"Новый регионализм" и белорусско-российское приграничье

На протяжении большей части ХХ века разграничение хозяйственно-политических систем проходило главным образом по линии «капитализм» - «социализм». Этот водораздел выражался в известной формационной типологии. В конце 1980-х гг. с эрозией и распадом СССР, падением просоветских режимов ученые стали обращать внимание на плодотворность культурно-цивилизационной типологии. В ее оптике оказалось заметным, что сам капитализм не монолитен в социально-экономическом, политическом, социокультурном и идеологическом отношениях.

Пионером нового витка дискуссий выступил французский экономист М. Альбер, который в своей известной книге «Капитализм против капитализма» выделил - вне строгой связи с географической «пропиской» - две основные модели капитализма: англосаксонскую и рейнскую, которые также называют либеральной и нелиберальной. Воплощением англосаксонской модели являются США, Великобритания, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Ирландия и др. Рейнскую модель представляет Германия, большинство государств континентальной Европы (особенно скандинавские страны) и Япония. Англосаксонская модель по преимуществу основана на ведущей роли рынка, индивидуалистической идеологии и дерегулировании. В рейнской модели, помимо рынка, заметную координирующую роль играют другие структуры институты: государство, бизнес-ассоциации и профсоюзы, деловые сети. Этой модели не чужды (в разном сочетании) элементы коллективизма, патернализма и солидарности, что выражается в более высоком уровне социальной защищенности индивидов.

Перед нами в принципе верная, но все же «тощая» абстракция, которая не освобождает от конкретики, анализа исторической «почвы» той или иной региональной модели. В таком, более предметном ракурсе наибольший концептуальный и прагматический интерес представляют такие европейские модели, как германская и французская.

Германский регионально-федеративный опыт

Для европейского регионально-федеративного строительства особое значение имеет германский опыт. Он исходит из культурно-политического принципа признания «множественности социальных ролей: человек может…одновременно представлять регион, государство, международное и надгосударственное образование» [Основы … 1999, с. 4].

Пальма первенства в определении термина «федерализм» и его смысла принадлежит И. Канту. Рассуждая о устройстве будущей Германии, он писал: «Федерализм…предполагает наличие соглашения, благодаря которому один или несколько городов, одно или несколько объединений городов или государств ставят в равной степени перед собой и друг другом определенные цели; достижение этих целей принадлежит целиком и полностью федерации. В сущности, федеративная система является прямой противоположностью административному централизму…В федерации полномочия центральной власти ограничены» [Цит. по: Turner 1995, s. 27]. Следовательно, федерация - это продукт комромисса и соглашения, но не анархистская («шляхетская») вольница, и за достижение целей федерации в равной мере ответственны все ее субъекты - центр и регионы.

Германский федерализм имеет региональный - экономический и культурно-территориальный характер. «Наличие сильных земель и дееспособных регионов - в ФРГ и Европе в целом - современный ответ на проявления как национализма, так и провинциального сепаратизма» [Rau 1999, s. 506]. Участие земель в принятии федеральных решений осуществляется через федеративную верхнюю палату парламента - бундесрат, состоящий из представителей правительств земель.

Поучительна динамика немецкого федерализма. Сложился консенсус вокруг формулы Фонда Науманна: «Против закостенелости в нашем государстве - за обновление федерализма», преодоление его «мнимого» характера (Ламбсдорф). Суть дела - в обеспокоенности сложившимися «правилами игры», при которых для государства существует опасность потерять способность к реформам, бундесрат (федеральная исполнительная власть) становится «второй палатой парламента» и ристалищем эгоистических партийных интересов, земли не могут проводить относительно самостоятельную политику, а общины полностью зависят от федерации и земель. Это рассматривается как псевдореформистская «ползучая централизация».

Европа пристально следит за двумя соперничающими концепциями и практиками германского федерализма. Основные принципы «правой» - многообразие и соревновательность, «левой» - солидарность и взаимопомощь. Отсюда - различные варианты федерации, степени и технологии централизации и децентрализации как различные формы синтеза государства и гражданского общества в его региональном измерении.

Опыт германского федерализма оказывает в целом благотворное влияние на формирование Большой Европы. Федеративное устройство страны доказало свою жизнеспособность и может, с коррекцией на специфику, служить моделью для «Европы регионов» [см.: Васильев 2000].

Французский регионально-унитарный опыт

В европейской регионоведческой литературе объем информации, посвященный Франции, на порядок уступает германской, и это во многом объясняется реальными итогами французской региональной политики.

