Сельская малокомплектная школа Якутии в условиях инновационного развития

В этом отношении правомерно привести некоторые моменты из информации директора Института развития образования МО РС(Я), кандидата педагогических наук Г.И. Алексеевой: «Первый этап всегда самый сложный и ответственный. Начались изменения в экономической, организационной, управленческой, содержательной областях. Меняется нормативная база. Разработана региональная модель нормативного финансирования, новой системы оплаты труда учителей, государственно-общественного управления… Как в любом начинании есть плюсы и минусы. В целом новая система оплаты труда оценивается положительно, но сегодня наши учителя неоднозначно воспринимают дифференциацию заработной платы. Если раньше все учителя, независимо от качества и результативности труда, получали одинаковую заработную плату, то сейчас с введением новой системы оплаты труда, наблюдается реальное повышение доходов тех учителей, которые показывают наиболее высокое качество образования, вносят наибольший вклад в реализацию образовательной программы школы. С учетом территориальных особенностей в отношении малокомплектных школ разработан свой подход. Статус данных образовательных учреждений закреплен Законом РС (Я) «О государственном сельском образовательном учреждении», который принят в 2000 году. Также с 2007 года постановлением Правительства РС(Я) утверждается перечень малокомплектных школ республики, которые финансируются по фактическим затратам. Особое внимание Министерством образования уделяется школам, которые не попали в перечень малокомплектных школ, но являются малочисленными. Например, школы с численностью до 135 учащихся, где средняя наполняемость 11 человек. В связи с этим подготовлен проект Закона РС (Я) о нормативах. В данный проект внесен принцип зависимости нормы наполняемости класса от плотности населения в конкретных населенных пунктах. Соответственно установлена следующая нормативная наполняемость классов: 10 учащихся при численности населения до 600 человек; 12 учащихся при численности населения от 601 до 800 человек; 14 учащихся к числу населения от 801 до 3000 человек; 20 человек к числу населения от 3001 до 10 000 человек. …Задача следующего этапа - дальнейшее совершенствование региональной методики нормативного финансирования, новой системы оплаты труда педагогов, разработка региональной системы оценки качества образования и механизма участия органов общественного управления в распределении стимулирующей части. Мы должны начать открыто обсуждать качество образования с гражданами…» (25).

Как видно, процесс апробации новых идей модернизации образования шел с определенными сложностями и трудностями при поиске путей, методов решения и научного обоснования. Но остается как-то непонятным частичное принятие постановления Правительства РС(Я) о перечне малокомплектных школ, где не попадает такая типичная сельская школа с численностью 135 учащихся. Если ссылаться на статью 3 Закона РС(Я) «О государственном сельском образовательном учреждении», то она гласит: «К сельским малокомплектным образовательным учреждениям относятся: а) образовательные учреждения, созданные в сельских населенных пунктах и имеющие неполные классы и группы, или не имеющие некоторых групп и классов; б) все типы кочевых образовательных учреждений…». Далее, статья 8, п.2 гласит: «Учебная нагрузка учителя сельского малокомплектного образовательного учреждения составляется с учетом его основной специальности и требований к организации образовательного процесса. Неполная учебная нагрузка учителя (воспитателя), вызванная спецификой малокомплектного образовательного учреждения, компенсируется, как правило, внеклассной и воспитательной работой, предметами, учитывающими региональные особенности Республики Саха (Якутия), по выбору образовательного учреждения…» (26). Скорее всего, нам следовало бы руководствоваться именно этим положением. Как всем известно, этот Закон в настоящее время остается в силе, он еще никем не отменен. Установленная в новом проекте Закона нормативная наполняемость классов, даже ее первоначальная группа (10 учащихся к числу населения до 600 человек) во многом превышает фактическую плотность населения большинства наслегов (от 300 до 500 жителей). На наш взгляд, все это исходит из того, что как в теоретическом, так и в практическом плане научно-методологический подход к проблеме привязывается к числу учащихся той или иной конкретной школы. Как показывает общественное мнение, такой подход в наших суровых условиях неприемлем. К тому же, как отметил Министр образования и науки РФ А.А. Фурсенко, в данное время численность учащихся школ России сократилась в треть. Разумеется, что такая демографическая ситуация наблюдается и в нашей республике. Были наслега, где поступили в первый класс 1-2 ученика. Речь должна идти о финансировании, содержании сельских малокомплектных школ по фактическим затратам, независимо от численности учащихся.

