"Новый регионализм" и белорусско-российское приграничье

На национальном уровне цели приграничного сотрудничества определяются национальными интересами страны, ее безопасностью и особенностями внешнеэкономической политики каждой из стран-партнеров.

Основными направлениями деятельности национальных органов Беларуси и России в сфере приграничного сотрудничества являются:

формирование приграничной инфраструктуры (контрольно-пропускных пунктов, таможенных складов, терминалов, транспортной инфраструктуры);

координация деятельности органов местной власти двух стран в приграничном сотрудничестве; обеспечение благоприятных общеэкономических условий для приграничного сотрудничества; открытие представительств на территории сопредельной страны в целях реализации приграничного сотрудничества.

На региональном (местном) уровне, который является основным в формировании и развитии приграничного сотрудничества, обеспечивается реализация целей совместного социально-экономического и культур-

ного развития приграничной территории и решения региональных проблем путем активной внешнеэкономической и иной деятельности. Необходимыми условиями эффективного участия региональных и местных властей в приграничном сотрудничестве, исходя из зарубежного опыта, являются следующие: принцип субсидиарности в деятельности местной власти;

развитый институт местного самоуправления и финансовое обеспечение реализации полномочий местных органов управления;

внешнеэкономическая компетенция на региональном уровне.

С учетом того, что в Беларуси такие предпосылки в полной мере не созданы, необходимо предусматривать участие национальных органов управления в приграничном сотрудничестве. Дальнейшее развитие активных приграничных контактов предполагает делегирование на региональный уровень дополнительной компетенции либо формирование института уполномоченного национальных органов на приграничной территории.

В дальнейшем возможность развития приграничного сотрудничества необходимо увязывать с совершенствованием действующей системы местного управления и самоуправления в направлении унификации со страной-партнером, развитием института местного самоуправления и определенной территориальной децентрализацией управленческих функций.

Основными направлениями деятельности органов местной власти в развитии приграничного сотрудничества являются следующие: разработка и реализация региональных программ приграничного сотрудничества; содействие уполномоченным национальных органов в осуществлении мер по налаживанию приграничных контактов; обеспечение информационного и организационно-экономического взаимодействия субъектов хозяйствования приграничной территории двух стран; реализация внешнеэкономических функций, законодательно закрепленных на региональном уровне управления.

В Концепции отмечается, что в настоящее время правовую базу приграничного сотрудничества Республики Беларусь и Российской Федерации формируют главным образом нормативно-правовые документы национального законодательства каждой из стран, определяющие и регламентирующие компетенцию региональных органов управления в сфере международных отношений. Поэтому подчеркивается, что реализация целей, задач и технологий приграничного сотрудничества требует преодоления несовершенства его нормативно-правового обеспечения.

Дальнейшее развитие нормативно-правовых оснований приграничного сотрудничества должно осуществляться в следующих направлениях:

формирование международной правовой основы, что предполагает разработку Конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и местных властей, аналогичной Европейской рамочной конвенции, и определяющей условия развития приграничного сотрудничества стран на постсоветском пространстве в рамках региональных объединений;

развитие действующего национального законодательства в отношении более четкого определения правовой основы различных форм приграничного сотрудничества, компетенции региональных и местных властей в контексте совершенствования правовой базы действующей системы местного управления и самоуправления; в перспективе - создание специального законодательства.

Ориентируясь на международную практику, целесообразно обеспечить реализацию приграничных связей Беларуси и России в следующих правовых формах соглашений: межгосударственные соглашения о приграничном сотрудничестве (если развитие этой формы попадает под исключительную юрисдикцию государства); контакты и соглашения между местными властями и сообществами в рамках их полномочий и в соответствии с национальным законодательством.

На начальном этапе приграничного сотрудничества Республики Беларусь и Российской Федерации его правовое обеспечение было целесообразно осуществлять преимущественно в форме межгосударственных соглашений, в которых фиксировались преимущественно пределы компетенции и полномочий региональных и местных властей. Однако по мере углубления экономической интеграции и становления Союзного государства Беларуси и России возможно и необходимо обеспечение субсидиарной юрисдикции региональных и местных властей в вопросах приграничного сотрудничества и реализации их права инициирования развития приграничных связей.

Основные положения Концепции характеризуются зрелостью своих теоретико-методологических оснований, структурной предметностью и реалистическим подходом к эволюционному характеру формирования и развития нормативно-правовых оснований белорусско-российского приграничного сотрудничества. Вместе с тем следует понимать, что документ с такой высокой смысловой нагрузкой - это приглашение к дискуссии, и он может быть относительно завершенным при условии «мозгового штурма» многих компетентных экспертов. В разделе 6.1. «Предложения…» представлены тезисы наших предложений по оптимизации Концепции.

В этой действительно эволюционной работе важно учитывать, что «для танго нужны двое»: текст документа требует постояннной смысловой коррекции с аналогичными документами и материалами Российской Федерации.