В отличие от Германии, Франция - унитарное государство - делится только на административно-территориальные единицы, а управление государством организовано по принципу централизации основных полномочий государственной власти и создания вертикали управления. Франция сформировалась преимущественно политическим путем с изначально сильной централизацией власти. До сих пор его средоточие - регион Большого Парижа избыточно и монопольно ассиметричен по экономической мощи и влиянию относительно других регионов, а в сравнении с провинцией Бретанья - это вообще «другая страна».

Франция, как один из фундаторов Евросоюза наряду с Германией, изначально ставила целью распределение средств, идущих на «пространственное распределение деятельности государства в области экономического развития». Средства сдерживания использовались в отношении Парижа и его пригородов. В последующие годы применялась политика стимулирования развития бизнеса в основном за пределами столичного региона и перемещения предприятий в провинции. И в настоящее время стимулируется развитие промышленности, которая расположена вдали от столицы.

В 80-е годы во Франции национальные планы были пересмотрены. В то время компетенция центрального правительства во многом переходила к региональным представителям государства. Остальные функции были децентрализованы и перешли на уровень регионального самоуправления. Плановые контракты (CPER) были введены законом от 29 июля 1982 года, и представляли собой соглашения на несколько лет между государством и региональными властями. При изменении политических и экономических условий подобные планы должны были стать средством оптимизации распределения ответственности за региональное планирование между различными органами государственной власти. Эти контракты отличались тем, что осуществлялись параллельно с «деконцентрацией» по отношению к представителям государства в регионах и децентрализацией - к региональным властям. Они внесли в действия региональных префектов определенный региональный элемент, а также сформировали и укрепили новую роль вновь избранных региональных властей, обеспечили механизм формального согласования между ними.

Подобная «контрактизация» отношений между государством и регионами означала тенденцию к переходу от однозначно «вертикального» подчинения к взаимозависимости в определенных границах. Контракты носили универсальный характер: каждый регион составлял контракт с государством, который всецело нацелен на экономическое развитие. Выделение финансовых средств для каждого CPER определялось на национальном уровне. Однако на принятие решений могли влиять доводы, представляемые на региональном уровне. С 1989 г. повышенное внимание был сосредоточено на предоставлении дополнительных финансовых средств регионам, имеющим особые проблемы.

Тем не менее характерная черта современного французского региона -- отсутствие у него полномочий по управлению. Закон допускал передачу региону со стороны государства полномочий, касающихся его развития, а со стороны местных коллективов -- полномочий, не связанных с задачами управления. При существующем централизованном порядке принятия политических и экономических решений у регионов почти не оставалось возможностей самостоятельно решать свои собственные проблемы. Главные направления регионального планирования определялис центром, а «региональная миссия» была призвана обеспечить их исполнение.

Таким образом, Франция далеко не продвинулась в модернизации своей региональной политики. Эта особенность могла бы трактоваться как ее сугубо национальная проблема, если бы в условиях европейской интеграции истеблишмент страны, с одной стороны, не стремился получить политические дивиденды от права «первородства» Евросоюза, а с другой - не пытался спроецировать на него - уже в межгосударственных масштабах - свое видение централизованной региональной политики.

В отличие от Франции, сравнительно более демократическая, системная и динамичная региональная политика современной Германии явно выигрывает сравнительно с французской моделью. Однако было бы неверно искать демаркационную линию между ними в пределах оппозиции «федерализм - унитаризм», хотя такие институциональные различия играют свою роль.

Главное в том, что федеративное или унитарное устройство государств не существуют в «чистом виде». Известны определения США и ФРГ как «унитарных федераций». Практика федеративных и унитарных государств свидетельствует о неодинаковой степени концентрации функций государственной власти в руках центральных органов, о передаче полномочий власти органам, создаваемым в административно-территориальных единицах, а также органам местного самоуправления. Реальная степень централизации и децентрализации полномочий может быть различной.

Итальянская модель регионализации

В последнее время, на фоне повышенного интереса к роли государственно-частного партнерства, а также малого и среднего предпринимательства в решении региональных проблем внимание европейской и мировой общественности привлекает итальянский опыт. Он представлен получившей широкую известность в стране и за рубежом книге почетного доктора университетов Кембриджа и Урбино Дж. Бекаттини [см.: Becattini 2008]. Характерно также, что в этом ключе во время декабрьского (2009) визита премьера С. Берлускони в Минск речь шла о создании под Брестом «промышленного округа» по итальянской модели.

Убеждает уже статистика итальянского регионального феномена. В 200 промокругах этой страны проживает меньше четверти населения и трудятся чуть больше одной десятой занятых (больше половины из них занятых в промышленности), которые дают 46% национального экспорта. В тех видах продукции, где итальянские товары особенно конкурентоспособны, их вклад еще более значителен. Например, по мебели, текстилю, коже и изделиям из нее он превышает 67%, изделиям из цветных металлов - 58, одежде - 54, станкам и механическим устройствам - 47%. Среди 95 товарных групп, по официальной статистике, в 35 случаях итальянские промокруга поставляют больше половины экспортной продукции.

