Проблемные аспекты развития малоэтажного жилищного строительства в России

Экономико-математический анализ показал, что ввод индивидуального малоэтажного жилья в целом по России постоянно растет с 6,2 млн. м. кв в 1990 г. до 17,5 млн. м. кв в 2005 г. и 25,3 млн. м.кв. в 2010 г., а относительная доля увеличилась с 6% в 1986 г. до 50,8% в первом полугодии 2011 г. и планируется к 2015 г. не менее 60%, а в 2020 г. - не менее 70%. Не смотря на положительную динамику доля малоэтажного жилищного строительства России существенно отстает от близких к нам по климатическим условиям странам, таких как Канада (79%), США (92%), а также европейских стран - 80%.

Выполнено понятийное определение категории малоэтажного строительства согласно действующего законодательства, определены преимущества и основые виды МЖС (индивидуальное строительство и комплексная малоэтажная жилая застройка) с классификационным анализом данного сегмента жилищного рынка по: а) технологиям малоэтажного строительства и диапазону их себестоимости: I. Каменные дома(среднее максимальное значение - 21 000 руб./м.кв. и средне минимальное значение - 15 000 руб./м.кв.); II. Каркасные дома (среднее максимальное значение - 25 000 руб./м.кв. и средне минимальное значение - 16 000 руб./м.кв. ); III. Деревянные дома (среднее максимальное значение - 22 000 руб./м.кв. и средне минимальное значение - 12 000 руб./м.кв.); б) уровню цен; в) по потребительским классам: элит; бизнес-класс; средний класс и ординарные (эконом - класс); г) функциональному назначению. Исследование зарубежного опыта малоэтажной жилой застройки показало наличие богатого опыта в области успешного малоэтажного строительства. Обзор развития МЖС в таких странах как США, Канада, Германия и Финляндия выявил, что жилищное строительства этих стран ориентировано прежде всего на МЖС, а объемы и структура спроса и предложения, темпы ввода и энергоэффективность такого строительства многократно превышает достигнутый уровень эффективности в нашей стране. В среднем около 80% жилого фонда в этих странах является малоэтажным жильем. В отличии от РФ, где 80% населения живут в квартирах. Положительный опыт этих стран очень важен для применения в России.

Выявлены особенности современной отечественной программно-целевой поддержке по стимулированию спроса на МЖС в рамках ФЦП «Жилище» через следующие подпрограммы: «Государственные жилищные сертификаты», «Переселение граждан РФ из ветхого и аварийного жилищного фонда», «Обеспечением жильем молодых семей». Также разрешено использовать средства материнского капитала для целей приобретения, строительства индивидуального жилья, в том числе с использованием ипотеки. Предусмотрено использование субсидий для граждан, выезжающих из Крайнего Севера, молодых ученых, молодых специалистов на селе, а также при обеспечении жильем военнослужащих за счет средств накопительно-ипотечной системы Министерства обороны и прочих категорий граждан.

Проанализированы финансово-экономические особенности поддержки спроса потребителей на МЖС через использование специальных банковских ипотечных продуктов по кредитованию граждан, приобретающих малоэтажное жилье на первичном рынке эконом-класса по ставке от 9,5 до 12% годовых с государственной поддержкой этих программ. Установлена, что средневзвешенная ставка жилищного кредитования по РФ на 1 квартал 2011 года составляет 13,5% годовых и имеет тенденцию уменьшения. На рынке существуют специализированные ипотечные продукты как «Дом с участком» и «Малоэтажное жилье» федерального ипотечного агентства ОАО «АИЖК» с базовой ставкой 10,5% годовых, сроком кредитования в 30 лет, первоначальным взносом от 10% от стоимости дома при наличии страхования. Выявлены особенности современной отечественной программно-целевой поддержки по стимулированию предложения на МЖС в рамках разработка территориальных программ, генеральных планов, правил землепользования и застройки и прочей градостроительной документации прединвестиционного типа для обеспечения преимущественного развития малоэтажного строительства. Это должно переломить сложившуюся десятилетиями систему градостроительства с высокой плотностью многоэтажной застройки и скученностью населения.

Исследована проблема необходимости увеличение предложения земельных участков под МЖС из государственной и муниципальной собственности, обеспеченных инженерной и социальной инфраструктурой, особенно для проектов под индивидуальное жилье эконом-класса, энергоэффективных и экологических. Проблема недостаточности земельных участков, обеспеченных необходимой инженерной инфраструктурой, является главным сдерживающим фактором развития малоэтажного жилищного строительства в РФ. В этой связи исследован положительный опыт формирования систем государственного- частного партнерства по проектам МЖС на примере компании «Экодолье».

Проанализированы проблемные вопросы современного развития МЖС и научно-практические исследования в этой области. К основным из них относятся: проблемы менталитета и приоритетного спроса потребителя на МЖС; очень высокая конкурентоспособность на общероссийском рынке жилья кластер- групп компаний по многоэтажному строительству и высокий уровень лоббирования их интересов. Они обеспечивают более высокий уровень доходности бизнеса на сопоставимых по площади участках застройки, что делает развивающийся бизнес-кластер малоэтажного строительства менее конкурентоспособным; сложность и многовариантность решения жилищной проблемы для различных групп населения с разными доходами; значительная величина отложенного спроса населения на малоэтажное жилье по сегменту эконом-класса; высокая стоимость земельных участков под строительство малоэтажного жилья с большими затратами на техусловия и неэффективный аукционный земельный рынок; неразвитость транспортной инфраструктуры пригородных зон и пр.

