Конституційні засади забезпечення права на житло в Україні

У зв'язку з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України від 25.04.2012 № 343 «Про затвердження Порядку здешевлення вартості іпотечних кредитів для забезпечення доступним житлом громадян, які потребують поліпшення житлових умов» [267] до категорії громадян, які потребують поліпшення житлових умов та відповідають ще ряду вимог, процентна ставка була зменшена до 16%. На нашу думку, дане питання потребує подальшого розвитку та вдосконалення.

Великого розвитку набула ідея будівельних ощадних кас. У Російській Федерації з метою забезпечення системи будівельних накопичень, з метою формування пропозиції доступного житла розглядається проект Федерального закону «Про будівельні ощадні каси». У проекті закону визначено механізм фінансування доступного житла: вкладник будівельної ощадної каси (БОК) заключає договір з БОК про накопичення внеску в розмірі 30-50% за певний термін з наступним одержанням кредиту в об'ємі вартості квартири терміном на 7-15 років, процентні ставки при цьому відносно низькі. Одночасно системі будівельних заощаджень надається державна підтримка у формі премій, що нараховуються на суми внесків у розмірі 20% від щорічного приросту внеску [171, с. 28-30]. В 2010 році була схвалена Концепція розвитку житлової кооперації та запровадження житлових будівельно-ощадних кас в Україні, якою передбачалось створення правових та організаційних засад для розвитку житлової кооперації та запровадження житлових будівельно-ощадних кас, проте подальшої своєї реалізації Концепція не набула [162].

На думку В.О. Оніщенко В.О., Т.М. Завори, вирішенням проблеми доступності житла слугуватиме забезпечення доступності кредитів шляхом запровадження системи житлових будівельних заощаджень, які накопичуються для початкового внеску впродовж певного періоду на спеціальних банківських житлових депозитних рахунках. Механізми житлового кредитування, що ґрунтуються на системі накопичувальних житлових заощаджень населення, реалізуються в країнах ЄС, а також у Російській Федерації, Республіці Казахстан [215, с. 187].

Для функціонування системи будівельних заощаджень характерні дві фази. Перша - накопичення особистих коштів учасників. Після досягнення заздалегідь обумовленого обсягу коштів учасник одержує право на кредит, у момент видачі кредиту виплачуються й накопичені кошти. Друга фаза кредитування - протягом якої учасник повертає отриманий кредит [83, с. 32-34].

Житлові нагромадження через систему будівельних ощадних кас забезпечують прихід на іпотечний ринок середнього та низького сегментів середнього класу, які зараз практично не можуть отримати іпотечний кредит в Україні. Саме тому система будівельних ощадних кас націлена на значно ширші прошарки населення, ніж класичний іпотечний кредит. Крім того, система БОК дозволяє відносно швидко накопичити первісний внесок для подальшої співпраці з іпотечним банком. Необхідно особливо підкреслити, що БОК не конкуренти іпотечним банкам. Вони можуть ефективно доповнювати один одного [211, с.286].

Отже, відповідно до вищенаведених положень нормативно-правових актів, ми бачимо такі важливі кроки щодо забезпечення конституційного права на житло як: здійснення державної житлової політики, залучення інвестицій у будівництво, залучення коштів інвесторів і забудовників, удосконалення системи інвестування житлового будівництва, сприяння залученню позабюджетних джерел фінансування, зокрема, коштів населення, підприємств, установ, організацій, фондів, кредитів банків, тобто це означає діяльність не лише державних органів, недержавних установ, а й залучення приватного сектору, а також діяльності підприємств, установ, організацій різних форм власності.

Тому вважаємо за доцільне, доповнити та уточнити визначення поняття організаційно-правових гарантій конституційного права на житло - як встановлену законодавством діяльність органів та посадових осіб публічної влади, підприємств, установ, організації різних форм власності, діяльність яких спрямована на забезпечення права на житло людини і громадянина шляхом здійснення покладених на них функцій.

У зв'язку із поглибленням проблеми забезпечення конституційного права на житло, в Україні постало питання запровадження нових інститутів, які доповнять систему організаційно-правових гарантій для кращого забезпечення цього права.

Особливу увагу необхідно звернути на розвиток фінансової політики банківських установ, а саме: іпотечного кредитування, доступність якого має гарантуватись як зі сторони банків, так і зі сторони держави, шляхом встановлення економічно обґрунтованої процентної ставки або шляхом створення іпотечних банків, будівельних ощадних банків або будівельних ощадних кас, застосування яких широко та вдало практикується у світі.

2.3 Проблеми і шляхи вдосконалення законодавства, регулюючого конституційне право на житло

Забезпечення конституційного права на житло людини і громадянина є важливим стратегічним питанням. Як зазначено в ст. 47 Конституції України саме держава створює умови за яких кожен матиме право реалізувати своє право.

Основні напрями реалізації права громадян України на житло визначаються Концепцією державної житлової політики, метою якої є створення умов для реалізації права громадян на житло, розширення житлового будівництва, поліпшення утримання та схоронності житлового фонду. Спорудження, реконструкція та утримання житла є одним з пріоритетних напрямів соціально-економічного розвитку країни, важливим фактором зниження соціальної напруженості в суспільстві.

Аналізуючи дану Концепцію, можна зробити висновки, що: 1) відсутнє визначення поняття державної житлової політики, а також єдиного і узгодженого підходу до вирішення цього питання; 2) законодавець зводить право на житло до права на житлову площу, а державну політику до забезпечення громадян нею. Термін державної житлової політики міститься лише в проекті Закону України «Про основні засади державної житлової політики», де зазначається, що «державна житлова політика - це система взаємопов'язаних послідовних дій держави, спрямованих на створення умов, за яких громадяни матимуть змогу побудувати житло, придбати його у власність, наймати, а ті, що потребують соціального захисту, отримати житло безоплатно або за доступну ціну від держави чи територіальної громади.