Развитие производства здесь идет вверх по ступенькам технологий. Наиболее динамично развивающиеся секторы - это «товары для дома» и «машины и оборудование». За сорок лет их доля в национальном экспорте выросла с 30 до более 50%. Именно по этим товарным группам у Италии неизменно оказывалось положительным торговое сальдо, позволявшее ей оплачивать импорт энергоносителей и продовольствия [Там же, p. 112].

Итальянские промышленные округа - это своеобразные, пространственно очерченные совокупности малых и средних предприятий, объединенных общей заинтересованностью в производстве некоего товара и/или услуги. Во времена, когда каноническая экономическая теория практически оставляла лишь жесткий выбор - либо отрасль, либо фирма (макро либо микро), Бекаттини предложил третье измерение: пространственное - территорию во всей многослойности ее связей с профилирующим производством. Его статья «От «промышленного сектора» к «промышленному округу» (1979) стала поворотной вехой в изучении специфических конгломераций малых предприятий и положила начало самостоятельному и плодотворному направлению экономической теории - дискриктуализму (от англ. discrict - округ).

У истоков дискриктуализма находятся наблюдения А. Маршалла (которому принадлежит и сам термин industrial discrict) за группами мелких предприятий в современной ему Великобритании. Глубокий знаток теоретического наследия кэмбриджского экономиста, Бекаттини выявил и особенно развил две группы понятий: «внешней экономики» («externalities») и «индустриальной атмосферы» («industrial atmosphere»).

Конкурентно-кооперационные отношения. На рынке идет конкуренция, участники которой вместе с тем заинтересованы в процветании округа в целом. Симбиоз конкуренции и кооперации (консорциумы, кредитные кооперативы, ассоциированные службы и т.п.) придает округам жизнеспособность. Даже в кризис они чувствуют себя лучше, чем крупные корпорации. «Промышленные округа выступают отнюдь не как маргинальный феномен. Их сопротивляемость циклическим спадам и превратностям промышленной политики указывает на наличие у них факторов конкурентоспособности, которые по ходу времени воспроизводятся, а может быть, и усиливаются» [Там же, p. 133).

«Индустриальная атмосфера» - это связи предприятий с территорией (почвой, культурным ландшафтом), традициями, ремесленным опытом, местным патриотизмом. Такие связи улучшают качества и ускоряют циркуляцию рабочей силы, способствуют обмену информацией (а значит, и инновациям), ослабляют социальную напряженность. Рынок труда в промокругах, как правило, насыщен людьми, готовыми завести собственное дело. «Промокруг, - по словам одного из экспертов, - производит не товар, он производит предпринимателя».

«Открытие» промокругов потребовало радикально изменить взгляд на территориальную структуру итальянской экономики. Издавна считалось, что страна делится на промышленный Север и отсталый, преимущественно сельскохозяйственный Юг. Со второй половины 70-х г.г. стало ясно, что существует еще «третья Италия», вытянувшаяся вдоль «адриатической оси» со сгущениями мелких и средних проммышленных предприятий в центральных и северо-восточных областях. Именно здесь производится львиная доля «типично итальянской» продукции, благодаря которой торговый баланс страны оставался активным даже в годы неблагоприятной коньюнктуры.

«Италия промокругов - это, естественнно, не вся Италия, но по крайней мере на протяжении последних двух десятилетий это ее наиболее динамичная часть, - пишет Бекаттини. - Думаю, это самый оригинальный вклад, который наша страна может внести в анализ современного капитализма. Быть может, эта модель не столь знаменита, как англо-саксонская, рейнская или японская модели, тем не менее перед нами такая его производственно-воспитательно-интегрированная формула, которая позволяет в соответствующих условиях одновременно производить конкурентноспособные товары, рыночных операторов, умелых в их изготовлении, и жизненный уклад, о котором бы следовло поразмышлять отдельно» [Там же, p. 94).

Для того, чтобы пользоваться преимуществами участия в округе, предприятия должны соответствовать определенным условиям. Главным среди них является укорененность в местном социальном контексте, «способность выделять вещество социальной склейки». Вообще подчеркивание важности социокультурных факторов - одна из основных идей всех работ Бекаттини. Тем самым признается, что итальянские промокруга не могут быть «клонированными» в иных национально-исторических условиях.

