Международное финансовое право

Совокупность международно-правовых норм, регулирующих отношения, касающиеся образовавшегося долга, его реструктуризации и погашения, образует нормативный блок, который условно можно назвать международным долговым правом.

Основными источниками международного долгового права являются межгосударственные договоры, которые определяют наличие долга, его объем, способы и порядок погашения. Как представляется, один из главных принципов: государства обязаны погашать свои долги, - вытекает из международно-правового обычая. Значительная часть международных долговых отношений политизирована, оформлена политическими, рекомендательными нормами - нормами мягкого права.

Заметную роль в международных долговых правоотношениях играет Парижский клуб кредиторов; на рынке частных долгов международного характера - Лондонский клуб кредиторов (см. раздел 3 настоящего учебника).

94. Россия и вопросы внешнего долга. В середине 90х гг. XX века, после распада СССР, внешний долг России составлял порядка 120 млрд. долларов, из которых более ста являлись долгами бывшего СССР. Россия, как известно, взяла на себя внешний долг Советского Союза. К 2000 году внешний долг России вырос до 160 млрд. долларов. Часть долгов носила «суверенный» характер, часть - проистекала из кредитов на частном уровне.

В 19881990 гг. Внешэкономбанк СССР выступил заемщиком и на международном рынке облигационных займов. Были выпущены в обращение советские еврооблигации, которые продавались на европейских фондовых биржах. Облигации были номинированы в европейских валютах (немецкие марки, швейцарские франки, голландские гульдены, австрийские шиллинги, итальянские лиры) и выпускались в соответствии с процедурой эмиссии иностранных облигаций в стране валюты займа.

Позднее основная часть российского внешнего долга была реструктуризирована в рамках Парижского клуба кредиторов. Часть внешнего долга России, приходившаяся на просроченную задолженность Банка по обязательствам СССР перед коммерческими банками-кредиторами, была реструктурирована в рамках Лондонского клуба кредиторов. Долг по еврооблигациям СССР позднее был погашен, и Россия стала (с 1996 года) производить собственные выпуски еврооблигаций, размещая их в Европе и США. Предельные размеры государственных внешних заимствований и предоставляемых кредитов ежегодно устанавливаются в законах РФ о федеральном бюджете.

95. Проблема внешнего долга развивающихся стран. На протяжении последних десятилетий особенно острой проблемой была проблема долгов развивающихся стран перед развитыми странами. «Долговая петля» активно использовалась развитыми странами в дискуссиях и противостоянии с развивающимися странами, для получения в результате торга тех или иных преимуществ. Это одно из проявлений несправедливого характера современного международного экономического правопорядка.

История финансово-экономических взаимоотношений развитых и развивающихся государств уходит в 60е гг. XX века. Развитые государства стали осуществлять экспансию в освободившиеся от колониальной зависимости страны, среди прочего, путем использования механизма кредитования - сначала по межгосударственной линии на двусторонней и многосторонней основе (например, в рамках Ломейских конвенций), затем по линии межбанковского кредитного рынка в форме синдицированных кредитов, а также в форме прямых и портфельных инвестиций.

Спираль многостороннего долгового кризиса развивалась в несколько этапов. На первом этапе развитые государства давали краткосрочные и среднесрочные государственные кредиты «молодым» государствам. Денег на возврат долгов не оказалось, и в конце 70х - начале 80х гг. XX века пришлось проводить реструктуризацию долгов ряда стран (Аргентина, Габон, Конго, Перу, Сьерра-Леоне, Судан, Того, Турция, Ямайка и др.). В ответ выросли ставки банковских кредитов, что вновь увеличило долги развивающихся стран - только на частном кредитном рынке.

В 1982 году Мексика и еще более 20 стран заявили, что прекращают выплаты по долгам за неимением средств. Это было начало глобализации долговой проблемы. В форме мягкого права сложились нормы, направленные на «прощение долгов».

На втором этапе мирового долгового кризиса (конец 80х - первая половина 90х гг. XX века) предпринимались попытки

выработать стратегию решения данной проблемы, общие подходы и принципы, которые могли бы быть заложены в правовую форму. В 1989 году был выдвинут план, получивший название «план Брэйди» (бывший министр финансов США). План исходи./] из того, что страны-должники не смогут выполнить свои обязательства и не следует требовать от них возврата полной суммы долгов; нужно реструктурировать долги на определенных условиях. Обновленные долговые обязательства должны были гарантироваться инвалютными резервами стран-должников и за счет кредитов МВФ/МБРР. Так появились стабилизационные и структурные программы МВФ.

В качестве условий государства-должники должны были провести структурную перестройку экономики. Программы такой перестройки и служили базой для переговоров о пересмотре внешней задолженности. Попав в стабилизационные программы МВФ, развивающиеся страны получили доступ на международный частный кредитный рынок, набрали в огромных суммах новых - сравнительно «легких» - кредитов, что в конечном итоге обесценило национальные валюты развивающихся стран. Чтобы поддержать национальные валюты, приходилось брать новые кредиты. Ситуация пошла «по кругу».

В результате такой политики долги развивающихся стран достигли гигантских размеров. Долгами развитые страны привязали развивающиеся страны к своим экономикам. Политическая зависимость бывших колоний была заменена на экономическую, долговую зависимость формально свободных и суверенных молодых государств.