Стараясь найти общую точку соприкосновения интересов различных слоев населения в общественном развитии, их взглядов и подходов к проблемам модернизации образования, нам хотелось бы частично ссылаться на некоторые выводы и положения из выступления заместителя председателя Государственного собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) А.Н. Жиркова на традиционном Августовском совещании учителей и педагогической общественности (22 августа 2008 г.): «…Можно отметить то, что наблюдается значительная поспешность, форсирование эксперимента, что неминуемо сопровождается принятием не до конца обдуманных решений, изменений в методике расчетов и т.д. Возникла ситуация, когда вопросы о повышении качества обучения далеко не первичны, главный вопрос - численность учащихся. И это явление не временное, оно будет преследовать школу всегда, пока в основе методики распределения ФОТ будет численность учащихся. Это приводит к сокращению штатов. И не только учителей, а по всей системе образования. За один год эксперимента сокращены свыше 250 человек. Это - в пределах школ, участвующих в эксперименте, что само по себе уже правовой нонсенс. …В условиях, когда любое образовательное учреждение будет кровно заинтересовано в увеличении численности своих учащихся, малокомплектные школы начнут быстро терять своих учеников, и отток из малокомплектных школ будет поощряться в рамках Концепции модернизации. Новая система формирования ФОТ поощряет также переход высококвалифицированных педагогов в крупные базовые школы. Зарплата учителя малокомплектной школы или школы-филиала будет меньше зарплаты его коллеги, работающего в базовой школе. Все это имеет своим последствием отток, прежде всего, трудоспособного населения из небольших сел в крупные поселения, т.е. родители последуют за детьми. Однако нет гарантии в том, что эти люди найдут там подходящую работу и могут вновь нормально обустроиться. Возникает проблема уже глубокого социального характера. Если не будет изменена предложенная методика НСОТ, небольшим поселениям выбраться из этого порочного круга будет практически невозможно. Проект комплексной модернизации образования - это не чисто отраслевой вопрос, особенно в сельской местности, где школа является одним из основных селообразующих факторов. …Указанные проблемы создают ситуацию «экономического принуждения» малокомплектных школ, когда власть как бы не закрывает школы, не упраздняет населенные пункты, а просто юридически оформляет свершившийся факт» (27). Далее, Александр Николаевич коснулся ряд проблем, которые касаются взаимоотношений, возникающих внутри самого педколлектива, применяющего НСОТ. Суть этих проблем заключается в следующем:

- не продумана логика определения приоритетных и неприоритетных предметов. В условиях села, где нет другого предложения, ущемляются права ученика, который сам должен выбирать приоритет своих способностей;

- природа стимулирующих надбавок не основана на постоянных критериях, каковыми являются педстаж, заслуженные звания и другие, а ориентирована на учет достижений временного характера, что влияет на морально-психологический климат в коллективе;

- не лучшим образом сказывается на работе педагога вводимый институт общественного управления, при котором усиливается фактор сторонней субъективной, не только моральной, но и финансовой оценки работы учителя;

- на качество обучения и воспитания отрицательно сказывается вынужденный отказ от профильного обучения, прекращение практики деления классов на группы на уроках физкультуры, иностранного языка и т.д.

На основе вышеизложенного, А.Н. Жирков делает следующие выводы и предложения:

а) в экономическом плане предложенная реформа ориентирована прежде всего на увеличение финансирования системы образования за счет внутренних источников, при котором система должна «самообеспечиваться» без крупной дополнительной финансовой поддержки извне… В конечном итоге, тяжесть расходов возложится на саму систему образования, которая в свою очередь будет искать возможности выживания в предельной оптимизации сети учреждений и кадровых сокращений;

б) в человеческом плане природа НСОТ мало совместима с творческой работой, направленной на длительную перспективу, каковой является труд учителя. В худшем случае, учитель из педагога превращается в заложника повседневных предрассудков, которому нужно угодить руководству, государственно-общественной комиссии, своему ученику, и только после этого - своей профессии;

в) предложенная методика НСОТ за время эксперимента значительно переработана, сглажены некоторые острые углы, спорные вопросы. Однако главное ее содержание от этого не изменилось;

г) Нужно продумать другую систему оплаты труда учителя, которая была бы менее привязана к числу учащихся. Работа учителя не должна зависеть от валовых показателей. Ориентировка на численность менее всего приемлема в условиях нашей республики. Имеются другие методики НСОТ, которые основаны не на призрачных ученико-часах, а на базовых, постоянно действующих ставках заработной платы на основе штатно-окладного принципа. Такая методика предложена для системы профессионального образования, проекты разрабатываются и по учреждениям общего образования Российской Федерации. Я бы предложил Министерству образования всерьез заниматься этим вопросом, готов к совместной работе.

В настоящее время проблема сельских малокомплектных и кочевых школ стоит на контроле у заместителя председателя Государственного Собрания (Ил Тумэн) РС(Я) А.Н. Жиркова. В частности, 17 июня 2011 г. при нем было проведено совещание на тему: «Вопросы законодательного обеспечения деятельности кочевых школ в Республике Саха (Якутия)». Заслушаны выступления по существу вопроса министра образования РС(Я) А.С. Владимирова и председателя постоянного комитета по науке, образованию, культуре и средствам массовой информации Государственного Собрания (Ил Тумэн) РС(Я) Е.Х. Голомаревой. В заключительной части обсуждения вопроса Александр Николаевич высказал основополагающее положение о том, что 13 кочевых школ республики, включаясь в международную программу ЮНЕСКО по созданию нового опыта образования, еще не работают так, как хотелось бы на уровне инновационного развития. Кочевым школам нужно обратить особое внимание и заботу, речь идет об оказании действенной республиканской помощи в деле ститмулирования деятельности кочевых школ. Должна быть создана такая ситуация, что родовые общины Севера стремились к преимуществам этих типов школ и не смотрели на них как «на излишную тяжесть на плечах». И этот вопрос будет поставлен на уровне решения Правительства республики. Далее, А.Н. Жирков высказал мысль о том, что отмечая 20-летие Концепции обновления и развития национальной школы Республики Саха (Якутия), следует думать о ее перспективе в условиях внедрения Федеральных образовательных сандартов нового поколения. Появляются сторонники создания новой Концепции развития образования, но я против такой постановки судьбоносного вопроса, мы должны утвердиться в том, что уже создали фундамент построения национальной школы и не надо его разрушать, каждый раз пересматривая с точки зрения тех или иных жизненных преобразований. Речь должна идти о том, как, сохраняя национально-региональную систему образования, внедрять федеральные образовательные стандарты нового поколения на основе принятия дополнительных нормативно-правовых документов (28).