Привлекательность опыта нетравматической индустриализации с опорой на ремесленные традиции и малые предприятия весьма велика. Об этом свидетельствует интерес к промокругам в Испании, некоторых латиноамериканских странах, а также в Румынии, Польше, других странах Восточной Европы. Симптоматична также просьба к Бекаттини солидного издательства в КНР написать предисловие к его книге, переведенной на китайский язык: письмо мотивировано необходимостью понять, как можно «организовать рост экономики снизу».

Анализ Бекаттини промокругов и шире - малых предприятий как самостоятельного субъекта экономики - отвечает на этот вопрос. Итоговый вывод автора: «От политики, направленной на прямые вмешательства в функционирование производительного аппарата с целью направлять его развитие в сторону каких-то одних секторов, а не каких-то других, следует переходить к более непрямой экономической политике, которая, конечно, должна помогать предприятиям, но делать это через всемерное укрепление тех человеческих собществ, в которые эта промышленность «погружена» и из которых черпаются ресурсы конкурентоспособности» [Там же, с. 121).

Интерпретации регионального опыта в Беларуси

Европейский опыт во всем его многообразии, достоинствах и просчетах, безусловно, поучителен для Республики Беларусь. Хотя наша страна является унитарным государством, эти ориентации важны для становления отечественной региональной структуры, формирования и повышения роли ее реальных субъектов. Возрастающий интерес к международному региональному опыту обусловлен также двуединством европейских внешнеполитических векторов Республики Беларусь: с одной стороны, тесным сотрудничеством с Российской Федерацией как крупнейшим в мире «государством регионов», строительством с ней союзных отношений (пока отвлекаясь от его перипетий), с другой - культурно-цивилизационной принадлежностью к центральноевропейскому ареалу государств [см.: Левяш 2008] и перспективой предложенного Евросоюзом «Восточного партнерства». Принятие и законодательное обеспечение такой общеевроейской перспективы могло бы означать качественно новый этап в межрегиональной политике строящегося Союза двух государств.

В этой связи уместно выявить концептуальные представления о состоянии и перспективах региональной политики в Беларуси, альтернативах «жесткого» (вертикального, «сверху») и «мягкого» (горизонтального, «снизу») регионализма и возможностей их синтеза.

В Основном Законе - Конституции Республика Беларусь определяется как «унитарное демократическое социальное правовое государство». В статье 9 декларируется, что «территория Республики Беларусь является естественным условием существования и пространственным пределом самоопределения народа, основой его благосостояния и суверенитета Республики Беларусь».

В тексте Конституции собственно региональная политика еще не является предметом правовой легитимации, но в Послании Президента А. Лукашенко парламенту и белорусскому народу уже есть специальный раздел «О приоритетах регионального развития», определяется его «несколько приоритетных ориентиров» и подчеркивается «ответственность за повышение конкурентоспособности регионов» [Лукашенко 2009, с. 6].

Такая ответственность не сводится к национально-государственным пределам. Многократно квалифицируя статус Республики Беларусь в понятиях ее сопричастности к Центральной Европе, воспроизводя в своих выступлениях ее оценку А. Тойнби как «сердца Европы», Президент последовательно подчеркивает общеевропейскую роль Беларуси [см.: Лукашенко Внешняя…2004]. Принципиальные подходы исполнительной власти к этой политике сформулированы в ряде документов. В 1997 г. Совет Министров Республики Беларусь одобрил документ «Национальная стратегия устойчивого развития Республики Беларусь» (НСУР-97). В 2004 г. была принята Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь (НСУР-2020) на перспективу до 2020 г. В НСУР-2020 получили дальнейшее развитие основные положения действующих прогнозных документов, утвержденных Президентом и Советом Министров Республики Беларусь: Основные направления социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2010 г., Программа социально-экономического развития Республики Беларусь на 2001-2005 гг., Комплексный прогноз научно-технического прогресса Республики Беларусь на 2001-2020 гг., Программа развития промышленного комплекса Республики Беларусь на 1998-2015 гг., Программа структурной перестройки и повышения конкурентоспособности экономики Республики Беларусь, Концепция национальной безопасности Республики Беларусь.

Национальные интересы Республики Беларусь и ее разновекторные ориентации представлены в обобщающей статье С.Н. Мартынова - руководителя МИД, ответственного за разновекторную международную, во многом - региональную политику. «Внешнеполитическая стратегия любого государства определяется прагматическими целями и прежде всего потребностями экономики», - отметил министр и подчеркнул, что «…у нас нет геополитических амбиций. Но у нас есть конкретные интересы - обеспечить стабильный экономический рост и удовлетворение потребностей наших граждан, которые мы должны реализовать, действуя на глобальном геополитическом пространстве. Экономика Беларуси чрезвычайно открытая и динамично развивающаяся…Важнейшее условие ее нормального функционирования - обеспечение растущих рынков сбыта для нашей продукции, а также бесперебойных и по взаимоприемлемым ценам поставок энергоресурсов, укрепление экономической безопасности страны. На решение этих задач и направлена сегодня внешнеполитическая деятельность Республики Беларусь» [Мартынов 2008, с. 3].