Державна житлова політика є невід'ємною складовою соціально-економічної політики України, яка спрямована на підвищення добробуту її громадян, як однієї з умов забезпечення соціально-економічного розвитку країни. Метою державної житлової політики є створення економічних, соціальних та правових умов для реалізації громадянами конституційного права на житло. Держава визначає пріоритети, форми і засоби своєї участі в реалізації громадянами конституційного права на житло виходячи із загальносуспільних інтересів та економічних можливостей».

Проаналізувавши дане визначення, можна побачити, що законодавець не розширив тлумачення ст. 47 Конституції України також звівши право на житло на праву на житлову площу. Тому, у зв'язку із євроінтеграцією України та враховуючи ратифіковані Україною міжнародні акти, пропонуємо визначати державну житлову політику - як систему нормативно-встановлених та організаційно-забезпечених дій держави, спрямованих на забезпечення права на достатнє житло та запобігання бездомності з метою її поступової ліквідації.

Особливу увагу хотіли б звернути на те, що п. 3, ст. 31 Європейської соціальної хартії щодо встановлення на житло цін, доступних для малозабезпечених осіб не був ратифікований, проте цей крок є необхідним для забезпечення гарантії рівності прав людини і громадянина України. Наступним важливим кроком забезпечення конституційного права на житло є законодавче закріплення складових достатнього житла. Адже створити умови, за яких громадяни матимуть змогу побудувати житло, придбати його у власність, наймати, а ті, що потребують соціального захисту, отримати житло безоплатно або за доступну ціну від держави чи територіальної громади- є недостатнім, тому що право на житло має відповідати нормам чинного законодавства, санітарно-гігієнічним та екологічним вимогам, умовам доступності тощо.

Відповідно до ст. 1 Житлового кодексу УРСР зазначається, що право на житло забезпечується також невисокою платою за квартиру і комунальні послуги. Термін «невисока» є занадто описовим та потребує законодавчої деталізації у відсотковому відношенні відповідно до Закону України «Про прожитковий мінімум», адже саме за допомогою цієї вартісної величини здійснюється загальна оцінка рівня життя в Україні, що є основою для реалізації соціальної політики та розроблення окремих державних соціальних програм; встановлюються розміри мінімальної заробітної плати та мінімальної пенсії за віком, визначаються державні соціальні гарантії і стандарти обслуговування та забезпечення в галузях охорони здоров'я, освіти, соціального обслуговування та інших тощо.

Досліджуючи питання державної житлової політики, вчені наводять наступні твердження. Так, Б.Є. Стрельцин пропонує, розробляючи положення державної політики: визначити основні політичні, економічні, державно-правові та соціальні гарантії для реалізації права на житло; створити правові основи функціонування сприятливих і рівних (але при цьому враховують можливості окремих категорій громадян) умов для реалізації права на житло; створити систему стимулювання учасників ринку нерухомості для того, щоб за їх рахунок вирішити проблеми в галузі права на житло; визначити систему державних органів, які безпосередньо займаються реалізацією та захистом права на житло; удосконалити основоположні акти, що визначають основні засади державної політики у цій галузі; розробити та реалізувати комплекс цільових державних програм.

Здійснення державної політики передбачає поетапність досягнення головної мети. На першому етапі створюються умови і гарантії, що забезпечують соціальний характер права на житло. На другому етапі здійснюється перехід до нового стану суспільства, в якому кожен може реалізувати своє право на житло.

Таким чином, твердження, що державна житлова політика - це система «єдиних заходів законодавчого, виконавчого і контролюючого характеру в умовах ринкового господарства, що здійснюються правомочними державними установами та громадськими організаціями в центрі і на місцях з метою стабілізації і пристосування існуючої соціально-економічної системи до мінливих умов» [354, с. 156], - є правильним.

На думку Ю.В. Белінського завданням держави в галузі житла має стати: 1) створення приватної банківської системи, яка акумулювати колосальні фінансові кошти у вигляді заощаджень населення, надзвичайно вигідних податкових умов для сфокусованості цих коштів саме у житлову сферу - розвиток приватного житла для здачі в найм і системи володіння житлом його ж мешканцями; 2) надання податкових пільг населенню з подальшим вкладенням доходів на придбання житла.

Рішення всіх цих проблем повинно враховувати досягнення як соціальних цілей, так і цілей формування житлового ринку [14, с. 43].

Так, у своїй роботі Т. П. Водкіна наголошує на необхідності сформувати ретельно опрацьовану нормативну базу для надання сприяння громадянам, які мають можливість використовувати власні кошти для вирішення житлової проблеми, а також для залучення громадянами іпотечних кредитів банків на ці цілі; на федеральному рівні детально опрацювати порядок і умови здійснення процедури «деприватизації» (при волевиявленні власника приватизованого житлового приміщення звільнитися від права власності та обов'язки власника житлового фонду прийняти таке житло) [40, с. 69].

Вчений Б. В. Лисенко зазначає, що при становленні соціальної складової житлової політики, формування системи житлового будівництва повинно здійснюватись у такій послідовності: удосконалення законодавчої бази; інвентаризація житлового фонду з метою сприяння житлового фонду соціального призначення; інвентаризація квартирної черги з наступним її формуванням відповідно до попиту на соціальне житло; розробка механізмів фінансування будівництва соціального житла; здійснення управління житловим фондом соціального призначення; здійснення контролю за його використанням та встановлення плати за житло у житловому фонді соціального призначення, розмір якої враховуватиме середньомісячний сукупний дохід наймача та членів його сім'ї, загальну площу житла, кількість житла, кількість осіб, які в ньому проживають, перелік отриманих житлово-комунальних послуг, місце розташування житлового будинку [174, с. 68-70].