5.2 Документы и материалы Российской Федерации

Региональная политика Российской Федерации определяется ее Конституцией, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее региональных субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий. Хотя в статье 71 российской Конституции вопросы внешней политики, международных и внешнеэкономических отношений страны отнесены к компетенции федеральной власти (пункты «к» и «л»), в следующей статье 72 отмечается, что координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ и выполнение международных договоров государства относятся к вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (пункт «о»).

Среди актов федерального законодательства, в первую очередь, следует выделить принятый Госдумой 2 декабря 1998 г. федеральный Закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации». В соответствии с 72-й статьей российской Конституции он устанавливает общий порядок координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, содержит законодательные гарантии обеспечения их прав и законных интересов при установлении и развитии международных и внешнеэкономических связей.

В статье 1 этого Закона конкретизированы возможные направления международного сотрудничества субъектов РФ (торгово-экономическое, научно-техническое, экологическое, гуманитарное, культурное), а также определен круг зарубежных партнеров, с которыми они имеют право осуществлять международные и внешнеэкономические связи (субъекты иностранных федеративных государств, административно-территориальные образования государств с унитарным устройством, специализированные органы международных организаций). Далее в статье 2 Закона оговаривается право субъектов Федерации на ведение переговоров с вышеуказанными зарубежными партнерами и заключение соглашений с ними, которые однако не должны противоречить Конституции, международным договорам и внутреннему законодательству РФ. Согласно ст. 10 Закона, субъекты Федерации также пользуются правом по согласованию с МИД РФ открывать за пределами России свои представительства (не имеющие дипломатического статуса) и давать разрешение на открытие на своей территории таких же представительств субъектов иностранных государств

Базисные теоретико-методологические основания региональной политики Российской Федерации изложены в таких интегральных документах, как «Концепция национальной безопасности Российской Федерации» (2000), «Концепция внешней политики Российской Федерации» (2008), а также имеющая специальный смысл для нашего исследования «Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации» (2005). В первых двух названных документах региональная политика Российского государства представлена в определенных значимых сегментах, третий документ посвящен ей целиком, но обращает на себя внимание характерная общая черта - в течение почти десятилетия их подготовки и принятия заметна в принципе «фигура умолчания» относительно межрегионального взаимодействия Российской Федерации с Республикой Беларусь и роли строительства Союзного государства. Тем не менее контекст этих документов значим для определения сути и специфики регионалистских принципов и ориентаций России.

В принятой в 2000 г. Концепции национальной безопасности Российской Федерации (далее - Концепция…2000) особенно значимо, что в в ней среди основных угроз называется ослабление интеграционных процессов в Содружестве Независимых Государств. Акцентируется необходимость развития этих процессов «прежде всего с государствами - участниками СНГ и традиционными партнерами России».

Республика Беларусь в этом содружестве государств легко узнаваема, но в тексте - как субъект, однопорядковый с другими государствами. Особым пунктом, имеющим важное значение для Беларуси, является положение о том, что «национальные интересы России в пограничной сфере заключаются в создании политических, правовых, организационных и других условий для обеспечения надежной охраны государственной границы Российской Федерации, в соблюдении установленных законодательством Российской Федерации порядка и правил осуществления экономической и иных видов деятельности в пограничном пространстве Российской Федерации».

Основной угрозой национальной безопасности и интересам Российской Федерации в пограничной сфере называется экономическая, демографическая и культурно-религиозная экспансия сопредельных государств на российскую территорию. Документ нацелен на обеспечение суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, безопасности ее пограничного пространства.

В совокупности внешних условий, которые должны благоприятствовать утверждению России в этом качестве, наряду с известными внутренними факторами, называются обеспечение конкурентоспособности страны в глобализирующемся мире путем перехода к инновационной экономике, «формирование отношений добрососедства с сопредельными государствами…, поиск согласия и совпадающих интересов с другими государствами и межгосударственными объединениями в процессе решения задач, определяемых национальными приоритетами России, создание на этой основе системы двусторонних и многосторонних партнерских отношений».

Последний термин - партнерство - указывает на потенциал более приемлемой в современных международных отношениях «сетевой дипломатии, опирающейся на гибкие формы участия в многосторонних структурах в целях коллективного поиска решений общих задач». В таком ракурсе на передний план в качестве главных факторов влияния государств на международную политику, наряду с военной мощью, выдвигаются экономические, научно-технические, экологические, демографические и информационные, эффективное использование механизмов регулирования мировых рынков товаров и услуг, диверсификации экономических связей. Подчеркиваются «сравнительные преимущества государств в интеграционных процессах. Экономическая взаимозависимость государств становится одним из ключевых факторов поддержания международной стабильности. Создаются предпосылки для становления более кризисоустойчивой международной системы».

«Концепция внешней политики Российской Федерации» (2008) - это документ, который свидетельствует о том, что открытая экономика России диктует наращивание ее взаимодействия в таких форматах, как высокоразвитая «G-8» и ее диалог с традиционными партнерами дальнего зарубежья - в форматах «тройки» (Россия, Индия и Китай), «четверки» БРИК (Бразилия, Россия, Индия и Китай), к которой недавно присоединилась ЮАР.

