Государственное и муниципальное управление

Правовой статус муниципального служащего состоит из следующих элементов: 1) формирование - назначение (возможно по конкурсу), увольнение. Помимо оснований прекращения трудового договора, предусмотренных трудовым законодательством, увольнение муниципального служащего может быть осуществлено в случаях: - достижения предельного возраста замещения муниципальной должности муниципальной службы - прекращения гражданства РФ; - несоблюдения обязанностей и ограничений; - разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну. 2) компетенция: а) муниципальный служащий имеет право: - требовать письменного оформления содержания и объема должностных полномочий и создания условий для их исполнения; - принимать решения или участвовать в их подготовке в соответствии с должностными полномочиями; - запрашивать и получать в установленном порядке необходимую для исполнения должностных обязанностей информацию и материалы; - посещать в установленном порядке для выполнения должностных полномочий предприятия, организации и учреждения, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности; - вносить предложения по совершенствованию муниципальной службы в любые инстанции; - на продвижение по службе, включая переход на государственную службу, увеличение размера должностного содержания с учетом результатов работы, отношения к исполнению служебных обязанностей и уровня квалификации; - повышать квалификацию, проходить переподготовку за счет средств местного бюджета; - участвовать по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной муниципальной или государственной должности; - знакомиться со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, а также приобщать к личному делу свои объяснения; - требовать служебного расследования для опровержения порочащих его честь и достоинство сведений; - обращаться в вышестоящие муниципальные органы, суд для разрешения споров, связанных с муниципальной службой; - объединяться в профессиональные союзы для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов; - на пенсионное обеспечение с учетом стажа муниципальной службы. б) муниципальный служащий обязан: - осуществлять полномочия в пределах предоставленных ему прав и в соответствии с должностными обязанностями; - соблюдать и исполнять законодательство, другие нормативные правовые акты, изданные государственными органами, органами местного самоуправления, а также решения, принятые населением муниципального образования на референдуме, сходе; - в своей деятельности исходить из конституционного принципа: человек, его права и свободы являются высшей ценностью; - исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, изданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных; - обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан; - своевременно, в пределах своих должностных полномочий, рассматривать обращения в муниципальные органы в соответствии с поручением руководителя или иного уполномоченного должностного лица муниципального органа и разрешать их на основе федерального и областного законодательств, устава и иных правовых актов муниципального образования; - сохранять государственную и иную, охраняемую законом, тайну, а также ставшие ему известными в связи с исполнением служебных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан; - поддерживать уровень квалификации, необходимый для исполнения должностных обязанностей; - соблюдать нормы служебной этики, установленный служебный распорядок, должностные инструкции, порядок обращения со служебной информацией, не совершать действий, затрудняющих работу муниципальных органов, а также приводящих к подрыву авторитета муниципальной службы; - беречь муниципальную собственность. 3) ограничения - муниципальный служащий не вправе: - заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; - быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, депутатом представительного органа местного самоуправления, членом иных выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления; - заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; - состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией; - быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему; - использовать в неслужебных целях средства материально - технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию; - получать гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего; - получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением им должностных обязанностей; - выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органов местного самоуправления муниципального образования с органами местного самоуправления других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями; - принимать участие в забастовках; - использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений. - образовывать в органах местного самоуправления структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. 4) гарантии - муниципальному служащему гарантируются: - условия работы, обеспечивающие выполнение должностных полномочий; - денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные нормативными правовыми актами Российской Федерации, области, органов местного самоуправления; - ежегодный оплачиваемый отпуск; - медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию с должности муниципального служащего за счет средств местного бюджета муниципального образования последнего места службы; - переподготовка и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения по занимаемой должности; - обязательность получения его согласия на перевод на другую муниципальную должность, за исключением случаев, предусмотренных законодательством; - страхование за счет местного бюджета на случай смерти, причинения ущерба здоровью и имуществу в связи с исполнением должностных полномочий, а также потери трудоспособности в период прохождения муниципальной службы или после ее прекращения, но наступившей в результате выполнения служебных обязанностей; - предоставление при необходимости служебной жилой площади; - денежная компенсация транспортных расходов или предоставление, с учетом содержания и объема исполняемых должностных обязанностей, служебного транспорта; - при направлении в служебную командировку - преимущественное право на получение билетов, места в гостинице, возможности пользоваться транспортными средствами и средствами связи; - защита, в том числе и членов его семьи, от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с осуществлением им должностных полномочий в порядке, установленном законом. Стаж муниципальной службы муниципального служащего приравнивается к стажу государственной службы государственного служащего. 5) ответственность: За неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания. Дисциплинарное взыскание налагается руководителем соответствующего муниципального органа. Помимо дисциплинарных взысканий, предусмотренных трудовым законодательством, на муниципального служащего могут быть наложены следующие: - предупреждение о неполном служебном соответствии; - понижение в должности. Муниципальный служащий, в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения распоряжения, обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает данное распоряжение, муниципальный служащий обязан его исполнять, за исключением случаев, когда его исполнение является уголовно наказуемым деянием. Ответственность за последствия исполнения муниципальным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель.

