Государственное и муниципальное управление

Важное направление реформы государственной службы - освоение государственными служащими новых технологий управления. Основным каналом освоения новых управленческих технологий призвана стать система образования и повышения квалификации кадров государственных служащих.

Однако приходится констатировать, что в России реформирование государственной службы пока носит преимущественно фасадный характер.

Проблемы использования зарубежного опыта в ходе реформирования государственной службы Российской Федерации

В ходе реформирования государственной службы РФ целесообразно использовать опыт зарубежных стран и в первую очередь развитых. Именно такой подход применяли великие российские реформаторы Петр I, М. М. Сперанский, О. Ю. Витте, П. А. Столыпин и др. Естественно, речь идет о творческом подходе к заимствованию некоторых элементов зарубежного опыта, а не о бездумном их копировании, нередко худших образцов.

В первую очередь представляют интерес нормативные правовые акты, которые устанавливают цели, задачи, функции и полномочия государственной службы, организация конкурсов при отборе кандидатов на государственную службу и квалификационных экзаменов при выдвижении государственных служащих на более высокие должности, система органов управления государственной службой и контроля за ее деятельностью и др.

Заслуживают также внимания следующие новые тенденции в развитии государственной службы развитых государств.

Государственная служба в своей деятельности все больше ориентируется на интересы и потребности конкретных граждан. Гражданин рассматривается более не как "управляемый", а как своего рода "клиент" государственных учреждений. Из статуса "подопечного", "просителя" он переходит в статус реализующего свои права потребителя предоставляемых ему государством услуг. Такой подход требует от государственных служащих работать с клиентами на таком же уровне, как и в лучших частных фирмах.

При подборе кадров на государственную службу приоритет отдается таким качествам, как инициатива, творчество, новаторство, способность к оправданному риску, интуиция и др., которые обычно присущи предпринимателям, менеджерам.

Стиль деятельности государственных служащих направлен на учет интересов и целей различных социальных групп, на компромиссы, решение не столько процедурных, сколько программных и проблемных задач, применение инноваций, учебу на ошибках, непрерывное повышение квалификации.

Органы управления государственной службой при оценке подведомственных структур и государственных служащих обращают внимание на конечный результат, а не на процесс. Имеющие результат поощряются, а те, кто его не достиг, реорганизуются либо упраздняются. Более того, ведутся поиски в области развития "государственного предпринимательства". Так, в Англии и Новой Зеландии с руководителями среднего звена заключаются контракты на конкретный срок, предусматривающие достижение возглавляемой ими службой определенных результатов. Продление контракта поставлено в зависимости от достигнутого результата.

В развитых странах провозглашен курс на усиление экономии и бережливости в деятельности государственных органов. Данная цель достигается за счет рационализации деятельности государственной службы, передачи отдельных функций государственной службы частным фирмам, создания в рамках государственных органов самофинансирующихся структур и др.

В регулировании деятельности и поведения государственных служащих усиливаются нравственные начала. В этих целях принимаются Кодексы этики поведения государственных служащих. Расширяется парламентский и судебный контроль за государственной службой. В этой связи любопытно, что план реформы государственной службы, предложенной правительством Канады, на 10% состоит из изменений в области законодательства, на 20% - из новаций в структуре и функциях органов и на 70 % - из улучшения культуры взаимоотношений и атмосферы государственных учреждений.

34. Основные концепции бюрократии. Бюрократия и бюрократизм в сфере государственной службы

Бюрократия (от фр. bureau -- бюро, канцелярия и греч. ксЬфпт -- господство, власть) -- под этим словом подразумевают то направление, которое принимает государственное управление в странах, где все дела сосредоточены в руках органов центральной правительственной власти, действующих по предписанию (начальства) и через предписание (подчиненным); затем под Б. разумеют класс лиц, резко выделенный из остального общества и состоящий из этих агентов центральной правительственной власти.

Слово «бюрократия» обычно вызывает в памяти картины канцелярской волокиты, плохой работы, бесполезной деятельности, многочасовых ожиданий для получения справок и форм, которые уже отменены, и попыток борьбы с муниципалитетом. Все это действительно бывает. Однако первопричиной всех этих негативных явлений является не бюрократия как таковая, а недостатки в реализации правил работы и целей организации, обычные трудности, связанные с размером организации, поведением сотрудников, не соответствующим правилам и задачам организации

Среди многообразия трактовок бюрократии наиболее разработанными являются веберовская, марксистская, имперская, и реалистическая .

По Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим положениям:

-компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т. е. зафиксирована нормативно;

-иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;

-все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т. е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

Веберовская модель рациональной бюрократии построена на трех главных "идеологических" постулатах:

-бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому "хозяину", но не вмешивается при этом в политику;

-это наилучшая из всех возможных форм организации;

-важнейшее ее достоинство - независимость от воздействия субъективных - человеческих - влияний на принятие решений.

