Государственное и муниципальное управление

Методы регионального менеджмента также обусловлены системой рыночного хозяйства региона. Под методами регионального менеджмента принято понимать совокупность приемов и средств воздействия на хозяйствующие субъекты региона. В практике регионального менеджмента используются два основных метода: методы прямого (непосредственного) воздействия на субъекты хозяйствования и методы опосредованного воздействия. Как отмечалось ранее, первые из них в большей мере касаются объектов, относящихся к собственности субъектов Федерации, вторые -- по всем другим объектам.

На XV съезде ВКП(б) в 1927 г. И. В. Сталин дал следующее определение статуса государственного плана: планы-директивы обязательны для руководящих органов, и они определяют направление нашего хозяйственного развития в будущем масштабе всей страны. Понятие "директивное планирование" также связывалось с директивами коммунистической партии: Каждый этап развития экономики партия предваряет директивами в области планирования. Эта практика в нашей стране началась с принятия объединенным Пленумом ЦК и ЦКК ВКП(б) в июле - августе 1927 года Хозяйственных директив на 1927 - 1928 гг., а в октябре того же года - Директив по составлению пятилетнего плана народного хозяйства, провозгласивших возможность и необходимость планового хозяйственного руководства на основе национализации крупной промышленности и других командных высот в руках социалистического государства.

Государственный заказ (сокращенно госзаказ, госконтрактинг) -- заказ на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных (муниципальных) бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

Государственный заказ обеспечивает потребности РФ, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий РФ, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств РФ, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует РФ;для реализации региональных целевых программ; потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов РФ, функций и полномочий муниципальных заказчиков. Участником размещения государственного заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель.

Федеральная целевая программа (ФЦП) в России -- это увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение целевых задач и требующих государственной поддержки.

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СУБСИДИИ -- денежные средства, Пособия, финансовая помощь, выделенные из государственного бюджета местным органам власти, предприятиям, населению и предназначенные на строго определенные цели.

Прямые субсидии используются для финансирования фундаментальных научных исследований и опытно-конструкторских работ (гранты), внедрения в производство новой техники и переподготовки кадров. С одной стороны, субсидии могут поощрять развитие перспективных отраслей, с другой -- поддерживать нерентабельные, но стратегически важные предприятия (со всеми последствиями вмешательства государства в рыночную экономику). Кроме того, субсидии направляются на создание рабочих мест в наиболее отсталых районах. Сельскохозяйственное производство субсидируется через компенсационные выплаты. Косвенное субсидирование осуществляется средствами налоговой и денежно-кредитной политики. Государство применяет льготное налогообложение прибыли корпораций, практикует возврат прямых налогов и таможенных пошлин, государственное гарантирование и страхование депозитов, экспортных кредитов, предоставляет частным объединениям кредиты на льготных условиях. Совокупность субсидий из бюджета города бюджетам муниципальных образований образует фонд софинансирования.

Государственная гарантия -- это обязательство государства перед гражданами или юридическими лицами, предполагающее предоставление материальных или нематериальных благ в соответствии с государственными стандартами и общепризнанными нормами международного права.

Государственная гарантия является одним из видов государственной услуги.

В соответствии со ст. 115 Бюджетного кодекса РФ, государственная гарантия может предоставляться для обеспечения как уже возникших обязательств, так и обязательств, которые возникнут в будущем.

Государственная гарантия, закрепленная Конституцией, является конституционной гарантией и может предоставлять как материальные, так и нематериальные блага.

Государственное регулирование цен и тарифов осуществляется посредством установления:

· государственных фиксированных цен (тарифов);

· предельных уровней цен (тарифов) или предельных отклонений от государственных фиксированных цен и тарифов.

Применяются следующие методы государственного регулирования цен и тарифов:

· определение перечня продукции и услуг, подлежащих государственному регулированию;

· установление предельных уровней цен и тарифов, включая назначение фиксированных цен;

· установление предельных уровней торговых надбавок (скидок);

· установление предельных уровней рентабельности продукции для целей ценообразования;

· декларирование изменения цен;

· замораживание цен.

Основу национальной системы регламентирования внешней торговли составляет набор допустимых методов ограничения экспорта и импорта с помощью нетарифных элементов и тарифных предпочтений;

Наибольшим разнообразием элементов отличаются методы нетарифных ограничений экспорта и импорта. В мировой практике их число насчитывает примерно 100 позиций. Нетарифные ограничения - это комплекс мер ограничительно-запретительного характера, препятствующих: а) проникновению иностранных товаров на внутренний рынок; б) вывозу товаров. Нетарифные ограничения бывают: количественные (квота) и неколичественные (технические нормы). Весь комплекс нетарифных ограничений реализуется путем использования инструментов административного регулирования. Административные инструменты используются при недостаточной эффективности экономических рычагов. Государственная внешнеторговая политика РФ осуществлялась в соответствии с законом РФ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» (1995 г.), в настоящее время - в соответствии с ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (2003 г.). В соответствии с указанными законами методами государственного регулирования ВТД являются: таможеннотарифное и нетарифное регулирование. Согласно закону, экспорт и импорт в РФ осуществляются без количественных ограничений. Количественные ограничения вводятся в исключительных случаях Правительством РФ.