1. Муниципальная должность - должность, предусмотренная уставом м о в соответствии с законом субъекта РФ, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах м с у, образуемых в соответствии с уставом мо, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа м.с.у. и ответственностью за исполнение этих обязанностей. 2.Муниципальные должности подразделяются на: - выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав укатанных органов в результате муниципальных выборов; - иные мун. должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

Должности муниципальной службы подразделяются на четыре основные категории:

1) руководители;

2) помощники (советники);

3) специалисты;

4) обеспечивающие специалисты.

Руководители - должности руководителей и заместителей руководителей отраслевых (функциональных) и территориальных подразделений (органов) местного самоуправления, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничений срока полномочий. Большинство исследователей относят в эту категорию и выборных должностных лиц, в том числе глав муниципальных образований, депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе.

Помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия должностным лицам местного самоуправления в реализации их полномочий, замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц. В данную категорию входят, в частности, должности помощника главы муниципального образования, советника (консультанта) главы муниципального образования, пресс-секретаря главы муниципального образования. Выделение этих должностей в отдельную категорию связано с особым характером отношений между замещающими их служащими и главой муниципального образования. Закон исходит из права главы назначать на эти должности лиц, нужных ему в силу каких-либо обстоятельств. Вновь избранный глава свободен в подборе кандидатов на названные должности. С уходом прежнего главы муниципального образования истекает и срок полномочий служащих, назначенных им на указанные должности.

Специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения осуществления органом местного самоуправления своих задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности органов местного самоуправления и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Муниципальная служба основана на принципах: 1) верховенство КРФ, ФЗ и законов субъектов РФ над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении мун. служащими должностных обязанностей и обеспечении прав мун. служащих. 2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; 3) самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочии; 4) профессионализм» и компетентности мун. служащих; 5) ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; 6) равного доступа граждан к мун. службе в соответствии с их способностями и дроф подготовкой; 7) единства основных требований, предъявляемых к мун. службе в РФ, а также учета исторических и иных местных традиций; 8) правовой и социальной защищенности мун. служащих; 9) внепартийности муниципальной службы.

Поступление на муниципальную службу (Положение о некоторых вопросах муниципальной службы и дополнительных гарантиях муниципальным служащим города Омска от 20 марта 2002 г. N 483) имеет право гражданин РФ не моложе 18 лет, отвечающий квалификационным требованиям по замещаемой мун должности мун службы. Гражданин поступает на мс на условиях трудового договора. Трудовой договор заключается на неопределенный срок или на определенный срок не боле пяти лет. Срочный трудовой договор заключается лицами, назначаемыми на мун должности мс категории Б на срок полномочий лиц, замещающих соответствующие должности категории А. Мун служащий предоставляет документы, подтверждающие его квалификацию, или сдает квалификационный экзамен по муниципальной должности мс. Соответствующая квалификационная комиссия оценивает уровень проф подготовки мун служащего и по результатам квалиф-го экзамена выдает свидетельство о соответствии уровня его проф подготовки требованиям, предъявляемым к мун должностям МС определенной группы и специализации, дает заключение о возможности работы в соответствующей должности, а также рекомендации о перспективах его продвижения по службе.

Аттестация муниципальных служащих

В процессе прохождения муниципальной службы муниципальный служащий подлежит регулярной (не реже одного раза в 2-4 года) аттестации. Порядок проведения аттестации регулируется Законом.

Порядок и условия проведения аттестации муниципальных служащих устанавливаются нормативными правовыми актами муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования, федеральным и региональным законодательством.

Для проведения аттестации осуществляются следующие мероприятия:

- образуется аттестационная комиссия;

- составляются списки муниципальных служащих, подлежащих аттестации;

- утверждается график проведения аттестации;

- подготавливаются необходимые документы для аттестационной комиссии.

Аттестационная комиссия создается правовым актом руководителя соответствующего органа местного самоуправления. Она образуется в составе председателя, заместителя председателя, секретаря и членов комиссии.