Таким образом, в условиях нашей республики острая проблема сельской малокомплектной и кочевой школы становится ключевой в рамках модернизации системы образования, вообще. Малая наполняемость классов, являясь характерной особенностью ее функционирования, становится закономерностью, обусловленной суровыми природно-климатическими условиями Севера, спецификой национально-регионального, экономического и социокультурного развития. Именно эта закономерность, определяющая деятельность сельских малокомплектных школ в условиях Республики Саха (Якутия) требует адекватного приоритетного решения, достоверного научно-методологического подхода к проблеме, репрезентативности опытно-экспериментальных исследований, их теоретического и практического обоснования.

1.2 Малокомплектность сельских школ как социально-экономическая закономерность в рационализации сети образовательных учреждений

Малокомплектность сельских школ в условиях Севера - социально-экономическая закономерность, обусловленная специфическими природно-климатическими и национально-региональными особенностями развития коренных народов (29, с. 3).

Рассмотренные нами основные факторы создают предпосылки в том, что существующая сеть сельских малокомплектных школ в северо-восточном регионе останется скорее всего стабильной на обозримое будущее. В силу ряда экономических, географических, демографических, культурно-бытовых, национальных и других факторов нельзя отказаться от небольших малочисленных начальных, основных и средних школ в регионах Севера, Сибири и Дальнего Востока; в лесных, горных, степных и тундровых районах страны (16, с.12).

Проблема сельской школы на протяжении всей истории отечественного образования была одной из актуальных. Сельские школы всегда занимали особое место в экономической и социальной инфраструктуре российского села. И сегодня именно школы являются гарантом сохранения и развития единого сельского образовательного пространства.

Важно обратить внимание на то, что проблематика регионализации оказалась наиболее сложной именно в методологическом отношении, а не только в нормативно-правовом, финансовом, материально-техническом или содержательном плане. Поэтому понимание важности и необходимости учета тенденции к регионализации и заставляет обратиться не просто к описанию специфики социокультурных образовательных ситуаций в регионах, но и попытаться выявить особые типы социокультурных образовательных систем сложившихся в России, что является принципиальным моментом для определения общей стратегии реформирования образования. Дело не только в том, что реформирование российского образования происходит в регионах с разными стартовыми экономическими возможностями и в различных социокультурных условиях. Этот момент очевиден и при разработке региональных программ развития образования, где в той или иной степени как раз учитывается данная специфика (например, Мурманская область, Республика Хакасия, г. Волжский) и особое внимание уделяется не только анализу сложившихся в регионах образовательных систем, но и экономической, социокультурной и демографической ситуации. В данном случае важно то, что построение социокультурной типологии региональных образовательных систем имеет принципиальное значение именно для федерального уровня управления образованием, поскольку это дает возможность разработать разные сценарии развития образования, на основе которых и могут приниматься осмысленные и ответственные стратегические решения по развитию образования в России (30, с. 8-9).

Выявляя и обосновывая принципы регионализации, А.М. Цирульников выделяет следующие основные из них: культурно-исторической преемственности и этнокультурной направленности, целостности, вариативности и многоцентровности, сферной организации, открытости и динамичности. В частности, осуществление принципа преемственности и этнокультурной направленности означает сохранение и воспроизводство основных форм и механизмов территориально-региональной организации образования, выработанных и длительно действующих в историческом опыте, создание культурных аналогов утерянных, новых социокультурных форм и способов деятельности, обеспечивающих развитие регионального образования в контексте культурно-исторической практики… Преемственность в развитии регионального образования тесно связана с осуществлением его этнокультурной направленности, сохранением национальных традиций, развитием образования и воспитания национальностей и этносов, населяющих территории региона. Данный принцип применим как по отношению к региональной системе образования в целом, так и ее отдельным институтам, типам и уровням образования (образование в малом городе и сельской местности, в национальном анклаве и религиозной общине, школе средней и высшей, государственной и частной), со своими традиционными формами и механизмами организации (31, с. 146-148).

На современном этапе модернизации Российского образования эти методологические позиции по большому счету пронизывают сложившуюся ситуацию в том, что главная задача российской образовательной политики - обеспечение современного качества образования на основе сохранения его фундаментальности и соответствия актуальным и перспективным потребностям личности, общества и государства. В этом плане для обеспечения качественного образования, его равной доступности для всех граждан необходима институциональная перестройка системы образования на основе эффективного взаимодействия образования с рынком труда, что определяется Национальным приоритетным проектом «Образование» и вытекающим из него Комплексным проектом модернизации образования, являясь закономерной трансформацией в российской образовательной реальности Концепции непрерывного образования, провозглашенной ЮНЕСКО в 1972 году.

Модернизация российского образования предполагает институциональные изменения деятельности образовательных учреждений всех уровней и органов управления образованием на местах. А это свидетельствует о том, что у сельской школы появляется новая миссия, нацеливающая на:

- организацию образования на селе с учетом развития сельского рынка труда;

- ориентацию на сельского потребителя в условиях отсутствия конкуренции образовательных структур на селе;

- развитие процессов, отражающих как новые приоритеты российского образования в целом, так и стратегические интересы региона (села), обусловленные особенностями экономики, социума и сложившимися образовательными традициями.