На важливості регіональної політики, яка є частиною національної, наголошує І. В. Фірсова та вказує, що стратегічною метою регіональної політики є підвищення ефективності функціонування регіонів як самостійних соціально-економічних систем. Реалізація даної мети вимагає дотримання двох обов'язкових умов. Перша стосується збереження територіальної цілісності господарського комплексу країни, а друга, відповідно до Концепції сталого розвитку, полягає в дотриманні гарантії енергетичної і економічної збалансованості розвитку окремих регіонів [373, с. 47].

Влучно вказує О. В. Бондарєв на те, що криза в житловому секторі економіці носить системний характер, тому і вихід із неї потребує системного підходу, яка б враховувала рішення при здійсненні економічної реформи соціально-психологічних, правових, організаційних і технічних проблем [21, с.185-189].

Проаналізувавши роботи М. А. Долгошеєва [71], М. Ю. Матинской [195], можна прийти до висновку, що державна житлова політика потребує створення нормативно-правової бази, адекватної вимогам перехідного періоду розвитку країни. Це наступні напрямки: 1) радикальні зміни у фінансуванні житлового будівництва, які б забезпечували оптимальний варіант змішаного фінансування - з державного бюджету та ринкових джерел; 2) розвиваючі системи всебічного кредитування житлового будівництва; 3) переведення будівельного комплексу на ринкові начала зі встановленням пільгового оподаткування учасників проектування та споруди житлового фонду, зміни системи ціноутворення в житловому будівництві; 4) забезпечення громадян, які потребують соціального захисту, житлом у рамках соціальної норми за рахунок держави, для інших громадян, які потребують поліпшення житлових умов, держава повинна сприяти тому, щоб вони змогли побудувати житло, придбати його у власність або взяти в оренду

Становлення ринкових відносин в нашій країні передбачає впровадження методу самофінансування житлово-комунальних послуг, чого можна досягти шляхом об'єднання ринкових начал, які повинні бути домінуючими для переважної частини працездатного населення, і неринкових-у вигляді надання субсидій відповідним категоріям громадянам, регулювання органами державної влади та місцевого самоврядування обсягів фінансування з бюджету, які розраховані на основі соціальної норми житла. Такий концептуальний підхід дозволить, враховуючи особливості перехідного періоду в Україні, наше минуле і менталітет народу, виробити найбільш ефективну економічну політику в житловій сфері.

Стратегія і тактика, строки, етапи і пріоритети розвитку житлово-комунального господарства на нинішньому етапі розвитку нашої країни повинен базуватися на таких умовах: забезпечення умов проживання, які відповідають сучасним стандартам якості; зменшення витрат на житлово-комунальні послуги при поліпшенні якості останніх; соціальний захист малозахищених верств населення при переході галузі на режим самофінансування.

Проаналізувавши доктринальні підходи щодо державної житлової політики та пропозиції вчених, хотілося б відзначити наступне. Відповідно до Концепції державної житлової політики від 30.06.1995 № 254к/95-ВР більшість цих пропозицій, що містяться в наукових працях давно імплементовані в законодавство.

До шляхів реалізації житлової політики віднесені такі кроки як, розширення житлового будівництва за рахунок різних джерел фінансування; сприяння залученню позабюджетних джерел фінансування,зокрема коштів населення, підприємств, установ, організацій, фондів, кредитів банків тощо;удосконалення системи інвестування житлового будівництва, у тому числі шляхом залучення приватизаційних паперів громадян у житлове будівництво, створення умов для надання громадянам пільгових кредитів на будівництво або купівлю житла;стимулювання підприємств,установ і організацій, що займаються проектуванням, спорудженням і реконструкцією житла, виробництвом екологічно безпечних будівельних матеріалів та устаткування для житлового будівництва, утриманням житлового фонду, а також підприємств, установ і організацій, що будують житло для своїх працівників; створення умов для розвитку бірж, інвестиційних фондів, іпотечних і житлових банків, страхових компаній,інших ринкових структур для забезпечення фінансування житлового будівництва; регулювання розмірів плати за користування житлом та за комунальні послуги з урахуванням показників їх споживчої якості; облаштування виділених під спорудження житла територій під'їзними шляхами, інженерними мережами та соціальною інфраструктурою із залученням коштів відповідних бюджетів, забудовників та інвесторів; розширення мережі спеціалізованих будинків для тимчасового проживання громадян (гуртожитків, будинків-інтернатів, готелів притулків) тощо.

Хотілося зазначити, що в Україні було кілька спроб розробки законопроекту щодо основних засад державної житлової політики. 18 червня 2009 року був поданий проект № 4676, який не знайшов свого схвалення Верховною Радою [290]. На сьогодні проект Закону «Про основні засади державної житлової політики» № 3498 від 25.10.2013 пройшовши перше читання на даний момент є відкликаним.

Висновками Головного науково-експертного управління 18.03.2014 року на проект Закону України «Про основні засади державної житлової політики» (№ 3498 від 25.10.2013 р.) висловлено зауваження, що включене до преамбули положення про те, що норми цього Закону є обов`язковими для врахування під час підготовки та розгляду законопроектів у сфері житлових відносин потребує коригування, оскільки певним чином обмежує конституційне право відповідних суб'єктів на законодавчу ініціативу (стаття 93 Конституції України) [39].

На нашу думку, дане зауваження є невдалим, адже якщо норми цього закону не будуть враховані при розробці подальших загальнодержавних та місцевих програм розвитку ринку житла, забезпечення житлом та інших актів, які регулюють питання, пов'язані із вирішенням житлових потреб людини і громадянина, в Україні буде розгалужена система нормативно-правових актів, не пов'язаних ні єдиною концепцією, ні єдиними цілями, пріоритетами, а головне - принципами. Вважаємо, що обов'язкове врахування норм проекту Закону України, за умови його подальшого прийняття, є обов'язковими для застосування та не обмежує право відповідних суб'єктів на законодавчу ініціативу, тому що, наприклад, прийняття законів на основі Конституції України, не обмежує законодавчу ініціативу, а зобов'язують приймати відповідні їй акти та не погіршувати гарантовані в Основному Законі права.