Для проведения объективной оценки служащего необходимо по меньшей мере соблюдение трех условий Розенбаум Ю. А. Проблемы оценки государственного служащего // Административное право и административный процесс: Старые и новые проблемы // Государство и право. 1998. № 8.:

- независимость комиссии от руководителя государственного органа, в котором работает аттестуемый;

- более высокий уровень профессиональной подготовки и знаний у членов комиссии по сравнению с оцениваемыми лицами;

- применение научных методов оценки профессиональных и личных качеств служащего.

Количественный и персональный состав аттестационной комиссии, сроки и порядок ее работы утверждаются руководителем органа местного самоуправления или его структурного подразделения, наделенного правом назначения или освобождения от должности муниципального служащего.

График проведения аттестации утверждается руководителем органа местного самоуправления и доводится до сведения аттестуемых муниципальных служащих обычно не менее чем за месяц до начала аттестации (в большинстве муниципальных образований) или не позднее чем за две недели.

Как правило, в первую очередь аттестуются руководители подразделений учреждения, организации, предприятия, а затем подчиненные им работники. Аттестация членов аттестационной комиссии проводится на общих основаниях.

В ходе аттестации могут проводиться тестирование муниципального служащего, собеседование с ним, разбор конкретных ситуаций, связанных с профессиональной деятельностью муниципального служащего, в ходе которых выявляется знание им действующего законодательства, научных рекомендаций и передового опыта в сфере его деятельности. Программы тестирования и собеседования разрабатываются с учетом специализации должности муниципальной службы. Аттестуемый вправе до начала заседания аттестационной комиссии ознакомиться с целью тестирования, получить информацию о ситуациях, которые могут быть предложены для разбора, а также подготовить документы и материалы, разработанные и используемые им при выполнении служебных обязанностей.

Результаты аттестации - оценка и рекомендации аттестационной комиссии - заносятся в аттестационный лист.

В результате аттестации муниципального служащего аттестационная комиссия дает ему одну из следующих оценок:

- соответствует замещаемой муниципальной должности муниципальной службы;

- соответствует замещаемой муниципальной должности муниципальной службы при условии выполнения рекомендаций аттестационной комиссии по его служебной деятельности (в определенный комиссией срок);

- не соответствует замещаемой муниципальной должности муниципальной службы.

В случае принятия решения о соответствии муниципального служащего занимаемой должности аттестационная комиссия в своем решении рекомендует присвоить муниципальному служащему соответствующий классный чин.

Муниципальный служащий в случае признания его не соответствующим занимаемой должности может освобождаться от муниципальной должности в соответствии с трудовым законодательством Российской Федерации, а может направляться на повышение квалификации или переподготовку, либо с его согласия переводиться на другую муниципальную должность.

По итогам проведенной аттестации муниципальных служащих издается соответствующий правовой акт органа местного самоуправления или его руководителя, в котором анализируются результаты проведения аттестации, утверждаются мероприятия по выполнению рекомендаций аттестационной комиссии, подготовке к проведению очередной аттестации и улучшению работы с кадрами. Это может быть, например, отчет аттестационной комиссии, составленный ее председателем и утвержденный руководителем органа местного самоуправления.

Прекращение мун службы осуществляется соответствии с личным заявлением мун-го служащего об увольнении с мс или по инициативе руководителя. Порядок организации и деятельности органов, ведающих кадровыми вопросами.

На кадровые службы возлагаются следующие задачи:

1) обеспечение проведения конкурсов на замещение вакантных мун-х должностей мс, аттестации, квал-х экзаменов, прохождения мун-м служащим испытания;

2) оформление НПА по вопросам муниципальной службы, ведение личных дел муниципальных служащих, внесение необходимых записей в трудовые книжки;

3) ведение Перечня муниципальных должностей мс города Омска;

4) консультации мун-х служащих по вопросам мс;

5) анализ уровня профессиональной подготовки м-х служащих;

6) организация переподготовки и повышения квалификации мун-х служащих. Организация кадровой службы осуществляется соответствии с НПА, регулирующими структуру и штатное расписание органов городского самоуправления их структурных подразделений.

39. Государственное управление как система. Формы и методы государственного управления

Понятие государственного управления

Государственное управление - это процесс регулирования внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти. Государственное управление - это система, в которой субъект (государство) и объект (общество) действуют во взаимосвязи. В основе государственного управления лежат интересы государства, направленные на защиту его целостности, поддержку уровня и качества жизни граждан. Через управление государство реализует защитную, социальную, правовую, экономическую, политическую, арбитражную функции.

В широком смысле государственное управление означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализация, контроль за соблюдением в обществе законности и правосудие. Более узкое понимание государственного управления определяет его как форму осуществления функций государства, как вид государственной деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть.