Следовательно, можно утверждать, что значение социальной функции сельских школ значительно возрастает. А это требует детального изучения форм и механизмов влияния сельских общеобразовательных учреждений на реализацию эффективной образовательной и социокультурной политики, обеспечивающей доступное и качественное образование независимо от места жительства учащихся. В этом отношении во главу угла ставится задача создания ряда условий, способствующих эффективному развитию образования на селе:

- адаптация сельских образовательных учреждений к социальным и экономическим эффектам Комплексного проекта модернизации образования и связанным с ним институциональным изменениям;

- определение оптимального содержания образования с учетом как общероссийских и мировых трендов, так и уникальной социокультурной ситуации в конкретных сельских районах и населенных пунктах;

- укрепление материально-технической базы сельских образовательных учреждений;

- создание единой системы мониторинга результатов освоения образовательных программ, банка данных успешности обучения в профильных классах;

- развитие рыночных отношений, становление негосударственного сектора производства, демократизация общества естественным образом повлекли за собой глубокие социально-экономические преобразования во всех сферах общественной жизни. Этот процесс реформирования особенно остро и во многом негативно отразился на уровне социально-экономического развития сельского социума. Очевидно то, что практически все сферы материальной и духовной жизни в сельской местности далеко не отвечают современным жизненным реалиям. В данной сложившейся ситуации организация достойной жизни на селе невозможна.

Таким образом, в настоящее время основная проблема сельского социума заключается в следующем:

1. Груз экономических проблем, изолирующих сельскую семью, и, как следствие этого процесса, депрессия иногда ведут к подростковому и молодежному суициду.

2. Снижение жизненного уровня многих семей.

3. Относительное ухудшение социального самочувствия подростков и молодежи, а также родителей, имеющих несовершеннолетних детей.

4. Переоценка ценностных ориентиров, проявляющаяся в снижении доверия к старшему поколению и официальным государственным структурам.

5. Единственным, стабильно функционирующим социальным институтом на селе остается школа.

Следовательно, изменения, происходящие в нашей стране в последние годы, и связанная с ними комплексная перестройка системы образования, главным образом, коснулись сельской школы. Основными экономическими инновациями, определяющими развитие системы образования, стали нормативное бюджетное финансирование и новая система оплаты труда учителей. В республике законодательно закреплены государственные гарантии финансирования малокомплектных школ, обоснованы дифференцированные нормы наполняемости классов от 10 до 25 человек с учетом плотности населения. В этом плане одним из реальных шагов является то, что с 1 сентября 2007 года общеобразовательные школы республики перешли на нормативное бюджетное финансирование, в том числе и сельские школы.

До этого нововведения бюджет общеобразовательных учреждений республики формировался по-разному и зависел от объективных и субъективных причин. Например, Чымнайская СОШ Таттинского и Тамалаканская СОШ Верхневилюйского улусов при одинаковом количестве детей имели разные фонды оплаты труда, т.е. 112 млн. 76 тыс. руб. и 83 млн. 92 тыс.руб соответственно. Нынче нормативное бюджетное финансирование ставит в равные стартовые условия общеобразовательные учреждения. Для успешной реализации принципов нормативного бюджетного финансирования школ республики подготовлен проект Закона РС (Я) о размере нормативов для расчета объема субвенций муниципальным районам и городским округам на финансовое обеспечение государственных гарантий общего образования.

В проекте Закона норма наполняемости установлена в зависимости от плотности населения:

- наполняемость класса в количестве 10 человек предусмотрена в населенных пунктах с численностью населения до 600 человек.

- 12 человек в населенных пунктах с населением от 600 до 800 человек;

- 14 человек в прочих населенных пунктах с населением от 800 до 3000 человек;

- 20 человек в населенных пунктах от 3000 до 10 000 человек (это в основном районные центры);

- 25 человек в населенных пунктах с населением свыше 10 тыс. человек.

Территориальная дифференциация образовательных учреждений по наполняемости классов позволила успешно реализовать принципы нормативного бюджетного финансирования с учетом низкой плотности населения, удаленности и труднодоступности поселений.

В соответствии с региональной методикой нормативы в расчете на 1 обучающегося в год разработаны отдельно для городской и сельской местности, а также для школ с русским и родным (нерусским) языком обучения. Например, норматив для городской местности с районным коэффициентом 1,7 с наполняемостью 18 учащихся на старшей ступени равен 58 431,81 рублей (с родным языком обучения); 56 578,57 рубля (с русским языком обучения); с наполняемостью 14 - 75 126,72 рубль (с родным языком обучения); 72 743,86 рублей (с русским языком обучения).

Норматив для сельской местности с районным коэффициентом 1,7 с наполняемостью 18 учащихся на старшей ступени равен 62 605,52 руб. (с родным языком обучения); 60 619,90 руб. (с русским языком обучения); с наполняемостью 14 чел. - 80 492,81 руб. (с родным языком обучения); 77 939,87 руб. (с русским языком обучения).

Для сохранения и учета территориальных особенностей в отношении малокомплектных школ в республике разработан свой подход. Постановлением Правительства РС (Я) ежегодно определяется перечень малокомплектных школ республики, которым компенсируются расходы независимо от численности учащихся, на основе следующих критериев:

1. Средняя наполняемость классов, ниже установленной в республике.

2. Труднодоступность и отдаленность месторасположения школы от ближайшего населенного пункта (опорной школы).

3. Образовательное учреждение является единственным в том или ином населенном пункте.