Глава 2. Программно-целевое управление малоэтажным жилищным строительством в России и перспективы его развития

2.1 Характеристика действующего правового поля, законодательного обеспечения малоэтажного жилищного строительства и перспективы его развития

2.1.1 Анализ законодательного и нормативно-правового обеспечения жилищного строительства в СССР и постсоветской России

В наследство от царской России Советское государство получило недостаточный по размерам, неблагоустроенный и значительно разрушенный во время первой мировой войны 1914-- 18 жилой фонд. В СССР жилищная политика осознанно использовалась советской властью как мощное и эффективное средство управления людьми, в частности, как средство дисциплинарного воздействия на «нетрудящихся». Для этого власть целенаправленно осуществила определенные действия: 1) присвоила себе в результате насильственной муниципализации все многоквартирное многоэтажное городское жилище; 2) запретила все формы обретения жилища, кроме его государственного распределения; 3) провозгласила принцип -- жилье только для тех, кто работает. В 1920 годы В. И. Ленин ввел формулу: «Богатой квартирой считается также всякая квартира, в которой число комнат равняется или превышает число душ населения, постоянно живущего в этой квартире». Это было время когда законодательство разрешало в случае, если человек жил один в комнате в 16 квадратных метров, подселять к нему для совместного проживания совершенно постороннего человека; когда власть могла заселить семью в проходную комнату или в общую ванную; когда при увольнении с работы человека вместе с семьей могли выселить прямо на улицу. Однако, несмотря на это уже в первые годы существования советской власти были улучшены жилищные условия миллионов трудящихся путем переселением их из подвалов в квартиры экспроприированных классов. В сельской местности производилась экспроприация малоэтажных домов усадебного типа у раскулаченных крестьян. Это жилье передавалась бедным слоям населения. В годы довоенных пятилеток (1929--40) обеспеченность населения жильем оставалась недостаточной, несмотря на непрерывно возраставший объем жилищного строительства, т. к. городское население росло еще быстрее. Крайне обострили жилищную проблему разрушения, причиненные немецко- фашистской агрессорами в период Великой Отечественной войны 1941--45, в результате которых в городских и сельских местностях остались без жилья около 25 млн. чел.

В послевоенный период был восстановлен разрушенный жилой фонд страны. Однако развитие промышленности вызывало дальнейший рост городского населения. Если в 1913 оно составляло 18% всего населения страны, в 1940--33%, то в 1959--48%. В связи с этим в 1957 ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «О развитии жилищного строительства в СССР», выдвинувшее задачу в кратчайшие сроки достигнуть значительного увеличения жилищного фонда и определившее пути и методы развития массового жилищного строительства. Важное значение имело решение о посемейном заселении квартир в строящихся жилых домах взамен коммунального заселения. Резко возросли масштабы жилищного строительства. Если в 1951--55 в СССР было сдано в эксплуатацию 6052 тыс. квартир общей площадью 240,5 млн. м2, то в 1956--60 выстроено 11 292 тыс. квартир площадью млн. м . С 1966 ежегодно вводится эксплуатацию в среднем свыше 100 млн. м общей площади жилья в год (в 1970--106 млн. м2). Это дает возможность ежегодно улучшать жилищные условия примерно 11 млн. чел. Жилищный фонд в городах и поселках городского типа значительно вырос (с 421 млн. м в 1940 до 1529 млн. м2 в 1970). Применение типовых проектов в жилищном строительстве в 1970 достигло 93,5% от общего его объема. Индустриализация сопровождалась развитием крупноблочного и крупнопанельного строительства. В 1969 г ЦК КПСС и Совете Министров СССР приняли постановление «О мерах по улучшению качества жилищно-гражданского строительства», которое обязало проектные и строительные организации повысить качество жилья улучшить его проектирование, обеспечив разработку и применение типовых проектов домов, различных по архитектуре, этажности и протяженности.

На основе постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 1 июня 1962 «Об индивидуальном и кооперативном жилищном строительстве» и Совета Министров СССР от 19 ноября 1964 «О дальнейшем развитии кооперативного жилищного строительства» кооперативному и индивидуальному жилищному строительству предоставлен ряд льгот, граждане могли получить кредит на длительный срок. При этом член кооператива в течение ряда лет выплачивал на беспроцентной основе не более 40% лимитированной на государственном уровне стоимости квартиры. Государство брало на себя все функции контроля качества и надежности будущего жилья. В 60% стоимости, принимаемой на себя государством, входила вся инженерная инфраструктура, проектируемая с учетом стратегического развития каждого населенного пункта, и «коробка», т.е. все несущие конструкции здания. Отработанная схема кооперации, доказавшая свою жизнеспособность, на основе новых жилищных серий повышенной комфортности - должна была стать основой новой государственной жилищной политики. Это позволило активизировать и индивидуальное малоэтажное жилищное строительство, ввод в действие жилых домов в городах и сельских местностях рабочими и служащими за свой счет и с помощью государственного кредита в 1970 составил 13 млн. м общей площади.

В больших размерах ведется жилищное строительство на селе. В соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совете Министров СССР от 12 сентября 1968 «Об упорядочении строительства на селе» развернуты работы по проектированию, планировке и застройке центральных усадеб совхозов и колхозов, осуществляется комплексное экспериментально-показательное сельское жилищное строительство. Все больше развивается кооперативное и индивидуальное строительство рабочих, служащих и сельской интеллигенции, а также жилищное строительство за счет общественных фондов колхозов и на средства колхозников. В соответствии с Директивами 24-го съезда КПСС по пятилетнему плану развития народного хозяйства СССР на 1971--75 было намечено построить за счет всех источников финансирования жилые дома общей площадью 580 млн. м

Государственная программа СССР «Жилье-2000», принятая в начале 1986 года, поставила задачу построить за три пятилетки столько жилья, чтобы к 2001 году каждая семья в стране имела отдельную квартиру или собственный дом. Расчеты Госстроя СССР, выполненные на основе большой исследовательской работы, к которой были привлечены демографы, социологи, экономисты, строители, архитекторы, показывали: для того чтобы каждая семья в стране имела отдельное жилище (сначала по минимальным нормам), необходимо иметь среднюю обеспеченность жильем 22,0--22,5 кв. м на человека. Фактически она составляла в 1985 году 14,6 кв. м. Для заполнения имеющегося разрыва следовало построить за 15 лет (1986--2000 гг.) с учетом естественного прироста населения за этот период на 30 миллионов человек (до 310--313 млн.) жилых домов 2190--2250 млн. кв. метров. Строительные мощности страны обеспечили в 8-й пятилетке (1966 -1970 гг.) ввод жилых домов в объеме 518, 5 млн. кв. м, что позволило улучшить жилищные условия для 54,9 млн. человек. В 9-й пятилетке (1971--1975 гг.) ввод составил 544,8 млн. кв. м, получили жилье 56,1 млн. человек. В 10-й пятилетке (1976--1980 гг.) эти данные составили соответственно -- млн. кв. м и 51,2 млн. человек. Некоторое уменьшение ввода в конце 10-й пятилетки объясняется снижением объемов индивидуального строительства и тем, что осуществлялся переход на новые, более комфортабельные проекты жилых домов, доля которых в общем объеме ввода повысилась до 50 процентов. Только в период с 1970 по 1980 год построено 146 новых городов, при этом население в СССР выросло на 23 млн. человек, из них в России -- на 8,5 млн. человек, которых тоже надо было обеспечить жильем. Программа «Жилье-2000» разрабатывалась на базе итогов 11-й пятилетки (1981--1985 гг.), в ходе которой построено 552,2 млн. кв. метров жилья. Она подкреплялась республиканскими жилищными программами, учитывающими местные социально-демографические и природно-климатические условия, национальные традиции, характер и уровень развития производительных сил.

В середине 80-х СССР, переходил не только к развитию сектора предпринимательства в различных отраслях промышленности, но и к развитию сегмента частной собственности в жилищном секторе в целом. Основные направления новой жилищной политики, к осуществлению которых государство приступило еще до избрания М.С. Горбачева на пост Генерального секретаря КПСС заключались в следующем:

граждане, имеющие возможность решить жилищную проблему самостоятельно, должны были получить все возможности для приобретения жилья в частную собственность;

государство принимало на себя обязанность обеспечения жильем исключительно социально-незащищенных категорий граждан;

в жилищном строительстве и сфере эксплуатации развивается сектор частного предпринимательства, который принимает на себя подрядные функции отделки и текущего ремонта жилых помещений;

при возведении нового жилья государство оставляет за собой задачи возведения и обновления инженерной инфраструктуры в увязке с генеральными планами населенных пунктов и стратегическими планами экономического развития.

В первые годы реализации программы ввод жилых домов в СССР составил по годам:1986 год -- 119,8 млн. кв. метров,1987 год 131,5 млн. кв. метров,1988 год -- 132,3 млн. кв. метров,1989 год 152,0 млн. кв. метров,1990 год -- 115,0 млн. кв. метров. Всего за 5 лет было введено 650 млн. кв. м. Средняя обеспеченность жильем возросла с 14,6 до 16,5 кв. м на одного человека. Снижение показателей последнего года -- результат начавшегося развала страны. Растущий ввод жилья подкреплялся опережающим развитием инженерных сетей и коммуникаций, всей сферы коммунального хозяйства. Эти работы финансировало государство за счет амортизационных отчислений, а не из бюджета.

Ввод жилья в Российской Федерации в 1986--1990 годах по программе «Жилье-2000» составил 343,4 млн. кв. метров. В том числе по годам:1986 год -- 66,2 млн. кв. метров,1987 год -- 76,0 млн. кв. метров,1988 год -- 72,3 млн. кв. метров,1989 год -- 70,4 млн. кв. метров,1990 год -- 61,7 млн. кв. метров. По материалам выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств, проводимых Госкомстатом, к началу 90-х в целом по России отдельную квартиру имели 73,7% домохозяйств, отдельный дом 17,7%. В коммунальной квартире проживали 2,4% домохозяйств, в общежитиях - 19%, а в части дома - 4,3%. За период с 1994 г., когда была проведена последняя перепись населения, количество домохозяйств, проживающих в отдельной квартире, увеличилось на 5,8%, а число живущих в собственном доме уменьшилось на 1,8%.

Распад СССР и последующая «либерализация» экономики перечеркнули осуществление программы «Жилье-2000». При декларировании необходимости реализации программы на ее осуществление не были запланированы финансовые и материально-технические ресурсы. Объем кредитований в жилищную отрасль неизменно снижался. В очереди на получение нового жилья или увеличение жилой площади на 1 января 1991 г. стояло 14 млн. 524 тыс. семей (24,2%о от общего числа семей). Индустриальная база строительства позволяла без особых напряжений выдавать более 15 млн квартир в год. То есть при соответствующем финансировании программы «Жилье-2000» ликвидировать очередь можно было бы за год. Органы статистики СССР на основании данных по вкладам населения в сберегательных кассах страны констатировали, что на начало 1990 года 64% граждан страны могли решить жилищную проблему самостоятельно. После проведенного замораживания вкладов, длительного «сокращения денежной массы», невыплат заработной платы, пенсий и пособий на фоне прямого изъятия средств из производства в счет «социального пакета», - за пять лет сектор граждан, способных решить жилищную проблему самостоятельно, сократился до 23%, а еще через три года - до 10%.