В 1999 году страны «Большой семерки» выдвинули так называемую «кёльнскую инициативу» в интересах бедных стран с высокой задолженностью. Международному валютному фонду и МБРР было предложено разработать детальный механизм по облегчению бремени обслуживания задолженности для таких стран. Государства-кредиторы призывались списывать коммерческую задолженность. Было также решено продать часть резервов МВФ в золоте на мировом рынке, а доходы направить на мероприятия по облегчению долга развивающихся стран. Другими словами, развитый мир стал искать приемлемые для себя пути развязки долговой проблемы, включая значительные списания долгов.

В 90х гг. XX века была проведена «массовая реструктуризация» внешних долгов развивающихся стран. Оформление реструктурированного долга с каждой страной-должником шло при мерно по такой схеме: страна выпускала 30летние облигации, которые обменивались на банковскую задолженность с какой-то скидкой (как правило, 35%). Так, например, Аргентина в итоге сократила выплаты по обслуживанию долга на треть (1993 г.). В результате долги развивающихся стран перед крупными частными банками Запада были переложены на правительства и международные организации, т.е. переведены на публично-правовой уровень. Таким образом государственные аппараты западных стран спасали собственные банки от невозврата кредитов развивающимися странами. После этого банки вновь были готовы давать кредиты.

Если общая система преференций (ОСП), введенная западными странами, вела к расслоению развивающихся стран в международной торговой системе, кредитование развивающихся стран и система реструктуризации долгов вели к дифференциации развивающихся стран в международной финансовой системе. Выделилась группа наименее развитых стран, которая потеряла всякую возможность обслуживать даже пересмотренные долги.

На третьем этапе глобального долгового кризиса (90е гг. XX века - начало XXI века) в результате неблагоприятных изменений валютных курсов в развивающихся странах их товары теряли конкурентоспособность, что вело к нарушению платежных балансов и новым кредитам от МВФ. В конце 90х гг. XX века разразился финансовый кризис в странах АСЕАН, в Юго-Восточной Азии.

Таким образом, имеющимся правовым и институциональным инструментарием, включая международные финансовые организации, не удается справиться с проблемой многостороннего (глобального) долгового кризиса.

В ответ на обвинения со стороны развивающихся стран в неоколониализме развитые государства в рамках ОЭСР развернули программу «официального финансирования развития» - программу предоставления льготных кредитов на некоммерческой основе с элементами субсидирования (см. также выше - параграф 4.3.). Через сложную систему «передаточных механизмов» развитые страны поставили решение долговой проблемы в зависимость от трансформации (или эволюции) экономических систем развивающихся стран в «нужном» направлении.

При этом следует иметь в виду, что в международной торговой системе параллельно сохраняется ситуация «ножниц» (диспропорции) цен: цены на сырьевые товары, которые производят и вывозят развивающиеся страны, держатся на относительно низком уровне, а цены на готовую продукцию, машины и оборудование, экспортируемые из развитых стран, - на относительно высоком. Прямое неэквивалентное изъятие ресурсов из бывших колоний, «заморских территорий» заменено теперь системой ценового диспаритета, «ценовой разверстки».

В конце 90х гг. XX века, в первое десятилетие XXI века по решениям «Большой семерки», «Большой восьмерки», «Большой двадцатки» продолжались списания ведущими государствами долгов развивающимся странам. «Долговая петля» к этому времени окупила себя. Начался разворот всей международной экономической системы и ее подсистем в сторону более справедливого и равноправного правопорядка.

96. О рынке суверенных долгов. Внешний долг государства имеет свою стоимость. Она высчитывается исходя из реальных возможностей возврата долга. Если в обозримой перспективе у государства-кредитора получить от должника всю сумму долга или хотя бы существенную часть его нет никакой возможности, то можно свой долг продать какому-либо другому публичному или частному лицу (государству, транснациональному банку или группе банков). Конечно, при этом «продажная стоимость» такого долга будет существенно ниже. Зачастую за такими покупателями долга может стоять само государство-должник. Таким образом, стоимость долга может быть равной фактической (если долг - «качественный»), а может быть меньше фактической, что чаще всего и бывает. В результате возникает международный рынок суверенных долгов, на котором долги и их части продаются и покупаются.

В истории еще ни разу не было случая, чтобы крупное государство-должник было объявлено банкротом. Это невыгодно международному финансовому сообществу и может взорвать хрупкое финансовое равновесие в мире.

Вместе с тем, имеются идеи постепенного превращения МВФ в своего рода «агентство по суверенным банкротствам». Согласно таким представлениям, Фонд должен будет в будущем официально констатировать состояние суверенного банкротства и тем самым «давать отмашку» на соответствующие последствия, а также на начало финансовой помощи.

Если это произойдет, еще один вопрос, который решается государствами в двустороннем или групповом режиме, перейдет под многостороннее регулирование в лице международной (практически универсальной) организации.

Среди американских специалистов существует также предложение создать международный суд по делам о несостоятельности стран-должников с правом вводить автоматический мораторий и предоставлять специальный статус для финансирования операций должников, осуществлять реструктурирование долга и меры по облегчению его бремени.

В этих предложениях явно просматривается желание перенести принципы англосаксонского права о банкротствах предприятий на суверенные государства.

Предлагается также «узаконить» в международно-правовом порядке принцип приостановки выплат по долгам на основании санкции МВФ и принцип специального статуса финансирования операций должника.