В американской административной науке ту же парадигму развивал в конце XIX века будущий президент США В. Вильсон. К основным положениям теории бюрократии В. Вильсона относятся:

-наличие единого управляющего центра в любой системе управления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности;

-структурное сходство всех современных правительств;

-отделение управления от политики;

-профессионализм служащих;

-организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности;

-наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия.

Принципиально иного взгляда на бюрократию придерживался Карл Маркс. Маркс достаточно точно обозначил негативные черты бюрократии. Среди них он выделял подмену общественного интереса частным интересом власти и конкретного чиновника, т. е. "присвоение государства" чиновничеством; формализм; притязания на монопольную компетентность; неспособность бюрократии решать подлинные проблемы развития общества и др. Бюрократия, по мнению Маркса, есть организм-паразит, принципиально не способный быть ни носителем разума, ни выразителем всеобщих интересов. Суть подхода К Маркса к бюрократии четко обозначена в его работе "К критике гегелевской философии права" . Но взгляд К. Маркса, на бюрократию представляется односторонним. Он не видел социальной полезности государственной бюрократии.

Имперская модель бюрократии наиболее полное воплощение получила в азиатских империях. Ее классической формой принято считать модель организации бюрократии в Китае. Стабильность системы власти и управления в Китае была беспрецедентной. Она просуществовала почти без изменений больше двух тысяч лет - до XX века.

Считается, что одним из главных секретов этой уникальной стабильности было то, что при всей гигантской роли, которую играло в функционировании системы чиновничество, оно не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой, и оставалось на положении императорских лакеев.

К основным чертам китайской модели бюрократии можно отнести:

-отсутствие у чиновников узкой специализации, что позволяло их безболезненно взаимозаменять;

-постоянный избыток кандидатов на должности. Сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получение должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее. Само же ожидание должности могло длится неограниченно долго, но могло быть сокращено взяткой;

-крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, часто составлявший лишь несколько лет), что лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей для продвижения наверх;

-жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций. К числу таких мер относились: запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам принадлежащим к одному семейному клану, служить в одной провинции, запрет на браки с женщинами из числа местных жителей и т.п.;

-финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего его расходы, связанные с получением должности), а от его умения выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу, что неизбежно превращало чиновника в легкоуязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями - страхом разоблачения, неуверенностью даже в своем ближайшем будущем, возможностью держать его на крючке и т. п.;

-отсутствие у чиновников каких-либо гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений;

-тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократии посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров), практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни, личной системы всех назначений.

Другие восточные деспотии значительно уступали Китаю по уровню продуманности и организованности системы бюрократических "приводных ремней".

В настоящее время в странах западной демократии господствует "реалистическая" концепция бюрократии. По существу речь идет о дополнении и модернизации веберовско-вильсоновской модели рациональной бюрократии. В этой связи возникают концепции "отзывчивой" администрации, полицентризма, "плоских" структур и т.д. Суть эволюции современных западных взглядов на бюрократии состоит в следующем :

-в дополнение к веберовской модели субъективный фактор выступает уже не как источник "помех", подлежащих уменьшению и в идеале устранению, но как неотъемлемый и существенный, а в известном смысле и главный компонент любой реальной организации. С этим фактором нужно не бороться, а стремиться глубже понять его и, соединив с формальными компонентами веберовской модели, создать единую, всеохватывающую модель организации. Наиболее яркий представитель этого подхода - Г. Саймон.

-подвергнуты сомнению сами притязания представить модель бюрократической организации как наилучший для всех случаев механизм решения проблем современного общества. Американский политолог В. Остром считает, что практическое воплощение в жизнь веберовского идеального типа "полностью развитой бюрократии" способно создать такую бюрократическую машину, в которой профессиональные бюрократы соединяться в цепи, а граждане превратятся в зависимые массы, в беспомощных "дилетантов" при своих политических "хозяевах".

Сущность и причины бюрократизма на государственной службе

Бюрократизм, в отличие от рациональной бюрократии, в теории оценивается как явление отрицательное. Чаще всего это понятие связывают с формальным подходом к делу, созданием видимости работы, равнодушным отношением к судьбе человека, стремлением превратить власть в собственность, неоправданным ростом численности аппарата и т.п. На взгляд В. Смолькова, бюрократизм - "это замкнутый, действующий по законам иерархии, жесткий механизм власти, стоящий над законом и волей членов общества". Такой стиль работы государственного аппарата неизбежно ведет к неэффективному управлению, и при отсутствии контроля со стороны общества государственный аппарат утрачивает свою сугубо служебную роль и начинает использовать властные полномочия преимущественно в своих интересах. Именно такая ситуация наблюдается сегодня в России.