Все же нельзя не отметить, что, при определенной тенденции поворота к регионалистской проблематике, в нормативно-правовых документах Республики Беларусь, как и программных выступлениях руководителей государства и правительства, региональная политика и межрегиональные отношения еще не стали относительно самостоятельным направлением деятельности, регулируемым адекватным законодательством. В этой связи симптоматична статья Г. Новицкого, председателя Постояннной комиссии Совета Республики по региональной политике и местному самоуправлению. Комиссия участвует в разработке Концепции регионального развития страны на период до 2015 года. «Наличие такой концепции, - пишет автор, - необходимо для согласования интересов хозяйствующих субъектов и населения, а также для совершенствования механизмов взаимодействия между органами управления различных уровней. Ее реализация будет способствовать рациональному размещению в регионах хозяйственных и социальных объектов, комплексному использованию природных и других ресурсов, улучшению среды обитания» [Новицкий 2009, с. 3].

Формально - все верно, но фактически автор «наступает на грабли» - от государственного уровня управления сразу переходит к местному самоуправлению, не только минуя региональный уровень, но и, очевидно, не сознавая его специфики. Да и на «низовом» уровне речь сугубо декларативно идет о «расширении прав местных Советов депутатов в решении вопросов регионального значения». Палата представителей Национального собрания приняла в первом чтении проект Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», но там - в традиционной системе кооординат - цели ясны, а механизмы? Ни слова - о смысле и значимости межрегионального сотрудничества.

Между тем опыт межрегионального взаимодействия Беларуси с другими государствами представляет общий и специфический интерес. При формировании белорусской модели государства были использованы элементы теории «жесткого регионализма», основным свойством которого является создание в той или иной форме «вертикали власти» для решения важных задач в построении внешнеполитического диалога на двухсторонней основе. Региональный сегмент используется не только для продвижения экономических интересов, но и популяризации традиций и культуры белорусского народа за рубежом.

В этом смысле белорусская модель не вполне соответствует основным положениям «мягкого регионализма», нуждается в реформировании и решении дилеммы: региональная политика может служить важным стратегическим ресурсом социально-экономического развития или, при утрате коммуникационных функций, превращается в декоративную «потемкинскую деревню» и непосильное бремя для государств и народов.

С таких позиций белорусско-российские межрегиональные отношения предстают как относительно самостоятельная и автономная, но не самодостаточная подсистема выявления и реализации смысла, отношений, институтов и функций более широкой трансгосударственной структурной и динамической целостности. Исследование его первого компонента - это необходимая предпосылка постижения позитивной и перспективной динамической тенденции.

В контексте этой тенденции все более обесценивается управление «по отклонению» - решение ситуационных задач и все большую значимость приобретает опережающее управление, основанное на научном прогнозировании. К примеру, некоторые исследователи, учитывая ряд сходных социально-эколого-демографических признаков белорусских областей, считают, что на современном этапе в стране все более отчетливо выделяются четыре крупнейших региона: Центрально-пристоличный (г. Минск и Минская область), Северный (Витебская область), Юго-Восточный (Гомельская и Могилевская области) и Юго-Западный (Брестская и Гродненская области) [см.: Антипова. - C. 8]. Очевидно, в этом есть резон, хотя автор приводит лишь один аргумент - Чернобыльский синдром. Достаточно обратиться к опыту участия Беларуси в т.н. «еврорегионах» (совместно с государствами ЕС, России и Украины), чтобы убедиться, что это гораздо более емкая перспектива.

Вступление Республики Беларусь в Таможенный союз и перспектива единого экономического пространства на его базе актуализируют интерес к состоянию и тенденциям российской регионализации, интенсификации межрегиональных отношений с нашим федеративным соседом и союзником.

Экспертные оценки регионализации в России

Независимый эксперт Клаус Иоффе, немецкий социолог и политический философ, специалист по Центральной и Восточной Европе, выступая с докладом в РАН, подчеркнул: «Есть еще одна проблема - политическая. Два типа федерализма - центростремительного и удержательного. Первый предполагает свободное решение субъектов создать федерацию…Второй основывается на произвольно предоставляемой регионам квазиавтономии, которая позволяет подавлять стремление к сепаратизму и выходу из федерации…Опасность заключается в том, что обмен автономии на лойяльность всегда может выйти из-под контроля. Это представляется мне важнейшей проблемой, с которой Россия либо уже сталкивается, либо столкнется в ближайшем будущем…Это фундаментальная проблема полуавторитарного «удержательного» федерализма, и в России она усугубляется структурой сырьевой экономики, которая по своей сути не может равномерно развиваться на всей территории страны. В такой системе там, где нет необходимых природных ресурсов, нет и экономики, а это очень опасно в федеративной стране, где центральное правительство вынуждено лавировать между интересами 89 или 83 регионов» [Иоффе 2009, с. 15, 16].

При всей обоснованности выводов германского эксперта нельзя не видеть их отвлеченности от динамики времени. Этот недостаток преодолевается в вышедшей в Германии книге А. Обыденковой [см.: Obydenkova 2008]. Автор напоминает о своеобразном «реваншизме» российских регионов, международная активность которых нередко компенсировала дефицит взаимодействия на межгосударственном уровне. Например, приграничное сотрудничество в период после кризиса 1998 г. часто становилось способом прагматичного и быстрого решения проблем трансграничной кооперации - в условиях слабости как «западного», так и «постсоветского» векторов межгосударственной интеграции. Ныне, отмечает Обыденкова, появилась возможность автономных стратегий европейской интеграции для регионов с институциональной структурой российского федерализма, предоставившего российским регионам в 1990-ые годы достаточное «пространство решений».

Однако такая возможность, ее европейский контекст не заданы автоматически, и Республика Беларусь в сотрудничестве с Россией и ее регионами должна исходить не только из веберовских «идеал-типических» моделей, но прежде всего из практических реалий. Обращают на себя внимание наиболее значимые из них для понимания белорусских партнеров по взаимодействию и выстраивания адекватной стратегии.

Произошли ли в России какие-либо качественные сдвиги? По оценке экс-главы Совета Федерации С. Миронова, «Россия - страна огромных межрегиональных диспропорций. 5-10-кратные отличия соседствующих на географической карте областей в плане развития экономики, инфраструктуры, социальной сферы и бюджетной обеспеченности - для нашей страны обыденность». Между тем, по его словам, за десять лет разговоров о выравнивании диспропорций с помощью федеральных целевых программ и институтов развития «мы так ничего в этом плане не добились» [Миронов 2009]. «На поверхности», отмечает профессор МГУ В.П. Орешин, в России попрежнему «колоссальный разрыв в уровнях регионального развития: сегодня лишь 10% регионов сводят концы с концами». Более того, фактически «отсутствует региональная политика, направленная на развитие всей обширной территории России, а не только избранных регионов» [Орешин 2008, с. 4, 6].

Опыт последних лет свидетельствует о нарастающем внимании российского экспертного сообщества к региональной политике, ее систематизации и поиске приориретов. Об этом свидетельствует тематический выпуск журнала «Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование» одноименного Центра ООН РАН и созданной им Российской экспертной группы. Характеризуя проблему в политико-правовом и институциональном измерениях, российский эксперт А. Малчинов констатирует, что в правовом поле России в сфере регламентации региональной политики существует лишь «устаревший и крайне слабый» Указ Президента от 3 июня 1996 г. № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации».

Следовательно, основное противоречие российской регионализации не преодолено. Такие ценности, как достойный уровень жизни человека независимо от региона проживания, территориальная целостность и национальная безопасность страны, а также методы и инструменты региональной политики пока не дают ожидаемых результатов из-за того, что они применяются фрагментарно и изолированно. Автор предлагает системный подход к правовому регулированию основ региональной политики, который может быть закреплен в Федеральном законе «Об основах организации разработки и реализации государственной региональной политики в Российской Федерации» [Малчинов 2009, с. 145, 146].

Насколько российская региональная политика далека от «идеал-типической», свидетельствуют материалы прошедшей в Институте Европы РАН Российской конференции «Структурные сдвиги в экономике России во время и после экономического кризиса». Примечательны вопросы и констатации эксперта Института И.Д. Иванова: «Если кризис - инструмент управления, то что мы собираемся в структурном плане обновлять? У нас двоякое отношение к понятию «диверсификация…под лозунгом диверсификации мы можем скатиться к производству всего от А до Я, лишь бы только собственными силами. Это создает проблемы на уровне всей страны и на уровне регионов. Здесь мы стремительно катимся к натуральному хозяйству. …Мы теряем межрегиональные связи» [Экономика России…2009, с. 143].

Это вполне узнаваемая статистика: ею отмечены и белорусские регионы, более того - у нас «цеховой эгоизм» порой приводит к соперничеству между ними за реализацию одной и той же продукции. Между тем рациональное разделение и кооперация деятельности - как в пределах каждой из наших экономик, так и между ними, - является одним из известных приоритетов региональной политики в формате единого экономического пространства Евросоюза. Там параллелизм производств допускается лишь как условие восполнения совокупных производительных сил, достаточных для расширенного воспроизводства конкурентоспособной продукции.

Обобщая опыт региональной политики в Евросоюзе и ее уроки, которые могут быть извлечены Беларусью и Россией (как и всеми государствами, входящими в различные евразийские структуры), следует прежде всего подчеркнуть его во многом инновационный, системный характер. Кратко говоря, он заключается в следующем.

1. Формируются и развиваются доверие и соразмерная ответственность всех субъектов внутри - и межрегиональных отношений на основе приниципа субсидиарности - как «сверху», по политической «вертикали», так и «снизу», по «горизонтали», вплоть до коммунитарного уровня.

2. Такое взаимодействие далеко не сводится к деятельности государств и их регионов как субъектов необходимой экономической взаимосвязи, а органически включает в себя социокультурные компоненты самоидентификации территориально-региональных общностей как в пределах государств, так и «поверх» их границ. Благодаря этой синергии европейский «новый регионализм» все более становится значимым фактором политически выраженных и во многих случаях - институционализированных международных отношений.

2. Впечатляющие масштабы и принципиальная новизна реализации европейского «нового регионализма», при всей их проблематичности, не отменяют главного - в пространстве Евросоюза, вопреки традиционной «войне всех против всех» на европейском континенте, создано самое «продвинутое» в мире интеграционное объединение, которое по ряду позиций способно уравновешивать и нейтрализовать угрозы и издержки вестернизированной глобализации.

3. Движение Большой Европы «на Восток» противоречиво сочетает в себе стратегии геополитического «расширения» и культурно-цивилизационного «воссоединения». В последнем качестве оно может и должно восприниматься как конструктивный вызов Евровостоку - России и центральноевропейской Беларуси, выражение нашей способности действовать согласно единым ценностям и нормам «нового регионализма» с учетом культурно-цивилизационной и геополитической специфики.

1.6 «Восточное партнерство» и еврорегионы как инструменты реализации трансграничного сотрудничества Республики Беларусь

Близкие соседи лучше дальних родственников

(китайская поговорка)

Актуальность

Республика Беларусь является малой открытой экономикой с высокой зависимостью от конъюнктурных колебаний в мировой экономике. Поэтому использование потенциала трансграничного экономического сотрудничества с соседними странами следует рассматривать одним из факторов устойчивого развития национальной экономики. Ведь увеличение товарооборота и инвестиционных потоков между странами соседями остается приоритетной задачей для нашей республики.

Приграничная торговля Республики Беларусь в настоящее время имеет немаловажное значение, поскольку, с одной стороны, она ежегодно экспортирует около 20-22% своего ВВП, а с другой _ зависима от ресурсно-экономической базы соседних стран, обеспечивающих нормальное функционирование экономики приграничных регионов республики [см.: Белицкий 2005, с.4].

Кроме того, становление новых региональных и межрегиональных отношений в Европейском Союзе путем создания еврорегионов, в том числе и на приграничных территориях Республики Беларусь создают хорошие предпосылки для дальнейшего развития взаимовыгодного экономического сотрудничества между соседними странами и Евросоюзом в целом.

Постановка проблемы

Обеспечение эффективного государственного управления и экономического развития соседних стран, расположенных на восток от Европейского Союза, относится к его стратегическим интересам. В то же время, все страны в Восточной Европе и на Южном Кавказе стремятся углубить свои отношения с ЕС. Все это может быть достигнуто путем реализации Восточного измерения - отдельной составляющей Европейской политики Добрососедства (ЕПД).

В соответствии с ЕПД цель ЕС в ближайшем десятилетии состоит в создании дружественного соседства («кольца друзей»). В обмен на приверженность общим ценностям и эффективное проведение политических, экономических и институциональных реформ всем странам предлагается перспектива участия во внутреннем рынке ЕС. Создание дружественного соседства призвано содействовать либерализации рынков и беспрепятственному перемещению товаров, услуг, людей и капитала.

Идея трансграничного сотрудничества в Европе возникла в 50-х годах ХХ века. Тогда, впервые после Второй мировой войны, стал популярным лозунг о сближении, а не разделении европейцев границами. Основная цель такого сотрудничества -- достижение взаимного общественно-экономического роста, налаживание и развитие связей между экономическими, научными, культурными и муниципальными институтами регионов. В ЕС придается большое значение трансграничному сотрудничеству в рамках еврорегионов, которое рассматривается как стабилизирующий фактор в отношениях между странами.