Принято постановление Правительства РС(Я) от 5 ноября 2008 г. под №459 «О малокомплектных образовательных учреждениях, расположенных в сельской местности и арктической зоне». В результате оптимизации по сравнению с 2007 годом их общее количество уменьшилось со 183 до 165 общеобразовательных учреждений. Из 165 школ - 24 являются начальными, 38-основными, 103-средними общеобразовательными школами. Средняя наполняемость классов в данных школах - 6 чел. В целом, на новую систему оплаты труда перешли 326 общеобразовательных учреждений республики, из них 226 -сельские, в т.ч. 29 - малокомплектные.

Одним из ключевых эффектов введения НСОТ является расширение возможностей учителей достойно зарабатывать и повышение уровня их ответственности за собственное благосостояние. На начало проекта (2007 г.) средняя заработная плата по НСОТ составляла 11.773 рубля, на 01 января 2008 г. - 17.062 рубля, на 01 апреля 2008 г. - 23.427 рублей со стимулирующей частью. В частности, рассмотрим изменение заработной платы по новой системе оплаты труда педагогических работников, рассчитанного на основе проекта Закона о нормативах, на примере Сунтарского улуса. Всего в улусе 34 школы, из них 3 школы повышенного уровня; 22 - средние школы; 1- основная школа; 7 - начальные школы и одна вечерняя школа. Всего обучающихся - 5108; средняя наполняемость по улусу - 13 человек. В 2007 г. в проекте приняли участие две школы: Сунтарская средняя школа № 1 и Тойбохойская средняя школа. В 2008 г. изъявили желание принять участие в эксперименте 15 школ, из них две малокомплектные школы. Это Аллагинская СОШ (75 учащихся по ОШ 1) и Устьинская СОШ (84 учащегося). Стоимость ученико-часа школ улуса колеблется от 2 рублей 74 коп. до 6 рублей 45 коп.

Аналогично рассмотрим заработную плату Эльгяйской СОШ Сунтарского улуса. Село Эльгяй - населенный пункт с численностью 2.163 человека, поэтому нормативная наполняемость в данной школе 14 человек. Всего учащихся в школе 422 человека, средняя наполняемость 18 человек. Стоимость ученико- часа составляет 3 рубля 88 коп. Анализ показывает, что заработная плата при нагрузке 18 часов в неделю находится в среднем диапазоне от 14.509,4 до 30.763,7. При этом заработная плата при нагрузке 18 часов в неделю у педагогов с высшей категорией колеблется от 16.906,9 до 30.763,7 рублей, у педагогов первой категории - от 14.231,2 до 28.563,2 рублей, у педагогов второй категории - от 16.150,5 до 23.314,6 рублей.

Значительное повышение заработной платы произошло у молодых педагогов. Заработная плата молодых педагогов с базовой категорией при нагрузке 18 часов колеблется от 14.691,3 до 20.818,5 рублей. Например, средняя месячная заработная плата молодого учителя русского языка и литературы с нагрузкой 23 часа при наполняемости 14 человек составил 23.086,2 рублей, что выше в полтора раза по сравнению с расчетом заработной платы по ЕТС (по ЕТС - 14.105,3 рублей). Начисление заработной платы молодого педагога физической культуры при нагрузке 19 часов в неделю составит 18.290,3 рублей, что выше на 7.337,1 рублей по сравнению с расчетом заработной платы по ЕТС (по ЕТС - 10.953,2 руб).

Таким образом, заработная плата педагогов Эльгяйской СОШ выросла неодинаково у всех. Существенно (свыше, чем на 30 процентов), зарплата повысилась у 44 (86,3%) учителей; от 20 до 30 % у 4 (7,8%) учителей; от 10 до 20 % у 2 (3,9%) учителей; от 0 до 10 % у 1 (2,0%) учителя. Таким образом, повышение заработной платы произошло у всех педагогов школы.

Рассмотрим теперь заработную плату педагогических работников Аллагинской СОШ Сунтарского улуса. Это малокомплектная школа, имеет 75 учащихся, 20 учителей. Средняя наполняемость 8 человек при нормативной наполняемости 10 человек. Стоимость ученико-часа в данной школе составляет 5 рублей 64 коп. Анализ показывает, что заработная плата при нагрузке 18 часов в неделю находится в среднем диапазоне от 9.638,3 рублей до 21.098,5 рублей. При этом заработная плата у педагогов с высшей категорией выросла до 22.098,5 рублей, у педагогов первой категории - до 21.590,7 рублей, у педагогов второй категории - до 19.405,3 рублей, у начинающих учителей, еще не имеющих высоких качественных показателей, средняя заработная плата выросла в 1,5 - 2 раза. Например, средняя месячная заработная плата молодого учителя русского языка и литературы при нагрузке 18 часов при наполняемости 9 человек составил 17.712,7 рублей, что выше в полтора раза по сравнению с расчетом заработной платы по ЕТС (по ЕТС - 11.808,5 рублей). Заработная плата молодого учителя якутского языка и литературы при нагрузке 20 часов в неделю при наполняемости 8 человек составит 16.523,2 рублей, что выше на 28% по сравнению с расчетом заработной платы по ЕТС (по ЕТС - 12.933,5 рублей). Таким образом, заработная плата педагогов Аллагинской СОШ выросла в среднем по школе по сравнению с ЕТС на 27 %.