Однако лишь в заключение этой Концепции едва ли в качестве политкорректной дежурной фразы, прозвучало положение о том, что Россия «активно использует возможности региональных экономических и финансовых организаций для отстаивания интересов Российской Федерации в соответствующих регионах, уделяя особое внимание деятельности организаций и структур, способствующих укреплению интеграционных процессов на пространстве СНГ (курсив мой -И.Л.)». В Республике Беларусь - союзного государства с Российской Федерацией - такой контекст воспринимался адекватно.

Лишь в 2011 году премьер-министр Российской Федерации и ее новый вероятный преидент в програмной статье «Новый интеграционный проект для Евразии -- будущее, которое рождается сегодня» недвусмысленно заявил о стратегическом приоритете сотрудничества и интеграции в постсоветском пространстве и стремлении России к «новому качеству» приграничного взаимодействия [Путин 2011].

Положительным моментом российской внешнеполитической Концепции является динамика, развитие ее оснований по мере окончательного выбора стратегических приоритетов страны. Принципиально важно, что евразийский выбор России означает реалистическое признание того, что Россия - это «другая Европа», и подчеркивание общеевропейского контекста интеграции. Президент РФ Д. Медведев обратил внимание на ее технологии: «Мы разрешили напрямую применять на территории Российской Федерации технологические рамки, техническое регулирование, регламенты стран Евросоюза. То есть, по сути, дали согласие на использование этих стандартов в качестве нашего законодательства. Допустили прямую инкорпорацию этого законодательства на территории России…Конечно, мы можем вносить в нее свои уточнения, это наше право, но в целом это облегчает и наши контакты со странами Евросоюза» [Молчанов 2010, с. 33].

Определенной предпосылкой достижения такого качества отношений является утвержденная Правительством РФ в 2001 г. «Концепция приграничного сотрудничества Российской Федерации» [Концепция 2001]. В ней определены цели, принципы и приоритеты деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и граждан в сфере приграничного сотрудничества. Концепция учитывает накопленный опыт приграничного сотрудничества и исходит из единства и целостности территории, внутреннего и международного рынков России, конкретно - согласования общегосударственных интересов и интересов населения приграничных территорий Российской Федерации.

Согласно этому документу, приграничное сотрудничество в Российской Федерации основывается на следующих принципах: мирное разрешение приграничных споров; взаимное уважение суверенитета и территориальной целостности и законодательства государств, осуществляющих приграничное сотрудничество, а также соответствующих международных договоров; обеспечение интересов России в приграничном сотрудничестве; ненанесение ущерба экономическим и иным интересам государств, осуществляющих приграничное сотрудничество.

Важным положением Концепции является учет особенностей приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, в том числе их разнородности, характера межгосударственных отношений и исторически сложившихся связей с сопредельными государствами, природно-ресурсных, социально-экономических, градостроительных и транспортных условий развития приграничной территории, а также характера угроз национальной безопасности РФ на приграничных территориях. Отмечается и необходимость соблюдения Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 1980 года.

Участниками приграничного сотрудничества в Российской Федерации в пределах своей компетенции могут являться федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, а также юридические и физические лица в соответствии с законодательством Российской Федерации, и при осуществлении приграничного сотрудничества они должны принимать во внимание основные факторы, определяющие особенности приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств.

Согласно Концепции, основные полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области приграничного сотрудничества, установленные законодательством Российской Федерации, таковы.

Федеральные органы исполнительной власти: заключают международные договоры и соглашения; устанавливают порядок осуществления приграничного сотрудничества, применения Таможенного тарифа Российской Федерации; регулируют внешнеэкономическую деятельность хозяйствующих субъектов на приграничной территории Российской Федерации; представляют интересы России по вопросам приграничного сотрудничества в международных организациях.

К совместной компетенции федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации относятся: координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров; установление порядка осуществления хозяйственной деятельности на приграничной территории; реализация федеральных программ приграничного сотрудничества.

К полномочиям органов исполнительной власти приграничных субъектов Российской Федерации относится следующее: ведение в пределах их полномочий переговоров с органами власти административно-территориальных образований сопредельных государств, а в отдельных случаях, с согласия Правительства Российской Федерации, - с органами государственной власти сопредельных государств и заключение в установленном порядке соглашений по приграничному сотрудничеству; подготовка предложений по установлению порядка осуществления хозяйственной деятельности на приграничной территории.

Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий имеют право: осуществлять в установленном порядке внешнеэкономические связи с муниципальными образованиями, административно-территориальными образованиями, организациями и гражданами сопредельных государств; заключать в установленном законодательством РФ порядке с иностранными партнерами соглашения (гражданско-правовые договоры) о приграничном сотрудничестве.

В Концепции определяются структурные формы приграничного сотрудничества: проведение встреч уполномоченных органов государственной власти по вопросам приграничного сотрудничества; создание уполномоченными органами государственной власти совместных координирующих органов по приграничному сотрудничеству и рабочих групп при них, в том числе в рамках межправительственных комиссий по торгово-экономическому и научно-техническому сотрудничеству; заключение только субъектами Российской Федерации в установленном порядке соглашений о приграничном сотрудничестве с иностранными государствами, с административно-территориальными образованиями иностранных государств либо - с органами государственной власти иностранных государств. Могут применяться и другие виды приграничного сотрудничества, не противоречащие законодательству Российской Федерации и отвечающие целям развития страны и ее приграничных территорий.

Для развития приграничного сотрудничества рекомендованы следующие направления сотрудничества: в приграничной торговле, которое осуществляется между российскими юридическими и физическими лицами, имеющими постоянное место нахождения (место жительства) на приграничной территории РФ, и иностранными лицами, имеющими постоянное место нахождения (место жительства) на сопредельной приграничной территории, исключительно для удовлетворения местных нужд в товарах, производимых на соответствующих приграничных территориях; при осуществлении инвестиционных проектов и производственно-технического сотрудничества; в области транспорта и связи; в сфере рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды; в правоохранительной деятельности; в сфере регулирования миграции населения и рынка труда; весь комплекс научного и гуманитарного сотрудничества.

В Концепции отмечается, что финансовое обеспечение реализации приграничного сотрудничества осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, а также внебюджетных источников финансирования, в том числе международных организаций, и средств сопредельных государств, использование которых определяется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Речь идет и о стимулировании развития приграничных территорий, которое должно осуществляться с учетом интересов ее населения и всего населения Российской Федерации, а также интересов населения приграничных территорий сопредельных государств, но в тексте нет даже упоминания относительно рамочных объемов такого стимулирования.

Вместе с тем конструктивный потенциал изложенных положений Концеции принципиально обесценивается тем, что реальная роль, которая отводится в ней приграничным субъектам, выясняется в однозначном положении о том, что ее «реализацию осуществляет Правительство Российской Федерации. Оно разрабатывает меры по развитию приграничного сотрудничества и руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти по их реализации». Это итоговое положение если не сводит на-нет, то практически минимизирует субъектность, относительную самостоятельность приграничных субъектов и подтверждает вывод российских экспертов [см.: Швецов 2009], что в Российской Федерации попрежнему преобладает патерналистская региональная, в том числе и приграничная, политика.

Достоинства и просчеты внешнеполитической концепции Российского государств, в особенности ее эволюция в последние годы - это во многом результат предшествующей разработки Министерством регионального развития РФ «Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации» [Концепция 2005]. Интегральный недостаток новой Концепции заключается в том, что она сориентирована на процесс выравнивания социально-экономического развития регионов, а само развитие отошло на второй план. Между тем, в ресурсообеспеченных регионах не согласны с подобным выбором «первичности» и «вторичности», как на уровне экономического, так и социального развития.

Определенное внимание в Концепции уделено теме применения особых мер экономического регулирования на федеральном уровне по отношению не только к геополитически важным, но и депрессивным регионам. «Экономическая природа таких мер должна выражаться не в передаче бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам дополнительной финансовой помощи, порождающей зачастую иждивенческую политику, а в формировании максимально благоприятных условий для развития бизнеса на соответствующих территориях с учетом их экономической специализации и сбалансированном с ним развитием социальной сферы», - отмечается в документе. Идеальной была бы ситуация, если бы бизнес «шел в депрессивные регионы». И в Концепции не исключается возможность решения проблем депрессивных регионов, в частности, путем создания СЭЗ регионального развития. При этом забывают, что СЭЗы эффективны лишь при условии реальной субъектности, относительной самостоятельности регионов и их реального контроля за распределением ресурсов.

В конечном счете, авторы новой Концепции, в противоречии с провозглашенной стратегией выравнивания регионов, трактуют отношение к ним в категориях конкуренции, а не солидарности.

Наиболее продвинутые регионы Российской Федерации последовательно добиваются кардинального сдвига в повышении самостоятельности и совершенствовании правовых оснований приграничной политики. Об этом свидетельствует такой тщательно разработанный и всесторонне аргументированный документ, как «Предложения Центрального федерального округа о мерах по совершенствованию работы в области развития пограничного сотрудничества, торгово-экономических и культурных связей с партнерами по СНГ и сопредельными государствами» [Предложения…2003].

В этом документе акцентирована потребность в конкретизации достигнутых ранее рамочных соглашений, необходимость изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации, регулирующие отдельные аспекты приграничного сотрудничества в Российской Федерации, разработки закона, регулирующего это сотрудничество с учетом современных правовых норм и имеющегося международного опыта.

Одними из главных целей закона определены: более предметное распределение компетенции между федеральными, региональными и местными уровнями приграничного сотрудничества; обеспечение должного миграционного контроля и вместе с тем облегчения визового, транспортного режима для жителей приграничных регионов; создание условий для привлечения на приграничные территории отечественного и иностранного капитала; урегулирование вопросов приграничной торговли и т.д.

С этой целью требует детального анализа ряд ратифицированных и уже действующих двусторонних и многосторонних международных договоров (соглашений) с участием Российской Федерации, заключенных в рамках СНГ, затрагивающих проблематику приграничного и межрегионального сотрудничества с целью их наиболее эффективного практического применения.