С научных позиций рациональное объяснение природы и сущности государственного управления предполагает его всестороннее рассмотрение как системы и процесса во взаимодействии с окружающей социальной средой. Данная система охватывает: а) организацию и функционирование субъекта управления - управляющую систему; б) структуру взаимосвязей управляющей системы с общественной системой - управляемыми объектами; в) компоненты общественной системы или их отдельные проявления, которые создают во взаимосвязи структуру управляемой системы и непосредственно воспринимают государственно-управляющие воздействия либо участвуют в их формировании.

К управленческим концепциям, в которых в высшей степени отразились достижения науки и техники, следует отнести и кибернетику. Ее рождение связано с именем американского ученого Н.Винера (1894-1964). Кибернетика появилась на таком этапе развития общества, когда в результате глобализации проблем социального развития и новых научных открытий появилась объективная необходимость и возможность установления общих закономерностей управления сложными динамическими системами. Н.Винер определил кибернетику как науку об управлении и связи в живых организмах, машинах и обществе. В кибернетических системах управления широко используются такие законы и принципы, как обратной связи, иерархичности управления, соответствия управляющей и управляемой подсистем, внешнего дополнения, «черного ящика» и др.

Кибернетический подход к управлению позволяет формализовать управленческий процесс, включить в него систему электронно-вычислительной техники, в миллионы раз ускорить переработку информации, выработку исходных данных для принятия решений в различных сферах человеческой деятельности. Значение кибернетики далеко выходит за рамки прагматики в сфере управления. Н.Винер был убежден, что новая наука дает возможность объединить и упорядочить огромный материал из разных областей, наладить сотрудничество ученых разных специальностей, вооружить их общим языком, общей методикой исследовательской деятельности в интересах дальнейшего прогресса всего человечества

В период исследования проблем государственного управления получают широкое распространение Структурно-функциональный, системный и ситуационный подходы (Р.Мертон, Д.Истон, Г.Алмонд, Т.Парсонс, В.Томпсон). Их представители обратили основное внимание на факторы, направленные на интеграцию и стабильность существующей системы государственного управления.

Применение теории систем к государственному управлению во многом облегчило для руководителей задачу увидеть всю организацию в единстве составляющих ее частей, которые неразрывно взаимодействуют с внешним миром. В настоящее время системный подход является одним из самых влиятельных направлений в теории государственного управления.

Логическим продолжением теории систем стал ситуационный подход, который, используя возможности прямого приложения науки к конкретным ситуациям и условиям, внес важный вклад в развитие государственного администрирования.

Структурно-функциональный метод - это подход в описании и объяснении систем, при котором исследуются их элементы и зависимости между ними в рамках единого целого, отдельные социальные явления выполняют определенную функцию в поддержке и изменении социальной систем.

Каждый элемент этой структуры выполняет определенные функции, удовлетворяющие потребности системы Деятельность элементов системы программируется общей структурной организацией, занимаемыми ими позициями и исполнуванимы ролями.

Структурно-функциональный метод является одной из важнейших форм применения этого метода в исследовании управленческих явлений и процессов Сущность его заключается в разделении сложного объекта на составляющие время поистине, изучении связей между ними и в определении присущих им специфических функций (ролей), направленных на удовлетворение соответствующих потребностей системы управления персоналом с учетом целостности последней неи и ее взаимодействия с внешней средой

Синергетический подход в управлении

Изучение самоорганизующихся процессов различной природы привело к появлению и развитию синергетического подхода, вобравшего в себя идеи и подходы различных наук. Идеи самоорганизации имеют чрезвычайно широкое поле применения и в биологии, и в астрономии, и в физике, и в физической химии, и в общественных науках. Синергетический подход рассматривается как дальнейшее развитие системного подхода, который дает специалисту новые возможности для исследования и осуществления управленческой деятельности. Синергетика представляет собой системный подход к сложным открытым нелинейным системам с их свойствами неустойчивости, неравновесности, бифуркации, катастрофы, самоорганизации и др.

Классификация видов гос. управления

Масштабность управленческих систем, их функциональное предназначение и другие факторы определяют виды управления, их иерархическую сопряженность. Основополагающим в государственном управлении является определение роли, Места человека, общества как объекта управления. По этому критерию различают: демократический и авторитарный типы управления. По характеру взаимоотношений центральной власти с входящими в состав государства административными, национальными единицами система управления может быть координационной и субординационной. Координационное управление реализуется в форме федерации и конфедерации. Субординационное управление базируется на строгом административном подчинении, воздействии на нижестоящих лиц органов управления, принуждении к выполнению команд, поступающих от вышестоящих органов (унитарные государства). По критерию использования форм собственности и владения имуществом различают федеральное, региональное, муниципальное (местное) и частное управление. По воздействию на управляемый объект выделяется отраслевое (функциональное) и территориальное управление.