Виходячи з вищенаведеного, вважаємо важливим кроком прийняття Закону України «Про основні засади державної житлової політики», в якому передбачити гарантії конституційного права на житло.

Також вважаємо за нагальне передбачити такі гарантії, як забезпечення житлом тих громадян, які не підпадають під категорію осіб, що мають право і можливості на отримання житла, проте не мають фінансової можливості вирішити проблему за власний рахунок; передбачити гарантії пільгового оподаткування будівництва багатоквартирного житла, задля стимулювання будівництва та встановлення відповідних до прожиткового мінімуму цін; гарантію сталого розвитку передбаченої у кожній програмі концепції забезпечення права на житло, а також врахування всіх зазначених вище гарантій та їх впровадження в Закон України «Про основні засади державної житлової політики».

Важливим питанням для української держави є прийняття нового Житлового кодексу України, який буде відповідати сучасним умовам. Тому, вважаємо за доцільне, здійснити аналіз Проекту Житлового кодексу України.

Так, відповідно до ст. 1 проекту Житлового кодексу України «держава відповідно до Конституції України створює умови та сприяє громадянам у реалізації права на житло. Громадяни мають право відповідно до своїх потреб і можливостей побудувати житло, набути право власності на житло на підставах, що не заборонені законом, або наймати житло в порядку, передбаченому цим Кодексом та іншими нормативно-правовими актами. Право на безоплатне одержання житла в користування з державного або комунального житлових фондів та на одержання кредитів на будівництво чи придбання житла надається громадянам України відповідно до цього Кодексу та інших нормативно-правових актів, що регулюють правовідносини у житловій сфері. Ніхто не може бути позбавлений житла інакше, ніж на підставі закону або за рішенням суду». Важливо наголосити, що відповідно до ст. 47 Конституції України позбавлення житла може бути лише на підставі закону за рішенням суду, проте в Проекті пропонується цю підставу розглянути як дві окремі, що, на нашу думку, є невідповідністю Основному Закону країни.

Стаття 15 вказаного проекту деталізує проголошені гарантії та певним чином їх повторює. Так, зазначено гарантії: заборона обмеження у праві власності на користування житловими приміщеннями інакше, ніж на підставах і в порядку, визначених законом; заборона примусового позбавлення житла інакше, ніж за рішенням суду, прийнятим відповідно до закону (ч.5 ст. 15); гарантії реалізації права на житло: а) створення умов для надання кредитів для будівництва чи придбання житла; б) надання одноразової цільової державної допомоги, згідно з діючим законодавством, громадянам, що потребують поліпшення житлових умов, для здійснення ними першого внеску на будівництво доступного житла; в) надання можливості приватизувати займане житло відповідно до закону; г) можливість застосуванням механізму солідарного фінансування, пільгового кредитування тощо; д) можливість забезпечення будівництва, придбання, передання у найм житла підприємствами, установами, організаціями, які перебувають у трудових відносинах; ж) надання громадянам житла з державного житлового фонду спеціального призначення відповідно до закону; з) надання громадянам, які перебувають на обліку для отримання соціального житла, у користування житло із житлового фонду соціального призначення; к) надання громадянам житло з комунального житлового фонду спеціального призначення при його наявності; можуть надаватись громадянам у найм житло з комунального житлового фонду загального призначення на умовах та у порядку, визначеному законом та органами місцевого самоврядування.

Особливу увагу хотілося б звернути на розширення підстав у Проекті позбавлення житла у зв'язку із суспільною необхідністю, що не відповідає ст. 41 Конституції України щодо протиправності позбавлення та непорушності права власності, тому цей перелік підлягає обов'язковому перегляду та доопрацювання.

Проаналізувавши проект Житлового кодексу України, прийшли до висновку,що даний акт має бути доопрацьованим, адже відсутність у тексті загальних засад державної житлової політики, її завдань, будь-яких державних зобов'язань, в тому числі зобов'язань органів місцевого самоврядування щодо гарантування конституційного права на житло, викликає питання про його дієвість та потребує подальшого розгляду [86].

Вважаємо, що до гарантій конституційного права на житло має бути визначена законодавством вартість проживання за надання тимчасового соціального житла, що здійснює свою діяльність на платній основі. Наприклад, автор пропонує внести зміни до законодавства, а саме, виходячи зі ст. 1 Закону України «Про прожитковий мінімум» [302], вважає, якщо соціальний готель є засобом захисту осіб від безпритульності, важливо встановити вартість проживання на законодавчому рівні, яка буде відповідати сумі не більше 25% від мінімального прожиткового мінімуму та мінімальної заробітної плати [31, с. 16]. Дані зміни мають бути відображені у новому Житловому кодексі України або Типовому положенні про соціальний готель.

Постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Державної цільової соціально-економічної програми будівництва (придбання) доступного житла на 2010-2017 роки» було затверджено три етапи, відповідно до яких передбачені такі шляхи і способи розв'язання проблеми забезпечення житлом: встановлення нижчих, порівняно з ринковими, відсоткових ставок за кредитами на будівництво (придбання) житла з метою забезпечення їх доступності; розроблення та впровадження механізму заощадження коштів для будівництва (придбання)житла, що передбачає накопичення громадянами індивідуальних цільових внесків на спеціальних банківських депозитних рахунках для одержання кредиту; удосконалення механізму державної підтримки будівництва(придбання) доступного житла; подальшого розвитку системи іпотечного житлового кредитування; будівництва доступного житла.