С учетом развития материальной базы строительства по программе «Жилье-2000» в России намечалось ввести: за 1991-1995 годы -- 450 млн. кв. м, фактически введено - 220 млн. кв. метров; за 1996-2000 годы -- 550 млн. кв. м, фактически введено - 160 млн. кв. метров. В жилищном секторе в этот период строятся, в основном гостиницы и общежития, а в секторе индивидуальных жилых домов превалирует «элитное» жилье для высокопоставленных советских работников.

В 1993 г. на смену программе «Жилье-2000» приходит Государственная целевая программа «Жилище», направленная на обеспечение реальной возможности строительства или приобретения жилья лицам со средними и низкими доходами. Всего в том числе в результате реализации программы «Жилище», за 10 лет (1991-- 2000 годы) было введено 380 млн. кв. м жилья, или 38% от объемов, запланированных программой «Жилье-2000». При этом если в первые 5 лет за счет созданных в советское время заделов ежегодно вводилось от 49,4 до 41,0 млн. кв. м жилых домов, то к 2000 году объемы ввода снизились до 30,3 млн. кв. метров.

С принятием программы «Жилище» полностью прекращается финансирование строительства государственного и муниципального жилья, возникает негласная регламентация выделения площадок под жилищную застройку, прекращает обновляться инженерная инфраструктура, начинается массовое возведение исключительно самого дорогого жилья - «элитного». Государственная целевая программа «Жилище» на первом этапе, не предлагая конкретных мер, нацеливала на проведение такой политики, которая обеспечит реальную возможность строительства или приобретения жилья лицам со средними и низкими доходами.

В 1996 г. в рамках стремительно сходящей на нет целевой программы «Жилище» принимается подпрограмма «Свой дом», направленная на преодоление дефицита жилья за счет обеспечения семей собственными жилыми домами. Такое решение жилищной проблемы в стране с острым дефицитом жилья вряд ли является необоснованной, поскольку строительство частных коттеджей обходится намного дороже, чем возведение многоквартирного дома. Это вытекает из мирового опыта. Так, в США затраты на строительство одной квартиры в многоквартирном доме в 1,5 раза ниже, чем расходы на возведение односемейного дома. И непонятно, как авторы программы предполагали добиться того, чтобы при высоких потребительских качествах такого дома стоимость 1 кв. м в нем не превышала двухместного душевого дохода, когда в среднем по России до дефолта в 1996 г. он равнялся 300 долл. В целом по России реальная стоимость 1 кв. м жилья на первичном рынке составляла от 4 до 6 месячных среднедушевых доходов. Именно по причине высоких цен на начало 1998 г. имелось около 30 млн. кв. м незаселенного жилья, в том числе 3,4 млн. кв. м непроданного из государственного и муниципального жилищного фонда. Примерная общая стоимость этого жилья составляла 3,9 млрд. долл. США.

В том же году, на фоне катастрофического ухудшения положения в жилищном секторе принимаются:

- Указ Президента РФ «О государственной поддержке граждан в строительстве и приобретении жилья» № 430 от 29.03.1996 г.;

- Постановление Правительства РФ «О предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья» № 937 от 03.08.1996 г.

В этих документах государство уже снимает с себя обязанность о полностью бесплатном снабжении жильем очередников, поставленных на очередь еще в советское время. В Постановлении Правительства предлагается механизм поддержки семей, которые имеют плохие жилищные условия и длительное время стоят в очереди на получение квартиры, - заключающийся в частичном финансировании покупки или самостоятельного строительства жилья.

С этими документами, приуроченными к президентским выборам 1996 года, заканчивается государственный подход к формированию жилищной застройки, стратегическому планированию развития населенных пунктов в увязке с развитием промышленности. Совершенно без учета объективных экономических факторов, государство решает полностью переложить решение жилищной проблемы, т.е. последствия собственной неудачной внутренней социальной политики, - на плечи граждан, сделав ипотечное кредитование основным направлением, развивая тем самым исключительно сектор спроса, не стимулируя предложение.

На привлечение дешевых внешних кредитов для развития широкой системы ипотечного кредитования в стране была рассчитана совместная программа Конгресса США и Государственной Думы РФ «Дом для Вашей семьи». Самым важным итогом ее реализации было принятие Федерального закона № 102- ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» от 16 июля 1998 г. Но августовский кризис 1998 г. затормозил реализацию программы «Дом для Вашей семьи» из-за сложного финансового положения России. Потребность в улучшении жилищных условий, по оценкам 1998 г., испытывали около 30-40 млн. человек, или приблизительно каждый пятый гражданин России. Возможностями самостоятельно решить свои жилищные проблемы располагали не более 10% нуждающихся. Полностью лишенными таких возможностей, т.е. социально незащищенными, на начало 1998 г. были официально признаны более 40% граждан России. По официально установленному коэффициенту сверхбазисной стоимости Госстроя в результате проведения реформ стоимость жилья возросла по сравнению с 1984 г. в 63 раза. При этом по государственным оценкам доходы россиян сократились в 3 раза.

Новое жилье лишь наполовину перекрывает выбывающий жилищный фонд, в результате накопленный ремонт достиг 540 млн. кв. метров. Рост средней обеспеченности населения жильем (до 19,4 кв. м на человека) происходит за счет выбытия населения, которое за эти годы составило более 10 млн человек. Ситуация с обеспечением населения жильем ухудшается.

Стараясь устранить этот провал, правительство России в 2001 году утвердило федеральную программу «Жилище 2002-- 2010», в которой были поставлены цели:

обеспечить доступность приобретения жилья, при которой средняя стоимость стандартной квартиры размером 54 кв. м будет равна среднему совокупному доходу семьи из трех человек за 3 года;

сократить к 2010 году время ожидания в очереди на получение социального жилья малоимущими гражданами с 15-20 лет до 5-7 лет;

увеличивать объемы ввода жилья не менее 3-5 % в год;- обеспечить жильем за счет средств федерального бюджета 360 тысяч семей отдельных категорий граждан.

Ежегодный ввод жилья в 2001-2004 гг. составил 32-36 млн. кв. м, из них - половина элитных домов и коттеджей, недоступных большинству населения. Следовательно, за 9 лет (до 2010 года) должно быть построено 350-400 млн. кв. м жилья. Значительная часть этого жилья должна быть малоэтажным.

2.1.2 Законодательное обеспечения малоэтажного жилищного строительства и перспективы его развития в современной России

Решение жилищной проблемы в современной России является одной из приоритетных задач Президента РФ, Государственной Думы РФ и Правительства РФ. Активизация работы в этом направлении началось после послания Президента РФ в 2005 г. в котором было сказано: «В целях решения жилищной проблемы мы должны думать о наращивании объемов строительства и существенном увеличении предложения на рынке жилья. Нам нужны механизмы, способные стимулировать строительные компании к работе с массовым недорогим жильем. Серьезный резерв - это расширение малоэтажного строительства. По данным экспертов, массовая малоэтажная застройка существенно снижает себестоимость жилья, что делает его доступным для малодоходных групп населения».

В целях реализации Национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» общероссийской партией «Единая Россия» был разработан и принят пакет из 25 законов по развитию рынка доступного жилья, среди которых такие основополагающие федеральные законы, как Жилищный и Градостроительный кодексы Российской Федерации, поправки в Гражданский, Гражданский процессуальный и Налоговый кодексы Российской Федерации, федеральные законы «Об ипотеке (залоге недвижимости)», «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

В период 2005 - 2006 г.г. партией «Единая Россия» по поручению Президента Российской Федерации В.В. Путина был проведен мониторинг работы принятого пакета законов о рынке доступного жилья. По результатам мониторинга разработаны и внесены в Государственную Думу РФ поправки в ряд федеральных законов, в том числе, в Жилищный, Градостроительный, Земельный, Налоговый Кодексы РФ.

Поправки изменили Градостроительный кодекс РФ (в части передачи осуществления полномочий РФ в области градостроительной деятельности; контроля за соблюдением органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности; развития застроенных территорий, возможности проведения негосударственной экспертизы проектной документации и инженерных изысканий и отмены государственной экспертизы для объектов малоэтажного жилищного строительства), федеральный закон «Об экологической экспертизе» (в части уточнения разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ по вопросам проведения государственной экологической экспертизы), Федеральный закон «Об ипотеке (залоге недвижимости)» (в части упрощения процедуры возникновения ипотеки на земельные участки выделяемые под малоэтажное строительство; обращения взыскания на земельные участки, являющиеся предметом ипотечного обременения, а также права залога относительно права аренды земельных участков; ипотеки земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена), в Земельный кодекс РФ (в части уточнения порядка перевода земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов; упрощения предоставления земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, или земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, для строительства в границах застроенной территории; порядка отказа и прекращения права постоянного пользования земельным участком или права постоянного пожизненного наследуемого владения земельным участком; установления имущественной ответственности за нарушение порядка пользования предоставленного в аренду для целей жилищного строительства земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, уточнения понятия земель населенных пунктов и понятия границ населенных пунктов), в федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (в части упрощения порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности для целей жилищного строительства, в том числе, малоэтажного; особенностей заключения и исполнения договора аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставленных для целей жилищного строительства; передачи полномочий РФ субъектам РФ по распоряжению земельными участками из состава земель сельскохозяйственного назначения для жилищного строительства, строительства объектов социальной инфраструктуры или комплексного освоения в целях жилищного строительства), в Кодекс РФ об административных правонарушениях (в части установления административной ответственности за нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства; нарушения установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию; установления компетенции органов государственной власти, уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора), в Жилищный кодекс РФ (в части определения порядка действий в связи со сносом или реконструкцией жилого фонда, признанного аварийным;

сохранения прав собственников жилых помещений на долю в общей долевой собственности на земельный участок и иные объекты в случае разрушения жилого дома).

Применительно к малоэтажному строительству указанные поправки в соответствии с Земельным кодексом РФ упростили выделение земельного участка.

Продажа земельных участков или права аренды для жилищного строительства осуществляется на аукционах. Выделение земли без аукциона законодательством предусмотрено для юридических лиц в следующих случаях если:

заключается государственный или муниципальный контракт для строительства за счет средств бюджета на основании законодательства о государственном и муниципальном заказе;

земля выделяется бесплатно в собственность или аренду при договоре развития застроенной территории;

аукцион не состоялся, так как был один участник, с ним и заключается договор.

В случаях выделения земельных участков гражданам для индивидуального жилищного строительства, органы местного самоуправления обязательно проводят аукцион, если отдают участок в собственность, и могут выбирать, если участок сдается в аренду - сразу объявить аукцион или собрать заявления, выяснив, есть ли спрос. Проведение аукциона определено ст. 38.1 Земельного кодекса. Аукцион по продаже земельного участка либо права аренды для малоэтажного жилищного строительства проводится только в отношении земельного участка, прошедшего государственный кадастровый учет, в случае, если определены разрешенное использование такого земельного участка, а также технические условия подключения объекта к сетям инженерно-технического обеспечения и плата за подключение. При проведении аукциона продавец определяет:

начальную цену предмета аукциона (определяется в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности),

сумму задатка (вносит каждый участник аукциона, он потом возвращается в случае, если не победит)

существенные условия договора, в том числе срок аренды.

«шаг аукциона» (величину повышения от 1 до 5 % от начальной стоимости)

Извещение об аукционе публикуется не менее, чем за 30 дней Поправки к Градостроительному кодексом РФ упростили выдачу разрешений на малоэтажное строительство. Для этого застройщик направляет в уполномоченные на выдачу разрешений орган исполнительной власти заявление о выдаче разрешения на строительство. К указанному заявлению прилагаются следующие документы:

правоустанавливающие документы на земельный участок;

градостроительный план земельного участка;

схема планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства. (Статья 51).

План выдается без взимания платы в течение месяца, как и схема планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта. Разрешение на индивидуальное жилищное строительство выдается на десять лет.

Важно также рассмотреть необходимость внесения изменений в законодательство, устанавливающих, что на период до разграничения прав собственности на землю субъекты Федерации и муниципалитеты имеют право передавать в залог земельные участки, принадлежащие им на праве оперативного управления. Статья 6 закона «Об ипотеке» не допускает залог имущества, на которое в соответствии с федеральным законом не может быть обращено взыскание. В декабре 2004 г. в Гражданско- процессуальный кодекс РФ были внесены изменения, согласно которым из перечня имущества, на которое не может быть обращено взыскание, исключены земельные участки, где расположены жилые помещения, являющиеся единственным пригодным для постоянного проживания помещением, а также земельные участки, использование которых не связано с осуществлением гражданином- должником предпринимательской деятельности.

По договору ипотеки могут быть заложены земельные участки, находящиеся в собственности граждан, их объединений, юридических лиц и предоставленные для садоводства, животноводства, индивидуального жилищного, дачного и гаражного строительства, приусадебные земельные участки личного подсобного хозяйства и земельные участки, занятые зданиями, строениями или сооружениями, в размере, необходимом для их хозяйственного обслуживания. По мнению экспертов, для развития ипотеки под залог земельного участка как для граждан, так и для юридических лиц необходимо разработать специальный закон, так как этот вид ипотеки отличается от классической как с точки зрения оформления прав на строящийся объект, так и по структуре финансирования проекта. Одновременно необходимо внести изменения в Бюджетный кодекс РФ по установлению максимального размера расходов из муниципального бюджета, идущих на покрытие долговых обязательств, имеющих дополнительное обеспечение в виде земельного участка. А также внесение изменений в Земельный кодекс РФ устанавливающих, что в случае раздела земельного участка на несколько новых земельных участков право залога исходного участка распространяется также на вновь образованные участки. Если участок находится в залоге, то его раздел может быть произведен только с согласия залогодержателя.

В 2004 - 2008 годах также была продолжена работа по совершенствованию Федерального закона "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" и Федерального закона "О концессионных соглашениях". Указанные акты позволили сформировать законодательную базу для решения задач комплексного освоения территорий в целях жилищного строительства, развития застроенных территорий и обеспечения жилищного строительства инженерной инфраструктурой, распределить ответственность между органами местного самоуправления, организациями коммунального комплекса и застройщиками в вопросах обеспечения жилищного строительства инженерной и социальной инфраструктурой, а также создать законодательные предпосылки для формирования специализированного вида бизнеса, связанного с подготовкой земельных участков для строительства, включая жилищное строительство. Однако на практике реализация принципов, заложенных в этих актах, пока еще не получила достаточного распространения и требует использования дополнительных стимулов в виде государственной поддержки за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Важное значение для привлечения средств граждан в развитие малоэтажного строительства мог иметь проект_ Федерального закона «О строительных сберегательных кассах». Предложенный законопроект имел базовый характер, что позволяет в случае обретения его норм юридической силы оказать быстрое и достаточное правовое воздействие на процесс внедрения в жизнь экономико-социальных механизмов индивидуального и малоэтажного жилищного строительства. Законопроект содержал нормативную модель наиболее близкого к современным условиям России механизма организации жилищного накопительного процесса - строительную сберегательную кассу. ССК уже давно зарекомендовали себя как оптимальный инструмент оздоровления экономики развивающихся стран и средство решения жилищной проблемы за счет внутренних экономических резервов страны. Законопроект получил высокую оценку от представителей зарубежных ССК, в частности, от Генерального директора объединения частных ССК Германии. Однако, после предварительного рассмотрения законопроекта в Государственной Думе он был отправлен на доработку.

Крайне важное значение имеет проект Федерального закона № 388150 24.04.2007 г. «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу развития малоэтажной жилищной застройки территорий», внесенный Депутатами ГД от партии «Единая Россия». Большая часть законопроекта направлена на внедрение в Жилищный Кодекс РФ новых нормативных моделей.

В частности, предложено дополнить главный акт жилищного законодательства РФ новым разделом IX «Управление территорией малоэтажной жилищной застройки», включающим в себя четыре новых главы: главу 15 «Общее имущество собственников земельных участков, расположенных в пределах территории малоэтажной жилищной застройки. Общее собрание таких собственников», главу 16 «Кооперативы малоэтажного жилья», главу 17 «Товарищество индивидуальных застройщиков», главу 18 «Способы управления территорией малоэтажной жилищной застройки». В целях вовлечения в проекты массовой малоэтажной застройки земельных участков, непригодных для строительства без специальных подготовительных мероприятий, предложено внести дополнения в Земельный кодекс, касающиеся льгот для землепользователей, осуществляющих за собственный счет намывку грунта (или иные подготовительные мероприятия) на заболоченных участках местности или территориях, непригодных для строительства. Также предложено внести дополнения в Закон «О местном самоуправлении», касающиеся описания процедуры создания органов муниципальной власти во вновь создаваемых районах массовой малоэтажной жилищной застройки.

В целом законопроект направлен на закрепление норм жилищного права, способствующих созданию благоприятных условий для осуществления малоэтажного жилищного строительства. Законопроект регламентирует создание нормативно-правовой базы по строительству малоэтажных Жилищно-строительных кооперативов (ЖСК) для граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, которая должна включить в себя нормы:

по определению градостроительных нормативов по удельным размерам территорий малоэтажных ЖСК для размещения собственно жилых домов, мест общего пользования, внутриплощадочных систем коммунальной и транспортной инфраструктуры общего использования;

по выделению на безаукционной основе земельных участков для малоэтажных ЖСК, используя стоимость земельного участка в виде безвозмездной субсидии для членов ЖСК, нуждающихся в улучшении жилищных условий, при этом условие выделения земельных участков без проведения аукционов должно распространяться также на остальных граждан, ведущих жилищное строительство;

по принципам финансирования за счет бюджетов всех уровней обеспечения малоэтажных ЖСК внеплощадочными системами коммунальной и транспортной инфраструктуры;

по принципам размещения и финансирования для жителей малоэтажных ЖСК за счет средств субъектов Российской Федерации и местных бюджетов объектов социального обслуживания и за счет средств частных инвесторов - объектов торгово-бытового обслуживания;

по возможности привлечения ЖСК (как юридическим лицом) кредитов под залог земельных участков из коммерческих банков для строительства малоэтажных жилых домов, мест общего пользования, объектов коммунальной и дорожной инфраструктуры, и компенсации в полном размере за счет федерального бюджета процентных платежей за эти кредитные ресурсы при условии, что жилые дома будут строиться в пределах установленных норм площади жилья и из определенных (по цене) строительных материалов и, что процентные ставки по кредитам не будут превышать 2% пункта от учетной ставки Центрального Банка Российской Федерации;

по принципам самоуправления в завершенных строительством и заселенных ЖСК, оплате членами ЖСК жилищных и коммунальных услуг.

Законопроектом также вносятся дополнения в законодательство по созданию малоэтажных Товариществ Собственников Жилья, в которых предусматриваются следующие правовые нормы:

по определению градостроительных нормативов по удельным размерам территорий малоэтажных ТСЖ для размещения собственно жилых домов, мест общего пользования, внутриплощадочных систем коммунальной и транспортной инфраструктуры общего использования;

по выделению на основе упрощенных процедур аукционов земельных участков для строительства малоэтажных ТСЖ;

по принципам финансирования за счет бюджетов всех уровней обеспечения малоэтажных ТСЖ внеплощадочными системами коммунальной и транспортной инфраструктуры;

по принципам размещения и финансирования для жителей малоэтажных ТСЖ за счет средств субъектов Российской Федерации и местных бюджетов объектов социального обслуживания и за счет средств частных инвесторов - объектов торгово-бытового обслуживания;

по разработке специального кредитного продукта для кредитования граждан-членов ТСЖ, осуществляющих малоэтажное жилищное строительство, с принятием в качестве залога земельного участка и всего, что будет строиться на этом участке;

по возможности привлечения ТСЖ (как юридическим лицом) кредитов под залог земельных участков из коммерческих банков для целей строительства объектов общего пользования, объектов коммунальной и дорожной инфраструктуры, и компенсации за счет федерального бюджета 50% процентных платежей за эти кредитные ресурсы при условии, что процентные ставки не будут превышать 2% пункта от учетной ставки Центрального Банка Российской Федерации;

* по принципам самоуправления в завершенных строительством и заселенных ТСЖ, оплате членами ТСЖ жилищных и коммунальных услуг.

В настоящее время данный законопроект прошел первое и готовится ко второму чтению, но с целью ускорения внедрения части его положений в практическую деятельность принят закон от 18 июля 2011 г. N 244-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный Закон «О содействии развитию жилищного строительства» которым предусмотрена передача земельных участков Фонда в безвозмездное срочное пользование жилищно-строительным кооперативам, жилищным накопительным кооперативам и иным специализированным потребительским кооперативам, которые созданы в целях обеспечения жильем отдельных категорий граждан. Закон облегчает обеспечение жильем работников федеральных госорганов, ФГУ, государственных академий наук и подведомственных им институтов (в первую очередь - молодых ученых) и военнослужащих. Речь идет о гражданах, которые не относятся к категории малоимущих, а потому не могут претендовать на получение бесплатного жилья от государства. Но при этом уровень их доходов не столь высок, чтобы купить жилье на рынке. Еще одно обязательное условие - претендент на вступление в кооператив должен работать (служить) в госструктуре на постоянной основе. В законе речь идет только об участках, которыми ведает Фонд содействия развитию жилищного строительства. Согласно Земельному кодексу, участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются юрлицам для возведения жилья исключительно на аукционах. Жилищный кодекс разрешает гражданам объединяться в стройкооперативы. Но, когда решается вопрос с выделением земли, ЖСК приходится конкурировать с крупными стройкомпаниями. Доля расходов на землю в себестоимости жилья составляет, по экспертным оценкам, 6-13% для многоквартирных домов и от 25% и выше - для малоэтажного строительства. Соответственно, если земля станет бесплатной, это заметно уменьшит расходы граждан, приобретающих квартиры через кооператив. Списки участников кооперативов будут формироваться по месту работы. утверждаться федеральными госорганами и быть доступными для всех желающих путем опубликования на сайтах учреждений и академий. Учреждения, в распоряжении которых имеются подходящие для строительства участки, смогут обратиться в Фонд РЖС. Но окончательное решение будет, как и сейчас, принимать

Правительственная комиссия по развитию жилищного строительства.

В целом обобщая законодательную деятельность Государственной Думы по поддержке малоэтажного строительства можно выделить следующие наиболее важные законодательные инициативы:

Поправки в Закон № 190-ФЗ от 29.12.2004 г. (ГК РФ) в соответствии с которым индивидуальные дома и многоквартирные дома с количеством этажей не более чем три не требуют госэкпертизы проектной документации. Так, в соответствии со ст. 49 указанного ГК РФ не подлежит государственной экспертизе проектная документация для строительства, в том числе, следующих объектов недвижимого имущества:

отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей не более чем три, предназначенные для проживания одной семьи (объекты индивидуального жилищного строительства);

жилые дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из нескольких блоков, количество которых не превышает десять и каждый из которых предназначен для проживания одной семьи, имеет общую стену (общие стены) без проемов с соседним блоком или соседними блоками, расположен на отдельном земельном участке и имеет выход на территорию общего пользования (жилые дома блокированной застройки);

многоквартирные дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из одной или нескольких блок-секций, количество которых не превышает четыре, в каждой из которых находятся несколько квартир и помещения общего пользования и каждая из которых имеет отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования;

В целях стимулирования развития жилищного строительства, в первую очередь малоэтажного были разработаны и приняты также следующие законопроекты:

Поправки в закон № 190-ФЗ от 29.12.2004 г. Отменен НДС по договорам долевого участия

Закон № 261-ФЗ от 23.11.2009 г. обязывает застройщиков производить дома отвечающие высоким требованиям энергоэффективности и экологичности.

Закон № 343-ФЗ 27.12.2009 г. до 60% переданных в Фонд РЖС земель будут использованы для малоэтажного жилищного строительства (МЖС).

Закон № 316-ФЗ от 17.12.2009 г. снял ограничение на переселение граждан из аварийного жилого фонда в черте одного населенного пункта.

Закон № 25-ФЗ от 9.03.2010 г. средства Фонда ЖКХ на переселение из аварийного жилищного фонда будут направляться преимущественно на МЖС

Закон № 288-Фз от 18.06.2010 г. до 50 % (170 тыс. руб) материнского капитала можно использовать на МЖС при получении разрешения на строительство, остальные 50% через 6 мес.

Закон № 70-ФЗ 4 мая 2010 г военнослужащие могут получать служебные жилые дома. Увеличен размер превышения площади бесплатного жилья с 9 кв. м до 16 кв. м (с 54 до 70 кв.м) и участок 600 кв. м.

17 июня 2011 года в третьем чтении был принят законопроект, который внес изменения в два закона Российской Федерации -- ФЗ «Об ипотеке» и AP №168- ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих». В соответствии с поправками по военной ипотеке разрешено покупать дома с земельными участками.

Вызвать интерес к развитию малоэтажного домостроения со стороны местных органов власти помогут предложения, содержащиеся в поправках в Налоговый кодекс РФ предлагающих заменить налог на землю и налог на имущество физических лиц, ставка которого составляет от 0,1% до 2% от стоимости имущества определенной Бюро технической инвентаризации, единым налогом на недвижимость. Это позволит ежегодно взимать от 0,05% до 0,5% от стоимости жилой недвижимости и земельного участка, рассчитанной на основе кадастровой стоимости объектов, приближенной к рыночной стоимости. Поскольку этот налог будет поступать в местный бюджет, то возникнет серьезная база для его пополнения в целях развитии малоэтажного строительства.

2.2 Анализ действующих общефедеральных целевых программ по поддержке малоэтажной жилой застройки

2.2.1 Национальный проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», ФЦП «Жилище» и ее подпрограммы

Одним из важнейших документов стимулирующих развитие малоэтажного жилищного строительства являлся Национальный проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», утвержденный президиумом Совета при Президенте Российской

Федерации по реализации приоритетных национальных проектов (протокол № 2 от 21 декабря 2005 г.). Приоритетный национальный проект был рассчитан на 5 лет и включал четыре основных направления:

Увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования.

Повышение доступности жилья.

Увеличение объемов жилищного строительства и модернизация объектов коммунальной инфраструктуры.

Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем установленных категорий граждан.

Механизмом реализации Национального проекта являлась федеральная целевая программа «Жилище» на 2002-2010 годы, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. № ПП-865 и является федеральная целевая программа «Жилище» на 2011-2015 годы, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. № ПП-1050 и входящие в ее состав четыре подпрограммы, на которых базируется новая жилищная стратегия государства:

подпрограмма "Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры";

подпрограмма "Обеспечение жильем молодых семей"; подпрограмма "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством";

подпрограмма "Стимулирование программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации";

мероприятия по поддержке платежеспособного спроса на жилье, в том числе с помощью ипотечного жилищного кредитования.

Федеральная целевая программа "Жилище" на 2011 - 2015 годы предусматривает:

формирование рынка доступного жилья эконом класса, отвечающего требованиям энергоэффективности и экологичности;

комплексное решение проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающее доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем;

стимулирование платежеспособного спроса на жилье, включая повышение доступности приобретения жилья для молодых семей;