Отраслевое управление предполагает наличие вертикали соподчиненности от центра до предприятий (через министерства и ведомства). Для обеспечения функционального управления образуются органы исполнительной власти по направлениям: экономика, социальное развитие, их безопасность и т.д. По способу учета интересов объекта управления различают административное и экономическое управление. Административное управление непосредственно воздействует на интересы управляемых при помощи разрешения, запрета, принуждения, применяемых независимо от их мнения. Экономическое управление воздействует на интересы объектов управления косвенно, т.е. через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную и кредитную государственную политику. Объект управления волен в выборе вариантов действий, но в случае противоречия их законодательству возмещает ущерб государству. Государство в целях сохранения конкурентоспособности предприятий внедряет доверительное управление с использованием принципов частного предпринимательства. Оно отделяет функции владения от функций управления, которое осуществляется по договорам с органами государственного управления, трансформируется в профессиональное управление через специальных управляющих. Антикризисное управление вводится на предприятиях для предупреждения и проведения процедуры банкротства. Оно является принудительным и внешним через арбитражных и конкурсных управляющих. В зависимости от срока исполнения принимаемых решений управление подразделяется на оперативное, тактическое и стратегическое. Оперативное управление призвано решать текущие и возникающие в результате нежелательных отклонений вопросы. Оно ставит конкретные задачи, количественно измеряемые ориентиры, использует ситуационный подход, при котором выбирается наиболее приемлемый вариант, исходя из сложившихся условий. Стратегическое управление определяет цели и задачи, долгосрочную ориентацию по вопросам развития страны в целом или по отдельным сферам, объектам, территориям, задает направления работы по каждому звену управления. Тактическое управление выражается в конкретных действиях для реализации стратегических установок

Функции. Каждая функция управления объективно необходима и отличается устойчивостью, стабильностью. Функции отличаются друг от друга непосредственно целью, содержанием, процедурами осуществления, используемой информацией. В литературе по социальному управлению функции управления разделяются на: Социально- экономическая функция осуществляет регулирование системы экономических отношений через воздействие на отношение собственности и распределение. Духовно-идеологическая функция управления осуществляет воздействие на субъективные факторы поведения человека через его сознание, проявляющиеся в виде социальных стремлений и становящихся идеальной силой.

Метод управления - это способ осуществления его функций, средство воздействия органа исполнительной власти на управляемые объекты. Методы, используемые в режиме организации государственной власти, могут быть разделены на два вида: исследовательские и инструментальные. Критерием различия между ними является несовпадение целей и сфер использования. Исследовательские методы нацелены на анализ и диагностику исследуемой системы, тогда как инструментальные - на проектирование новых систем, новых подходов (нормативный - использование норм и нормативов в налаживании эффективной деятельности органов власти, балансовый - используется при разработке и исполнении бюджета территориального образования, статистический - предполагает использование средств математической статистики в выявлении складывающихся в обществе тенденций на основе анализа пространственных рядов данных).

Совокупность способов и методов управления, которые использует государство для реализации функций управления, определяет виды государственного управления. Можно выделить следующие виды управления: авторитарное и демократическое управление по роли и месту человека и общества как объектов управления; по характеру взаимоотношений центральной власти с входящими в состав государства административными, национальными единицами - координационное и субординационное управление; по критерию использования форм собственности и владения имуществом - федеральное, региональное, муниципальное (местное) и частное (корпоративное) управление; в зависимости от срока исполнения принимаемых решений управления - оперативные, тактические и стратегические.

40. Особенности Российского федерализма. Феномен сложнопостроенного субъекта

Типы гос устройства:

1. унитарное - единое государственное образование, состоящее из административно-территориальных единиц, не обладающее какие-либо признаками государственности. Характерна: единая правовая и законодательная система, судебная система, единая система гос органов. Адм-территориальные образования не имеют права создавать свои органы гос власти.

2. федеративное - гос-во, кот состоит из государственно-территориальных образований, обладающих относительной государственной правосубъектностью. Federacio с лат. - объединение.

Типы федераций:

- договорные - такие, субъекты которых объединились и образовали гос-во на основе учредительного договора. Они более децентрализованы и их субъекты обладают большим набором прав. Предусматривается право рецессии (право выхода из федерации).

СССР, созд в нач 20-х гг.

- конституциональные. Более централизованны. РФ 1993 г., Бельгия.

Конфедерации, как союз государств, явление неустойчивое. В настоящее время конфедераций нет. Швейцария, не смотря на название, классическое федеративное гос-во.

Признаки федеративного государства:

Абсолютные:

1. Добровольность объединения государственных образований в единое государство.

2. Обязательность вхождения таких территорий в состав территорий государства.