Також Указом Президента України від 08.11.2007 № 1077/2007 «Про заходи щодо будівництва доступного житла в Україні та поліпшення забезпечення громадян житлом» визнані провідні напрями забезпечення реалізації конституційного права громадян України на житло, будівництво за державної підтримки доступного житла - недорогого житла, яке спроможні придбати громадяни з невисоким рівнем доходів, що потребують поліпшення житлових умов, - яке має реалізовуватись на засадах: надання одноразової цільової державної допомоги зазначеним громадянам для здійснення ними першого внеску на будівництво доступного житла; визначення забудовника (замовника) такого житла виключно на конкурсній основі; безоплатного надання в користування забудовнику(замовнику), який здійснює будівництво доступного житла, земельних ділянок для такого будівництва; будівництва забудовником (замовником) житла, що матиме невисоку вартість; своєчасного підведення магістральних та інших інженерних мереж до межі земельної ділянки, на якій споруджується доступне житло, власниками цих мереж.

Далі в Указі запропоновані такі конкретні дії, які має виконати Кабінет Міністрів України, як: передбачати у проектах Державного бюджету України на 2009 рік та наступні роки видатки на будівництво доступного житла в обсязі не менше 0,5 відсотка валового внутрішнього продукту; 2) розробити та внести в установленому порядку у шестимісячний строк на розгляд Верховної Ради України законопроект про будівництво доступного житла в Україні, в якому передбачити, зокрема: критерії та вимоги до доступного житла, механізми визначення його вартості; орієнтовну площу доступного житла, на будівництво якого мають право громадяни; категорії громадян, які користуватимуться правом на доступне житло; тощо [274].

По-перше: даний Указ має декларативний характер, тобто не має переліку конкретних дій; по-друге, на нашу думку, такий Указ має прийматися кожні два роки, аналізуючи проведену роботу та передбачаючи у нових бюджетах обов'язкову відсоткову ставку валового внутрішнього продукту на будівництво доступного житла; по-третє з 2009 року було розроблено лише один законопроект- «Про забезпечення доступним житлом», який на даний момент є відхиленим, так як містив багато недоліків, в тому числі у визначені тих, хто має право на доступне житло: «право на доступне житло мають громадяни, які відповідно до законодавства, потребують поліпшення житлових умов, середньомісячний сукупний дохід яких з розрахунку на одну особу (члена сім'ї) не дає права на отримання соціального житла та дохід яких не перевищує чотирикратного розміру середньомісячної заробітної плати в регіоні за даними центрального органу виконавчої влади у галузі статистики».

Такий механізм визначення особи є не об'єктивним, так як, порівнюючи середній дохід по регіону та ціни забудовника, 90% осіб, які проживають на території України, потребують права на доступне житло. На нашу думку, в таких нормах простежується відсутність єдиної державної житлової політики, її засади, фрагментарність допомоги класу, який проживає «на межі», та відсутність системного підходу щодо створення умов для доступності кожного забезпечити себе житлом самостійно.

Визначення доступного житла міститься також в Законі України «Про запобігання впливу світової фінансової кризи на розвиток будівельної галузі та житлового будівництва» як збудовані і ті, що будуються за державної підтримки, житлові будинки (комплекси) та квартири. Під державною підтримкою законодавець розуміє сплату державних коштів, право на яку належить лише окремим категоріям громадян.

Згідно зі ст. ст. 21, 22, 23, 24 Конституції України усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах. Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками соціального походження, майнового стану тощо.

Тому, проаналізувавши законодавчі визначення поняття і природи доступного житла вважаю, що це питання потребує докорінних змін у його розумінні.

Пропоную, під доступним житлом розуміти - достатнє житло невисокої вартості, що будується за участі держави. Доступне житло реалізується на таких засадах, як: забезпечення державою конституційних прав і свобод людини і громадянина та їх рівність перед законом; розробка та впровадження програм державної житлової політики; визначення забудовника (замовника) такого житла виключно на конкурсній основі; безоплатного надання в користування забудовнику (замовнику), який здійснює будівництво доступного житла, земельних ділянок, дозвільних документів та погоджень для такого будівництва; будівництво забудовником (замовником) житла, що матиме невисоку вартість; своєчасного підведення магістральних та інших інженерних мереж до межі земельної ділянки, на якій споруджується доступне житло, власниками цих мереж.

Державна підтримка будівництва доступного житла - надання одноразової цільової державної допомоги громадянам, що потребують соціального захисту для здійснення ними першого внеску на будівництво доступного житла.

Позитивним підходом визначення «невисока» є досвід Канади, під якими розуміють витрати, які не перевищують 30% сукупного доходу сім'ї, причому до складу витрат включаються витрати на виплату і обслуговування іпотечного кредиту, податок на нерухомість, оплата житлово-комунальних послуг для власників, орендна плата і оплата житлово-комунальних послуг для орендарів [209, с. 127].

Не дивлячись на прийняття та затвердження вищезгаданої Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Державної цільової соціально-економічної програми будівництва (придбання) доступного житла на 2010-2017 роки», важливою гарантією для забезпечення права на житло також є прийняття Державного бюджету України та передбачення видатків на забезпечення права на житло, в тому числі реалізацію цієї програми.

Проаналізувавши закони України про державний бюджет 2014-2018 роки можемо дійти до висновку що більша частина видатків (більше 90%) політичною ситуацією в країні, а саме проведенням антитерористичної операції на Сході країни.

Так, найбільшу кількість видатків спрямовано на забезпечення житлом військовослужбовців, ветеранів війни, другу за кількістю видатків групу становлять внутрішньо переміщені особи і лише близько 10% видатків спрямовані на здешевлення вартості іпотечних кредитів для забезпечення доступним житлом громадян, які потребують поліпшення житлових умов, державне пільгове кредитування індивідуальних сільських забудовників на будівництво (реконструкцію) та придбання житла, надання кредитів на будівництво (придбання) житла для науково-педагогічних та педагогічних працівників.