97. Стабилизационные программы МВФ. В случае опасного размера внешнего долга и неравновесия платежного баланса МВФ предоставляет соответствующему государству так называемые «стабилизационные кредиты». Их главное предназначение - погасить отрицательные тенденции, не дать развиться кризису, предотвратить его на первых стадиях, сохранить или восстановить устойчивость платежного баланса. По таким соглашениям государство, получающее кредит, берет на себя определенные обязательства, направленные на улучшение бюджетных показателей, на осуществление согласованной с МВФ стабилизационной программы.

Наличие подобного соглашения рассматривается потенциальными частными кредиторами - банками и банковскими группами - как свидетельство платежеспособности страны-должника. Если соглашение с МВФ заключено, государству-должнику начинают давать кредиты и на частном кредитном рынке, причем не на таких жестких условиях в плане процентов и сроков, которые, как правило, предлагаются «ненадежным должникам» с большим риском неплатежеспособности.

Обычно МВФ предоставляет кредит частями - «траншами»: по 25% квоты данного государства в капитале Фонда. Первый транш предоставляется без всяких условий, остальные - с учетом хода выполнения стабилизационной программы.

Максимальный объем средств, которые страна-должник может получить по такой программе, - 90110% от ее квоты в капитале

МВФ в течение одного года, 270330% квоты в течение 3 лет. При этом совокупная задолженность Фонду не должна превышать 400440% квоты.

МВФ практикует индивидуальный подход к каждому государству-заемщику или должнику, что позволяет дифференцировать требования и критерии по отношению к разным странам. В качестве условий предоставления кредита МВФ выдвигает требования: приватизации хозяйственных объектов; ликвидации убыточных государственных предприятий; отмены государственных субсидий товаропроизводителям; сокращения государственных расходов на социальные нужды в целях достижения сбалансированности платежного баланса по текущим операциям; перевода национальной финансовой системы на мировые стандарты; открытия внутреннего рынка, облегчения действий иностранных компаний и др.

МВФ контролирует ход выполнения каждой стабилизационной программы и в случаях отступления от нее государством должником приостанавливает выдачу очередного транша. Невыполнение программы влечет за собой прекращение кредитования не только со стороны МВФ, но и со стороны других международных организаций и транснациональных частных банков.

Помимо выдачи стабилизационных кредитов нуждающимся странам, в МВФ разработаны и применяются дополнительные механизмы, направленные на предотвращение долговых и валютных кризисов. В 1995 году в МВФ был разработан механизм срочного финансирования. Он включает в себя меры по незамедлительному вмешательству МВФ во внутренний кризис страны участницы МВФ в тех случаях, когда кризис может выйти за пределы страны. В 1997 году был создан дополнительный резервный фонд; из него и берутся средства для дополнительного финансирования государств-членов МВФ, которые получили стабилизационные кредиты, но этих кредитов оказалось недостаточно. Данный механизм впервые был задействован в 1997 году на Филиппинах, в Таиланде, Индонезии, Корее, а в 1998 году (во время знаменитого дефолта) - в России.

В МВФ создан Фонд поддержки стабилизации национальной валюты. Из этого фонда, по замыслу, должны финансироваться программы стран-участниц, которые направлены на стабилизацию валютного курса.

В апреле 1999 года в МВФ возникла новая форма кредитования - пропорциональные кредитные линии (в некоторых источниках используется также термин «обусловленные кредитные линии»). Цель данного инструментария - предотвращать неконтролируемый дефицит платежного баланса. Если дополнительный резервный фонд - это «спасательный круг» для страны, когда проблема налицо, то механизм пропорциональных кредитных линий используется как мера превентивная, когда проблемы еще нет, но она может появиться. Кредиты предоставляются стабильным странам, у которых произошла неожиданная проблема с платежным балансом. Для открытия каждой такой кредитной линии требуется соответствующее решение МВФ.

Особое кредитование в МВФ предусмотрено для категории наименее развитых государств, имеющих большую задолженность. Для них создан Фонд финансирования структурных преобразований в беднейших странах. Фонд предоставляет льготные кредиты для осуществления структурных изменений в экономике этих стран. Кредиты выдаются на срок 5 и более лет под низкую процентную ставку (0,5%) и с мягкими условиями погашения: 2 раза в год в течение последующих 45 лет. Чтобы получить кредит из данного фонда, страна-должник заключает соглашение с МВФ и МБРР. В соглашении предусматриваются конкретные меры, перечень инвестиционных проектов и т.п.

Если Международному валютного фонду не хватает собственных ресурсов для выдачи кредитов, он в чрезвычайных ситуациях привлекает дополнительные финансовые ресурсы через сложный механизм - Генеральное соглашение о займах. Так, например, Фонду стало не хватать средств для кредитных программ во время финансовых потрясений 90х гг. XX века. Чтобы увеличить объемы ресурсов, МВФ подписал с группой развитых государств в 1998 году так называемое Новое Генеральное соглашение о займах. Оно действует наряду с предыдущим. Благодаря этому ресурсы МВФ возросли с более чем 200 до почти 300 млрд. долларов. Впервые Новое Генеральное соглашение о займах было задействовано в 1998 году для того, чтобы кредитовать Бразилию.

4.5 О других институтах МФП

98. Право международной экономической помощи. Сложившаяся система международного разделения труда имеет своим результатом неравенство в экономическом развитии стран и государств. В международной экономической системе возникла сильная асимметрия. Состояние неравновесия в МЭС несет угрозу всей системе. Современный мир разделен на развитые и развивающиеся страны, в нем царит экономическое неравноправие, работают механизмы неэквивалентной зависимости одних групп стран от других. Чтобы смягчить имеющиеся противоречия, разрабатываются определенные компенсационные механизмы помощи.