3. Симметричный конституционный статус всех субъектов.

4. Разграничение предметов ведения и компетенции между органами государственной власти федерации и её субъектов

5. При наличие правовой системы наличие двухуровневой системы законодательства.

6. Существование самостоятельной системы органов законодательной и исполнительной власти субъектов федерации. При этом судебная система всегда остаётся единой.

7. Наличие единого федерального гражданства для всех лиц, независимо от того, в каком субъекте они проживают.

Признаки федерации факультативного характера:

1. Наличие у отдельных субъектов федерации собственных Конституций.

2. Ассиметричный конституционный статус различных субъектов федерации.

3. Возможность установления гражданства субъектов федерации, что не отменяет гражданства федерального уровня.

4. Функционирование самостоятельной судебной системы субъектов федерации.

Федерация базируется на:

1) единство территории;

2) единство правовой системы (единое понимание гос институтов, единая правовая терминология,…);

3) единство судебной системы;

4) элементы единства системы органов исполнительной власти.

Юридические признаки РФ как федеративного гос-ва:

1. РФ - это полная федерация, т.е. её территория целиком состоит из территорий субъектов федерации (территория РСФСР была не полной федерацией)

2. Разграничение компетенций между федерацией и её субъектами осуществляется на основе Конституции.

3. В РФ высшая законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным органам, а судебная и исполнительная власть представляют собой единые системы.

4. Субъекты федерации имеют право принять собственные Конституции или Уставы как основных законов, имеют свои законодательные и исполнительные органы власти.

5. В РФ существует единое гражданство.

6. Российский Парламент является двухпалатным, т.е. в нём непосредственно представлены субъекты двух палат.

7. Внешнеполитическую деятельность от имени РФ осуществляют исключительно федеральные органы гос власти.

8. РФ - нетипичная, отклоняющаяся от классических образцов федерация. Она является ассиметричной, т.е. её субъекты обладают различным конституционным статусом, но во взаимоотношениях с федеральной властью они равнозначны.

Принципы, на которых основывается федеративное устройство РФ:

1) Государственная целостность РФ

2) Единство системы гос власти

3) Разграничение предметов ведения и полномочий субъектов РФ;

4) Равноправие и самоопределение народов;

5) равноправие субъектов.

Гос. целостность - распространение гос суверенитета и действия федеральных законов на всю её территорию. Конституционно-правовой статус России как федеративного государства определяется федеральной Конституцией 1993 г., Декларацией о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. и Федеративным договором от 31 марта 1992 г.

При этом приоритетное значение в определении правового статуса федерации, ее субъектов принадлежит Конституции РФ. Федеративный договор от 31 марта 1992 г. "исходит из исторического факта существования Российского государства"' и ставит целые) только перераспределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов.

Тексты трех Договоров между федеральными органами власти и органами власти республик в составе федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга и автономной области, автономных округов (которые в совокупности и принято называть Федеративным договором) были одобрены VI Съездом народных депутатов России и вошли в текст Конституции Российской Федерации в редакции от 21 апреля 1992 г.^

Законом РСФСР от 25 декабря 1991 г. "Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика" Верховный Совет РСФСР установил новое название государства - Российская Федерация (Россия). После распада в конце 1991 года Советского Союза возникла реальная угроза целостности самой России. В этих условиях 31 марта 1992 года в Москве полномочными представителями республик в составе Российской Федерации (кроме Татарстана и Чечни) краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов был подписан Федеративный Договор, который 10 апреля 1992 г. стал составной частью Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России. В результате были значительно расширены права республик (они получили название суверенные), признаны субъектами Российской Федерации края, области, города Москва и Санкт-Петербург, автономная область и автономные округа, разграничены предметы ведения и полномочия между федеративным государством и его субъектами. Предотвратив развал России, Федеративный Договор, вместе с тем усугубил неравенство между республиками и остальными субъектами федерации. Края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа получили значительно меньший объем полномочий, причем многие из них так и не были реализованы вплоть до принятия новой Конституции. Последнее изменение в составе Российской Федерации произошло 4 июня 1992 г., когда Верховный Совет России образовал на части территории бывшей Чечено-Ингушской АССР Ингушскую Республику (с 1996 года - Республика Ингушетия). Таким образом, в настоящее время в составе Российской Федерации насчитывается 89 субъектов: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. Все они поименно перечислены в статье 65 Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. В условиях сильной асимметричности Российской Федерации многие края, области стремились повысить свой государственно-правовой статус. К примеру, 1 июля 1993 г. Свердловский областной Совет народных депутатов провозгласил создание Уральской Республики. Возникла реальная угроза создания Приморской, Сибирской и прочих республик. Поэтому по настоятельному требованию регионов, научной общественности в действующую Конституцию (ст. 5) включено положение о равноправии субъектов Федерации, и прежде всего, во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Однако отдельные элементы асимметричности в федеративном устройстве России все же сохранились. Республики по-прежнему обладают более широким объемом полномочий по сравнению с другими субъектами Федерации.