Опыт развития трансграничных институтов сотрудничества

В районе Гронау на германо-голландской границе в 1958 г. был образован первый еврорегион. В настоящее время еврорегион Гронау включает 106 коммун и округов Голландии и Германии с общим населением около 2 млн. человек и общей площадью 8 351,2 кв. км. При этом на германо-голландской границе существует пять подобных образований, охватывающих практически все приграничное экономическое пространство.

Специфика интеграционных процессов в рамках еврорегионов заключается в следующем:

v участниками являются не только административные органы, но и профессиональные союзы, торгово-промышленные палаты, которые часто играют ключевую роль в развитии экономического сотрудничества в рамках региона;

v основой сотрудничества служат конкретные проекты, финансирование которых осуществляется из нескольких источников. Так, например, в регионе Эмс-Долларт (одно из германо-голландских интеграционных объединений) существует следующая схема: 50 % расходов покрывает ЕС, по 15 % расходуется из бюджетов Голландии и Германии, а оставшиеся 20 % оплачиваются непосредственными участниками проекта;

v большое внимание уделяется социально-культурным программам: укрепление контактов в образовании, здравоохранении, культуре, науке. Придается особое значение формированию смежной социальной инфраструктуры.

Наряду с ростом влияния глобальных корпораций и усилением интегрированности региональных рынков, которые связывают между собой отдельные страны и регионы, возрастает значимость наднациональных структур (в частности, еврорегионов), становящихся важным ресурсом эффективного решения общих задач на международном, региональном и локальном уровнях. Предпосылкой появления еврорегионов и результатом расширения такой тенденции, как «регионализация», стало развитие трансграничного сотрудничества. В странах ЕС трансграничное сотрудничество нацелено на решение социально-экономических проблем путем согласованного развития хозяйств соседних регионов, и прежде всего инфраструктуры. Важное место в этом сотрудничестве занимают вопросы культуры и образования, социальной сферы и экологии. Нацеленность сотрудничества на эти сферы деятельности обусловлена высоким уровнем интеграции стран ЕС [Литвинюк 2009, с. 53].

Трансграничное экономическое сотрудничество как стратегия, способствующая региональной экономической безопасности, широко поддерживается в Европе. «Еврорегионализация» и «институционализация» являются ключевыми понятиями концепции трансграничного сотрудничества. Еврорегионализация повсеместно считается отдельной формой процессов европейской регионализации и интеграции в широком смысле слова. В этом контексте еврорегионы -- локальные примеры трансграничного сотрудничества -- формируются как средство обеспечения гарантий и приоритетов такого сотрудничества. Выражением регионального трансграничного сотрудничества стало возникновение понятия «Европа регионов», усиление процессов децентрализации и тенденций, приводящих к автономии отдельных регионов. Основными инициаторами этой идеи явились: немец Конрад Аденауэр, итальянец Аклид де Гаспари, француз Роберт Шуман, бельгиец Генри Споуд.

Интересным с научно-практической точки зрения в исследовании теории и экономической практики функционирования еврорегионов является рассмотрение трансграничного сотрудничества в так называемом «Центральном полюсе роста» на стыке Германии, Бельгии, Франции и Люксембурга. Согласно статистике, в данном образовании сосредоточено до 30 % ВНП ЕС. В рамках «Центрального полюса роста» выделяются три основных района: северный -- на стыке границ Бельгии, Нидерландов и немецкой земли Северный Рейн-Вестфалия (это индустриально-технический регион «Маастрихт -- Аахен -- Льеж»); южный -- «Саар-Лот-Люкс», объединяющий Саар, Лотарингию и Люксембург. Еврорегион «Па-де-Кале» -- это промышленно-транспортный узел, объединяющий Брюссель, Фландрию, английское графство Кент и французский департамент Нор-Па-де-Кале. Из трех вышеперечисленных районов наиболее перспективный -- южный промышленный еврорегион «Саар-Лот-Люкс», где совместные усилия трех стран направлены на модернизацию инфраструктуры и горно-металлургической промышленности, развитие образования и городского хозяйства. Следует отметить, что трансграничное сотрудничество между Францией и Бельгией имеет давние традиции.

Главная задача трансграничного сотрудничества, успешно реализуемая в Европе -- постепенное «стирание» внутренних экономических границ на пространстве ЕС за счет совместного решения приграничными регионами общих проблем местного или регионального характера (транспортное сообщение, автомобильные и железные дороги, приграничное хозяйство, охрана окружающей среды, последствия стихийных бедствий и т. д.). Опорной точкой становления такого сотрудничества в основном выступают частные инициативы по реализации небольших проектов, получавшие впоследствии поддержку местных органов власти, и соответственно, дальнейшее их продвижение и реализацию. Вследствие развития трансграничного сотрудничества на совокупности сопредельных приграничных территорий, относящихся к разным странам, формировались совместные органы управления.