Объективная потребность в законе о мерегиональном и приграничном сотрудничестве действительно назрела. Социально-экономический уровень развития экономики России в значительной мере определяется уровнем регионального развития. Однако социально-экономическому развитию регионов препятствует целый комплекс проблем, среди которых особое место занимает усиливающаяся территориальная дифференциация между субъектами Российской Федерации, недостаточно эффективная система государственного управления региональным развитием, которая не справляется с задачами территориального развития.

Эффективность государственного управления, понимаемая как способность к реализации поставленных цеей в сфере регионального развития, недостаточна, в частности, потому, что на сегодня отсутствует системный подход к вопросу самой организации - как разработки, так и осуществления государственной региональной политики федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В системе нормативно-правовых актов в сфере регионального развития отсутствует документ, который бы установил основы разработки и реализации государственной региональной политики, определил бы цели, задачи, принципы, приоритеты, субъекты, механизмы и другие важные вопросы государственной региональной политики.

Во многом по этой причине разрабатываемые и принимаемые в настоящее время федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления стратегические, программные и прогнозные документы в сфере межрегионального и приграничного взаимодействия не взаимосвязаны и несогласованы между собой, а потому и не справляются с поставленными перед ними задачами. Результаты - увеличение неравномерности социально-экономического развития регионов - говорят сами за себя.

Как показал опыт, методы и инструменты региональной политики, реализуемые в настоящее время, не дают ожидаемых результатов из-за того, что они применяются фрагментарно и изолированно, не опираясь на целостную концепции государственного регулирования территориального развития. Избирательная поддержка одних регионов, осуществлявшаяся без учета интересов других субъектов Федерации, только повышает территориальную дифференциацию и дезинтеграцию.

В правовом поле России в обсуждаемой сфере регламентации региональной политики, по оценке экспертов, существует лишь «устаревший и крайне слабый во всех отношениях» Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. №803 «Об основных положениях региональной политики Российской Федерации». По их мнению, необходим системный подход к вопросу правового регулирования основ региональной политики, который может быть закреплен в Федеральном законе «Об основах организации, разработки и реализации государственной региональной политики в Российской Федерации». Принятие федерального закона, регламентирующего организационно-правовые основы общественно-политической и социально-экономической ситуации в межрегиональном и приграничном взаимодействии, становится все более актуальным [см.: Малчинов 2009].

В целом компаративный анализ белорусских и российских документов и материалов по межрегиональному и приграничному сотрудничеству показывает как их общность, так и заметные расхождения. Общность между ним, несмотря на различия в унитарном характере РФ и федеративном устройстве РФ, обусловлена по сути традиционным пониманием меж- региональных и приграничных отношений в «вертикальном», патерналистском духе, но еще не в парадигме сетевого «нового регионализма».

Различия между этими документами выявляются по меньшей мере по трем позициям, прежде всего в своих теоретико-методологических основаниях. показывает Во-первых, в белорусском варианте Концепции приграничного сотрудничества, под воздействием социального характера Республики Беларусь, во главу угла поставлен и развернут гуманистический приоритет приграничной политики. Во-вторых, отмеченная особенность приоритет ориентирует преимущественно не на конкурентный, а на солидарный смысл прагматических особенностей этой политики. В-третьих, документ сознательно нацелен на преодоление исторической травмы наших народов в результате распада СССР и укрепление сотрудничества не просто между дружественными государствами и их приграничными субъектами, но и их всесторонней интеграции, формирование подлинного политического Союза между ними.

Вместе с тем в Концепции не нашла выражения реальная аритмия в строительстве Союзного государства, уже заметная в 2006 г., хотя авторы этого документа не могли предполагать сценария его «долгостроя» (А. Лукашенко). Но то, что заложено в самой Концепции, способно позитивно содействовать реанимации и возобновлению динамики союзного строительства. Открытым остается вопрос - в каких конституционных и нормативно-правовых формах такой сдвиг возможен и необходим, и только практика выявит жизнеспособность такой стратегической ориентации.

5.3 Межгосударственные документы и материалы

В конце 90-х г.г. в пространстве Содружества Независимых Государств, с одной стороны, еще продолжался процесс самоопределения и суверенизации постсоветских государств, а с другой - те из них, которые серьезно относились к перспективе реинтеграции, не могли быть удовлетворены аморфным, неупорядоченным состоянием приграничных взаимоотношений.

В интересах развития приграничного и межрегионального взаимодействия с регионами Беларуси может быть использован ряд разрозненных правовых автов. Среди них: Соглашение об основных принципах приграничного сотрудничества государств - участников Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях от 29 марта 1996 г. (Москва, 26 февраля 1999 г.); Договор о создании Союзного государства Белоруссии и России (Москва, 8 декабря 1999 г.); Соглашение о приграничном сотрудничестве в области изучения, освоения и охраны недр (Минск, 31 мая 2001 г.). - [Электронный ресурс] <http://www.cis.minsk.by/page.php?id=1596>

Вместе с тем возникла необходимость в их целостном политико-правовом обеспечении, и в результате было принято постановление Межпарламентского Комитета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации от 16 июня 1998 г. №6-5 «О модельном законе «О регионах приграничного сотрудничества» [Электронный ресурс] - pravo.kulichki.com/megd2007/bz03/dcm03136.htm. Межпарламентский Комитет постановил принять разработанный экспертами модельный закон, направить его в парламенты своих государств, рекомендовать его для использования в национальных законодательствах, а Интеграционному Комитету исходить из основных положений модельного закона при подготовке и реализации соответствующих договоров, соглашений и решений органов управления интеграцией.