Федерализм в России является основой конституционного строя. Согласно ст. 65, п. 1 Конституции РФ, в состав Российской Федерации входят 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов.

Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации существуют три вида субъектов:

-республики-государства, образованные по национально-территориальному принципу;

-края, области, города федерального значения - государственные образования, созданные по территориальному принципу;

-автономная область, автономные округа - национально-государственные территориальные образования.

Конституционно-правовой статус области В части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации установлено: "Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области". Между тем в статье 5 Конституции Российской Федерации определено, что "Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации". В ней не указан такой вид субъекта Федерации, как " "край или область, с входящим в его состав автономным округом". Девять, из 10 автономных округов, перечисленных в части 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации, входят в состав шести областей (Архангельская, Иркутская, Камчатская, Пермская, Тюменская, Читинская) и одного края (Красноярский). Причем, в Конституции Российской Федерации мы не находим какой- либо другой нормы, кроме части 4 статьи 66, закрепляющей вхождение одного субъекта Федерации в состав другого субъекта Федерации. Положение части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации непосредственно влияет на статус 16 субъектов Федерации и на наш взгляд целесообразно использовать для наименования края, области, в состав которых входит субъект Федерации - автономный округ, специальное понятие "сложноустроенный субъект Федерации". В словаре русского языка термин " устройство" означает "установленный порядок, строй" и это понятие, по нашему мнению, вполне применимо для государственного устройства субъекта Федерации. В юридической литературе встречаются и такие термины, как "сложносоставные субъекты Федерации", сложноустроенные субъекты Федерации". В ряде научных работ используется понятие "край, область с входящим в их состав автономным округом". На наш взгляд, принципиального противоречия между понятиями "сложноустроенные" и "сложносоставные" субъекты Федерации нет, поэтому считаем возможным применение того и другого понятия применительно к краю, области , с входящими в их состав автономным округом. Вопросы становления и развития федеративных отношений в сложноустроенных субъектах Федерации исследовались в работах Д.А.Керимова, М.И. Пискотина, Б.С. Крылова, Л.Ф. Болтенковой, И.А. Умновой, С.М. Шахрая, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, В.А.Кряжкова, В.Н. Лысенко, А.Л. Иванченко, В.И.Ульянова, Н.М. Добрынина и др. Тюменская область являясь - сложноустроенным субъектом Российской Федерации, представляет собой государственно - территориальное образование включающее наряду с административно- территориальными единицами и муниципальными образованиями другое государственно -территориальное образование являющееся субъектом Российской Федерации что порождает между ними особую государственно -правовую связь, основывающуюся на признании территории и населения входящего субъекта Федерации частью территории и населения сложноустроенного субъекта Федерации, наличии взаимных обязанностей, а также конституционно установленных форм нормативно-правового регулирования отношений между ними. Этот вывод соответствует фактическому состоянию федеративного устройства Российской Федерации, поскольку, как отмечали, в состав одного края (Красноярский) и шести областей - (Архангельская, Пермская, Тюменская, Иркутская, Читинская, Камчатская) входят девять автономных округов. Этот вывод соответствует и правовым реалиям после выхода постановления Конституционного Суда Российской Федерации "По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области" № 12-П от 14 июля 1997 года. К признакам, характеризующим сложноустроенный субъект Федерации, мы относим; 1. Вхождение в их состав другого субъекта Федерации, причем это вхождение должно носить реальный характер, если "происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта Федерации". 2. Другим отличительным признаком края, области, в состав которых входят автономные является особая государственно-правовая связь с входящим в их состав субъектом Федерации, в данном случае автономным округом. Автономный округ, оставаясь субъектом Федерации, причем, в соответствии с частью 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации, равноправным субъектом Федерации, сохраняет в полном объеме свои статусные признаки. Эта особая государственно-правовая связь предполагает, что область и входящий в нее автономный округ обязаны в интересах населения поддерживать сложившиеся территориальные, экономические, политические, социальные, этнические и иные отношения посредством различных форм взаимодействия, включая перераспределение предметов ведения и полномочий, их делегирование, совместное осуществление, а также обязанность области и автономного округа в ее составе "не допускать односторонних, не согласованных друг с другом действий в сфере общих интересов области и автономного округа". К признакам сложноустроенного субъекта Федерации мы относим закрепление в Конституции Российской Федерации специальной нормой (часть 4 статья 66) нормативно-правовых форм регулирования отношений в сложноустроенных субъектах Федерации', федеральный закон и договор между органами государственной власти самих субъектов Федерации. Законодатель конкретизировал роль договора между органами государственной власти субъектов Федерации на примере края, области и автономного