Для порівняння, відповідно до Закон України «Про Державний бюджет на 2018 рік» № 2246-VIII від 07.12.2017, на забезпечення житлом військовослужбовців Державної прикордонної служби виділено 200 млн. грн., Національної гвардії України - 200 млн. грн., Збройних сил України - 826 200 млн. грн., а для надання державної підтримки (придбання) доступного житла - 100 000 млн. грн, для часткової компенсації відсоткової ставки кредитів комерційних банків молодим сім'ям та одиноким молодим громадянам на будівництво (реконструкцію) та придбання житла - 35 400 млн. грн., на здешевлення вартості іпотечних кредитів для забезпечення доступним житлом громадян, які потребують поліпшення житлових умов було виділено 55 850 млн. грн.

Виходячи з вищенаведеного, бюджетом України за останні чотири роки проблема забезпечення житлом не має позитивної динаміки, а навпаки продовжує загострюватись. Бюджетом на 2018 рік на будівництво (придбання) доступного житла в Україні було виділено 100 млн. грн., що є недостатнім. Тому, для впровадження більш дієвих механізмів забезпечення права на житло в Україні, пропонуємо внести зміни до законодавства, а саме до ст. 4 Закону України «Про державно-приватне партнерство» та розширити його сферу застосування у будівництві доступного житла в Україні.

Державна підтримка будівництва доступного житла, відповідно до Закону України «Про запобігання впливу світової фінансової кризи на розвиток будівельної галузі та житлового будівництва» від 25.12.2008 № 800-VI, полягає у сплаті державою 30 відсотків вартості будівництва (придбання) доступного житла та/або наданні пільгового іпотечного житлового кредиту. Не дивлячись на те, що криза в Україні не була визнана на законодавчому рівні, проте з 2013 року рівень життя населення впав втричі відповідно до американського доллара, тому тут важливим є прийняття додаткового Указу Президента щодо будівництва доступного житла в період до 2020 року.

Отже, виходячи з вищенаведеного, необхідно прийняти Закон України «Про забезпечення доступним житлом в Україні», в якому будуть визначені поняття доступного житла, засади забезпечення права на доступне житло, поняття державної допомоги та її види, перелік осіб, які потребують соціального захисту та мають право на державну допомогу у забезпеченні доступним житлом, заходи з реалізації програм доступного житла в Україні, відповідальність забудовників, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб за дії чи бездіяльність, пов'язані із забезпечення громадян доступним житлом.

Серед країн-сусідів позитивний досвід у цій сфері є в Республіці Казахстан. У його державних програмах житлового будівництва передбачено такі заходи, як:

1) будівництво доступного житла, середньої вартості до 470.амер. дол. за кв. метр, середня величина такого житла сягає до 80 кв.м. та віднесення його до 3 і 4 класів комфортності;

2) заміна практики комунального житла, що надається безкоштовно на будівництво орендних будинків та залучення приватних інвестицій; так, для приватних забудовників і власників орендного житла передбачені певні преференції: а) звільнення від податку на додану вартість оборотів по реалізації послуг по здачі в найм приміщень орендного дому; б) не є об'єктом оподаткування земельні ділянки,придбані для утримання орендних будинків; в) передбачені вирахування і звільнення по корпоративному подоходному податку і податку на майно;

3) проведення роз'яснювальних робіт із місцевими органами влади та підтримка в створенні житлово-будівельних кооперативах;

4) забудова територій шляхом державного приватного партнерства з комерційними забудовниками: для приватних забудовників можливе безкоштовний виділ земельних ділянок на умовах будівництва ними частини квартир для пріоритетних категорій громадян за встановленими ціновими параметрами, в Казахстані це 470 америк.дол. за метр кв.);

5) стимулювання індивідуального будівництва шляхом прозорого процесу набуття земельної ділянки та забезпечення необхідною інженерно-комунікаційною і соціальною інфраструктурою;

6) розвиток інженерно-комунікаційної інфраструктури районів [384, с. 78-81].

Звичайно, ціни та рівень прожиткового мінімуму в Казахстані вищі, проте їх досвід показав високий рівень розробки державної політики та державних програм (за показниками 2009 року Республіка Казахстан перевиконала план), що активує законодавця до планування конкретних дій у законодавчих актах, загальнодержавних та регіональних житлових програмах, а також політичної волі на їх реалізацію.

Відповідно до Наказу Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства: «Про прогнозні середньорічні показники опосередкованої вартості спорудження житла за регіонами України на 2016 рік» від 02.10.2015 №252 затверджено та рекомендовано до застосування прогнозні середньорічні показники опосередкованої вартості спорудження житла за регіонами України на 2016 рік, а саме: в середньому по Україні 8481 (1 кв.м загальної площі квартир будинку (з урахуванням ПДВ), грн.) , Миколаївська обл. - 8324, Вінницька обл. - 8219, Одеська обл. - 8260, Волинська обл. - 8206, Полтавська обл. - 7743, Дніпропетровська обл. - 8278, Рівненська обл. - 8612, Донецька обл. - 8947, Сумська обл. - 7964, Житомирська обл. - 7444, Тернопільська обл. - 7977, Закарпатська обл. - 7389, Харківська обл. - 8926, Запорізька обл. - 8221, 20. Херсонська обл. - 7772, Івано-Франківська обл. - 7643, Хмельницька обл. - 8307, Київська обл. - 8538, Черкаська обл. - 8385, Кіровоградська обл. - 7337, Чернівецька обл. - 7867, Луганська обл. - 8186, Чернігівська обл. - 8212, Львівська обл. - 8394, м.Київ - 9986 [301].

Прогнозні показники розраховуються уповноваженим органом як середньорічні, виходячи зі структури безпосередніх витрат з будівництва об'єкта-представника, скоригованої відповідно до прогнозних індексів цін виробників промислової продукції за видами економічної діяльності та індексів споживчих цін, які обчислюються Міністерством економіки України на відповідний рік.