В социально-политическом плане сущность бюрократизма состоит в отрыве аппарата управления от большинства общества, в результате чего он превращается в самостоятельную силу с собственными эгоистическими интересами, которые он обеспечивает, используя свое положение распорядителя общественными делами. Дело в том, что бюрократы образуют особую социальную группу, обладающую определенной независимостью и преследующую свои корпоративные интересы, связанные со стремлением обеспечить свое привилегированное положение в обществе, не соответствующее качеству их работы. При этом государственный аппарат нередко стремиться навязать обществу свой собственный интерес как интерес всеобщий. Более того, они не только стремятся закрепиться в аппарате управления сами, рассматривая его как пожизненную кормушку, но и делают все возможное для передачи доступа к указанной кормушке по наследству.

Родоначальником Б. в России часто считают Петра I, а её утвердителем и окончательным организатором -- графа Сперанского. На самом деле уже одно «собирание Русской земли» необходимо требовало централизации в управлении, -- а централизация порождает бюрократию. Только исторические основы русской Б. -- иные в сравнении с бюрократиями западноевропейскими.

На Западе (за исключением Англии и Швейцарии) чиновничество сыграло видную историческую роль: оно соединило в одних руках раздробленную верховную власть и служило сплочению национальностей и государств. Б. набиралась там из среднего класса, заключившего в своё время союз с королевской властью для низложения феодализма. Французский легист был человек «худородный», враждебно относившийся к гордой провинциальной аристократии, которую он должен был обессилить. Не то было в России: наше дворянство вышло из среды бюрократии и было сословием по преимуществу служилым. Проследить влияние кровной связи между дворянством и чиновничеством на характер управления возможно лишь при изложении истории местного управления в России.

Особый взгляд на бюрократию предлагает Александр Тарасов, который квалифицирует бюрократию как «социального паразита», то есть социальный слой, чья полезная функция -- управление -- приносит обществу меньше пользы, чем расходы общества по содержанию этого слоя. По мнению Тарасова, бюрократия имманентно стремится к численному росту, который увеличивает степень ее паразитизма. Он указывает (со ссылкой на исторические примеры), что максимальный вред обществу бюрократия может причинить тогда, когда превращается из управленца также и в собственника средств производства (так как бюрократ может быть эффективным менеджером, но не может быть эффективным собственником, поскольку принцип функционирования бюрократии основан не на получении прибыли, а на «освоении фондов», то есть трате выделенных средств)

35. Коррупция в системе государственной службы российской Федерации: причины и пути ограничения

Понятие, виды и последствия коррупции в сфере государственной службы.

Одной из основных проблем современного российского государства является коррумпированность должностных лиц. Проведенный сотрудниками НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ анкетный опрос показал, что от 12 до 23 % граждан опрошенных в разных городах, не только давали взятки, но и принимали разного рода подношения.

По некоторым оценкам, в России сложилась самовоспроизводящаяся коррупционная система, в которую вовлечено около двух с половиной миллионов человек . Более 60% респондентов в социологических опросах относят коррупцию к проблемам, представляющим угрозу национальной безопасности России, свыше 80% согласны с утверждением о том, что Россия может быть причислена к числу корумпированных государств. Согласно данным Международного Центра антикоррупционных исследований и инициатив по индексу коррупции в 2000 году Россия находится на 82 месте (самое худшее место в рейтинге - 90) .

Понятие "коррупция" в российском праве до настоящего времени не определено, что в известной степени отрицательно сказывается на эффективности борьбы с этим явлением. Наиболее простое и распространенное определение коррупции - подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей. Существуют и другие определения этого понятия. Одно из последних нашло отражение в Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999г. Большинство европейских стран (в том числе Россия) договорились о достаточно широком понимании коррупции. Коррупция -- это использование государственными, муниципальными или иными публичными служащими (в том числе депутатами и судьями) либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения имущества, прав на него, услуг или льгот (в том числе неимущественного характера), либо предоставление названым лицам таких имущества, прав на него, услуг или льгот (в том числе неимущественного характера).

Как известно, государственный служащий обязан принимать решения, исходя из целей, установленных правом (конституцией, законами и другими нормативными актами) и общественно одобряемых культурными и моральными нормами. Коррупция начинается тогда, когда эти цели подменяются корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях. Большинство чиновников рано или поздно сталкиваются с обстоятельствами, в которых они впервые должны делать выбор принимать или не принимать коррупционное решение.

Виды коррупции:

-внешняя (когда, например, за взятку молодой человек получает освобождение от службы в армии; по некоторым оценкам более половины молодых людей освобожденных от призыва в армию, добились этого с помощью взяток);

-внутренняя (когда чиновник дает взятку своему начальнику за то, что начальник покрывает коррупционные действия взяткодателя);

-верхушечная (охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и связана с правом принятия решений, имеющих высокую цену - госзаказы, изменения форм собственности и т.п.);

-низовая (распространена преимущественно на низшем уровне управления и связана с постоянным рутинным взаимодействием чиновников и граждан - разрешения, штрафы, регистрации и т.п.).