В преамбуле Модельного закона отмечается, что его целью является создание необходимых правовых условий для восстановления на новой экономической основе и дальнейшего развития всесторонних связей между сопредельными приграничными регионами Республики Беларусь и Российской Федерации, Республики Казахстан и Кыргызской Республики, а также регулирования взаимоотношений государств и приграничных регионов, возникающих в процессе сотрудничества. Действие настоящего Закона распространяется на правоотношения, в которые вступают приграничные регионы в процессе хозяйственного, научно-технического, гуманитарного и иного взаимодействия с сопредельными приграничными регионами другого государства.

Модельный закон (далее - Закон) характеризуется концептуальной определенностью исходных и базовых понятий еще традиционной региональной политики, но и продуманной структурой и потенциально высокой прагматической эффективностью.

В гл. 1 понятие «регион приграничного сотрудничества (приграничный регион») понимается как регион в пределах административных или других, в соответствии с конституционным устройством, государственных территориальных образований, прилегающих к государственной границе, создаваемый для развития приграничного сотрудничества на основании международных договоров между сопредельными государствами. Перечень регионов приграничного сотрудничества определяется правительствами государств по представлению указанных выше территориальных образований. Под сопредельными регионами приграничного сотрудничества понимаются приграничные регионы государств, граничащих между собой; под приграничным сотрудничеством - развитие всесторонних взаимовыгодных связей приграничных регионов с сопредельными приграничными регионами, осуществляемое путем согласованных действий органов государственной власти и региональных органов управления на основе заключенных международных договоров и соглашений, а также национального законодательства; под органом управления регионами приграничного сотрудничества понимаются территориальные органы управления, образованные в соответствии с конституционным устройством каждого государства.

В Законе отмечается, что отношения, возникающие в связи с защитой интересов государства и обеспечением интересов регионов приграничного сотрудничества, регулируются нормами международного права, международными договорами по вопросам приграничного сотрудничества, настоящим Законом, а также другими актами национального законодательства.

Главы 2-3 посвящены государственному регулированию приграничного сотрудничества. Главная цель государственной политики в области приграничного сотрудничества состоит в содействии процессам интеграции между странами, а также в углублении и расширении взаимовыгодных контактов, которые в значительной степени фокусируются на приграничных территориях. Государство обеспечивает условия для всестороннего взаимодействия приграничных регионов как в области согласования стратегии их социально-экономического развития, так и решения конкретных задач, направленных на устранение препятствий для движения товаров, услуг, произведенных за счет местных ресурсов в пределах приграничных регионов и предназначенных для потребления на территории этих регионов.

Приграничное сотрудничество рассматривается государством как важнейший фактор производственного и социального развития приграничных регионов, объединения их усилий для решения общих межрегиональных проблем и повышения на этой основе уровня и качества жизни населения. В этих же целях осуществляется координация и регулирование социально-экономических, культурных, информационных, правоохранительных и других связей приграничных регионов.

Органы государственной власти прилагают усилия для того, чтобы решать юридические, административные, технические и другие проблемы, способные затруднить нормальное функционирование и развитие приграничного сотрудничества.

Компетенция органов государственной власти в вопросах приграничного сотрудничества осуществляется в совокупности следующих функций: предоставление региону статуса региона приграничного сотрудничества и определение перечня регионов приграничного сотрудничества; сближение действующих законодательных актов, способствующих развитию экономических, научно-технических и гуманитарных связей приграничных регионов с приграничными регионами сопредельных государств; правовое регулирование международного сотрудничества приграничных регионов, заключение двусторонних и многосторонних межгосударственных соглашений, регулирующих сотрудничество приграничных регионов с сопредельными приграничными регионами; координация деятельности по созданию свободных экономических зон; информационное обеспечение процесса приграничного сотрудничества; надзор и контроль за приграничным сотрудничеством; определение согласительных процедур, разрешение споров в соответствии с международными договорами и соглашениями.

Закон обязывает следовать тому, что режим государственной границы, приграничный режим, режим пропуска через государственную границу лиц, имеющих постоянное местонахождение или место жительства на приграничной территории, устанавливаются в соответствии с государственным законодательством и международными договорами. Перемещение товаров, производимых и предназначенных для потребления на сопредельных приграничных территориях, через таможенную границу государства производится в соответствии с международными договорами государства и в порядке, определяемом органами государственной власти.

Компетенция органов управления приграничными регионами заключается в том, что они решают конкретные вопросы приграничного сотрудничества и обеспечивают на своей территории в пределах своей компетенции благоприятные условия для деятельности предприятий, организаций, других юридических и физических лиц сопредельных регионов в рамках приграничного сотрудничества, в соответствии с настоящим Законом и внутренним законодательством. Эти органы обязаны поощрять взаимные инвестиции, способствовать развитию производственных, научно-технических, финансовых и иных хозяйственных связей между предприятиями сопредельных приграничных регионов и образованию на их основе международных межрегиональных финансово-промышленных групп, акционерных компаний, других типов совместных предприятий и организаций в соответствии с действующим законодательством государств. В задачи органов управления приграничными регионами входит информирование юридических и физических лиц о действующем порядке приграничного сотрудничества. Органы управления приграничными регионами обеспечивают контроль и несут ответственность за развитие приграничного сотрудничества на своей территории.

В этих целях органы управления регионами приграничного сотрудничества имеют следующие права: взаимодействовать с органами управления приграничными регионами, находящимися под юрисдикцией сопредельного государства; заключать соглашения по вопросам экономического и иного сотрудничества с приграничными регионами сопредельных государств; принимать совместные межрегиональные программы, инвестиционные проекты; принимать решения о перемещении через государственную границу машин, механизмов, материальных ресурсов, рабочей силы, необходимых для выполнения работ, предусмотренных заключенными сопредельными приграничными регионами соглашениями; осуществлять деятельность по созданию на своей территории свободных экономических зон в соответствии с законодательством государств о свободных экономических зонах; устанавливать на своей территории особенности землепользования, местонахождение и размеры земельных участков, арендуемых хозяйствующими субъектами, другими юридическими и физическими лицами сопредельного региона приграничного сотрудничества; участвовать в деятельности совместных органов (комиссий, советов), образованных из представителей территориальных органов управления сопредельными регионами приграничного сотрудничества. Вместе с тем органы управления приграничными регионами пользуются названными правами постольку, поскольку они не противоречат конституции государства и его национальному законодательству.

В статьях 8-10 Закона особое внимание обращается на развитие хозяйственных комплексов приграничных регионов. Их органы управления имеют право осуществлять координацию направлений развития региональных хозяйственных комплексов, других мероприятий, способствующих более эффективному использованию природного и экономического потенциала сопредельных приграничных регионов, рациональному разделению труда между ними и развитию на этой основе долговременных взаимовыгодных торгово-экономических связей. В этой связи органы управления приграничными регионами в пределах своих полномочий создают льготные условия субъектам хозяйственной деятельности региона независимо от их форм собственности и подчиненности, действующим в рамках межрегиональных программ сотрудничества сопредельных приграничных регионов, совместных инвестиционных проектов, соглашений о производственной кооперации и других международных договоров, поощряют на своей территории деятельность юридических и физических лиц приграничных регионов.

В компетенцию соответствующих подразделений органов управления приграничными регионами входит согласование вопросов эксплуатации и развития сети транспортных коммуникаций и транспортной инфраструктуры с органами управления сопредельными приграничными регионами, обеспечение на своей территории на принципах взаимности необходимых условий для осуществления перевозок грузов и пассажиров транспортными средствами, принадлежащими предприятиям, организациям и гражданам сопредельных приграничных регионов, содействие развитию прямых экономических связей между транспортными предприятиями и организациями.

Менее определенны, с точки зрения императивной силы Закона, статьи 11, 12. В первой из них, посвященной охране окружающей среды, органы управления приграничными регионами не обязываются, а лишь «имеют право» согласовывать с органами управления сопредельными приграничными регионами решение комплекса проблем, связанных с охраной окружающей среды: обеспечение экологического мониторинга, разработка и реализация целевых программ по улучшению окружающей среды в экологически неблагоприятных районах и охрана природных объектов, расположенных в сопредельных приграничных регионах, оказание взаимной помощи в критических ситуациях.

Нечто подобное - в некоторых положениях о трудовых ресурсах. Органы управления приграничными регионами также лишь «имеют право» согласовывать с органами управления сопредельными приграничными регионами действия по обеспечению наиболее рационального использования трудовых ресурсов и трудового потенциала населения сопредельных приграничных регионов, трудовой деятельности населения на предприятиях и в организациях, расположенных в сопредельных приграничных регионах, обеспечивают условия для перемещения трудовых мигрантов. Более определенны положения, в которых соответствующие подразделения органов управления приграничными регионами осуществляют на своей территории учет иностранных граждан, прибывающих в приграничные регионы, и определяют порядок и конкретные формы их экономической и другой деятельности, а также устанавливают в необходимых случаях квоты въезда граждан в приграничные регионы на постоянное или временное жительство.

Статьи 13-15 Закона посвящены регулированию социокультурных направлений приграничного сотрудничества.

В сфере образования органы управления приграничными регионами на основе соответствующих соглашений решают вопросы обмена преподавателями, студентами, взаимодействуют в области повышения квалификации и переподготовки специалистов, берут обязательства на принципах взаимности по удовлетворению потребностей граждан сопредельных приграничных регионов в получении образования, которым должно быть предоставлено право поступления в учебные заведения приграничного региона на равноправной основе.

В области медицинского обслуживания населения территориальные органы управления приграничными регионами заключают соглашения с органами управления сопредельными приграничными регионами, на основе которых создают необходимые условия для беспрепятственного оказания населению приграничных регионов медицинской помощи, содействуют установлению прямых контактов между медицинскими учреждениями для организации консультаций специалистов, обмена информацией, оказания взаимопомощи в приобретении и эксплуатации специального оборудования, обеспечения лекарственными средствами.