Анализ заработной платы педагогических работников Сунтарского улуса показывает, что из 579 учителей пилотных школ повышение заработной платы наблюдается у 515 человек, что составляет 89%. Получают персонифицированные доплаты 64 учителя, что составляет 11 % от общего количества педагогов пилотных школ. Это в основном учителя Сунтарской школы №3 и Сунтарской юношеской педагогической гимназии. Наполняемость в этих школах соответственно 13 и 11 человек при нормативной наполняемости 18 человек.

Рассмотрим изменение заработной платы по сравнению с ЕТС на примере сельских арктических школ. В Оленекском Эвенкийском национальном районе работают четыре средние школы, из них в пилотном проекте принимают участие три школы. Стоимость ученико-часа варьируется от 3,21 руб до 4,81 руб. С введением новой системы оплаты труда у педагогов Оленекской СОШ заработная плата повысилась до 22%, в Жилиндинской СОШ - до 32%; в Харыялахской СОШ - до 35%. Например, диапазон базовой части заработной платы учителя Харыялахской средней школы при 18 часах находится от 13.382,1 рублей до 31.138,1 рублей.

В целом, опрос сельских пилотных школ показал следующие положительные результаты введения новой системы оплаты труда:

- Повышение ответственности учителей за результаты своей работы, поиск новых, интересных для детей, технологий обучения;

- Реальное повышение уровня заработной платы педагогов;

- Широкое вовлечение родителей и общественности в управление школой, поднятие интереса к работе школы всей общественности села;

- Школа становится привлекательной для молодых педагогов и высококвалифицированных специалистов.

Сегодня сельская школа из режима функционирования перешла в режим развития, школы получают большую самостоятельность и выстраивают отношения с обществом, как основным заказчиком на образование. Важным фактором в запуске инновационных процессов в образовательных учреждениях стало обновление материально-технического и учебного оборудования при одновременном внедрении в образовательный процесс современных информационно-коммуникационных технологий и обеспечении доступа школы к сети Интернет.

В целом, говоря о перспективах развития сельской школы, предпочтительнее будет судить по экономических условиям, к которым, в первую очередь, можно отнести:

- Уровень материального благополучия населения;

- Возможности привлечения общественных средств, развития рынка дополнительных образовательных услуг и т.п.;

- Хозяйственная деятельность школы;

- Опыт агропрофилированных школ свидетельствует о том, что при условии многоканального финансирования школа может справиться с экономическими трудностями своего дальнейшего развития;

- Демографические процессы. За последние пять лет число учащихся в сельских школах сократилось на 25%. Если, эта тенденция сохранится, то обостряется проблема оптимизации образовательной сети на селе;

- Социально-поселенческий аспект.

С исторической точки зрения, заслуживает внимания тот факт, что сельская образовательная сеть в дореволюционной России формировалась вокруг помещичьих усадеб или церквей. А в советское время школьная сеть формировалась вокруг производственных центров (колхозы, центральные усадьбы совхозов, укрупненные или традиционно сложившиеся большие села). Следовательно, сегодня надо определиться с тем, что может играть системообразующую, определяющую роль. Для этого необходимо провести серьезный анализ социокультурной ситуации в сельских районах и изучить складывающуюся рыночную инфраструктуру. Оптимизация (а не сокращение) сельской образовательной сети должна идти только с учетом этих факторов.

Кроме того, перспективы развития сельской малокомплектной школы нельзя понять без учета специфики ее учебно-методической системы, которая в целом сводится к индивидуализации образовательного процесса, как определяющего фактора самореализации учащихся.

Таким образом, проблему развития сельской школы можно сформулировать как процесс формирования открытого инновационного образовательного пространства. А для этого необходимо организовать как в самой школе, так и в сельском социуме активную деятельность, направленную на создание гражданских инициатив. И, в первую очередь, начинать проектировать эту деятельность в самом образовательном процессе.

В Республике Саха (Якутия) специфические природно-климатические условия Севера, социально-экономические и национально-региональные особенности обусловливают неодходимость иного, своеобразного подхода к вопросам ее дальнейшего перспективного развития. В частности, в области развития образования при любых обстоятельствах и в различные исторические периоды всегда актуализированной оставалась проблема сельской малокомплектной школы, т.е. она и нынче становится острой. Суть дела в том, что из общего количества школ республики более 72% составляют сельские школы, из них 63% являются малокомплектными, т.е. с контингентом учащихся в среднем от 50 до 150 человек. Для общего представления обратимся к основным показателям школ республики на начало 2007-2008 и 2011-2012 учебных годов (см.таблицу 1).

Таблица 1.

Основные показатели сети учреждений образования Республики Саха (Якутия), т.ч. расположенных в сельской местности на 2007-2008 и 2011-2012 учебные годы

сельская малокомплектная школа инновационный

Как видно из данных таблицы, в 2008-2009 учебном году из 667 школ республики 477 составляют сельские школы, т.е. 72% от общего количества. Средняя наполняемость в классах-комплектах сельских школ - 12 учащихся, что не соответствует законодательно установленной норме (14 человек в классе для села). В наслегах функционируют 160 малокомплектных школ, к ним относятся и другие виды школ с малочисленным контингентом, в итоге их общее количество составляет более 63%.

Как уже отмечено выше, являясь массовым типом общеобразовательных школ республики, сельская малокомплектная школа всегда была в центре внимания органов власти, общественности и всего населения. Часто она становилась предметом всеобщего обсуждения, приобретая социально-экономическую закономерность и общественно-политическую значимость.