Отрицательные последствия от коррупции в государственном аппарате: -расширяется теневая экономика, что приводит к уменьшению налоговых поступлений и уменьшению бюджета; -нарушаются конкурентные механизмы рынка, поскольку в выигрыше оказывается не тот, кто конкурентоспособен, а тот, кто смог получить преимущества за взятки; -неэффективно используются бюджетные средства, в частности - при распределении государственных заказов и кредитов; -повышаются цены на товары и услуги за счет коррупционных "накладных расходов"; -увеличивается и закрепляется резкое имущественное неравенство, бедность большей части страны; -укрепляется организованная преступность; -уменьшается доверие граждан к власти, растет ее отчуждение от общества; -граждане разочаровываются в ценностях демократии; -падает престиж страны на международной арене, растет угроза ее экономической и политической изоляции.

По оценкам специалистов суммарные потери России от коррупции составляют около 36 млд. долл. в год. Эта цифра должна не только удивлять и вызывать гнев, но и показывать насколько могут быть рентабельными вложения в мероприятия по систематическому ограничению коррупции.

Причины коррумпированности государственных служащих

В докладе "Россия - коррупция: кто кого?", подготовленном совместными усилиями Совета по внешней и оборонной политики и Регионального общественного фонда "Информация для демократи" названы следующие причины коррупции: -трудности преодоления наследства тоталитарного общества; -экономический упадок и политическая нестабильность; -неразвитость и несовершенство законодательства, в том числе противоречивость законодательства (отдельных актов); -незавершенность законов; отсутствие законодательного регулирования процедур подготовки нормативных актов;

-неэффективность институтов власти; -слабость гражданского общества, отрыв общества от власти; -неукорененность демократических политических традиций, в том числе несформированность политической культуры, неразвитость партийной системы, несовершенство выборного законодательства; -слабость судебной системы; -неразвитость правового сознания населения; -привычная ориентированность правоохранительных органов и их представителей на защиту исключительно "интересов государства" и "общенародной собственности"; -традиционное подчинение чиновников не закону, а инструкции и начальнику и др.

На взгляд С. Глазьева, главная причина коррупции - это тотальная безответственность исполнительной власти. В рамках действующей Конституции и российского законодательства исполнительная власть ни за что ни перед кем не отвечает.

При этом важно осознавать, что коррупция не является самостоятельной проблемой, отдельной от проблемы эффективности государственно-политической системы.

В стране пока не ведется реальная и широкомасштабная борьба с коррупцией. По большей части россиянам имитируют борьбу с коррупцией. По некоторым оценкам наказание назначается примерно в одном из 100 тысяч случаев дачи и получения взятки.

Основные направления ограничения коррупции в государственном аппарате

Коррупция порождена обществом и будет существовать до тех пор пока будет существовать общество. Предполагать, что можно окончательно искоренить этот вид преступности, неправильно. Однако разовые мероприятия, как показывает практика, также неэффективны. Поэтому следует вырабатывать и реализовывать комплексную программу борьбы с коррупцией в государственном аппарате.

Следует также учитывать, что коррупция - это не только криминальная проблема, как полагают многие. Она представляет собой экономическое, политическое, социальнокультурное явление. Поэтому ограничит коррупцию можно только комплексом мер, выходящих далеко за пределы деятельности правоохранительных органов.

Среди антикоррупционных мер общего характера можно назвать: -переход к реальным и реализуемым бюджетам; -cовершенствование налогового законодательства; -уменьшение наличного оборота, расширение современных электронных средств расчета, внедрение современных форм отчетности; -коммерциализация части социальных услуг; -укрепление судебной системы; -развитие местного самоуправления; -укрепление независимости контрольных структур; -осуществление реформы исполнительной власти, в том числе своевременное информирование населения о планах, решениях и действиях властей;

-четкое разграничение функций принятия решений, реализации решений, контроля, предоставления услуг, так как многие ведомства совмещают выполнение этих функций;

-введение персональной ответственности должностных лиц в сфере распоряжения средствами и имуществом; -введение открытых конкурсов на государственные заказы и закупки; -уменьшение монополии и создание конкуренции в сфере оказания государственных услуг и др.

Причем бороться необходимо не столько с коррупционерами, сколько с причинами, порождающими коррупцию.

Конечно, для борьбы с коррупцией необходимы соответствующие ресурсы - правовые, финансовые, кадровые, информационные и др. Но самое главное - необходима политическая воля руководства страны и правящей партии.

Эту проблему не способна решить власть в отрыве от общества. Эта проблема касается каждого, кто считает себя гражданином, кто понял опасность для себя и своих близких дальнейшего усиления коррупции, для своего дела, для общества и страны.