В международном праве сложились определенные нормы, которые хотя бы в минимально необходимой степени компенсируют сложившееся неравновесие. Подобные нормы складываются в правовой институт экономической помощи. Зарождение и становление данного института свидетельствует о том, что проблемы экономической помощи - интернационализированы, осознаны, выносятся на универсальный, глобальный уровень.

Экономическая помощь со стороны развитых государств призвана остановить ухудшение жизненного уровня в развивающихся странах, содействовать их развитию и уменьшить разрыв между двумя группами государств. В развивающихся странах экономическая помощь зачастую трактуется как способ хотя бы частично возместить разграбление бывших колоний европейскими государствами.

Экономическая помощь осуществляется по различным каналам и в разнообразных формах - по линии товарной, инвестиционной, финансовой. Она может оказываться безвозмездно или посредством льготных кредитов, а также и в других формах. Главный элемент помощи состоит в том, что определенные ресурсы перемещаются без встречного возмещения или на льготных условиях.

Международно-правовые нормы, регулирующие вопросы предоставления помощи в экономической сфере межгосударственных отношений, образуют институт международной экономической помощи. В качестве субинститута существуют между народно-правовые нормы, регулирующие оказание помощи на межгосударственном уровне в финансовой форме. Финансовая помощь - в определенном смысле оборотная сторона долговой проблемы.

Как и в других секторах международной экономической системы, сложился рынок международной экономической помощи. На этом рынке имеются экспортеры (государства-доноры) и импортеры помощи (государства-реципиенты). Выделяются двусторонний и многосторонний уровни международной экономической помощи. Большую роль играют международные (универсальные и региональные) организации.

Следует подчеркнуть тесную взаимосвязь между правом международной экономической помощи и правом экономического развития, под которым следует понимать нормы (международно-правовой институт), направленные на содействие экономическому развитию отдельных государств и групп государств.

99. Институт международных финансовых услуг. К Соглашению об учреждении Всемирной торговой организации (ВТО) 1994 года приложены десятки многосторонних соглашений и других актов, составляющих «пакет ВТО». Нормы соглашений представляют собой международно-правовой институт, который можно назвать правом ВТО.

В «пакет ВТО» входит Генеральное соглашение по торговле услугами, или ГАТС - от английской версии названия: «Gйnйral Agreement on Trade in Services». Нормы ГАТС образуют международно-правовой институт торговли услугами в рамках права ВТО. В качестве субинститута можно выделить нормативный комплекс, состоящий из норм, касающихся финансовых услуг.

ГАТС закрепляет основные принципы международной торговли услугами, оформляет линию на постепенную либерализацию этой сферы, предусматривает нормы, касающиеся внутреннего законодательства стран-участниц. Каждое государство само решает, в каком секторе услуг оно предоставит иностранным услугам и поставщикам услуг национальный режим. В приложении к ГАТС выделены некоторые области услуг, которые обладают спецификой. Среди них и финансовые услуги.

К категории финансовых услуг относятся все виды услуг по страхованию и банковские услуги (депозитные операции; финансовый лизинг; брокерские услуги; операции с ценными бумагами; управление финансовыми активами; услуги по расчетам; предоставление финансовой информации; консультативные финансовые услуги; прочие финансовые услуги). Режим ГАТС действует не только в отношении операций предоставления собственно услуг, но также и в отношении поставщиков услуг. Меры по либерализации должны применяться ко всем услугам и иностранным поставщикам услуг равноправно и без дискриминации, с соблюдением клаузулы о наиболее благоприятствуемой нации (ст. XVI, п. 1, ГАТС).

Текстом ГАТС предусмотрены четыре основных способа поставки услуг, в том числе финансовых: а) так называемая «трансграничная» поставка - например посредством почты или средствами связи; б) путем перемещения потребителя к поставщику услуги; в) путем создания поставщиком услуги «коммерческого присутствия» на территории иностранного государства; г) путем личного перемещения поставщика услуг (физического лица) к потребителю.

В отношении внутреннего регулирования действует несколько принципов:

* если государства применяют меры, затрагивающие торговлю услугами, то такое применение мер должно быть «разумным, объективным и справедливым» (ст. VI, п. 1, ГАТС);

* если иностранный поставщик услуги затронут принятой государством мерой, он должен иметь возможность обратиться в административные суды, суды общей юрисдикции или арбитражные суды (ст. VI, п. 2, ГАТС);

* квалификационные требования, технические стандарты и требования лицензирования, будучи правомерными сами по себе, не должны создавать неоправданных барьеров в торговле услугами (ст. VI, п. 4, ГАТС);

* в случае конкретных обязательств, касающихся профессиональных услуг (т.е. свободных профессий), государства вправе проверить компетентность профессионалов любого другого члена ВТО посредством «соответствующих процедур» (знание языка, контроль профессиональных знаний, практические экзамены и т.п.), если не существует взаимного признания компетентности (ст. VI, п. 6, ГАТС).

ГАТС легализует также защиту потребителя услуг от возможных злоупотреблений со стороны поставщиков услуг, право на защиту частной жизни и на конфиденциальность сведений, касающихся личной жизни. Государство-импортер услуг не должно «экспортировать» свой национальный публичный порядок в другие страны и требовать его соблюдения от иностранных поставщиков услуг под угрозой отказа в доступе на национальный рынок.