Прогнозні показники щорічно затверджуються наказом уповноваженого органу, направляються зацікавленим центральним органам виконавчої влади і застосовуються при прогнозуванні обсягів державних інвестицій, що спрямовуються на будівництво, реконструкцію, придбання житла для окремих категорій громадян, що потребують підтримки держави.

Показники опосередкованої вартості спорудження житла за регіонами України щоквартально розраховуються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань містобудування та архітектури у першому місяці кварталу, виходячи зі структури безпосередніх витрат з будівництва об'єкта-представника, скоригованої відповідно до змін рівня цін на трудові та матеріально-технічні ресурси.

Показники щоквартально затверджуються наказом уповноваженого органу та діють до затвердження наступних. Вони застосовуються при визначенні у поточному періоді обсягів державних інвестицій, що спрямовуються на будівництво житла для громадян, які потребують поліпшення житлових умов та державної підтримки відповідно до законодавчих актів України, визначенні розміру пайової участі державних інвестицій у спорудженні житла для таких громадян, а також розміру пільгових кредитів, що надаються відповідно до законодавства окремим категоріям громадян із зазначеною метою [264; 295].

У вищенаведеному порядку та інших актах Мінрегіонбуду ми зустрічаємо посилання на Управління цінової політики, експертизи та контролю вартості у будівництві, проте жодного положення про цей орган знайдено не було.

Питання цінової політики є дуже актуальним на сьогодні, адже гарантія рівності прав передбачає створення таких умов життя, коли кожна особа може забезпечити себе житлом.

При аналізі середніх заробітних плат, які є вищими за мінімальний прожитковий мінімум та ринку житла, приходимо до висновку, що 80% жителів України потребує державної допомоги. Розуміючи, що забезпечити житлом більшість населення неможливо, навіть ту кількість осіб, що на сьогодні стоїть на обліку, наголошуємо на необхідності докорінно змінити підхід до забезпечення конституційного права на житло. На сьогодні до категорій осіб, які потребують соціального захисту відноситься ще одна категорія - учасники АТО, проте в умовах сьогодення наповнення бюджету є ще складнішим питанням, а тому забезпечення житлом буде здійснюватись ще повільніше.

Тому вважаємо за необхідне звернути увагу на цінову політику держави та банківську діяльність, останню розглянемо пізніше.

Відповідно до Закону України «Про ціни та ціноутворення», а саме ст.4 державна цінова політика є складовою частиною державної економічної та соціальної політики і спрямована на забезпечення: 1) розвитку національної економіки та підприємницької діяльності; 2) протидії зловживанню монопольним (домінуючим) становищем у сфері ціноутворення; 3) розширення сфери застосування вільних цін; 4) збалансованості ринку товарів та підвищення їх якості; 5) соціальних гарантій населенню в разі зростання цін; 6) необхідних економічних гарантій для виробників; 7) орієнтації цін внутрішнього ринку товарів на рівень цін світового ринку [319].

Принцип «орієнтації цін внутрішнього ринку товарів на рівень цін світового ринку» дуже влучно застосовується до цінової політики на житло в українській державі. Маючі середні заробітні плати у розмірі 4 тисяч гривень, маємо ціни на квартири від 40 тисяч америк. доларів, що на сьогодні складає близько 900,000 тисяч. Взагалі, порівнюючи рівень життя, ціни на продукти і одяг в Європі та Україні, ми приходимо до висновку, що Україна влучно використовує принцип «орієнтації цін внутрішнього ринку товарів на рівень цін світового ринку», ціни є однаковими, місцями вищі, проте рівень життя, доходу, соціальних пільг в десятки разів менші і гірші.

Вважаємо за доцільне доповнити дану норму ч.8 ст. 4 Закону України «Про ціни та ціноутворення» та викласти її в такій редакції: «8) орієнтації внутрішнього ціноутворення принципу відповідності доходам громадян України».

Згідно з Законом існують такі види цін: вільні ціни - встановлюються суб'єктами господарювання самостійно за згодою сторін на всі товари, крім тих, щодо яких здійснюється державне регулювання цін; державні регульовані ціни - запроваджуються на товари, які мають визначальний вплив на загальний рівень і динаміку цін та істотну соціальну значущість, а також на товари, що виробляються суб'єктами, які займають монопольне (домінуюче) становище на ринку. Державні регульовані ціни можуть запроваджуватися на товари суб'єктів господарювання, які порушують вимоги законодавства про захист економічної конкуренції. Державні регульовані ціни повинні бути економічно обґрунтованими (забезпечувати відповідність ціни на товар витратам на його виробництво, продаж (реалізацію) та прибуток від його продажу (реалізації).

Державне регулювання цін здійснюється Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади, державними колегіальними органами та органами місцевого самоврядування, відповідно до їх повноважень, шляхом:

1) встановлення обов'язкових для застосування суб'єктами господарювання: фіксованих цін; граничних цін; граничних рівнів торговельної надбавки (націнки) та постачальницько-збутової надбавки (постачальницької винагороди); граничних нормативів рентабельності; розміру постачальницької винагороди; розміру доплат, знижок (знижувальних коефіцієнтів);

2) запровадження процедури декларування зміни ціни та/або реєстрації ціни.

Головним органами державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з контролю за цінами та має назву Державна інспекція України з контролю за цінами (Держцінінспекція України), діяльність якої координується Кабінетом Міністрів України через Міністра економічного розвитку і торгівлі України.

До основних функції уповноважених органів відносять: 1) виконання контрольно-наглядових функцій за дотриманням вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін; 2) здійснення державного спостереження у сфері ціноутворення; 3) запобігання порушенням у сфері ціноутворення (ст. 17) [319].

Держцінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань здійснює свої повноваження на основі Положення про Державну інспекцію України з контролю за цінами, Указу Президента України «Питання реалізації державної політики з контролю за цінами» [230; 221].