Учеными Гарвардского университета подсчитано, что снижение коррумпированности страны с уровня Мексики до уровня Сингапура производит эффект, эквивалентный возрастанию сбора налогов на 20% .

Относительно перспектив борьбы с коррупцией в России существует противоречивые мнения. Так, на вопрос корреспондента о том наступают ли для коррупционеров тяжелые времена, председатель Счетной палаты С. Степашин ответил: "Я, по крайней мере, надеюсь. Тем более что есть то, что долго искали в нашей стране, - политическая воля" .

В то же время чемпион мира по шахматам Г. Каспаров в этом вопросе занимает иную позицию: "Откровенно скажу: знакомым бизнесменам не рекомендую идти в Россию, инвестировать в нашу экономику. Убежден: здесь еще долго ничего по-настоящему не изменится к лучшему. И вопрос не в том, продавит ли правительство десять новых экономических законов через Думу или нет. Дело не в законах, а в моральной атмосфере в обществе. Если люди считают, что коррупция - единственный способ выживания, о чем говорить? Многие свято верят: без взятки ничего не добиться. Так, по сути, и есть. А я не хочу платить всякому жулью. Поэтому веду дела там, где играют по правилам. Там мне спокойнее".

Более того, бывший министр внутренних дел, депутат Государственной Думы А. Куликов считает, что при нынешней Конституции, при нынешней системе власти эффективно бороться с коррупцией невозможно.

Пока приходится констатировать тот факт, что хотя о коррупции в России говорят много, но действенных мер со стороны общества и власти по решению этой проблемы нет. Данные социологических исследований свидетельствуют даже об ухудшении ситуации.

36. Понятие муниципальной службы и ее взаимосвязь с государственной гражданской службой Российской Федерации

Муниципальной службе присущи отличительные черты и признаки, которые предопределяются конституционным статусом местного самоуправления, его местом и ролью в системе народовластия. Рассмотрим их.

1. Прежде всего следует отметить, что муниципальная служба учреждается и функционирует в сфере публичной власти, ибо муниципальная деятельность является публично-властной деятельностью. Эта черта муниципальной службы сближает ее с государственной службой, тоже относящейся к сфере публичной власти. Муниципальная власть (местное самоуправление) и власть государственная - формы публичной власти. У них единый источник - власть народа. Государственные и муниципальные служащие участвуют в осуществлении функций государственных и муниципальных органов, в сфере публичной власти.

2. Муниципальная служба имеет свои специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления. К ним относится, во-первых, обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Самостоятельность - одно из ключевых понятий, характеризующих сущность местного самоуправления как формы организации и осуществления власти. Самостоятельность местного самоуправления гарантируется государством (ст. 12 Конституции). Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективного функционирования демократических институтов управления, позволяющих выражать интересы и волю местного населения. Важную роль в этой системе играет муниципальная служба, которая выполняет роль одной из гарантий самостоятельности местного самоуправления.

К основным задачам муниципальной службы относится обеспечение (наряду с государственной службой) прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования. Эта задача вытекает из положения ст. 18 Конституции, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют деятельность не только государственной власти, но и местного самоуправления.

Муниципальная служба основана на принципах: 1) верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих; 2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; 3) самостоятельности органов МСУ в пределах их полномочий; 4) профессионализма и компетентности муниципальных служащих; 5) ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; 6) равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; 7) единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в РФ, а также учета исторических и иных местных традиций; 8) правовой и социальной защищенности муниципальных служащих; 9) внепартийности муниципальной службы.

Муниципальная служба регулируется федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ, определяющими муниципальную службу и правовое положение муниципальных служащих субъектов РФ, уставами и иными нормативными актами муниципальных образований.

В становлении и развитии МСУ в условиях современной России можно выделить несколько этапов.

I-й этап (1989 по август 1991г.). Содержание этапа включает перераспределение полномочий между центральными, региональными и местными органами государственной власти. Предполагается, что Советы и исполкомы в результате реорганизации войдут каждый в «свою» вертикаль. Практическими шагами реформирования МСУ, внедрения нового для современной России подхода к МСУ, стало принятие: Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», где было предусмотрено создание системы МСУ, включавшего местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии; Закона РСФСР от 06.07.1991г. «О местном самоуправлении в РСФСР», которая включает местную администрацию в систему МСУ как исполнительно-распорядительный орган и определяет ее самостоятельность от государственных органов. Этап закончился путчем августа 1991 г., после которого Совет Министров России стал Правительством России, Президент принял функции временного главы Правительства, представительство мест было ограничено созданием совещательного органа из представителей областей (Совета Федерации).

II-й этап (август 1991г.-1993г.) Характерной чертой этого этапа является политическое признание самоуправления и начало формирования его экономических предпосылок. На смену исполкомам местных Советов введено понятие «местная администрация». За местными Советами нормативно-правовыми актами РФ и субъектов закрепляются средства и имущества. В действительности же ситуация была совершенно противоположной: вертикаль исполнительных органов включает два уровня (центр и регион) и все остальные администрации подчиняются решениям вышестоящих Советов и исполнительных органов. К самоуправлению отнесены средние и низшие уровни управления (ниже районов), а высшие по-прежнему сохранены в системе государственного управления. Объем и структура муниципальной собственности не соответствует задачам, возложенным на Советы законом о самоуправлении. Сохраняется финансовая зависимость местных бюджетов от государства. Принятые ранее Законы сыграли определенную роль в развитии МСУ. Однако противостояние представительных органов (Советов) и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов в итоге привели к роспуску местных Советов и изданию Положения об основах организации МСУ в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденного Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. Возникла необходимость изменения действующей Конституции РФ 1978г. с изменением раздела «Местные органы государственной власти» на «Местное самоуправление в Российской Федерации. Полное разделение государственной власти и МСУ в РФ на конституционном уровне было оформлено при конституционной реформе 21.04.1992г. (государственная власть в РФ существует только на двух уровнях - федеральном и субъектов РФ, Советы народных депутатов входят в МСУУ).

III этап (декабрь 1993 г. - начало 1995 г.). С принятием новой Конституции РФ правовое положение органов МСУ обозначено окончательно четко и недвусмысленно. Местные Советы как органы МСУ мало сумели себя проявить. Во-первых, необходимо было время, чтобы и население, и народные депутаты активно включились в инициативную деятельность по развитию самоуправления. Во-вторых, в силу большей инерции много стремились брать на себя исполнительные органы, главы администраций, тем самым сдерживая деятельность МСУ, с которыми у них к тому времени отношения не всегда складывались лучшим образом. В третьих, исполнительная власть стремилась ослабить Советы и укрепить себя, создать свою четкую вертикаль снизу донизу, единую систему исполнительной власти. И, наконец, местным Советам не удалось стать действительно реальными органами МСУ, так как в соответствии с Указами Президента РФ от 09.10.1993г. «О реформе представительных органов власти, органов местного самоуправления в РФ» и от 26.10.1993г. «О реформе местного самоуправления в РФ» была прекращена деятельность районных и городских, поселковых и сельских Советов народных депутатов, а их функции переданы соответствующим администрациям. К тому же во многих местах новые местные представительные органы вместо распущенных в 1993 году Советов, так и не были созданы, а их функции продолжали осуществлять назначенные главы местных администраций.

IV этап (с начала 1995 г. по октябрь 2003г.). Конституционные нормы и Федеральный закон РФ от 28.08.95 N 154-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” раскрывают политико-правовые основы местного самоуправления. Направления дальнейшего развития местного самоуправления в РФ нашли отражение в Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 года. Программа предполагает постепенный переход от централизованного государственного управления к децентрализованному управлению путем передачи муниципальным образованиям полномочий и ресурсов для решения вопросов местного значения, создания условий для дальнейшего развития местного самоуправления. В последующем усилиями федеральных властей России получили дальнейшее закрепление и развитие правовая, экономическая и организационно-методическая основы МСУ. Были законодательно закреплены финансовые основы МСУ (1997г.), основы муниципальной службы (1998г.), ратифицирована Европейская хартия МСУ (1998г.), утверждены основные положения государственной политики развития МСУ (1999г.) Согласно Конституции, муниципальная и государственная власти существуют параллельно и разнятся лишь уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть - в городских, сельских поселениях и на других территориях. Территории муниципальных образований вправе устанавливать население, а не органы государственной власти и МСУ. Устанавливаются общие принципы деятельности муниципальных образований. Закрепляется самостоятельность местных бюджетов и муниципального хозяйства. Однако реформа не дает ожидаемых результатов. Сельские районы играют функции органов управления региона. Муниципалитеты получают полную свободу действий в решении местных вопросов, но эта свобода ограничена дефицитом финансовых и имущественных ресурсов. Фактические расходы местных бюджетов не соответствуют необходимым расходам на реализацию потребностей муниципальных органов власти по обеспечению полномочий, закрепленных за ними федеральными законами. Перечень вопросов местного значения, находящихся в ведении органов МСУ, открыт. Структура органов МСУ не регламентирована. Население пассивно. Территории муниципальных образований практически не установлены. Отсутствует механизм общественного и государственного контроля за деятельностью органов МСУ.

V этап (с октября 2003г.) Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» обозначает следующий этап реформы МСУ: с одной стороны - приблизить органы МСУ к населению, с другой - сделать их ответственными перед государством. Подход к реализации федерального закона является продление и установление переходного периода до 1 января 2009 года. Большая работа проведена по созданию правовой базы МСУ РФ, приведению в соответствие с федеральным законодательством законов и нормативно-правовых актов субъектов РФ. До проведения реформы было 11733 муниципальных образований, сейчас общее количество муниципальных образований составляет 24210.

37. Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации

Муниципальная служба - ведущее звено в системе муниципального менеджмента. Особая значимость этого звена определяется тем, что именно этим звеном осуществляется процесс управления экономикой, социальной сферой территорий и сознается управленческий эффект. Содержание этой деятельности реализуется в конкретных функциях, действиях, выполняемых муниципальными служащими различных должностей. Значительная доля их представлена функциями отраслевого управления, т.к. система территориального менеджмента построена на основе преимущественно отраслевого принципа.

Понятие и правовое регулирование муниципальной службы. Правовой статус муниципального служащего регулируется ФЗ "Об основах муниципальной службы в РФ". В Тюменской области действует Закон Тюменской области "Об основах муниципальной службы в Тюменской области". Муниципальная служба - это профессиональная деятельность, осуществляемая на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Муниципальная должность - это должность, предусмотренная Уставом муниципального образования, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Муниципальные должности бывают выборными и иными. Муниципальный служащий - это гражданин РФ, достигший 18-ти лет и исполняющий обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое из средств местного бюджета.

Статья 2 Федерального закона N 25-ФЗ определяет муниципальную службу как профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Таким образом, законодатель уточнил, что для прохождения муниципальной службы требуется заключение трудового договора (контракта). Специфика муниципальной службы, как особого вида профессиональной трудовой деятельности, характеризуется следующими признаками:

1) это вид публичной службы в органах местной публичной власти муниципального образования;

2) замещение муниципальным служащим должности муниципальной службы на основе трудового договора (контракта);

3) это профессиональная деятельность в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах, за осуществление которой муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета (бюджета муниципального образования);

4) это деятельность по исполнению полномочий соответствующих органов местного самоуправления, то есть деятельность, находящаяся в подчинении муниципального образования;

5) это деятельность, организуемая на постоянной основе, то есть муниципальные служащие осуществляют обеспечение полномочий органа местного самоуправления в качестве основной работы в течение неопределенного времени (постоянно). Постоянная основа деятельности муниципальных служащих обеспечивает профессионализм муниципальной службы, ее стабильность

Следует отметить, что указанное уточнение отличает статус муниципальных служащих от статуса государственных служащих, у которых замещение должностей осуществляется на основе служебного контракта. Данное положение Федерального закона N 25-ФЗ имеет концептуальное значение, поскольку позволяет обеспечить иной подход к регламентации вопросов поступления, прохождения и прекращения муниципальной службы по сравнению с регламентацией государственной гражданской службы РФ. Так, Федеральным законом N 25-ФЗ предусматривается, что на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными этим Федеральным законом. Что касается Федерального закона N 79-ФЗ, то согласно его требованиям федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, могут применяться к отношениям, связанным с государственной гражданской службой РФ, в части, не урегулированной этим Федеральным законом.

Использованный в Федеральном законе N 25-ФЗ подход позволил существенно сократить включение в него норм, касающихся регламентации собственно трудовых отношений муниципальных служащих, за счет частичного отказа от дублирования положений трудового законодательства и обеспечения унификации порядка их регламентации с общими трудовыми отношениями. Таким образом, в целом федеральное законодательство в рассматриваемой сфере учитывает смежные отрасли законодательства.

В то же время полностью избежать такого дублирования и излишних отсылок к нормам трудового права в Федеральном законе N 25-ФЗ не удалось. Так, например, ряд норм, касающихся рабочего времени, времени отдыха, общих принципов оплаты труда, кадровой работы в муниципальном образовании и урегулированных в трудовом законодательстве, дублируются либо на них делается отсылка в Федеральном законе N 25-ФЗ. Однако ТК РФ практически не содержит норм (за исключением нескольких статей), специально направленных на регламентацию трудовых отношений с участием муниципальных служащих.

К сожалению, Федеральный закон N 25-ФЗ не дает четкого представления (на уровне отдельных статей) о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления по регламентации отношений в области муниципальной службы. Нормы, касающиеся полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в указанной сфере, рассредоточены по всему тексту акта. При этом не устанавливаются четкие пределы правового регулирования отношений в области муниципальной службы. Подобная регламентация не способствует единообразному подходу к регламентации отношений в области муниципальной службы в регионах и муниципалитетах. Более того, в определении правовой основы в области муниципальной службы наметился определенный "раскол" на уровне самого федерального законодательства.

Так, согласно Федеральному закону N 131-ФЗ правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется указанным Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований (ст. 42), т.е. исчерпывающе определяются виды актов, посредством которых возможна регламентация отношений в области муниципальной службы.