В приложениях к ГАТС, касающихся финансовых услуг, закреплено право члена ВТО принимать меры предосторожности (например по защите вкладчиков, инвесторов) и меры по обеспечению целостности и стабильности финансовой системы; увеличен срок, в течение которого член ВТО может принять, изменить или отозвать конкретное обязательство по ГАТС.

В протоколе к ГАТС предусмотрено, что члены ВТО должны разрешать иностранным организациям-поставщикам финансовых услуг учреждение филиалов и дочерних организаций, предоставлять им национальный режим. Государства обязаны также обеспечить свободу трансграничной торговли финансовыми услугами и свободное перемещение ключевого персонала.

Практика государств-членов ВТО в сфере торговли финансовыми услугами на основе правил ГАТС разнообразна. В национальных перечнях специфических обязательств государства фиксируют ограничения в национальном режиме и в доступе на рынок. Например, в Корее ограничивается доступ иностранным банкам к операциям с кредитными карточками; в Бразилии и Чили - оставлены валютные ограничения по отношению к иностранным банкам; в Сингапуре - ограничения на организационные формы финансовых учреждений. На Филиппинах установлены пределы иностранных активов в банковской системе страны (30%).

В Китае иностранным банкам предоставлен национальный режим, но с определенными условиями: для работы с китайской национальной валютой банки должны иметь трехлетний опыт работы в Китае; право иметь дочерние предприятия в Китае получают иностранные банки, активы которых составляют не менее 10 млрд. долларов.

Работа над совершенствованием международно-правового режима в сфере торговли финансовыми услугами продолжилась в рамках так называемого «раунда тысячелетия» ВТО, начавшегося в 2000 году и находящегося, по сути, в переговорном тупике. Ожидается, среди прочего, и акт, касающийся бухгалтерских услуг.

Следует иметь в виду, что в компетенцию МВФ, например, входят вопросы, связанные с услугами по текущим платежам; проблематика торговли финансовыми услугами присутствует в работе органов ЕС; в ОЭСР был принят «Кодекс по либерализации текущих невидимых операций».

100. Международное бюджетное право. Можно констатировать, что в рамках международного финансового права формируются или сформировались и другие международно-правовые институты. Один из таких институтов - международное бюджетное право, представляющее собой совокупность международно-правовых норм, касающихся национальных бюджетов.

С одной стороны, организация национального бюджета, его структура - это внутреннее дело государства, сфера его исключительной компетенции, проявление суверенитета. С другой стороны, многие аспекты государственного бюджета постепенно интернационализируются; внутренние правовые режимы, касающиеся бюджета, на определенном этапе начинают требовать унификации.

С экономической точки зрения государственный бюджет - это совокупность финансовых средств, которыми располагает государство. С юридической точки зрения бюджет - акт, содержащий предварительное одобрение государственных доходов и расходов. Доходы государственного бюджета формируются за счет различных налогов, таможенных пошлин, а также неналоговых поступлений, например от приватизации или от внешнеэкономической деятельности. В каждой из этих сфер складываются соответствующие внутренние правовые режимы.

Бюджетные расходы - направление средств на нужды всего хозяйства: в сферу материального производства и сферу услуг, в отрасли экономики, на оборону, управление, международную деятельность государства, обслуживание государственного долга, в запасы и резервы.

В самом общем виде бюджетные расходы государства можно подразделить на:

* сумму государственных (правительственных) закупок; расходы, которые предстают как оплата государством, например, услуг судей, учителей, полицейских и других услуг, а также оплата закупок оружия, финансирование строительства и т.п. Данный вид расходов иногда называют истощающими расходами, так как они поглощают выделенные средства. Через государственные закупки происходит перераспределение ресурсов от частного потребления к общественному;

* трансфертные платежи: расходы в виде выплат пособий по безработице, социальному страхованию и т.п. Данные расходы не связаны с производством; они являются неистощаемыми. Через трансферты государство воздействует на структуру потребления в частном секторе.

Когда имеющихся у государства доходов недостаточно, возникает бюджетный дефицит, т.е. превышение расходной части бюджета над доходной. Обычно бюджетный дефицит в размере до 10% суммы доходов считается допустимым, а более 20% - критическим.

Для покрытия дефицита государство прибегает к займам - внешним и внутренним. Внутри страны государство берет кредит у центрального банка. Если у центрального банка нет для этого средств, он прибегает к эмиссии денег, т.е. «допечатывает» нужное для кредита государству количество денег (что усиливает инфляцию, потому что денег в обращении становится больше, чем должно быть по законам нормальной, сбалансированной экономики). Прибегая к займам, государство накапливает государственный долг. Государственный долг может стать тяжким бременем для экономики, отвлекая ресурсы на его обслуживание.

Когда статья доходов в бюджете превышает статью расходов, значит, бюджет запланирован с профицитом. Бюджетный профицит означает, что часть имеющихся государственных финансовых средств по тем или иным причинам не используется (что не всегда хорошо для экономики).

В международных финансовых отношениях многие параметры государственного бюджета (или связанные с бюджетом; вытекающие из бюджета) могут приносить проблемы для других государств, задевать их интересы. В таких случаях происходит интернационализация проблемы/вопроса. Ситуация выносится на международный, в том числе международно-правовой, уровень.

К подобным вопросам относятся, например, следующие: структура самого бюджета - статьи расходов и доходов, их размеры и направления; наличие или отсутствие дефицита/профицита; размеры дефицита/профицита; количество денег в обращении и размеры, порядок денежных эмиссий; размеры и состав государственного долга; размеры и состав государственных финансовых (золотовалютных) резервов и т.п.

Обычно бюджеты принимаются в форме закона парламентами; общее руководство их исполнением обеспечивает правительство. В бюджетном процессе задействованы министерства финансов: именно они решают конкретные вопросы исполнения бюджетов и использования внебюджетных фондов, осуществляют финансовый контроль. Вопросами эмиссии денег, руководством деятельностью коммерческих банков занимаются центральные банки. Казначейства следят за всеми денежными накоплениями во всех государственных карманах, за использованием бюджетных и внебюджетных средств. Существуют и специальные органы финансового контроля (например, Счетная палата в России).

Нормативная и процедурная сторона организации бюджета в государствах отличается большим разнообразием. Чаще всего принятие государственного бюджета предписывается конституциями. Начало финансового года в большинстве стран совпадает с началом календарного года. В ряде стран бюджетный год начинается с 1 апреля (Великобритания, Канада, Япония); в скандинавских странах - с 1 июля; в США - с 1 октября (хотя в отдельных штатах финансовый год начинается в другие сроки - с 1 апреля, 1 июля, 1 сентября).

В практике государств распространено принятие «бюджета брутто» (валового бюджета), «бюджета-нетто», очищенного от издержек (например, налоговые поступления показываются за вычетом издержек по их взиманию) и «смешанного бюджета», который сочетает в себе черты двух предыдущих видов бюджета.

Одним из принципов бюджетного права зарубежных стран является требование полноты бюджета: правительство не должно иметь непредусмотренных бюджетом доходов и расходов; исключается существование так называемых «черных касс». Бюджет страны должен быть публичным, гласным, достоверным, наглядным, основанным на единообразии бюджетной документации, на унифицированной классификации доходов и расходов. Не исключено, что многие из этих требований рано или поздно также будут интернационализированы; начнется международная унификация принципов и структуры государственных бюджетов (собственно, она в определенном смысле уже идет).

Самое же главное: доходы и расходы в бюджете должны быть сбалансированы. В случае непредвиденных обстоятельств в течение бюджетного года правительству приходится пользоваться «добавочными кредитами», изыскивать дополнительные ассигнования, что ведет к росту бюджетного дефицита. Именно требование сбалансированности бюджета интернационализируется в первую очередь, особенно применительно к странам, создающим валютные союзы, находящимся на определенной стадии управляемой экономической интеграции.

Государства, находящиеся в составе того или иного интеграционного объединения, как правило, теряют часть своих прав по управлению бюджетом и, соответственно, приобретают некоторые связанные с этим международно-правовые обязанности, например обязанность удерживать бюджетный дефицит в определенном «коридоре». Именно так обстоит дело в ЕС. Исходя из этого, можно вывести норму международного бюджетного права, которая звучит примерно следующим образом: государство, находящееся в процессе интеграции с другими государствами, несет международно-правовую обязанность сохранять сбалансированность бюджета в определенных рамках. Это еще один из примеров того, как международное право воздействует на внутренние правовые режимы, в данном случае - на правовой режим государственного бюджета.

В государственном бюджете любой страны имеются как твердые, повторяющиеся из года в год статьи доходов и расходов, так и статьи, ежегодно меняющиеся в зависимости от различных обстоятельств. Многие - особенно фиксированные - статьи устанавливаются законами, подзаконными актами, а также международными соглашениями. Следовательно, и в этом вопросе международное право «вторгается» во внутреннюю бюджетную сферу. Соответствующая международно-правовая норма может быть сформулирована следующим образом: государство несет обязанность предусматривать в бюджете статьи и суммы доходов/расходов в соответствии с обязательными для него международно-правовыми нормами.

В зарубежных странах используются в основном три системы исполнения бюджета: казначейская, банковская и смешанная. При казначейской системе исполнением бюджета занимается специальное подразделение министерства финансов - казначейство, а также казначейские кассы. При банковской системе исполнением бюджета занимаются центральные банки и банковская сеть, несущие кассовую службу. При смешанной системе исполнение бюджета осуществляется как казначейскими кассами, так и банками.

Через государственный бюджет происходит перераспределение ВВП - внутреннего валового продукта. Объем и содержание бюджета показывают степень вмешательства государства в экономику. Многие развитые государства ведут линию на сужение своего вмешательства в экономику и снижение доли государства в перераспределении ВВП. Так, доля государственных расходов в ВВП ФРГ в 1990 году составляла чуть более 50%, но была поставлена задача сократить ее в первые годы XXI века до 45%. Не исключено, что подобного рода нормативные соотношения могут стать предметом международной унификации, в том числе через международно-правовые механизмы.

101. Международное налоговое право. К вопросу о государственных бюджетах непосредственно примыкает тематика внутренних налоговых режимов. Многие аспекты таких режимов также уже находятся «под руководством» международного права или могут быть интернационализированы в перспективе. Между народно-правовые нормы, регулирующие отношения с участием государств и международных организаций по поводу налогов, образуют международное налоговое право.

Государства обладают суверенным правом - собирать налога, определять виды и ставки налогов. Именно благодаря налогам государства могут мобилизовать необходимые финансовые ресурсы. Совокупность норм, устанавливающих виды налогов в государстве, порядок их взимания, составляет налоговое право - институт (или подотрасль) финансового права. Налоговые системы иностранных государств в правовом аспекте изучает наука «налоговое право зарубежных стран».

Главной чертой налоговой системы любого государства является обязательность налоговых платежей и принудительный характер исполнения налоговых обязательств. Однако при такой постановке вопроса иностранное лицо (предприниматель или предприятие), получив доход, платит налоги в стране пребывания, а после перевода оставшихся денег в свою страну вынужден платить налоги с доходов уже в соответствии с внутренним правом своей страны.

Двойное налогообложение доходов предприятий/предпринимателей не стимулирует иностранные инвестиции и экономическое сотрудничество между частными лицами разных стран и самими государствами. Поэтому проблематика двойного налогообложения быстро попала под международно-правовое регулирование. «Родилась» норма международного права, которая состоит в следующем: частное лицо (предприятие, предприниматель) платит налоги с прибыли (доходов) один раз - в стране по договоренности между заинтересованными государствами, как правило, по месту получения прибыли/дохода либо там, где получатель прибыли/дохода считается резидентом.

Налоговая юрисдикция распространяется на граждан и иностранных лиц на государственной территории, однако налоговое право обладает экстра-территориальным применением в отношении доходов «национальных лиц», полученных за рубежом (если заинтересованные государства не договорились об однократном взимании такого налога - см. выше).

Однако многие предприятия, банки вообще не желают платить налоги с определенной части своей прибыли/доходов. Чтобы минимизировать уплату налогов, они концентрируют свою прибыль (доходы) на счетах за пределами государства налогообложения - в тех странах или налоговых территориях, где с подобных сумм не предусмотрена уплата налогов либо предусмотрены более выгодные условия налогообложения.

Подобные страны/территории получили обобщающий термин «свободные экономические зоны» (СЭЗ). Применительно к налоговой сфере в научной и учебной литературе часто используются термины «налоговые убежища», «налоговые гавани», «налоговые оазисы», «оффшорные зоны», «нерезидентские зоны» и др.

Практика уменьшения налоговой базы путем перевода прибыли/дохода в СЭЗ стала международной проблемой, имеющей много аспектов. Этот вопрос также уже интернационализирован, и проблему пытаются решить на многостороннем уровне - в рамках различных организаций (ЕС, ОЭСР и т.п.).

Государство, из которого происходит отток финансовых средств, обычно стремится экономически и юридически воспрепятствовать этому процессу. Например, государства объявляют налоговые амнистии либо повышают процентные ставки, а это привлекает средства на банковские счета. Государства стремятся улучшить экономический, инвестиционный климат, чтобы свободные средства (укрытые в свое время от налогообложения) возвращались в страну хотя бы под личиной «иностранных инвестиций».

Во всех странах ведется борьба с налоговыми правонарушениями, выражающимися, в частности, в сокрытии объекта налогообложения, в фальсификации бухгалтерского учета на предприятиях. Вопрос об унификации правил бухгалтерского учета также находится в поле зрения и решается на многостороннем уровне.

Таким образом, внутренние налоговые режимы государств, как и правовые режимы по широкому фронту вопросов финансовой проблематики, подвергаются унификации, выводятся под международно-правовое регулирование.

ОЭСР сегодня практически возглавляет такое направление, как борьба с нечестной налоговой конкуренцией. И на этом направлении выдвигаются претензии к оффшорным зонам (хотя и не только к ним), так как именно они практикуют налоговый демпинг, разрушая налоговую базу других государств. В то же время не существует международно-правовых норм, которые требовали бы установления одинакового уровня налогообложения, да и это невозможно. К тому же использование отдельными территориями, государствами уникальных налоговых условий рассматривается как правомерный ресурс, позволяющий создать благоприятный инвестиционный климат и обеспечить развитие соответствующей территории.

В ОЭСР выработан в адрес государств-членов ряд рекомендаций по борьбе с вредоносной практикой. Они касаются: а) внутреннего законодательства; б) налоговых договоров; в) международного сотрудничества. ОЭСР рекомендует облегчить доступ налоговых органов к банковской информации, наладить отчетность резидентов об операциях за рубежом, не заключать договоры с оффшорными территориями/странами, обеспечить взаимодействие налоговых органов разных стран, особенно в части обмена информацией, вести официальный список «налоговых убежищ», укреплять институциональные основы борьбы с вредоносной налоговой конкуренцией. При этом пока не предусматриваются какиелибо контрмеры или санкции.

Некоторые государства и территории, вошедшие в составленный ОЭСР список «налоговых убежищ», заявили о готовности скорректировать внутреннее законодательство. Отдельные государства (например, Вануату) встретили рекомендации ОЭСР критически. При этом некоторые государства-члены ОЭСР (Бельгия, Люксембург, Португалия, Швейцария) сами официально не признают стандарты ОЭСР; либо их внутренний налоговый режим содержит элементы «налогового убежища», либо оффшорной зоной является часть их территории (Португалия, например, имеет такую зону на острове Мадейра).

В 2001 году была создана Международная организация по налогам и инвестициям (International Tax & Investment Organisation - ITIO), включающая порядка полутора десятков малых развивающихся государств, в основном из Карибского региона. Эта организация вырабатывает позиции, противостоящие инициативам ОЭСР; она обращает внимание на двойные стандарты, свойственные ОЭСР.

США словами представителя казначейства фактически расценили политику ОЭСР как попытку вмешательства во внутренние налоговые дела других стран и по сути устранились от ее поддержки. Не исключено, что причины этого во внутренней ситуации в США, где администрация обещает снижение налогов. И сами США отмечены в списке стран, замешанных во вредоносной налоговой конкуренции (имеется в виду преференциальный режим под названием «Корпорация по продажам за рубеж» - Foreign Sales Corporation, FSC).

В конце 90х гг. XX века - первом десятилетии XXI века борьба с нечестной налоговой конкуренцией началась и в рамках Европейского Союза. Расследованию были подвергнуты налоговые режимы ряда стран ЕС, а также Гибралтара, который числится в качестве оффшорной зоны.

4.6 Институт борьбы с легализацией незаконных доходов

102. Об отмывании преступных доходов и борьбе с ним. В век

глобализации организованная преступность проникла и в международную финансовую систему. Интернационализация преступности происходит вместе с формированием международных финансовых сетей, систем международных расчетов; увеличением масштабов миграции; образованием многонациональных мегаполисов; установлением прозрачных границ; неравномерным распределением ресурсов внутри стран и между странами и т.п. В результате образуются транснациональные криминальные корпорации, которые стремятся скрыть свою деятельность и легализовать доходы, полученные неправомерным путем. Примерами таких корпораций из прошлого и настоящего разных стран можно считать: итальянскую мафию, американскую «Коза Ностру», колумбийские наркокартели, японскую «Якудзу», китайские триады, преступные организации Нигерии, афганских производителей наркотического сырья и др.

Финансовые средства, находящиеся под контролем отдельных преступных сообществ, сопоставимы с ВВП некоторых стран. Объемы реализуемой такими сообществами продукции, в частности наркотиков, несут угрозу глобальной деградации человечества. По некоторым оценкам, через процедуры отмывания проходит до двух третей всех преступных доходов; одна треть размещается на международном финансовом рынке, другая - инвестируется в легальные предприятия. Финансовые ресурсы, полученные преступными сообществами, используются для проникновения в легальную экономику и во власть, что сказывается на безопасности государств, отрицательно влияет на межгосударственные отношения, ведет к росту терроризма в мире.

В деятельности, связанной с международной преступностью в финансовой сфере, задействованы профессионалы: юристы, финансовые консультанты, аудиторы, сотрудники банковских и иных учреждений, которые зачастую не имеют представления об источниках денег.

Термин «отмывание денег» («money laundering») находится в международно-правовом употреблении с 80х гг. XX века. Он обозначает процесс преобразования нелегально полученных денег в легальные. При этом различается страна, в которой получен преступный доход, и страна, где доход легализуется. Одним из

первых многосторонних договоров в этом направлении стала Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года. В Конвенции содержатся, в частности, положения, касающиеся отмывания доходов от оборота указанных средств/веществ (ст. 3 и др.).

На региональном уровне вопросы легализации преступных доходов решались в рамках, например, Совета Европы. В 1990 году была принята Конвенция Совета Европы (№ 141) «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности». Россия участвует в Конвенции.

Считается, что процесс легализации преступных доходов (отмывания денег) можно условно подразделить на три фазы:

а) введение грязных денег в легальный хозяйственный оборот;

б) операции, отделяющие деньги от источника их происхождения; в) инвестирование отмытых денег в легальную экономику.

Эти фазы проявляются, в частности, в следующих действиях: мошенничество с использованием подставных лиц, покупка и продажа финансовых инструментов (акций, облигаций), платежи небольшими суммами на один банковский счет, покупка иностранной валюты, перевод средств в нерезидентские (оффшорные) зоны или другие страны с мягким налоговым режимом и режимом финансового контроля, приобретение и последующая продажа недвижимости и др.

Объектом правонарушения, связанного с отмыванием денег, являются доходы от преступной деятельности, которые могут заключаться в любых материальных ценностях (Конвенция Совета Европы). В качестве субъекта правонарушения, связанного с отмыванием, признается лицо, умышленно легализующее чужие денежные средства. Вопрос об ответственности лица, совершившего основное преступление и осуществляющего легализацию полученных средств, отнесен Конвенцией на усмотрение государств (ст. 6). В компетенции государств оставлен также вопрос о признании уголовным преступлением действий по отмыванию денег, совершенных по неосторожности.

Международное сотрудничество в борьбе с легализацией преступных доходов осуществляется путем обмена информацией, оказания помощи в выявлении криминальных коммерческих структур, проведения совместных операций, ареста имущества и т.п.

Большую роль в международной борьбе с легализацией преступных доходов играют международные организации «Интерпол» и «Европол». В структуре Секретариата «Интерпола» создана международная информационная сеть по борьбе с отмыванием денег (IMOLIN). К компетенции «Европола» относятся, в частности, следующие преступления: отмывание денег, изготовление фальшивых денег, чеков, других ценных бумаг, вымогательство, незаконная торговля произведениями искусства, мошенничество в сфере инвестиций, компьютерные преступления и др. Интересно, что при разработке статуса «Европола» предлагалось наделить организацию правом проводить собственные оперативные расследования отдельных видов преступлений, затрагивающих финансовые интересы ЕС.

103. Борьба с легализацией преступных доходов в рамках ЕС.

В рамках ЕС борьба с легализацией преступных доходов первоначально осуществлялась на двусторонней основе. Незадолго до принятия Конвенции Совета Европы «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности», а именно в июле 1989 года, по решению «Большой семерки» была создана «Специальная финансовая комиссия по проблемам отмывания денег», получившая название ФАТФ от английской аббревиатуры FATF - Financial Action Task Force on Money Laundering. В феврале 1990 года ФАТФ представила Специальную программу из 40 рекомендаций по борьбе с отмыванием денег.

На основании статьи 189 Римского Договора об учреждении ЕЭС 1957 года в июне 1991 года была принята Директива Совета ЕС (тогда - ