"Новый регионализм" и белорусско-российское приграничье

Рис. 3 Историко-культурное районирование Псковской области и соседних территорий России [Манаков 2004, с. 279]

Белорусские особенности Себежско-Невельского поозерья стали исчезать ещё во второй половине XIX века. Причиной этого процесса были отхожие промыслы, засилие русской школы и т.п. Краеведы отмечают, что свой вклад в процесс обрусения жителей Невельского уезда внес Николай I, поставив в Невеле несколько полков гвардейцев, но, увидев бедность уезда, оставил часть гвардейцев на вечное поселение.

В конце XIX века в Велижском и Невельском уездах Витебской губернии белорусы составляли 85% от всего населения (при 1-7% русского населения соответственно), в Себежском уезде - 47% (при такой же доле русского населения). Ещё одной этнической особенностью белорусских губерний по сравнению с соседними великорусскими землями являлась высокая доля евреев в городском населении, т.к. белорусские губернии входили в число территорий, определённых законом в пределах «черты еврейской оседлости». Поэтому третьим этническим компонентом в этих уездах были евреи, проживавшие исключительно в городах и местечках. Евреи составляли в 1897 году 3,8% населения Себежского уезда, 7,5% - Невельского уезда и 9,8% - в Велижского уезда [Первая всеобщая… 1903].

В 1926 году, после присоединения этих трех уездов к Псковской губернии, в Себежском уезде было зарегистрировано 27,5% белорусов и 68,5% русских, в Невельском уезде - 32% белорусов и 61% русских, в Велижском уезде - 35% белорусов и 59,5% русских. Доля евреев составляла 2,6% населения Себежского уезда, 3,7% - Велижского уезда и 5,7% - Невельского уезда (при этом в городских поселениях уездов евреи составляли примерно половину населения) [Манаков, Кулаков 1994].

В 1920-е годы был поставлен вопрос о преподавании в сельских школах Невельского уезда белорусского языка, так как этот уезд был признан белорусским [Зорин 1927]. Тем не менее, переходный характер этнического самосознания местного населения привел в ХХ веке к почти полной ассимиляции белорусов. Несмотря на сохранение некоторых белорусских черт в говорах в сельской местности, почти все население считает себя русским [Манаков 2004].

Согласно переписи 2002 года в Себежском, Невельском и Усвятском районах белорусы составляли 2,3-2,8% от всего населения, да и то в значительной части - это мигранты последних десятилетий из Белоруссии. Общая численность белорусов в южных районах Псковской области составила 1,5 тысячи, из них только половина владеет белорусским языком [Национальный… 2005].

Пограничность Псковской области накладывает отпечаток на жизнь населения в пределах всего региона. Этому способствует форма территории области, вытянутость которой с севера на юг в значительной степени определяется существующей в течение многих столетий этнической границей, неоднократно принимающей форму политического рубежа. При этом вдоль современной государственной границы сформировались зоны непосредственного социокультурного влияния соседних стран, выраженные в тесноте родственно-дружеских связей и интенсивности трансграничных контактов. В первую очередь, социокультурное воздействие соседних стран испытывают собственно пограничные районы, во вторую очередь - прилегающие к ним внутренние районы области, называемые нами приграничьем второго порядка.

В первую очередь, социокультурную специфику приграничных районов Псковской области определяют заметные родственные и дружественные связи местных жителей с населением соседних государств. Так, например, каждый третий житель районов, прилегающих к Эстонии, имеет в этой стране своих родственников, и еще каждый третий - друзей или знакомых. Аналогичная картина наблюдается в районах, пограничных с Беларусью. Каждый четвертый из опрошенных на крайнем юге области имеет среди своих родственников белорусов, ещё каждый пятый - друзей и знакомых в соседней республике [Манаков 2003].

В 1999-2010 годах была проведена серия социологических опросов, где изучались современные социокультурные связи населения Псковской области с жителями соседних государств. Наиболее масштабные опросы проводились в 2003 и 2008 гг. В 2003 г. опрашивалось 2569 респондентов, была выдержана выборка по полу и возрасту для всех 24 административных районов и 2 городов областного подчинения. В 2008 г. было опрошено 740 респондентов, выборка репрезентативна по полу, возрасту и месту проживания.

Согласно результатам данной серии социологических опросов, тесные родственно-дружеские связи с Белоруссией в наши дни характеризуют значительную часть населения Псковской области (табл. 2). Родственников, друзей или знакомых в Белоруссии имеет около 2/5 жителей области (в т.ч. родственников - 16,5% опрошенных, друзей и знакомых - 22% опрошенных). Среди опрошенных жителей области доля белорусов составила только 1,5%, что примерно соответствует современной доле белорусов в населении Псковской области. Однако свои белорусские этнические корни отметило 8% опрошенных. Наличие родственно-дружеских связей и «прозрачность» государственной границы с Беларусью предопределили относительно высокий уровень её посещаемости жителями Псковской области: в 2003 г. 20% опрошенных отметили, что хотя бы изредка бывают в Беларуси [Манаков 2004].

Таблица 2

Основные индикаторы социокультурного влияния зарубежных соседей на Псковскую область (2003 г., N = 2569)

Посещаемость Республики Беларусь жителями Псковской области заметно выше посещаемости других зарубежных стран. Так, согласно результатам опроса 2008 г., только 13,5% жителей Псковской области выезжали за рубеж в последние годы, ещё 29,5% - не выезжали несколько лет, и 57% вообще не выезжали за границу [Манаков 2010].

Максимальной теснотой родственных связей отличаются пограничные с Беларусью районы, где каждый четвертый из опрошенных заявил о наличии в соседней стране ближних или дальних родственников (табл. 3). К этому следует добавить, что 12% населения, проживающего в пограничных районах, имеет белорусские этнические корни (но собственно белорусами называет себя только 2%). Почти каждый третий житель пограничных районов отметил, что хотя бы изредка посещает Беларусь.

Таблица 3

Социокультурные характеристики белорусского приграничья (2003 г., N = 2569)

Достаточно тесные родственно-дружеские связи с Беларусью характеризуют районы, прилегающие к собственно пограничным территориям. Данный пояс районов рассматривается нами как зона социокультурного влияния Беларуси, или как приграничные районы второго порядка. К данной группе относятся Красногородский, Опочецкий, Пустошкинский, Новосокольнический, Великолукский и Куньинский районы.

Доля лиц, имеющих белорусские этнические корни, здесь несколько больше, чем в среднем по области, и составляет 9%. Обладателями ближних и дальних родственников в Беларуси являются 18% опрошенных, а друзей и знакомых - ещё 27%. То есть, примерно 45% жителей этих районов имеет с Беларусью тесные родственно-дружеские связи, но посещаемость ими соседней страны несколько меньше: поездки в Беларусь отметил только каждый четвёртый из опрошенных [Манаков 2003].

Собственно пограничными с Беларусью являются Себежский, Невельский и Усвятский районы Псковской области. Их территория в течение нескольких веков имела судьбу, аналогичную судьбе соседних районов Беларуси. С XII века обозначенные территории были в составе Полоцкого княжества, с XIV века - в составе Великого княжества Литовского, а с XVI века - в составе Речи Посполитой. После включения этих земель в конце XVIII века в состав Российской империи, территория районов стала частью Витебской губернии.

По результатам первой Всероссийской переписи населения 1897 года, доля русских в трёх северных уездах Витебской губернии составляла всего 18%, а белорусов - почти 75% [Первая всеобщая… 1903]. После включения этих уездов в 1924 году в состав Псковской губернии (ликвидированной в 1927 году) начался быстрый процесс ассимиляции белорусского населения. Так, к 1926 году доля белорусов здесь уменьшилась до 31,5%, а доля русских увеличилась до 63%. К концу ХХ века эта территория стала уже почти полностью русской в этническом отношении [Манаков, Кулаков 1994].

Аналогичные процессы характеризовали другой участок российско-белорусского порубежья - западную половину современной Смоленской области. Однако на смоленском участке российско-белорусского приграничья это произошло заметно раньше - на полвека, как минимум. Ещё в 1859 году семь западных уездов Смоленской губернии, включая Смоленский уезд, считались почти исключительно белорусскими - доля белорусского и смешанного белорусско-русского населения в них превышала 90%. В то же время, пять восточных уездов губернии являлись преимущественно русскими [Ширяев 1991]. Согласно же переписи населения 1897 г. сохранился лишь один преимущественно белорусский уезд - Краснинский, в остальных же уездах доля русского населения превышала 90% [Первая всеобщая… 1904].

Едва ли можно объяснить такое быстрое изменение национального состава населения белорусского пограничья исключительно процессами естественной ассимиляции. Скорее всего, произошла скоротечная смена этнического самосознания населения, внезапно оказавшегося в пределах русскоязычного административного образования. Этот вывод подтверждают и некоторые результаты проведённых нами ранее исследований в белорусском пограничье. Например, в приграничном Себежском районе каждый десятый из опрошенных ответил, что может хорошо говорить по-белорусски, а ещё 8% говорит на белорусском языке с трудом. Доля респондентов, понимающих белорусский язык, составила 37%, и ещё 19% опрошенных отметили, что с трудом, но понимают язык соседнего народа [Манаков, Кузнецова, Яцеленко 2001]. Таким образом, почти каждый пятый житель приграничных с Республикой Беларусь районов может говорить по-белорусски, и более половины населения понимает белорусский язык.

4.7 Оценка исторической зрелости границ Псковско-Белорусского порубежья

Одной из важнейших характеристик политических и административных границ является их историческая зрелость или устойчивость, определяемая давностью происхождения и длительностью их существования (возрастом) [см.: Колосов, Туровский 1999]. Наиболее устойчивые политические и административные границы отличаются комплексностью, т.е. совокупностью элементарных границ, и высокой степенью контрастности (природной, этнической, культурной и т.п.).

Исторически зрелые административные границы определяют политическую, социальную и культурную целостность региона. Большая длительность существования границ свидетельствует об эффективности административно-территориального деления, которое, в свою очередь, оказывает непосредственное влияние на формирование региональной идентичности населения.

Для оценки исторической зрелости границы устанавливается время первого появления данной границы или ее приблизительных аналогов на территории и продолжительность ее существования. Например, к категории исторически наиболее зрелых внешних границ России политико-географы относят западные границы Псковской области - российско-эстонскую и российско-латвийскую границы. Относительно зрелой считается российско-белорусская граница [см.: Туровский 1999].

В ходе проведенного политико-географического исследования нами были поставлены следующие задачи:

1) проследить историю формирования и функционирования Псковско-Белорусского порубежья;

2) опираясь на интегральную типологию, дать оценку длительности существования и давности происхождения как современной псковско-белорусской границы, так и предыдущих ее аналогов (реликтовых границ).

В процессе работы нами было введено понятие «Псковско-Белорусское порубежье», означающее приграничную псковско-белорусскую территорию, рассмотренную в историко-географическом аспекте и включающую как современное приграничье Псковской области и Республики Беларусь, так и приграничье, возникавшее в прошлые исторические периоды.

Для выполнения первой задачи, поставленной в работе, для визуального понимания и восприятия процесса становления современной границы Белоруссии и России (на псковском участке), была создана картосхема (рис.1).

Процесс эволюции псковско-белорусской границы соответствует по периодизации основным историческим эпохам изменения границ на Северо-Западе России, заметно отличающихся по геодинамике политико-административных границ:

1) имперская эпоха, включающая петровские и екатерининские реформы административно-территориального деления (АТД);

2) советско-постсоветская эпоха - период становления Советского государства и современной России.

Всего, с учетом изменений российско-белорусской границы (на Псковском участке), с XVIII до начала ХХI вв., можно определенно выделить три основных периода.

1. Период петровских и Екатерининских реформ (1708-1796 гг.), характеризующийся относительной неустойчивостью внешних политических и внутрироссийских политико-административных границ.

2. Окончание Екатерининских реформ, связанное с этим образование Псковской губернии в 1796 г. и формирование южной границы с Белоруссией. Второй период заметно отличается стабильностью внутренних и государственных границ России.

3. Советско-постсоветский период, в котором первая часть характеризовалась нестабильностью внешних и внутренних границ России, вторая - их относительной стабильностью.

Коренные административно-территориальные преобразования в России в начале XVIII в. связаны с именем Петра I (1682-1725 гг.). Его указом от 18 декабря 1708 г. земли Российской империи были разделены на 8 губерний [см.: Административно-территориальное деление Псковской области 1988]. В состав одной из них - Ингерманландской - вошла и современная территория Псковской области.

Территории губерний были огромны. Так, Ингерманландская губерния включала в себя Санкт-Петербург и еще 29 городов: Нарва, Шлиссельбург, Великий Новгород, Псков, Ладога, Порхов, Гдов, Опочка, Изборск, Остров, Старая Русса, Великие Луки, Торопец, Бежецкий Верх, Устюжна Железопольская, Олонец, Белоозеро, Ржева Пустая, Заволочье, Дерптский уезд, Каргополь, Пошехонье, Ржева-Володимировна, Углич, Ярославль, Романов, Кашин, Тверь, Торжок. В той же губернии, кроме вышеперечисленных, города Ямбург и Копорье были отданы во владение князю А.Д. Меньшикову. Низовая сеть административно-территориальных единиц (уезды, волости) указом не затрагивалась и оставалась прежней.

Следующий этап в изменении АТД был связан с Екатериной II (1762-1796 гг.). В результате присоединения к Российской империи новых земель после первого раздела Речи Посполитой, по соглашению с Австрией и Пруссией, России были переданы витебские и могилевские земли. Указом российского сената от 23 октября 1772 г. объявлено об образовании Псковской губернии, в состав которой вошли 5 провинций: Великолукская, Витебская, Двинская, Полоцкая и Псковская (рис. 1). Губернским центром был определен город Опочка. Именно тогда южная граница с Белоруссией была значительно отодвинута на юг и проходила по реке Западня Двина [Административно-территориальное деление Псковской области 1988].

Рис. 1 История формирования Псковско-Белорусского порубежья

Обширность губерний, недостаток людей для управления ими, сложность ситуации, вызванная крестьянской войной под предводительством Емельяна Пугачева (1773-1775 гг. - все это побудило императрицу провести новую административную реформу с целью укрепления власти на местах [см.: Мартынов 1998]. В 1776 г. территории Псковской губернии были пересмотрены и издан указ «Об открытии Полоцкой и Псковской губерний».

В состав вновь образованной Полоцкой губернии вошли Витебская, Двинская и Полоцкая провинции с Невельским и Себежским уездами. Псковская и Великолукская провинции «под именованием Псковской губернии» были переданы в ведение Тверского и Новгородского наместника. 23 августа 1777 г. было образовано Псковское наместничество, переименованное в 1796 г. в губернию.

В целом последняя четверть XVIII в. характеризовалась неустойчивостью границ в Псковско-Белорусском порубежье. В первой четверти ХХ в. Псковская губерния потеряла Печорский и Пыталовский края, которые были присоединены к Эстонии и Латвии.

Одновременно с общими переменами в государственном строе России после 1917 г. происходили изменения и административно-территориального деления. Весной 1917 г. началась так называемая «областная реформа». Вплоть до 1924 г. в Псковской губернии сохранялось восемь уездов: Псковский, Островский, Порховский, Опочецкий, Новоржевский, Великолукский, Холмский и Торопецкий [см.: Карта Псковской губернии 1923]. Однако декретом ВЦИК от 24 марта 1924 г. территория Псковской губернии была увеличена за счет присоединения трех уездов, переданных из Витебской губернии: Себежского, Невельского и Велижского (прежняя белорусская территория). Это было последнее «глобальное» изменение Псковско-Белорусского порубежья. Граница, установленная в 1924 г., практически без изменений «дошла» до нашего времени и в настоящее время выполняет роль государственной границы между Россией и Республикой Беларусь.

Таким образом, период XIX - первой четверти ХХ вв. характеризовался устойчивостью внешних границ Псковского региона вплоть до 1920-1924 гг. Это был самый длительный период стабильности внешних границ и внутреннего деления региона (свыше 100 лет). Некоторая нестабильность внешних границ губернии приходится на первую четверть ХХ в.: потеря западных территорий в пользу Эстонии и Латвии (1920 г.), и присоединение новых уездов на юге: Себежского, Невельского и Велижского (1924 г.).

Для выполнения второй задачи исследования, касающегося оценки устойчивости политико-административных границ Псковско-Белорусского порубежья, мы прибегли к интегрально-типологическому анализу.

Существует несколько типологий современных и исторических политико-административных границ. В соответствии с давностью происхождения выделяют три основных типа границ: молодые (ХХ - начало XXI вв.), старые (XVIII - начало ХХ вв.) и древние (до XVIII в.).

Применительно к Псковско-Белорусскому порубежью данная классификация выглядит следующим образом:

1. Первый тип - древние границы (до ХVIII в.). Для Псковско-Белорусского порубежья таковыми являются, например, граница средневековой Псковской земли, или граница с Великим княжеством Литовским, позже вошедшим в состав Речи Посполитой.

2. Второй тип - старые границы, образовавшиеся в имперскую эпоху (ХVIII - начало ХХ вв.). После реформ Петра I и Екатерины II (1708-1781 гг.) серьезных изменений в АТД региона исследования не происходило почти 100 лет, и все губернские границы отличаются значительной длительностью существования. К старым границам относится граница Псковской и Полоцкой губерний (с 1796 г.), хотя фактически данная граница существовала с 1781 г. и определяла южные границы Псковского наместничества.

3. Третий тип - молодые границы, относящиеся к советско-постсоветской эпохе. Выделяют два подтипа этих границ: относительно молодые (первой половины ХХ в., образовавшиеся в ходе областных реформ) и собственно молодые (возникшие в период 1944-1957 гг.). Так, например, относительно молодой является граница с Белоруссией, установленная в 1924 г.

С учетом длительности существования современные и исторические политико-административные границы делятся на 1) наиболее долговременные (существующие более 100 лет), 2) долговременные (существующие от 50 до 100 лет) и 3) кратковременные (все остальные границы) [см.: Манаков 2002].

Кратковременные границы, как правило, создавались во времена реформ, войн и т.п. Они выполняли свои функции от одного года до нескольких десятков лет.

Опираясь на данную классификацию, можно заключить, что наиболее долговременной границей в Псковско-Белорусском порубежье является граница Псковской и Полоцкой губерний, просуществовавшая 128 лет (рис. 2). Менее долговременной является современная граница Псковской и Витебской областей, созданная в 1924 г. В настоящее время ее возраст насчитывает 87 лет. Самая кратковременная - граница Псковской губернии с Речью Посполитой, просуществовавшая всего 25 лет.

Рис. 2 Длительность существования политико-административных границ Псковско-Белорусского порубежья

Интегральная типология современных и исторических (XVIII-XX вв.) границ позволяет учитывать одновременно давность происхождения и длительность существования границ [см.: Евдокимов 2010]. Данная типология представлена ниже.

1. Древние долговременные границы.

2. Старые долговременные границы - это губернские границы ХVIII - начала ХХ вв. Выделяется два периода их возникновения и преобразования - первый с 1708-1721 гг. (петровские реформы), второй с 1772-1795 гг. (екатерининские реформы).

3. Старые кратковременные границы.

4. Относительно молодые долговременные границы.

5. Относительно молодые кратковременные границы, образованные между двумя мировыми войнами (длительность их существования от нескольких лет до четверти века).

6. Молодые долговременные границы.

7. Молодые кратковременные границы.

Результаты интегральной оценки границ Псковско-Белорусского порубежья представлены в таблице 1.

Таблица 1

Политико-географические характеристики Псковско-Белорусского порубежья (1771-1924 гг.)

Результаты проведенного анализа позволяют сделать вывод, что среди внешних псковских рубежей самой устойчивой являлась граница с Лифляндской и Витебской губерниями. С учетом своих исторических аналогов, она существует около 7 веков и в настоящее время разделяет районы Псковской области, однако в настоящее время практически не соответствует своему прежнему аналогу. Граница Псковской губернии с Речью Посполитой, образованная в 1771 г., является старой кратковременной (граница создавалась исходя из геополитических соображений, и в настоящее время на «местности» не прослеживается). Образованная в советское время в период «областных реформ» граница с Витебской областью позже перешла в ранг государственных границ с Республикой Беларусь. Относительно молодая долговременная граница, образованная в 1924 г., существует и по настоящее время, практически не изменившись за 87 лет (рис. 3).

Рис. 3 Интегральная типология исторических и современных границ Псковско-Белорусского порубежья

Таким образом, современная граница Псковской области и Республики Беларусь - это не единственная граница, проходящая между сопряженными территориями в историческое время. Можно с уверенностью утверждать, что становление границ Псковско-Белорусского порубежья - это очень сложный эволюционно-исторический процесс, а само порубежье отчетливо выделяется как «зона» контакта двух исторически связанных и в тоже время разных в этнокультурном отношении территорий.

5. Законодательная и нормативно-правовая база белорусско-российского приграничного сотрудничества

В настоящей монографии презентация и обоснование системной целостности И методологической роли инновационного смыслоконцепта «геоквадрион» вначале было развернуто как исследование его культурно-цивилизационных и геополитических оснований, а затем - в их прямой и обратной взаимосвязи со своими подсистемами. Одна из них определялась как «Управление и самоуправление, их законодательная и нормативно-правовая база: концептуальные основания, законодательные акты, механизмы нормативно-правового регулирования». Этот аспект анализа был представлен в интегральном виде, как единство управления и самоуправления в региональной и приграничной теории, методологии и практики. Эта глава посвящена их конкретизации в контексте анализа законодательной и нормативно-правовой базы приграничного белорусско-российского сотрудничества.

Приоритетное внимание к этой проблеме объясняется той ролью, которую право и правосознание, закон и его исполнение играют в цивилизованном, т.е. по определению правовом государстве уже в течение тысячелетий. Его предпосылки были известны уже с ветхозаветных времен. «И делом правды будет мир, и плодом правосудия - спокойствие и безопасность вовеки» (Исайя 32: 17). «Закон, - отмечал русский мыслитель В. Соловьев, - есть общепризнанное и безличное (т.е. не зависящее от личных мнений и желания) определение права или понятие о должном, в данных условиях и в данном отношении, равновесии частной свободы и общего блага, - определение или общее понятие…Отсюда три отличительные признака закона: 1) его публичность - постановление, не обнародованное во всеобщее сведение, не может поэтому иметь силу закона; 2) его конкретность - закон выражает норму действительных жизненных отношений в данной общественной среде, а не какие-нибудь отвлечённые истины или идеалы, и 3) его реальная применимость» [Цит. по: Белый… с. 146, 147]. Гегель подчеркивал социально-исторический контекст права и правосознания. В конечном счете, писал он, «законодательство вообще и его особые определения следует рассматривать не изолированно и абстрактно, а как зависимый элемент одной тотальности в связи со всеми остальными определениями, составляющими характер нации и эпохи» [Гегель 1990. С. 62].

Классик «зрил сквозь целое столетие». Характер современной эпохи во многом опреляется тотальными процессами глобализации и регионализации, а с ними - и взаимоотношениями между нациями-государствами. В этом смысле сотрудничество и интеграция Республики Беларусь и Российской Федерации во многом определяется состоянием его законодательно-правовых оснований и их проекции на приграничное взаимодействие.

5.1 Документы и материалы Республики Беларусь

Республика Беларусь в своем Основном законе - Конституции, принятом в 1994 г. с изменениями и дополнениями, принятыми в 1996 г., определяется как «унитарное демократическое социальное правовое государство» (Статья 1). В статье 9 декларируется, что «территория Республики Беларусь является естественным условием существования и пространственным пределом самоопределения народа, основой его благосостояния и суверенитета Республики Беларусь».

В тексте Конституции 1996 г. региональная политика еще не является выделенным в специальный раздел предметом правовой легитимации, но в Послании Президента А. Лукашенко парламенту и белорусскому народу уже есть специальный раздел «О приоритетах регионального развития», определяется его «несколько приоритетных ориентиров» и подчеркивается «ответственность за повышение конкурентоспособности регионов» [Лукашенко Послание 2009, с. 6].

Специальный раздел по региональной политике представлен в «Основных направлениях социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2010 года». Определение статуса регионов дано в Законе «Аб адмiнicтрацыйна-тэрытарыяльнам дзяленнi i парадку рашення пытанняу адмiнистрацыйна-терытарияльнага уладкавання Рэспублики Беларусь» от 5 мая 1998 года. Некоторые концептуальне основания политики излагаются в законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» от 10 февраля 1991 года, который закрепляет правовое положение местных органов управления и самоуправления, а также общественного управления (Закон «Аб мясцовым кiраваннi i самакiраваннi у Рэспублiцы Беларусь» ад 20 лютага 1991 года»). Однако положения данных докуентов носят скорее декларативный характер, а некоторые из них попросту вступают в противоречие с другими нормативно-правовыми актами Республики Беларусь. Так, в отличие от общемировой практики, местные Советы в Беларуси наделены государственным статусом, а их исполкомы вообще выведены из системы местного самоуправления и подчинены президенту. Включение органов местной власти в систему президентской «вертикали» a priori ослабляет их роль и влияние [см.: Круглашов 2010, с. 33].

Принципиальные подходы исполнительной власти к этой политике сформулированы в ряде документов. В 1997 г. Совет Министров Республики Беларусь одобрил документ «Национальная стратегия устойчивого развития Республики Беларусь» (НСУР-97). В 2004 г. была принята Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь (НСУР-2020) на перспективу до 2020 г. В этом документе получили дальнейшее развитие основные положения действующих прогнозных документов, утвержденных Президентом и Советом Министров Республики Беларусь: Основные направления социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2010 г., Программа социально-экономического развития Республики Беларусь на 2001-2005 гг., Комплексный прогноз научно-технического прогресса Республики Беларусь на 2001-2020 г.г., Программа развития промышленного комплекса Республики Беларусь на 1998-2015 гг., Программа структурной перестройки и повышения конкурентоспособности экономики Республики Беларусь, Концепция национальной безопасности Республики Беларусь.

Новая редакция Концепции национальной безопасности Республики Беларусь (см.: Концепция…2006) подготовлена в Государственном секретариате Совета Безопасности. При этом учитывалось, что действующая Концепция, утвержденная Советом Безопасности Республики Беларусь в 1995г., в целом достаточно полно определяет направления государственной политики в области обеспечения национальной безопасности и содержит методологическую основу построения и функционирования системы национальной безопасности.

Вместе с тем произошедшие изменения в международной обстановке, во внутренней и внешней политике государства обусловили необходимость внесения соответствующих корректив в ряд положений Концепции. Конкретизировано определение Концепции национальной безопасности, которая представляет собой «систему современных взглядов относительно направлений, средств и способов защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства». Дана оценка главной особенности современного этапа эволюции белорусского общества и государства. Она заключается в том, что «политическая и социально-экономическая ситуация в государстве определенным образом стабилизировались. В результате референдума 1996 года внесены изменения в Конституцию Республики Беларусь, что ознаменовало начало нового этапа социально-политического развития страны, а также позволило сформировать новую систему власти и эффективно действующий механизм государственного управления. Определенные шаги на государственном уровне предприняты в экономической и социальной сферах. Активно формируется новое законодательство. Таким образом, если на момент принятия Концепции речь шла о создании соответствующих основ (программ, государственной политики) в каждой сфере обеспечения национальной безопасности, то в настоящее время приоритетным направлением становится, как правило, совершенствование существующих механизмов».

Для нашего исследования значимо, что в Концепции последовательно развивается идея необходимости всестороннего сотрудничества с Российской Федерацией и странами - членами ОБСЕ и ЕС в качестве приоритетных направлений обеспечения национальной безопасности (п.п. 2.3.6, 2.3.7, 2.3.8, 2.3.9). Практически каждый раздел документа включает положения, указывающие на необходимость развития сотрудничества с Российской Федерацией в рамках Договора о создании Союзного государства.

Учитывая интеграционные процессы с Российской федерацией, разработчики посчитали необходимым добавить положение, касающееся «несогласованности действий Республики Беларусь и Российской Федерации в проведении экономических преобразований, в реагировании на действия третьих стран, их союзов (блоков) и международных организаций, направленных на ущемление интересов Беларуси и России на мировых рынках») в качестве фактора, способного существенным образом затруднить реализацию национальных интересов».

Такая ответственность не сводится к национально-государственным пределам. Многократно квалифицируя статус Республики Беларусь в понятиях ее сопричастности к Центральной Европе, воспроизводя в своих выступлениях ее оценку А. Тойнби как «сердца Европы», Президент последовательно подчеркивает общеевропейскую миссию Беларуси: «Мы выбираем не Восток и Запад или же Восток или Запад - МЫ ВЫБИРАЕМ БЕЛАРУСЬ, которая в силу экономики, в силу истории, в силу географии, в силу культуры и менталитета будет и на Востоке, и на Западе» [Лукашенко Внешняя…2004].

Этот лейтмотив отчетливо звучит и в Послании Президента: «Мы не шли и не пойдем на поводу у тех, кто настойчиво убеждает нас в неизбежности дилеммы - Беларусь либо с Востоком (Россией), либо с Западом (Европой). Наша задача - быть соединяющим мостом между Востоком и Западом…базовый принцип белорусской внешней политики - многовекторность», и для Беларуси в равной степени значимы «матушка Россия и наша старая седая Европа».

Курс на последовательное стратегическое взаимодействие Беларуси и России ясно просматривается в систематических контактах Президента с руководителями российских регионов. Более того, на встрече с губернатором Вологодской области В. Позгалевым 9 сентября 2008 г. он подчеркнул, что торгово-экономическое сотрудничество Беларуси с российскими регионами является фундаментом прочных политических отношений с Россией. Глава государства отметил, что визиты в Беларусь делегаций из регионов России придают мощный импульс развитию двусторонних отношений на различных уровнях. «Если бы не наше сотрудничество с российскими регионами, не было бы таких отношений между двумя странами», - уверен А. Лукашенко. «Россия была, есть и будет основным стратегическим партнером Беларуси. Взятый курс на глубокую всестороннюю интеграцию, основанную на стремлении быть вместе, жить и действовать сообща, в полной мере отвечает интересам наших стран и народов», - подчеркнул Президент. А. Лукашенко предложил взять для начала десяток крупнейших регионов и на их примере развивать региональное сотрудничество. По его мнению, «это будет полезно и для политических отношений России, Украины и Беларуси» [Электронный ресурс] - Режим доступа: Regions.ru - Дата доступа: 10.09.2008.

В ноябре 2008 г. А. Лукашенко на встрече с губернатором Саратовской области РФ П. Ипатовым заявил, что взаимоотношения Беларуси и России находятся на пороге нового этапа развития. Мировой финансовый кризис и иные угрозы современности выявили в последнее время необходимость более интенсивного объединения усилий сторон….значительную роль играет региональное сотрудничество, это - основа двухсторонних отношений» [Народная газета. 12.11.2008, с. 1].

В апреле 2009 г. А. Лукашенко встретился с губернатором Нижегородской области В. Шанцевым. Во время встречи были затронуты вопросы расширения поставок на нижегородский рынок продукции белорусского машиностроения. «Главная задача в условиях кризиса - поддержать конкурентоспособность экономик Беларуси и России», - подчеркнул Президент. В Союзном государстве необходимо выработать единые условия участия в государственных закупках, равный доступ к банковскому кредитованию» [Обозреватель/№14 (344). З апреля 2009, с. 2].

Таким образом, региональная политика Президента Республики Беларусь в концептуальном и прагматическом аспектах всесторонне и последовательно выражает коренные интересы нашего народа и государства.

Отмеченные интересы и ориентации Республики Беларусь представлены в обобщающей статье С.Н. Мартынова - руководителя МИД, ответственного за разновекторную международную и во многом - межрегиональную политику. «Внешнеполитическая стратегия любого государства определяется прагматическими целями и прежде всего потребностями экономики», - отметил министр и подчеркнул, что «Беларусь средняя по европейским меркам страна, у нас нет геополитических амбиций. Но у нас есть конкретные интересы - обеспечить стабильный экономический рост и удовлетворение потребностей наших граждан, которые мы должны реализовать, действуя на глобальном геополитическом пространстве. Экономика Беларуси чрезвычайно открытая и динамично развивающаяся, ее основа - технологичные перерабатывающие отрасли. Важнейшее условие ее нормального функционирования - обеспечение растущих рынков сбыта для нашей продукции, а также бесперебойных и по взаимоприемлемым ценам поставок энергоресурсов, укрепление экономической безопасности страны. На решение этих задач и направлена сегодня внешнеполитическая деятельность Республики Беларусь [Мартынов 2008, с. 3].

В структуре этого сложного и динамичного процесса разработка методологических основ приграничной политики Республики Беларусь заметно опережает политико-правовое обеспечение ее практики. В Институте экономики НАН Беларуси под руководством академика П.Г. Никитенко разработана «Концепция развития приграничного сотрудничества Республики Беларусь и Российской Федерации в рамках формирования Союзного государства Беларуси и России» [Никитенко, Вертинская 2006]. Эта Концепция определяет цели, задачи, сферы и направления развития приграничных связей, а также механизм их обеспечения. На базе научно обоснованных принципов, а также с учетом сложившихся направлений сотрудничества и накопленного зарубежного опыта в этой сфере, она определяет меры, способствующие переходу от спонтанного характера приграничных контактов Беларуси и России к целенаправленной и поэтапно реализуемой стратегии приграничного сотрудничества на базе целостного механизма как части общего механизма формирования Союзного государства Беларуси и России.

Авторы Концепции подчеркивают, что приграничное сотрудничество Республики Беларусь и Российской Федерации должно стать локомотивом интеграционных процессов на микроуровне и инструментом решения многих социально-экономических, социокультурных, религиозно-этнических и территориальных проблем приграничных территорий, воплощением принципа добрососедства в развитии отношений и составной частью формирования единого экономического пространства двух стран.

Определение пограничья пока неоднозначно, и в его основе лежат различные подходы: традиционный, определяющий расположенную 15-20-километровую зону по обе стороны границы в качестве приграничной территории; проблемный, в соответствии с которым пространственный охват проблем, решаемых в результате приграничного сотрудничества, определяет размеры приграничной территории; административный, при котором пограничье совпадает с территорией административно-территориальных единиц, имеющих границу с одной или несколькими странами и участвующих в приграничном сотрудничестве.

В излагаемой Концепции под приграничным (трансграничным) сотрудничеством понимаются согласованные меры административного, технического, правового и экономического характера по развитию сотрудничества приграничных территориальных сообществ сопредельных стран для решения общих проблем в сферах экономики, экологии и культуры и в пределах полномочий региональных или местных властей, а также национальных структур, осуществляющих властные полномочия на местном уровне в соответствии с законодательством.

Приграничное экономическое сотрудничество представляет одну из форм региональной экономической интеграции, которая реализуется между региональными и местными властями в пределах приграничного региона (территории) и определяется особенностями региональной экономики.

В соответствии с административной структурой Республики Беларусь, ее приграничными регионами выступают административно-территориальные единицы областного и районного уровня, имеющие общую границу с Российской Федерацией. Однако приграничной территорией, не совпадающей с внутренними регионами, является часть территории страны, которая имеет границу с сопредельным государством и потенциально рассматривается в качестве зоны приграничного сотрудничества в силу наличия общих, представляющих взаимный интерес проблем,

Главная идея механизма приграничного сотрудничества -

это обеспечение социально-экономического и культурного единства приграничной территории по обе стороны границы. Объекты приграничного сотрудничества связаны, главным образом, с региональным развитием приграничной территории. Основными субъектами сотрудничества, по замыслу авторов Концепции, являются региональные и местные органы управления наряду с национальными органами управления. Видимо, такая неопределенная мера компетенции («наряду» при разных «весовых категориях» субъектов должна быть заменена более четким и обязывающим определением меры их взаимодействия, полномочий и ответственности).