Несколько по-иному регламентируются названные вопросы в Федеральном законе N 25-ФЗ, в соответствии с которым правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция РФ, указанный Федеральный закон, другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Несогласованность норм этих Федеральных законов в части определения правовой основы муниципальной службы очевидна. В Федеральном законе N 25-ФЗ система источников регулирования муниципальной службы существенно расширена за счет включения в нее подзаконных нормативных правовых актов федерального и регионального уровней, а также путем указания наряду с уставами муниципальных образований на решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Отсутствие системного подхода к регулированию данных отношений приводит к различному толкованию и применению указанных актов. При этом нельзя не заметить, что и в том и в другом Федеральном законе прослеживается достаточно жесткая централизация правового регулирования муниципальной службы.

В то же время по ряду вопросов Федеральный закон N 25-ФЗ допускает неоправданную децентрализацию правового регулирования отношений в области муниципальной службы, которая может привести к нарушению отдельных закрепленных в нем принципов муниципальной службы.

Так, например, впервые на федеральном уровне определяется классификация должностей муниципальной службы, подразделение их на группы, но при этом к регулированию законом субъекта Российской Федерации отнесено установление соотношения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ с учетом квалификационных требований (к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы, стажу государственной службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей), предъявляемых к соответствующим должностям. При этом сами квалификационные требования устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, определяемых законом субъекта Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.

Получается, что в каждом субъекте Федерации могут быть установлены свои типовые квалификационные требования для муниципальных должностей муниципальной службы. Результатом таких установлений может стать невозможность для муниципального служащего равнозначного перехода или поступления на муниципальную должность муниципальной службы, например в случае его переезда из одного субъекта Федерации в другой. Таким образом, могут быть нарушены такие принципы муниципальной службы, как принцип равного доступа граждан, владеющих государственным языком РФ, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения, принцип единства основных требований к муниципальной службе, принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих. Для того чтобы избежать таких негативных последствий, было бы правильно обеспечить в федеральном законодательстве о муниципальной службе единый подход к определению квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы в РФ.

Как позитивный факт следует расценить уточнение определения самого понятия "должность муниципальной службы", поскольку при применении на практике аналогичной нормы Федерального закона N 8-ФЗ зачастую возникали проблемы с ее толкованием. Учитывая, что к должностям муниципальной службы ранее относились только должности, предусмотренные уставом муниципального образования, и должности в органах местного самоуправления, неясным оставался вопрос о возможности отнесения к муниципальным служащим служащих в аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которая, как известно, является муниципальным органом, а не органом местного самоуправления. В связи с этим вполне оправданным является включение в определение понятия "должность муниципальной службы" должности не только в органе местного самоуправления, но и в аппарате избирательной комиссии муниципального образования. В реестре муниципальных должностей муниципальной службы должно быть столько параграфов, сколько органов местного самоуправления входит в структуру органов местного самоуправления, утвержденную уставом муниципального образования. Если в муниципальном образовании формируется муниципальная избирательная комиссия, являющаяся муниципальным органом, не входящим в структуру органов местного самоуправления, то в Реестре муниципальных должностей муниципальной службы муниципального образования включается параграф, в котором указываются муниципальные должности муниципальной службы, учреждаемые для обеспечения исполнения полномочий муниципальной избирательной комиссии.

Раскрыть структуру и функции органов управления на примере конкретного города, района (на примере г. Омска).

Право собственного построения местных органов власти в муниципальных образованиях регионов обуславливается необходимостью учитывать в процессе управления местные условия, и в особенности природные, исторические, демографические, экономические. Только при учете этих фактов местное самоуправление может быть эффективным. Омск - особое муниципальное образование представляющее сложную социально- экономическую систему и выполняющее функция регионального центра. В сложной политической и экономической ситуации городу нужно жить и развиваться. Система управления городом должна обеспечить эти процессы. В результате проведенных структурных преобразований в Омске более четко оформилась современная структура системы управления. В настоящее время функционируют две важнейшие ветви местной власти - представительная и исполнительная. Омск - центр управления регионом, где расположены исп и законодат-е органы. Субъектом управления явл всё население региона, работодатели, исп и законодат-е органы. Администрация Омского моявл исполнительным органом (решает вопросы местного значения) руководитель - Глава Омского мо. Деят-ть финансируется за счет средств местного бюджета. Органы: комитеты, управления, отделы, администрации сельских и поселковых округов - образуются для реализации полномочий Администрации Омского м о. К компетенции относятся иные вопросы местного значения, не закрепленные в компетенции Гор. Совета и Главы мо. Глава Омского мо (мэр) -- выборное должностное лицо мсу, возглавляющее деятельность по осуществлению мсу на территории Омского м о. Мэр: утверждает структуру Администрации, схему управления м о, представляет интересы населения.

38. Муниципальная должность, понятие, виды, способы замещения

1. Муниципальная служба - профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. 2. Муниципальным служащим является гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с ФЗ и законами субъекта РФ, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. 3. Лица, не замещающие мун. должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются мун. служащими. Права и обязанности муниципального служащего устанавливаются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, законами субъекта РФ.