювати всі міські ради [34].

Бюджетний Кодекс сам по собі був не в змозі врегулювати питання, як саме має відбуватися процедура муніципальних запозичень. Тому сучасна нормативно правова база для випуску муніципальних облігацій була доповнена двома нормативними документами, а саме: Положенням про порядок здійснення емісії облігацій внутрішніх місцевих позик та їх обігу [263] затвердженим Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку та Порядком здійснення місцевих запозичень, затвердженого постановою Кабінету міністрів України [268]. Ці нормативні документи врегулювали деякі питання випуску та обслуговування муніципальних запозичень [391, с. 326]. На сьогодні існує ряд проблем: як недостатня ліквідність і привабливість муніципальних облігацій, порівняно з іншими борговими інструментами фондового ринку, законодавчі обмеження щодо розвитку як зовнішніх, так і внутрішніх муніципальних запозичень, низький рівень довіри інвесторів до держави через нестабільність економічної та політичної ситуації.

Як зазначає М.М. Вертіль, для підвищення ефективності вирішення житлової проблеми існує необхідність в інших механізмах, тому, крім муніципальних облігацій, можуть бути більш успішно запроваджені муніципальні житлові облігації, які являють собою цінні папери, що випускаються місцевими органами влади з метою акумулювання коштів на житлове будівництво. Кожна облігація дає власнику право на володіння фіксованою кількістю загальної площі в споруджуваних будинках [37, с. 293-296]. Тому, вважаємо, що усунення перешкод у законодавстві, розробка більш детального механізму гарантування прав кредиторів, розвиток фондового ринку та залучення до активної участі фізичних осіб дасть приток інвестицій до економіки регіону.

Ефективним фінансовим інструментом можуть стати житлово-будівельні субсидії. Вони можуть бути джерелом фінансових ресурсів для будівництва житла та його модернізації. Житлово-будівельні субсидії надаються безпосередньо чи через посередника (як правило державного органу) забудовникам або громадянам.

На думку К.В. Бадуліної, міжнародні, державні, муніципальні гарантії - це єдина система гарантій прав і свобод людини. Кожен вид гарантій повинен забезпечувати ті умови реалізації та захисту прав і свобод людини і громадянина, які, з урахуванням їх специфіки та особливостей, найбільш ефективні саме в цій якості - у вигляді міжнародних, державних, муніципальних, громадських. Тому державні гарантії прав і свобод людини і громадянина повинні охоплювати ті питання їх забезпечення і захисту, які вимагають саме державно-владного їх вирішення, і тому повинні перебувати у віданні держави. За місцевим самоврядуванням має визнаватися створення та забезпечення тих гарантій, які можуть бути реалізовані ефективно саме на місцевому рівні [10, с. 35].

Проаналізувавши діяльність органів місцевого самоврядування, можна зробити висновок, що гарантії державної влади та місцевого самоврядування взаємопов'язані та взаємодоповнюючі. Наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями у сфері забезпечення права на житло підсилює їх взаємодію [26, с. 62] .

Важливо звернути увагу на діяльність Будівельної палати України, яка є громадською організацією, недержавною неприбутковою професійною самоврядною організацією, торгово-промисловою палатою, яка об'єднує юридичних осіб, що створені і діють відповідно до законодавства України, та громадян України, зареєстрованих як підприємці, та їх об'єднання

Мета створення Палати - сприяння розвитку будівельної та пов'язаних з нею галузей народного господарства, їх інтеграції в світову економіку, формуванню сучасної промислової, фінансової, торговельної інфраструктур, створенню сприятливих умов для підприємницької діяльності в сфері будівництва, всебічному розвитку будівельної індустрії, науково-технічних і торговельних зв'язків між будівельниками України та будівельниками інших країн.

До основних завдань Палати відноситься:сприяння розробці та ухваленню законодавчих актів, спрямованих на покращення умов господарювання у будівельному комплексі; надання практичної допомоги членам Палати у здійсненні ними підприємницької діяльності у галузі будівництва, виробництва будівельних матеріалів та пов'язаних з ними сфер діяльності; представлення та захист законних інтересів членів Палати з питань господарської діяльності в Україні і за її межами; сприяння організації взаємодії між суб'єктами будівельного ринку, координації їх взаємовідносин з державою та органами місцевого самоврядування; сприяння розвитку торгових та інших чесних пропозицій у галузі будівельної діяльності, участь у розробленні правил професійної етики у конкуренції на будівельному ринку України; громадська експертиза якості товарів, робіт, проектів та менеджменту тощо [228].

Комітет - експертно-консультативний і дорадчий орган Будівельної палати України, що утворюється з числа підприємців-фахівців різних сфер господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом, провідних спеціалістів науково-дослідних, проектних організацій - представників членів Будівельної палати та фахівців державних органів виконавчої влади для визначення проблематики завдань та здійснення за окремими напрямами підготовки і попереднього розгляду питань, які вирішуються Палатою. Комітет виступає посередником у діалозі між бізнесом і владою, лобіює широке коло питань з метою покращення загальної правової і регуляторної політики та усунення перешкод для ведення бізнесу [231].

Відповідно до Закону України «Про торгово-промислові палати в Україні», а також Постанови Кабінету Міністрів України від 1 квітня 1999 року № 529 «Про підтримку діяльності торгово-промислових палат», основними завданнями Комітету є: налагодження діалогу «бізнес-влада», сприяння формуванню дієвого механізму взаємодії суб'єктів господарювання і органів державної влади на засадах партнерства, відкритості і прозорості; участь в установленому порядку в розробленні цільових програм, спрямованих на підтримку і розвиток підприємництва в Україні; залучення представників ділових кіл до обговорення проектів нормативно-правових актів з питань підприємництва, проведення експертизи та оцінки ефективності діючих регуляторних актів, подання до регуляторних органів аргументованих пропозицій щодо їх вдосконалення, виходячи з реальних потреб галузі; розгляд пропозицій суб'єктів підприємницької діяльності щодо покращення умов для ведення бізнесу, формулювання для органів державної влади проблем, що постають перед бізнесом, та пропозицій по їх вирішенню; підготовка пропозицій з питань зовнішньоекономічного співробітництва і розширення міжнародних контактів суб'єктів господарської діяльності; сприяння залученню в Україну іноземних інвестицій, використанню передових технологій та досвіду; сприяння реалізації інших статутних завдань Палати [294; 315].

Також особливу увагу в забезпеченні гарантій конституційного права відіграє діяльність таких фінансових установ, як банки, яка регламентована законами «Про банки і банківську діяльність» [243], «Про Національний банк України» [287], іпотечні установи, відповідно до Закону України «Про іпотеку» тощо.

Використання різноманітних моделей іпотечного житлового кредитування дозволить вирішити ряд соціально-економічних проблем держав, що розвиваються, задовольнити запит населення на житло, розвинути інвестиційну активність банків, а також це буде сприяти підвищення доступності житла для населення.

Доступність іпотеки зводиться до трьох ключових моментів: строку видачі кредиту, розміру першого внеску, величини процентної ставки, точніше, вона зводиться до співвідношення ціни квартири і заробітної плати, ставок кредитів і їх строків.

При оцінці рівня розвитку ринку іпотечного кредитування, його об'єм співвідносять з ВВП. Від зарубіжних країн ми відрізняємося за процентною ставкою та строком кредитування. Для порівняння: середня ставка в зарубіжних країнах коливається від 4 до 6 %, в Україні вона становить 20-24% [33, с. 360-364]. Відповідно до Концепції створення національної системи іпотечного кредитування існують такі проблеми, як: високі відсоткові ставки за іпотечними кредитами і повільна динаміка їх зменшення; істотні кредитні, відсоткові та валютні ризики іпотечних кредиторів та відсутність ефективних механізмів забезпечення збереження реальної вартості кредитних ресурсів, у тому числі відсутність механізму плаваючої відсоткової ставки тощо [163].