1.3 Особенности нормативно-правового обеспечения функционирования сельских малокомплектных школ

В специфических условиях Севера национально-региональные особенности развития Республики Саха (Якутия) предполагают иные методологические подходы в нормативно-правовом обеспечении функционирования сельских малокомплектных школ. В этом отношении основополагающим документом является «Закон Республики Саха (Якутия) о государственном сельском образовательном учреждении», принятый Государственным Собранием (Ил Тумэн) РС(Я) от 11.04. 2000 г. (29, с. 215-221).

В частности, пп. 2, 3 ст. 9 главы 3-ей гласят следующее: «Для малокомплектного сельского образовательного учреждения в нормативах финансирования учитываются затраты, не зависящие от количества обучающихся и наполняемости групп и классов. …Нормативы финансирования малокомплектного сельского образовательного учреждения (а также изменения, вносимые в указанные нормативы) разрабатываются с учетом реальных затрат на содержание этих учреждений, принимаются постановлением Правительства РС(Я), вносятся в Государственное Собрание (Ил Тумэн) РС(Я) и являются составной частью проекта Закона о государственном бюджете Республики Саха (Якутия) на очередной год» (29, с.221).

В российской правовой системе общие принципы и требования к организации образования, в том числе и в сельской местности определяются международно-правовыми документами: Конституцией Российской Федерации, Законом РФ «Об образовании». Согласно ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются частью правовой системы Российской Федерации и в случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные федеральным законом, то применяются правила международного договора. Таким образом, Конституция РФ устанавливает приоритет обязательств (правил), предусмотренных международным публичным (межгосударственным) договором над законами Российской Федерации.

Закрепленное в ст. 43 Конституции РФ право каждого гражданина на образование связано с другим конституционным субъективным правом на равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от обстоятельств, в которых он находится, в том числе независимо от места жительства и происхождения согласно статье 19 Конституции РФ. Таким образом, из сопоставления двух конституционных норм следует вывод о том, что жителям сельской местности должна быть обеспечена доступность образования такого же качества, как и жителям городов.

Конституция Республики Саха (Якутия) содержит нормы аналогичные Конституции Российской Федерации о том, что каждый имеет право на образование, выбор форм его получения. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, внешкольного, среднего общего и начального профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

С момента принятия Конституции Республики Саха (Якутия) 4 апреля 1992 года введена норма о том, что среднее общее образование становится обязательным. Республика Саха (Якутия) устанавливает государственные образовательные стандарты, включающие национально-региональные компоненты; поддерживает различные формы образования и самообразования.

Международные правовые акты прямо говорят о том, что реальная возможность равного доступа к качественному образованию должна быть предоставлена всем детям независимо от места проживания. При этом несомненно, что надлежит в первую очередь руководствоваться интересами ребенка, поскольку такой принцип лежит в основе российского семейного законодательства и находит свое отражение в нормах упомянутых международно-правовых актов.

Конкретные формы и способы реализации государственной обязанности по обеспечению равного доступа к качественному образованию детям, проживающим в сельской местности и, особенно, в малых, труднодоступных поселениях, не установлены ни в Конституции РФ, ни в международных правовых актах. По смыслу норм действующего базового Закона РФ «Об образовании» государство, в том числе его уровень местного самоуправления, осуществляет организацию общего образования детей путем «создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования» (ст. 5 Закона РФ «Об образовании»), фактически, создания и обеспечения деятельности соответствующих образовательных учреждений на всей территории независимо от того, проживают ли дети в сельской местности, труднодоступных изолированных условиях или в городах.

Таким образом, федеральное законодательство, за исключением провозглашения принципа общедоступности образования и создания соответствующих социально-экономических условий, не содержит специфических норм, направленных на преодоление фактического неравенства доступа к качественному образованию для лиц, проживающих в малых, труднодоступных поселениях и иных аналогичных изолированных условиях, что, как представляется, служит препятствием для практической реализации указанной обязанности государства.

Закон Российской Федерации "Об образовании" предусматривает определение типа, вида и категории образовательного учреждения в соответствии с "уровнем и направленностью реализуемых им образовательных программ" (ст.12 Закона), что устанавливается при его государственной аккредитации. При этом п. 4 ст. 12 Закона устанавливает перечень типов государственных и муниципальных образовательных учреждений. Перечень не указывает на возможность создания комплексных образовательных учреждений, которые могли бы быть весьма эффективным управленческим решением рассматриваемых проблем общего образования в сельской местности. Создание новых организационных форм образовательных учреждений (сельских социокультурных, учебно-воспитательные комплексов и комбинатов, образовательных центров, школ-детских садов и других) не запрещено Законом РФ "Об образовании", однако на уровне подзаконных актов сталкивается с затруднениями, связанными, например, с необходимостью определения типа и вида при государственной аттестации, сохранения прав педагогов на назначение досрочной пенсии и др.

Для решения данной проблемы в школах Республики Саха (Якутия) практикуется использование "нормативных" наименований типов и видов образовательных учреждений с дополнением их новым наименованием в качестве собственного наименования учреждения и наполнением новым содержанием, отвечающим общественным потребностям. Однако оптимальный вариант видится либо в изменении формулировки, либо в дополнении пунктов 4 и 6 ст. 12 Федерального закона РФ "Об образовании" новыми типами и видами образовательных учреждений, соответствующими потребностям развития сети сельских школ.

Повышение качества образования в настоящее время является приоритетной целью государственной политики Российской Федерации в области образования. Наряду с обеспечением доступа к качественному образованию не менее важен и другой аспект обеспечения качества образования - создание условий образования, направленных на максимальное развитие личности обучающихся, индивидуализацию образовательного процесса.

Специфика нормативно-правового обеспечения равного доступа к качественному образованию детей, проживающих в сельской местности, состоит в том, что, с одной стороны, имеются правовые установления высшей юридической силы в Конституции РФ и международных правовых документах, требования которых могут быть реализованы, как показывает мировая практика, только путем изменения структуры образования в сельской местности, а с другой стороны, на федеральном уровне - в центре, - отсутствуют конкретизирующее эти общие правовые установления специальное законодательство и подзаконные акты, поскольку централизованное нормативное регулирование не может учесть все особенности и своеобразие местных условий.

Пробелы федерального регулирования восполняются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, министерства образования, правительства Республики Саха (Якутия). Во многих случаях нормативная база образовательных учреждений включает договорные правоотношения для функционирования той или иной модели организации общего образования в сельской местности.

Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г., предусматривала возможные механизмы реализации принципов доступности и адаптивности образования в виде реструктуризации сети общеобразовательных учреждений и организации профильного на старшей ступени общего образования и предпрофильного обучения в старших классах основной школы.

Наиболее значимым программным документом для обеспечения доступности общего образования в сельской местности является Концепция реструктуризации сети общеобразовательных учреждений, расположенных в сельской местности Российской Федерации, одобренная постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2001 г. № 871. В Концепции констатируется, что сельские дети имеют изначально неравные возможности в получении образования, неравный доступ к различным образовательным услугам. Общеобразовательные учреждения, расположенные в сельской местности, не могут дать обучающимся в полной мере качественное образование. Концепцией предусматриваются меры по развитию сети сельских школ в целях обеспечения для сельских школьников доступа к качественному образованию, в частности, это более эффективное использование материально-технических, кадровых, финансовых и управленческих ресурсов в целях повышения качества образования в сельской местности. Согласно определению Концепции под реструктуризацией сети общеобразовательных учреждений, расположенных в сельской местности, должна пониматься оптимизация региональной системы образования, обеспечивающая повышение качества образования за счет более эффективного использования материально-технических, кадровых, финансовых и управленческих ресурсов общеобразовательных учреждений на основе их концентрации и кооперации. Ключевыми понятиями реструктуризации, относящимися к области нормативного правового регулирования, являются концентрация и кооперация ресурсов в целях повышения качества образования, которые лежат в основе создания организационных моделей реструктуризации школ.

Механизмы повышения качества образования за счет его индивидуализации, обеспечения адаптивности образования к особенностям развития детей определены в Концепции профильного обучения на старшей ступени общего образования, утвержденной приказом Министерства образования РФ от 18 июля 2002 г. № 2783, и предполагают более полно учитывать интересы, склонности и способности учащихся, создавать условия для обучения старшеклассников в соответствии с их профессиональными интересами и намерениями в отношении продолжения образования за счет изменений в структуре, содержании и организации образовательного процесса.

Существенные правовые рамки для разработки моделей организации общего образования в сельской местности ставят санитарно-гигиенические правила и нормативы (СанПиН) - «Гигиена детей и подростков» (Учреждения общего среднего образования. Гигиенические требования к условиям обучения в общеобразовательных учреждениях), утвержденые постановлением Министерства здравоохранения РФ и Главного государственного санитарного врача РФ от 28 ноября 2002 г. № 44. В данном документе определяется, что в сельской местности размещение общеобразовательных учреждений должно предусматривать для обучающихся I ступени обучения радиус доступности не более 2 км. пешком и не более 15 мин. (в одну сторону) при транспортном обслуживании. Для обучающихся II и III ступеней обучения радиус пешеходной доступности не должен превышать 4 км., а при транспортном обслуживании не более 30 минут. Предельный радиус обслуживания обучающихся II III ступеней не должен превышать 15 км. Согласно СанПиН транспортному обслуживанию подлежат обучающиеся сельских общеобразовательных учреждений, проживающие на расстоянии свыше 1 км. от учреждения. Подвоз обучающихся осуществляется транспортом, предназначенным для перевозки детей. Предельный пешеходный подход обучающихся к месту сбора на остановке должен быть не более 500 м.

Для обучающихся, проживающих на расстоянии свыше предельно допустимого транспортного обслуживания, а также при транспортной недоступности в период неблагоприятных погодных условий предусматривается пришкольный интернат из расчета 10% мест от общей вместимости учреждения (пункты 2.1.7, 2.1.8, и 2.1.9).

В случае, если при реструктуризации сети сельских школ происходит «реконструкция, модернизация, изменение назначения» объекта социальной инфраструктуры для детей, к каковым в широком смысле следует относить все образовательные учреждения и их филиалы и иные обособленные отделения, то должны быть соблюдены нормы Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ. В соответствии со статьей 13 (пункт 2) данного Закона принятие решения о реконструкции, модернизации, изменении назначения объекта социальной инфраструктуры для детей, являющегося государственной и (или) муниципальной собственностью, не допускается без предварительной экспертной оценки уполномоченным органом исполнительной власти, органом местного самоуправления последствий принятого решения для обеспечения жизнедеятельности, образования, воспитания и развития детей, для оказания им медицинской, лечебно - профилактической помощи, для социального обслуживания. В случае отсутствия экспертной оценки такое решение признается недействительным с момента его вынесения.