округа, входящего в их состав, указав в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации, что на основе Конституции Российской Федерации и в рамках действующего законодательства автономный округ, край, область могут конкретизировать с помощью договора условия и порядок формирования органов государственной власти, вправе передать осуществление части своих полномочий на добровольной основе путем договора. Федеральному закону отведена роль гаранта прав и интересов в отсутствие согласия сторон, поскольку федеральному законодателю надлежит принять федеральный закон, который должен гарантировать права и интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит. Конституционно - правовой статус Тюменской области, как сложноустроенного субъекта Федерации, имеет определенные особенности, отличающие ее от других государственно - территориально образований России - краев, республик, городов федерального значения. Часть территории сложноустроенного субъекта Федерации, как и других субъектов Федерации, составляют муниципальные образования и административно-территориальные единицы, а также могут быть и закрытые административно-территориальные образования. Другую часть территории составляют, в отличие от других субъектов Федерации, территории входящего государственно-территориального образования, являющегося субъектом Федерации. Более того, эта территория представляет собой особую часть территории сложноустроенного субъекта Федерации, поскольку не становится административно-территориальной единицей, а остается равноправным субъектом Федерации. Таким образом, территория Тюменской области представляет собой совокупность территорий муниципальных образований, административно-территориальных единиц и входящего в его состав субъектов Федерации - Ханты - Мансийского и Ямале Ненецкого автономных округов. 2. Состав населения сложноустроенного субъекта Федерации также имеет особенности, отличающие его от других субъектов Федерации; так как население входящего субъекта Федерации признается составной частью населения края, области. Это значит, что население сложноустроенного субъекта составляет население муниципальных образований, административно-территориальных единиц и входящего субъекта Федерации, но входящий субъект при этом не утрачивает данный элемент своего статуса - население. Далее, поскольку население субъекта Федерации - автономного округа, является частью населения сложноустроенного субъекта Федерации - края, области, в состав которых входит автономный округ, то это население имеет право участвовать в выборах (формировании) органов государственной власти этого сложноустроенного субъекта Федерации, право избираться в эти органы власти, право на участие в референдуме. Таким образом население автономного округа принимает участие в выборах органов государственной власти двух субъектов Российской Федерации, обладающих равным объемом предметов ведения и полномочий, являющихся равноправными между собой в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации. 3. Обязательным элементом статуса субъекта Федерации является наличие собственных предметов ведения и полномочий, по которым они обладают всей полнотой государственной власти, а также совместные с Российской Федерацией полномочия. ( статья 73 и 72 Конституции Российской Федерации). Органы государственной власти сложноустроенного субъекта имеют собственные полномочия и предметы ведения, получают предметы ведения и полномочия от входящего субъекта Федерации на основе принципа делегирования, а также на основании федерального закона по предметам совместного ведения Федерации и субъектов от Российской Федерации. Компетенция органов государственной власти сложноустроенного субъекта образуется из: - собственных предметов ведения и полномочий на основании статьи 73 Конституции Российской Федерации; - совместных полномочий и предметов ведения с Российской Федерацией в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации; - предметов ведения и полномочий делегированных входящим субъектом на основе договора, соглашения или закона входящего субъекта Федерации; - совместных предметов ведения и полномочий с входящим субъектом на основе Уставов этих субъектов, договоров между ними; - совместных предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации, переданных сложноустроенному Федерации для реализации на территории входящего субъекта Федерации федеральным законом или договором между самими субъектами. 4. Субъекты Федерации самостоятельно устанавливают систему своих органов государственной власти в соответствии с Конституцией России и федеральным законом, определяющим общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Положения части 2 статьи 11 Конституции Российской Федерации предоставляют сложноустроенному субъекту Федерации ( край, область с входящим в их состав автономным округом) право "формировать свои представительные и исполнительные органы государственной власти путем их избрания всем населением края, области, включая население автономных округов, что создает правовые предпосылки для перераспределения полномочий по согласованию между органами власти края, области и автономного округа". Ранее мы отмечали, что особая государственно- правовая связь между субъектами в сложноустроенном субъекте Федерации устанавливает обязанность обеих сторон строить свои отношения с учетом интересов друг друга, не предпринимать односторонних действий, если они затрагивают общие интересы края, области и автономного округа. Участие населения автономного округа в избрании органов государственной власти сложноустроенного субъекта Федерации, распространение юрисдикции их органов власти на входящий субъект, порождают особенности и в системе органов власти.