Большое достоинство Концепции в том, что основные задачи приграничного сотрудничества Республики Беларусь с Российской Федерацией комплексно сформулированы в ней как единство гуманитарных, социально-политических, торгово-экономических, экологических и внешнеполитических компонентов. Их структура такова:

- укрепление дружбы, доверия и добрососедства между странами на основе развития культурных связей и сотрудничества в гуманитарной сфере, включая обучение, обмен между средствами массовой информации, общественными организациями, организацию совместных культурных мероприятий;

- реализация мер, препятствующих проявлению национализма, этнического и регионального сепаратизма и способных предупредить или нейтрализовать межэтническую напряженность на приграничной территории;

- обеспечение мер, предупреждающих, минимизирующих или ликвидирующих последствия чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, имеющих трансграничное влияние и последствия;

- содействие осуществлению государственной внешней и внутренней политики, обеспечению национальных интересов и национальной безопасности на границе двух стран, противодействие противоправным действиям (терроризм, оборот наркотиков, незаконная миграция, торговля людьми и т.д.);

- информационное обеспечение прохождения через приграничную территорию экспортно-импортных операций, организация их таможенного контроля, включая содействие обустройству пунктов пропуска через государственную границу, транспортной инфраструктуры, таможенных складов и терминалов;

- устойчивое развитие и повышение благосостояния населения приграничной территории на основе активизации сотрудничества в сфере развития местного хозяйства, туризма, экологии и в других областях;

- выравнивание уровня жизни населения по обе стороны границы и реализация целей регионального развития экономики приграничной территории;

- постепенное формирование приграничного рынка труда с целью сокращения миграции населения малонаселенной приграничной зоны;

- совместное рациональное использование природных ресурсов и повышение эффективности функционирования производственной и социальной базы приграничной территории, включая предотвращение дублирующей экономической деятельности, осуществление согласованной градостроительной политики на приграничной территории, создание и эффективное использование производственной и социальной инфраструктуры на приграничной территории.

Основными принципами приграничного сотрудничества являются:

общность интересов и взаимовыгодность приграничного сотрудничества; добровольность, равноправие, добрососедство и партнерство участвующих сторон; тождественность компетенции региональных и местных органов управления интегрируемых стран; обеспечение приграничной микроинтеграции в рамках создания Союзного государства.

Формирование механизма приграничного сотрудничества предполагает учет следующих его особенностей: адекватность механизма приграничного сотрудничества существующим типам политической, социально-экономической систем, имеющимся различиям, а также приоритетам государственной интеграционной политики и целям регионального развития; многообразие форм приграничного сотрудничества и соответствующие им типы правовых соглашений, учитывающие специфику проблем приграничной территории, особенности ее пространственного, социально-экономического и культурногоразвития; многоуровневый подход к управлению приграничным сотрудничеством, реализуемый на межгосударственном, национальном и региональных уровнях; эволюционный характер и поэтапность в развитии сотрудничества, включающие выбор приоритетов, секторальный подход к формированию приграничных связей и постепенное включение в сотрудничество новых сфер, постадийность в использовании методов и форм регулирования приграничных связей.

Механизм приграничного сотрудничества Республики Беларусь и Российской Федерации включает следующие составляющие: информационно-организационную, финансово-экономическую и правовую, имеющие свои особенности применительно к разным объектам приграничных связей. Меры информационно-организационного характера являются для механизма приграничного сотрудничества определяющими и реализуются путем формирования различного вида приграничных институтов для совместной работы и механизмов скоординированных действий органов государственного, регионального и местного управления по обе стороны границы.

Организационная составляющая механизма приграничного сотрудничества включает следующие меры: проведение встреч представителей региональных и местных властей и уполномоченных органов государственной власти на региональном уровне по вопросам приграничного сотрудничества;

создание специальных органов (комиссий, комитетов, рабочих групп), состоящих из представителей каждой из сторон, для обмена информацией и анализа проблем, представляющих объект совместных действий, а также выполнения консультационных функций; формирование ассоциаций (консорциумов) объектов коммунальной собственности территориальных сообществ для реализации совместной деятельности в определенных областях сотрудничества; организацию совместных предприятий, ориентированных в своей деятельности на приграничный рынок; развитие приграничных связей между субъектами хозяйствования и некоммерческими организациями в пределах приграничной территории на основе заключенных контрактов.

Финансово-экономическая составляющая механизма приграничного сотрудничества предполагает: унифицикацию местного налогообложения;

совместное финансирование программ по направлениям приграничного сотрудничества; регулирование цен, тарифов, транспортных и других услуг в пределах приграничной территории; беспошлинное перемещение согласованной номенклатуры товаров в условиях таможенного режима.

Приграничное сотрудничество развивается эволюционно, проходя несколько стадий развития: обмен информацией по самым общим вопросам и налаживание контактов между региональными и местными властями;

взаимные консультации по проблемам, представляющим взаимный интерес;

создание совместных институтов и координация деятельности в сферах сотрудничества; микроинтеграция на базе формирования локальных рынков товаров, услуг, рабочей силы и оказания общественных услуг.

Концепция исходит из необходимости многоуровневого подхода к управлению приграничным сотрудничеством между Республикой Беларусь и Российской Федерацией, реализуемого на межгосударственном, национальном и региональном (местном) уровнях. Цели, приоритеты и методы управления имеют свое особенное содержание на каждом из уровней управления.

На межгосударственном уровне, создание которого целесообразно в рамках формирования Союзного государства Беларуси и России, приоритетной задачей является обеспечение создания единого экономического пространства путем микроинтеграции (интеграции в пределах приграничной территории). Определяющими инструментами достижения этой цели выступают правовое обеспечение приграничного сотрудничества путем гармонизации правовых и экономических систем двух стран, в том числе в пределах региональных подсистем, разработка и принятие Конвенции по приграничному сотрудничеству стран СНГ, организация Конгресса местных и региональных властей под эгидой Межпарламентской ассамблеи СНГ и создание фондов для финансирования проектов сотрудничества приграничных стран.