Антимонопольная политика государства всегда опирается на антимонопольное законодательство. Это законодательство включает в себя пакет законов, направленных на достижение успешного функционирования рынка и регулирование конкуренции между фирмами предприятиями.

Антимонопольная политика в среднесрочной перспективе реализовываться по следующим основным направлениям.

1Совершенствование правовой базы, форм и методов антимонопольного контроля и регулирования в целях предупреждения и пресечения злоупотреблений рыночной властью, сговоров, соглашений и согласованных действий, имеющих результатом ограничение конкуренции (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов или граждан.

2Демонополизация экономики и создание условий для развития конкуренции на монополизированных товарных рынках с высокой степенью концентрации поставок, устранение барьеров для развития конкуренции и входа на рынки хозяйствующих субъектов.

3Противодействие созданию новых монопольных структур в результате перераспределения собственности, реализации корпоративной инвестиционной политики и интеграционных процессов, в том числе при формировании ФПГ.

4Распространение антимонопольных требований на рынки финансовых, в том числе банковских и страховых, услуг.

5Согласование целей, задач и мер по демонополизации и развитию конкуренции на товарных рынках, гармонизации антимонопольного законодательства в рамках единого экономического пространства СНГ, адаптации конкурентной политики в целях вхождения России мировое экономическое сообщество.

В соответствии с Программой будет осуществляться также специальная политика в отношении естественных монополий на основе действующего законодательства.

По закону «О естественных монополиях» сфера регулирования на федеральном уровне включает: транспортировку нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, транспортировку газа по трубопроводам, услуги по доставке электроэнергии и тепловой энергии, железнодорожные перевозки, услуги транспортных терминалов, портов и аэропортов, услуги общедоступной электрической и почтовой связи.

На региональном уровне: коммунальные услуги, включая теплоснабжение, канализацию, водоснабжение и т.д. Здесь государственное регулирование считается оправданным, так как конкуренция между аналогичными предприятиями почти невозможна по технологическим или экономическим причинам. Среди комплекса мер антимонопольной политики следует отметить и такие:*упрощение процедуры создания и предоставления льгот малым и средним предприятиям; *стимулирование процессов диверсификации производства;*налоговые льготы для производителей, впервые выходящих на высокомонополизированные внутренние и внешние рынки;*применение санкций за злоупотребление монопольным положением. Особое внимание уделяется применению традиционных в мировой практике методов государственного регулирования, в частности цен и тарифов на товары и услуги, а также ресурсы естественных монополий.

Основным фактором, под воздействием которого будет формироваться антимонопольная политика в ближайшие несколько лет, является открытие экономики для иностранной конкуренции, в том числе создание свободных экономических зон.

Система оценочных показателей

Развитие региона -- многомерный и многоаспектный процесс, который обычно рассматривается с точки зрения совокупности различных социальных и экономических целей. Даже если речь идет только об экономическом развитии, оно обычно рассматривается совместно с развитием социальным. Развитие любого региона -- многоцелевой и многокритериальный процесс.

В качестве целей социально-экономического развития региона используются такие, как увеличение доходов, улучшение образования, питания и здравоохранения, снижение уровня нищеты, оздоровление окружающей среды, равенство возможностей, расширение личной свободы, обогащение культурной жизни. Некоторые из этих целей идентичны, но в определенных условиях они могут иметь существенные различия.

Соответственно целям развития регионов строится система критериев (характеристик развития) и показателей, которые измеряют эти критерии. Несмотря на некоторые различия между странами и регионами в иерархии ценностей и в целях развития, международные организации оценивают степень развития стран и регионов по некоторым универсальным интегральным показателям. Одним из таких показателей является индекс развития человека, разработанный в рамках Программы развития ООН. Данный показатель ранжирует страны по восходящей от 0 до 1.

При этом для расчета используются три показателя экономического развития: ожидаемая продолжительность жизни при рождении; интеллектуальный потенциал (грамотность взрослого населения и средняя продолжительность обучения); величина душевого дохода с учетом покупательной способности валюты и снижения предельной полезности дохода.

Наряду с интегральными показателями можно использовать и отдельные частные показатели развития региона. Среди них: национальный доход на душу населения; уровень потребления отдельных материальных благ; степень дифференциации доходов; продолжительность жизни; уровень физического здоровья; уровень образования; степень счастья населения.

Целесообразно выделять долгосрочные и краткосрочные цели и соответствующие им критерии экономического развития страны. Среди долгосрочных целей -- становление и развитие постиндустриального общества, создание рабочих мест высшей квалификации для будущих поколений, повышение уровня жизни всех граждан страны, включая уровень здравоохранения, образования и культуры.

В качестве краткосрочных целей можно рассматривать преодоление кризиса и достижение конкретных величин прироста валового национального продукта в следующем году, квартале, месяце и пр. Долгосрочные и краткосрочные цели по своему содержанию достаточно сильно различаются, меры по их достижению также неодинаковы.

Нередко в качестве тактических целей регионального развития выступают промежуточные задачи, играющие роль необходимых условии успешного развития.

Среди таких тактических целей развития региона или города можно назвать: привлечение новых видов бизнеса; расширение существующего бизнеса; развитие малого бизнеса; развитие центра города;

развитие промышленности; развитие сферы услуг; повышение уровня занятости населения региона.