В сфере культуры территориальные органы управления развивают сотрудничество, способствуют созданию единого информационного пространства, обеспечивают распространение на своей территории теле- и радиопрограмм, продукции органов периодической печати, а также книжной и другой печатной продукции сопредельных приграничных регионов.

В статье 16 Закона важное место уделено сотрудничеству правоохранительных органов приграничных регионов. Они должны оказывать помощь сопредельным приграничным регионам во всех сферах правоохранительной деятельности и в соответствии с национальным законодательством и международными договорами. Правоохранительные органы приграничных регионов на основе соответствующих соглашений имеют право устанавливать прямые контакты с правоохранительными органами сопредельных приграничных регионов, согласовывать мероприятия по улучшению криминогенной ситуации и пресечению противоправной деятельности, проводить совместные оперативные акции по борьбе с преступностью, особенно ее организованными формами, терроризмом, контрабандой, наркобизнесом, осуществлять совместный контроль за криминогенной обстановкой, систематически обмениваться оперативной информацией.

В заключение текста Закона (глава 4) парадоксально подчеркнуто, что если международными договорами с участием государства установлены иные правила, чем те, которые содержатся в настоящем Законе, то применяются правила международного договора. Резонный вопрос: зачем разрабатывать и принимать Закон, который заведомо будет вторичным и более того - недееспособным относительно международных договоров?

5.4 Контент-анализ документов и материалов СМИ по российско-белорусскому приграничному сотрудничеству

Во взаимодействии государств СНГ устойчиво прослеживаются следующие системные уровни: межгосударственный, межрегиональный и приграничный. Российско-белорусское приграничье - это две триады соответствующих областей: Псковская, Смоленская, Брянская (Российская Федерация) и Витебская, Могилевская, Гомельская (Республика Беларусь).

Сотрудничество этих территорий осуществляется преимущественно в формате двусторонних соглашений. В этой связи особого внимания заслуживает изучение официальных документов регионального (областного) и субрегионального (районного) уровня, регламентирующих взаимоотношение в российско-белорусском приграничье. В качестве таких документов выступают: Соглашение между Администрацией Смоленской области (РФ) и Витебским областным исполнительным комитетом (РБ) о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве, Соглашение о сотрудничестве между Смоленской областью РФ и Гомельской областью РБ, Соглашение между Администрацией Смоленской области РФ и Могилевским областным исполнительным комитетом РБ о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве, Соглашение о долгосрочном сотрудничестве между Брянской областью РФ и Витебской областью РБ, Соглашение между администрацией Брянской области РФ и Гомельским областным исполнительным комитетом РБ о торгово-экономическом приграничном сотрудничестве, Соглашение о долгосрочном сотрудничестве между Брянской областью РФ и Могилевской областью РБ, Соглашение о создании приграничного сообщества Еврорегион «Днепр», Договор о международном сотрудничестве между высшими учебными заведениями и другими образовательными учреждениями и организациями приграничных областей Беларуси (Витебской, Гомельской и Могилевской) и России (Брянской, Псковской и Смоленской), Договор о сотрудничестве Мстиславского, Горецкого, Дрибинского, Климовичского, Кричевского, Чаусского районов Могилевской области, Ельнинского, Ершичского, Монастырщинского, Рославльского, Шумячского, Хиславичского районов Смоленской области, Договор о дружбе и сотрудничестве между Дубровенским районом Витебской области РБ и Краснинским районом Смоленской области РФ, Договор о дружбе и сотрудничестве между Горецким районом Могилевской области РБ и Монастырщинским районом Смоленской области РФ, Соглашение о торгово-экономическом, техническом и культурном сотрудничестве между Витебским районным исполнительным комитетом (РБ) и Администрацией муниципального образования «Велижский район» (РФ).

Наличие большого массива однородных документов позволяет применить для их характеристики метод контент-анализа. Отбор документов осуществлялся методом сплошной выборки. При определении частоты внимания к проблематике приграничного взаимодействия категориями анализа являлись сферы деятельности (научные и образовательные коммуникации, торгово-экономические связи и др.), подкатегориями - стороны сотрудничества приграничных областей в данных сферах (наука, образование, торговля, экономическое партнерство и др.). В качестве единиц анализа и счета выступили слова и словосочетания, раскрывающие различные аспекты взаимодействия регионов.

Распределение частоты внимания по основным категориям показывает, что в сотрудничестве приграничных регионов доминирует гуманитарная сфера. Это, прежде всего, научные и образовательные коммуникации (150 упоминаний), а также культурное взаимодействие (145 упоминаний). Второе место занимают торгово-экономические связи (77) и взаимодействие в сфере производства (76 упоминаний). Частота внимания к ним почти вдвое уступает гуманитарным связям. Далее следует социальная сфера (64 упоминания). Наименьшее внимание уделяется политико-правовому регулированию сотрудничества (53 упоминания). Выявленные доминирующие категории потребовали детального рассмотрения.

Анализ по разделу научные и образовательные коммуникации выявил преобладание частоты внимания к подкатегории «образование».