У зв'язку із економічною кризою, яка погіршилася ситуацією на Півдні та Сході країни, стало відчутно, що українська валюта знецінилася втричі. Ціни на всі без виключення товари також піднялися, незалежно від того чи пов'язана господарська діяльність із закупівлею матеріалів у міжнародній валюті чи ні, а також незалежно від того, по якій ціні були здійснені закупки матеріалів та виконані роботи. В тому числі така ж ситуація стосується житла. Якщо робити аналіз ринку ціноутворення, то можна прийти до висновку, що в національній валюті вартість житла збільшилась, а в міжнародній зменшилась. Незрозумілим залишається, як формується ціна на житло в Україні. Відповідно до проведеного законодавчого аналізу Державна інспекція України з контролю за цінами має всі повноваження проводити перевірки, направляти свої звіти та пропозиції до інших органів виконавчої та законодавчої влади, а також має право накладати адміністративно-господарські санкції.

До суб'єктів господарювання, відповідно до ст. 20 Закону України «Про ціни та ціноутворення», застосовуються адміністративно-господарські санкції за: 1) порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін - вилучення необґрунтовано одержаної виручки, що становить позитивну різницю між фактичною виручкою від продажу (реалізації) товару та виручкою за цінами, сформованими відповідно до запровадженого способу регулювання (крім тих, що на постійній основі надають житлово-комунальні послуги або мають адресного споживача), та штраф у розмірі 100 відсотків необґрунтовано одержаної виручки; 2) стягнення плати за товари, які згідно із законодавством надаються безоплатно, - штраф у розмірі 100 відсотків вартості проданих (реалізованих) товарів; 3) надання уповноваженим органам недостовірних відомостей - штраф у розмірі 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; 4) невиконання приписів уповноважених органів або створення перешкод для виконання покладених на них функцій - штраф у розмірі 200 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Суми адміністративно-господарських санкцій зараховуються до державного бюджету.

Сума необґрунтованої виручки, одержаної суб'єктами господарювання, які на постійній основі надають житлово-комунальні послуги або мають адресного споживача, повертається споживачам.

На нашу думку, даних підстав недостатньо для того, щоб зупинити та запобігти подальшим спекуляціям на ринку цін стосовно житла та інших життєво необхідних речей, які забезпечують життя людини на достатньому рівні. Триста відсотків доходу - це практика країн третього світу, яка не веде до розширення ринку та не є гарантією забезпечення найбільш актуальних на сьогодні соціальних прав людини і громадянина, особливо права на житло.

Відповідно до ст. 19 Закону України «Про ціни та ціноутворення» державне спостереження у сфері ціноутворення здійснюється шляхом проведення моніторингу вільних цін (дослідження динаміки цінових процесів на товарних ринках) та державних регульованих цін. Перелік товарів, ціни на які підлягають державному спостереженню у сфері ціноутворення, та порядок його проведення визначаються Кабінетом Міністрів України. За результатами державного спостереження у сфері ціноутворення визначаються методи впливу на економічні процеси та цінову ситуацію на товарних ринках.

Проте законодавча база не містить ще ані переліку, ані відповідно розроблених щодо них методів впливу, що, на нашу думку, є необхідним кроком для забезпечення конституційного права на житло.

Передбачаючи такий принцип у законодавстві, можна змінити підхід до ціноутворення в цілому. В період кризи 2013-2015 років, коли інфляція гривні досягла 180%, особи, які проживали на території України, були свідками, коли всі продукти харчування, одяг, житло, речі побуту, піднялися також у ціні, не залежно від того чи прив'язаний товар до іноземної валюти.

Отже, виходячи з вищенаведеного, приходимо до наступних висновків:

По-перше, вважаємо за доцільне доповнити пп. 10 1п. 6. Положення про Державну інспекцію України з контролю за цінами та викласти його в редакції: «розробка обов'язкових методик формулювання ціни на перелік товарів, ціни на які підлягають державному спостереженню у сфері ціноутворення». По-друге, необхідність розроблення такого переліку товарів та віднесення до нього доступного житла, житла соціального фонду та життєво необхідні товари.

Висновки до розділу 2

1. Конституційно-правові гарантії прав і свобод людини і громадянина - це правові умови, що визначені державою для забезпечення і реалізації прав і свобод особи, їх охорони і захисту засобами і способами, визначеними Конституцією і законами України, які ґрунтуються на економічних, політичних, соціальних, культурних і інших факторах суспільного життя.

2. Систему конституційно-правових гарантій складають нормативно-правові та організаційно-правові гарантії. Запропоновано доповнити класифікацію нормативно-правових гарантій за рівнем їх поширеності на: загальні і спеціальні. Першу групу становлять загальні гарантії конституційного ладу, які включають закріплені в Конституції України та інших правових актах України норми, що визначають державні та соціальні інститути, тобто забезпечуються нормами розділу 1 Основного Закону. Другу групу становлять спеціальні гарантії, які передбачені другим розділом Конституції України та визначають обсяг, зміст, засади реалізації прав людини і громадянина.

3. Велика кількість законодавчих актів, що регулюють питання права на житло в Україні, ускладнює розуміння права на житло та його гарантій. Необхідно розробити та запровадити єдині поняття, принципи державної житлової політики, державні гарантії, а також пріоритетні напрямки, які є обов'язковими для всіх законодавчих актів, що регулюють та забезпечують право на житло людини і громадянина, а також для всіх суб'єктів, що забезпечують це право. В першу чергу, прийняти Закон України «Про основні засади державної житлової політики», а також новий Житловий кодекс України, в якому передбачити обов'язки держави щодо гарантування конституційного права на житло.

4. Необхідно прийняти Закон України «Про основні засади державної житлової політики», в якому мають бути визначені наступні гарантії конституційного права на житло: а) гарантія сталого розвитку; б) гарантії забезпечення житлом тих громадян, які не підпадають під категорію осіб, які мають право на отримання житла, проте не мають фінансових можливостей вирішити проблему за власний рахунок.