Итак, на уровне региона можно рассматривать следующие критерии и соответствующие им показатели социально-экономического развития: ВНП или ВВП (абсолютная величина и на душу населения) и темпы роста этих показателей; средний уровень доходов населения и степень их дифференциации; продолжительность жизни, уровень физического и психического здоровья людей; уровень образования;

уровень потребления материальных благ и услуг (продуктов питания, жилья, телефонных услуг), обеспеченность домашних хозяйств товарами длительного пользования; уровень здравоохранения (обеспеченность поликлиниками, аптеками, больницами, диагностическими центрами и услугами скорой помощи, качество предоставляемых медицинских услуг); состояние окружающей среды; равенство возможностей людей, развитие малого бизнеса; обогащение культурной жизни людей.

Стандартным способом оценки экономического развития региона является оценка уровня производства (к тому же, как правило, материального производства). Такая оценка является сегодня односторонней и недостаточной.

56. Прогнозирование и планирование социально-экономического развития региона

Понятие план и прогноз.

Прогноз - это вероятностное научно-обоснованное суждение о перспективах, возможных состояниях того или иного явления в будущем и (или) об альтернативных путях и сроках их осуществления.

Различают три основных вида прогноза: технологический, экономический и прогноз объема продаж (спроса). Технологические прогнозы охватывают уровень развития НТП или технологическое развитие в сферах, непосредственно влияющих на производство, в котором осуществляется прогноз. Например, предприятие, выпускающее компьютеры, интересует перспективы расширения объема памяти на дискетах, т.к. они являются дополнительной продукцией для использования компьютеров, а предприятие, использующее вредные, токсичные вещества в своем производстве, интересует разработка технологий по очистке и утилизации отходов.

Развитие НТП приводит к появлению новых товаров и услуг, а те, в свою очередь, составляют серьезную конкуренцию существующим предприятиям. Грамотно сделанный прогноз позволит сэкономить финансовые ресурсы, предскажет развитие новых технологий даже если научно-технические изменения не повлияли на производство продукции. Экономический прогноз позволяет предусмотреть будущее состояние экономики, процентные ставки и другие факторы, влияющие на развитие любого предприятия. От результатов экономического прогноза зависят такие решения как: расширение или сокращение производственных мощностей; заключение новых договоров; увольнение или наем рабочих и т.д. Представление о реальном уровне спроса на продукцию предприятия на конкретный период в будущем дает прогноз объема продаж. Такой прогноз является основой для планирования и проведения экономических расчетов. На спрос влияют множество факторов, учет которых можно выявить с помощью составления прогноза объема продаж (спроса). В качестве базы для будущего прогноза используются такие показатели, как уровень спроса в предшествующем периоде, демографические изменения, изменения рыночных долей отраслевых организаций, динамику политической ситуации, интенсивность рекламы, конкурентов и др.

Составление прогнозов осуществляется с помощью следующих методов прогнозирования. Экстраполяционные методы основаны на предположении, что будущие события определяются прошлым. Например, анализ изменения объема продаж во времени предлагает выделение трех составляющих: тренда; сезонных колебаний; случайных изменений. Тренд описывает общую тенденцию развития; сезонные колебания показывают колебание спроса от времени года; случайные изменения - изменения трудно определяемых случайных факторов. В условиях нестабильности и неопределенности внешних факторов методы экстрополяции редко применяются. Методы экспертных оценок основаны на статической обработке оценок, полученных путем опроса высококвалифицированных специалистов в соответствующих узких областях. К ним относят такие методы как метод Дельфи, методы коллективной генерации идей, последовательного выбора, парных сравнений, балльной оценки, оценки вероятностей, ранжирования ряда. Все эти методы базируются на разнообразных спроектированных алгоритмах оценки субъективных мнений экспертов (специалистов). Метод Дельфи предполагает проведение опроса членов группы экспертов и дальнейшее циркуляционное ознакомление членов группы с мнением коллег и лиц, заинтересованных в итогах экспертизы с целью достижения группового консенсуса. Метод коллективной генерации идей (“мозговая атака”) предполагает проведение дискуссии, в которой допускаются высказывания любых, самых парадоксальных мнений, оригинальных идей и предложений. После проведения опроса производится оценка его качества и обработка суждений экспертов. Причинно-следственные методы основаны на применении регрессиональных математических методах и нейросетевых моделей (НСМ). Регрессионные модели базируются на составлении статистических уравнений, позволяющих определить значения некоторых переменных и оценить их влияние на искомую величину.

План - это решение относительно системы мероприятий, предусматривающий порядок, последовательность и сроки их выполнения.

Т.е. мы планируем действия и прогнозируем результат.

Деятельность каждого субъекта хозяйствования включает в себя совокупную работу целого ряда промежуточных звеньев (отделов, цехов, людей и т.д.). Для того чтобы процесс производства был наиболее эффективен, а функционирование всех подразделений слажено, необходима постановка четкой задачи. Это становится возможным при использовании плана, отражающего основные цели организации.

Существуют различные виды планов. По периоду составления прогнозов выделяют:

1. Перспективные или стратегические планы. Их разработка выявляет будущую потребность в новых видах какого-либо продукта, а также определяет стратегию реализации товаров на различных потребительских рынках в долгосрочном периоде (десять-пятнадцать лет).

2. Текущие планы. Эти прогнозы разрабатываются в разрезе отчетного года. 3. Планы оперативно-производственного вида. Эти прогнозные значения служат для более детального уточнения текущих показателей. Промежутки времени, которые охватывают данные виды планов, предельно коротки. Это может быть час и смена, декада и месяц. Для процесса управления такой план является основой бесперебойного функционирования предприятия и изготовления продукции. При помощи данного прогнозного документа задания доводятся до их прямых исполнителей, которыми являются рабочие. Оперативно-производственное планирование содержит в себе компоненты, которые отражают межцеховые, внутрицеховые, а также сменно-суточные задачи

Виды планов различаются по: - содержанию (социально-трудовые и технико-экономические, инвестиционно-финансовые и технологически-организационные и т.д.); - управленческому уровню (заводские и корпоративные, а также фирменные); - обосновывающей их методике (директивные и административные, индикативные и рыночные); - сектору применения (индивидуальные и бригадные, внутри- и межцеховые); - стадии разработки (окончательные и предварительные); - степеням точности (уточненные и укрупненные). Существуют виды планов и по характеру составления. Они могут быть целевыми или поисковыми. Первый вид прогнозных разработок в первоочередном порядке предполагает постановку целей. Затем определяет объем ресурсов, необходимых для решения задачи. Планирование при помощи прогнозного типа показателей является полной противоположностью целевого метода. На основе имеющегося количества факторов производства ставятся определенные задачи по функционированию субъекта хозяйствования.

Различные виды бизнес-планов, составляемых фирмами, разрабатываются по специфическим правилам.

Современные экономические условия диктуют необходимость в осуществлении планирования финансовых показателей. Без решения данной задачи предприятию невозможно производить эффективные действия на рынке. Виды финансовых планов, показатели которых основываются на величинах объема выпуска готовых товаров, ассортиментном перечне, а также себестоимости продукта, подразделяются на: - стратегические; - текущие; - оперативные. Прогнозные значения, указанные в этих документах, являются важной основой для принятия управленческих решений на предприятии.

Планирование - процесс принятия решений, обеспечивающих эффективное функционирование и развитие предприятия в будущем. Эти решения могут быть связаны с постановкой целей и задач, выработкой стратегии, распределением (перераспределением) ресурсов, определением стандартов, в соответствии с которыми предприятие должно действовать в предстоящий период. В более узком понятии, под планированием понимается составление специальных документов-планов, в которых отражаются прогнозы развития предприятия; промежуточные и конечные цели, задачи предприятия и его отдельных подразделений; механизмы распределения ресурсов и координации деятельности предприятия. Планирование базируется на следующих основополагающих принципах: непрерывности; гибкости; эластичности; координации и интеграции, полноты и ясности, детализации, экономичности и др.

Методы планирования: балансовые, нормативные и математико-статистические. Балансовые методы позволяют увязать ресурсы, которыми располагает предприятие и потребности в них в рамках планового периода. Баланс представляет собой бюджетную таблицу, в левой части которой отражаются источники ресурсов, а в правой их распределение. Составляют балансы ресурсов: материально-вещественные, стоимостные и трудовые. Примерами стоимостных балансов могут служить бухгалтерский, финансовый план, денежные доходы и расходы предприятия. К трудовым балансам можно отнести баланс рабочего времени. Баланс ресурсов позволяет контролировать их движение, осуществлять их распределение с целью выполнения производственных планов, создавать необходимые запасы, реализовывать программы развития предприятия. Нормативный метод планирования основывается на нормах затрат различных видов ресурсов на единицу продукции. Они являются основой для разработки плановых заданий на определенный период и разработки балансов. Нормы и нормативы, используемые в планировании могут быть натуральными, стоимостными и временными. Натуральные нормы отражают расход материальных ресурсов для производства единицы продукции. Стоимостные нормы отражают затраты ресурсов в денежной форме. Нормы времени выражают его затраты на выполнение определенных операций, работ, изделий. Нормирование ресурсов осуществляется следующими способами: отчетно-статистическим, опытно-производственным и аналитико-расчетным.

Классификация объектов прогнозирования Объект прогнозирования - это исследуемое явление, процесс, для которого разрабатывается прогноз. Классификация объектов прогнозирования необходима для того, чтобы выбрать наиболее адекватные им методы анализа и прогнозирования (существует приблизительно 150 методов прогнозирования). Объекты прогнозирования классифицируются по следующим признакам. 1. ^По природе объекты прогнозирования делятся на: а) научно-технические (ввод новой техники, появление новых материалов, новых научных открытий и т.д.); б) технико-экономические (прогнозирование технико-экономических показателей производства); в) экономические (любые экономические показатели); г) военно-политические (военные конфликты, военный потенциал страны и т.д.); д) естественно-природные (прогноз погоды, землетрясения, вулканы, штормы и т.д.). 2.^По масштабности объекты прогнозирования можно классифицировать в зависимости от числа переменных факторов, входящих в их описание при анализе: сублокальные - с числом значащих переменных факторов от 1 до 3 (численность населения страны); локальные - с числом переменных от 4 до 14 (производительность труда); субглобальные - с числом переменных от 15 до 35 (спрос населения на какой-либо товар); глобальные - с числом переменных от 36 до 100 (транспортная сеть региона); суперглобальные - с числом переменных свыше 100 (развитие какой-либо отрасли, транспортная сеть страны). 3. ^По степени детерминированности (определенности) объекты бывают детерминированные и схоластические. Детерминированные могут быть описаны математическими формулами (например, уровень безработицы, размер товарооборота на душу населения). Схоластические трудно описать с помощью математических формул, так как на их развитие оказывают влияние факторы, которые трудно выразить количественно (например, ввод жилья в городе). 4. ^По характеру развития во времени объекты прогнозирования можно подразделить на дискретные, апериодические и циклические. Дискретные (прерывные) - объекты, у которых развитие происходит скачками (например, курс доллара). Апериодические - объекты, чей тренд развития имеет четко выраженную тенденцию. Циклические - объекты с трендом циклического характера, т.е. спад сменяется подъемом (например, спрос на товары, имеющие сезонный характер). 5. ^По степени информационной обеспеченности выделяют объекты прогнозирования: с полным обеспечением количественной информацией в ретроспективном периоде; с наличием качественных показателей в ретроспективном периоде; с полным отсутствием ретроспективной информации.

Отраслевые прогнозы разрабатываются в региональном разрезе. Однако, если их использовать непосредственно для регионального прогнозирования, т.е. просто накладывать на территорию оптимальные ( рациональные) проектировки по отраслям, то можно получить несуразную картину развития регионов. Абсурд возникает и в том случае, когда отраслевые прогнозы разрабатываются путем наложения прогнозов развития отраслей по регионам.

Среднесрочные отраслевые прогнозы должны быть сопоставимы со среднесрочными макропрогнозами и долгосрочным макропрогнозом, в то время как прямое согласование с долгосрочным макропрогнозом не столь удобно и, главное, полезно.

В отраслевых прогнозах главное - дать научно обоснованную оценку народнохозяйственной потребности в продукции отрасли, а также привести возможные варианты развития и размещения отраслевых структурных подразделений, определяющие наиболее эффективные пути удовлетворения этой потребности.

Важнейшей задачей отраслевого прогноза является разработка такой системы показателей, которая бы на всю глубину прогнозируемого периода отражала наиболее существенные производственные связи и пропорции развития между отраслью и народным хозяйством.

Однако отсутствие в отраслевом прогнозе самостоятельного раздела Прогнозирование себестоимости и цен не позволяет определить, какой удельный вес занимает экономия себестоимости за счет технического прогресса в общей величине экономии текущих затрат по отрасли.

Кроме того, уточнение отраслевых прогнозов, постоянное совершенствование методического обеспечения позволяет улучшать ранее принятые плановые решения, отбирать и разрабатывать новые программы.

Центральным элементом матричных моделей является так называемый межотраслевой баланс. Он представляет собой таблицу, характеризующую связи между различными отраслями экономики страны.

Производственная сфера экономики представлена в балансе в виде совокупности n отраслей.

Баланс состоит из четырех разделов (квадрантов).

При составлении межотраслевого баланса региона приходится учитывать важное отличие региональной экономики от национальной. Региональная экономика имеет существенно более открытый характер. Конечный спрос на продукцию отраслей, расположенных в регионе, формируется не только на местном рынке товаров и услуг, но и в других регионах страны и за рубежом. Точно так же ресурсы конечного использования формируются не только отраслями региона, но ввозом из других регионов страны и импортом.

Эти особенности отражаются в табличной модели межотраслевого баланса региона добавлением двух блоков: ввоза и вывоза, а в матричной модели - добавлением параметров межрегионального обмена.

К настоящему времени в России накоплен значительный опыт разработки разноуровневых региональных программ. Несмотря на различия в ведомственной и территориальной принадлежности, их разработка должна проводиться на единой методологической основе, а различия в методических подходах к их составлению должны быть обусловлены учетом специфики особенностей развития соответствующих хозяйственных комплексов и территорий. Обострение проблем регионального развития России связано с первоочередной необходимостью устранения неоправданной неравномерности социально-экономического положения регионов, потребностью освоения природных ресурсов, поддержания экологического равновесия, совершенствования территориальной структуры хозяйства, обеспечения занятости населения и т.д. В этих условиях оправдано использование новых эффективных методов воздействия на экономику, в частности программно-целевого прогнозирования, которое позволяет квалифицированно и надежно, в сжатые сроки решать стратегические проблемы развития отдельных районов в увязке с единой региональной политикой государства. Разработка региональных программ -- это целенаправленный процесс мобилизации всех возможностей регионов различных таксономических уровней. Региональные программы представляют собой разновидность целевых комплексных программ и служат инструментом регулирования и управления региональной стратегией экономического, социального и научно-технического развития, формой хозяйственной деятельности, способом приоритетной концентрации ресурсов для решения неотложных, первоочередных проблем. Различают следующие виды региональных программ: межгосударственные, государственные (федеральные) и собственно региональные, формируемые и реализуемые по отраслевому признаку и комплексные. Узкоспециализированные программы, как правило, разрабатываются в составе целевых федеральных программ, например «Здравоохранение в России». В этой программе практически по всем регионам разрабатываются соответствующие программы «Здравоохранение в регионе», в которых определяются потребности в финансовых ресурсах по источникам финансирования, материальных ресурсах, кадрах и т.д.

Региональные программы отличаются относительно небольшими по сравнению с государственными программами объемами работ и ресурсных затрат и обладают строгой целевой направленностью, точной адресностью, конкретным ограничением временных интервалов и увязываются с общегосударственной концепцией регионального развития и региональной политикой России. Программы одного региона согласовываются с системой аналогичных и связанных программ приграничных территорий. Механизм реализации программ вписывается в комплекс хозяйственно-рыночных отношений региона и систему общероссийского рынка.

Основными формами прямого участия государства в регулировании регионального развития станут осуществление государственных региональных программ, финансируемых за счет госбюджета, отдельных структурообразующих инвестиционных проектов, размещение заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд (в том числе для поддержки проблемных регионов) посредством контрактной системы. Число федеральных региональных программ должно быть невелико; они разрабатываются и финансируются только для регионов с особо сложными (критическими) социально-экономическими и экологическими проблемами, например для зоны Севера. Принципиальное значение имеет увязка процессов разработки и принятия программ с формированием и проведением бюджетной политики. Необходима инвентаризация всех уже начатых на территории России программ с пересмотром приоритетов, сроков, источников их ресурсного обеспечения. Наиболее крупномасштабные комплексные программы должны проходить рассмотрение и утверждаться в высших законодательных органах. В условиях рыночных отношений управление государственными региональными программами не должно ограничиваться существующими органами исполнительной власти -- могут утверждаться на договорных началах специальные государственные, частные, смешанные независимые компании, консорциумы, агентства со специальными полномочиями и ответственностью.

57. Порядок разработки и реализации региональных целевых программ

Разработка и осуществление федеральных целевых программ развития регионов занимают одно из важнейших мест в достижении целей государственной региональной политики.

Государственным документом, в котором закреплены эти цели, является Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. №803 “Об основных направлениях региональной политики в Российской Федерации”. К числу целей российской региональной политики в этом документе отнесены:

укрепление экономических основ территориальной целостности и стабильности государства;

содействие развитию и укреплению экономической реформы, формированию во всех регионах многоукладной экономики, становлению региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры;

сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, поэтапное создание условий для укрепления в них собственной экономической базы повышения благосостояния населения, рационализация систем расселения;

достижение экономически и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов, повышение жизнеспособности региональной экономики.

Нетрудно видеть, что все перечисленные цели имеют прямое отношение к решению проблемы региональной асимметрии.

Федеральные целевые программы регионального назначения, направленные на решение проблем конкретных регионов, призваны тем самым способствовать и достижению названных выше общих целей региональной политики. При этом особая роль федеральных целевых программ развития регионов в решении задач, связанных с межрегиональной асимметрией, определяется тем, что, в отличие от других инструментов региональной политики, используемых для этих целей (трансферты, дотации, субвенции, бюджетные ссуды и кредиты из федерального бюджета, государственная поддержка завоза грузов в районы Крайнего Севера, компенсация тарифов за электроэнергию регионам Дальнего Востока), программы имеют ту принципиальную особенность, что они в силу своего преимущественно инвестиционного характера нацелены на решение не столько текущих, столько стратегических задач реформирования региональной экономики, ее структурной перестройки на основе инвестиционных процессов. Таким образом, по крайней мере по своему замыслу, они направлены на радикальное решение проблем межрегиональной асимметрии, имея целью не только преодоление ее последствий, но и противодействие ряду факторов, ее порождающих.

Радикальное же решение проблем межрегиональной асимметрии, на наш взгляд, возможно лишь при увеличении экономического и соответственно финансового и налогового потенциала регионов и страны в целом, чтобы все большую часть проблем регионов они могли бы решить собственными силами, а федеральный бюджет мог бы увеличить абсолютные размеры помощи тем районам, собственный потенциал которых пока не достаточен для самостоятельного развития. Именно на это нацелены федеральные целевые программы развития регионов.

Если отвлечься от конкретных особенностей каждой из этих программ, то генеральной их целью, общей для всех до сих пор разработанных и реализуемых программ, является определение и осуществление комплекса мер, обеспечивающих преодоление кризиса и формирование эффективной региональной экономики, главным образом, на основе ее структурной перестройки, и решение социальных задач в регионе.

Структурные сдвиги в промышленности регионов постоянно происходят под воздействием рыночных факторов, позитивно или негативно влияющих на динамику производства на конкретных предприятиях, в результате чего индустриальная структура региональной экономики постоянно адаптируется к современным условиям.

Вместе с тем эта адаптация осуществляется с большими трудностями при низкой инвестиционной активности и сниженном уровне производства, что не решает проблемы безработицы, недостаточной налогооблагаемой базы регионов, повышения технического уровня и эффективности производства, осуществления необходимых социальных программ. Сами процессы структурной перестройки в этих условиях не отличаются стабильностью, чрезмерно зависят от текущей конъюнктуры, и не всегда соответствуют долговременной стратегии социально-экономического развития страны.

Надо учитывать также малую инвестиционную активность коммерческих банков и частных инвесторов в реальном секторе экономики, ограниченную к тому же вложениями в небольшие, быстро окупаемые проекты. Крупные же инвестиции в стратегически важные мероприятия с долгосрочным эффектом, особенно в кризисных регионах, могут осуществляться, как правило, лишь с государственным участием.

В связи с этим возникает необходимость, особенно в регионах с наиболее острыми социальными, экономическими и экологическими проблемами, использовать различные формы регулирующего воздействия на процессы структурной перестройки экономики со стороны федеральных и региональных органов управления, и в том числе программно-целевой метод, позволяющий в принципе обеспечить комплексное решение региональных проблем, учесть все многообразие факторов, определяющих динамику регионального развития, расширить временной горизонт для осуществления программных мероприятий, предусмотреть хотя и более долговременные и дорогостоящие мероприятия (например, по структурной перестройке), но зато обеспечивающие коренное улучшение ситуации в экономике и социальной сфере конкретного региона, гораздо более радикальное решение его проблем.

Как показал опыт России, другие названные выше инструменты региональной политики, решая, хотя и жизненно важные, но текущие задачи, не способны обеспечить радикального изменения социально-экономической ситуации в региональном развитии: территориальная дифференциация за годы реформ не уменьшилась, а возросла. На возможное возражение, что действовавшие в эти годы федеральные целевые программы тоже не изменили ситуацию, можно ответить, что подавляющее их большинство находится на начальной стадии осуществления, а выделяемые и привлекаемые для них ресурсы далеки от намечавшихся масштабов. Данная выше принципиальная оценка программно-целевого метода и его возможностей от этого не меняется.

Для конкретизации понятия ФЦП и их места в системе программирования целевые программы обычно классифицируют, руководствуясь рядом признаков. По степени важности в соответствии с присвоенным статусом выделяют: -- федеральные программы реализуемые средствами только РФ; -- межгосударственные программы, в которых принимает участие РФ и которые реализуются совместно с другими государствами, в том числе совместно со странами -- членами СНГ. Одним из видов федеральных целевых программ являются президентские программы. Они являются инструментом реализации конституционных функций Президента РФ. В зависимости от административной широты охвата программы бывают межрегиональными, региональными, отраслевыми. Этим программам также может присваиваться статус федеральных. По содержанию и функциональной направленности выделяются программы: -- социально-экономические, формирующие целенаправленное преобразование социальных и экономических отношений общества; -- социальные, предусматривающие меры социальной поддержки населения, а также структурные преобразования сферы образования, здравоохранения, культуры и других услуг; -- производственные, реализующие крупные структурные отраслевые и межотраслевые сдвиги; -- программы фундаментальных исследований, направленные на получение фундаментальных основ науки; -- научно-технические программы, связанные с развитием новых перспективных направлений науки и техники, основанных на достижениях фундаментальных исследований с решением прикладных проблем в науке, технике, технологии; -- инновационные, обеспечивающие внедрение и распространение научно-технических достижений в производстве и осуществляющие научно-техническую перестройку производства; -- экологические, направленные на осуществление крупных природоохранных мероприятий. При определении типа программы, обладающей несколькими из указанных признаков, выделяется ведущий признак, вытекающий из основной цели программы. По срокам реализации программы подразделяются на: краткосрочные (продолжительностью до 2 лет); среднесрочные (от 3 до 5 лет); долгосрочные (свыше 5 лет). Инновационные программы могут быть только краткосрочными, научно-технические -- также и среднесрочными, остальные -- любой длительности.

Разработка, утверждение и реализация федеральных целевых программы по развитию регионов осуществляются в соответствии с Федеральным Законом “О поставках продукции для федеральных государственных нужд” (принят Государственной Думой 10 ноября 1994г., подписан Президентом Российской Федерации 13 декабря 1994г., №60-ФЗ), Федеральным законом “О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации” (принят Государственной Думой 23 июня 1995г., подписан Президентом Российской Федерации 20 июля 1995г. № 115-ФЗ), Федеральным законом “Об экологической экспертизе” (принят Государственной Думой 13 марта 1995г., подписан Президентом Российской Федерации 23 ноября 1995г. № 174-ФЗ), Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997г. № 305 “О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд”, постановлениями Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995г. № 594 “О реализации Федерального закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд” (которым утвержден “Порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ Российской Федерации и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация”), от 3 августа 1996г. № 928 “О реализации Комплексной программы мер по созданию и сохранению рабочих мест на 1996-2000 годы”, от 1 июля 1996 г. № 778 “О внесении дополнений в некоторые решения Правительства Российской Федерации”, от 13 сентября 1996г. №1101 “О внесении изменений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация”.

Методическое руководство и координация работ по разработке и реализации федеральных и межгосударственных целевых программ возложены названными документами на Министерство экономики РФ (а по научно-техническим программа также на Министерство науки и технологий РФ).

Хотя упомянутый выше “Порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ...” предусматривает, что инициаторами постановки проблем для решения программными методами на федеральном уровне могут выступать любые юридические и физические лица, фактически инициаторами постановки вопросов о разработке федеральных программ регионов выступают их администрации.

Эти предложения в большинстве случаев направляются в Правительство РФ (иногда - Президенту РФ, который дает указания Правительству об их рассмотрении, иногда - непосредственно в Минэкономики России). Правительство РФ направляет указанные предложения на заключения в Министерство экономики, Министерство финансов и Госкомитет по науке и технологиям, а также в некоторые другие федеральные министерства и ведомства (в зависимости от содержания будущей программы - например, в Министерство топлива и энергетики, Министерство путей сообщения, Министерство сельского хозяйства и продовольствия и т.д.). Министерство экономики и другие заинтересованные министерства рассматривают полученные предложения, руководствуясь требованиями, определенными в “Порядке разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ...” в других названных выше нормативных документах, к отбору проблем, в том числе территориальных, которые могут стать объектами для программной разработки. В качестве таких требований перечислены:

приоритетность предлагаемых к решению важнейших задач социально-экономического, оборонного, научно-технического, природоохранного и другого характера;

невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и необходимость государственной поддержки ее решения;

необходимость координации межотраслевых связей для решение проблемы, предлагаемой для программной разработки;

учет приоритетов и целей социально-экономического развития Российской Федерации, направлений структурной и научно-технической политики, прогнозы развития общегосударственных потребностей и финансовых ресурсов;

предварительная оценка социально-экономической эффективности и последствий от реализации разрабатываемой программы.

Вместе с тем эти общие требования практически меняются от периода к периоду: в зависимости от социально-экономической обстановки и возможностей государственной поддержки на первый план выходят то одни, то другие из этих требований. Общая же тенденция состоит в ужесточении требований к проблемам и территориям, претендующим на то, чтобы стать объектами федеральных целевых программ.

По итогам рассмотрения предложения региона о разработке программы Министерство экономики, с учетом мнения Министерства финансов и Госкомитета по науке и технологиям и других федеральных и региональных органов исполнительной власти формирует заключение и направляет его в Правительство РФ, которое и принимает решение о подготовке соответствующей целевой программы (или отклоняет внесенное предложение) и определяет ее государственного заказчика (по сложным и масштабным программам, как, например, по Дальневосточной программе, может быть несколько заказчиков по основным направлениям и государственный заказчик-координатор).

Государственный заказчик несет ответственность за подготовку и реализацию программы, управляет действиями разработчиков, которыми, как правило, являются научные и проектные организации. Ряд региональных программ разработан, например, институтами при Минэкономики России.

Разработанный и согласованный со всеми заинтересованными органами проект программы направляется государственным заказчиком в Минэкономики России, Минфин России и Миннауки России. Доработанный по их замечаниям проект программы представляется Министерством экономики на утверждение в Правительство.

В соответствии с Федеральным Законом государственным заказчиком федеральной целевой программы, ответственным за ее реализацию, может быть федеральный орган исполнительной власти, федеральное казенное предприятие [Казенное предприятие - предприятие созданное на базе ликвидированного федерального государственного предприятия и находящееся в ведении соответствующего федерального органа государственной власти (министерства, ведомства), ответственного за координацию и регулированию деятельности в соответствующей области] или государственное учреждение.

Названные выше нормативные документы жестко определяют структуру федеральных целевых программ. Каждая из них должна обязательно включать следующие разделы:

содержание проблемы и необходимость ее решения программными методами;

основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы;

система программных мероприятий, в том числе меры по трудоустройству, включая создание новых рабочих мест, переподготовку и социальную защиту высвобождаемых работников в результате реализации программы (на первые 1-2 года реализации программы программные мероприятия должны быть разработаны более детально, включая вопросы их финансирования, и иметь бизнес-планы с социально-экономическими и технико-экономическими обоснованиями);

ресурсное обеспечение программы (за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, бюджетов субъектов Российской Федерации);

механизм реализации программы;

организация управления программой и контроль за ходом ее реализации;

оценка эффективности, социально-экономических и экологических последствий от реализации программы;

паспорт программы.

Обязательны также пояснительная записка, предварительная бюджетная заявка на ассигнования из федерального бюджета на ближайший год, подтверждение согласованности программы с заинтересованными органами исполнительной власти. При необходимости представляются также соглашения (договоры) о намерениях между государственным заказчиком программы и предприятиями, организациями, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, подтверждающие финансирование программы из бюджетов субъектов Федерации и внебюджетных источников.

В целом можно сказать, что сложившаяся нормативная база, кратко охарактеризованная выше, достаточно четко обеспечивает процесс формирования программ от зарождения замысла и обоснования необходимости программы до апробирования и утверждения разработанной программы и порядок последующей работы по реализации программных мероприятий.

Но в том, что касается региональных программ, эта база имеет пробелы и недостатки. Она не отражает специфические особенности региональных программ, отличающие их от отраслевых и функциональных (многоотраслевой комплексный характер; наличие не только производственных, но и социальных проектов; необходимость учесть реализуемые на территории региона отраслевые федеральные программы и в то же время не дублировать мероприятия этих программ; особенности управления и др.). Между тем какие-либо специфические требования к программам регионального назначения в официальных нормативных документах отсутствуют. Однако, есть основания рассчитывать, что этот пробел будет восполнен. В Государственной Думе в настоящее время идет работа над концепцией специального закона о федеральных целевых программах регионального развития.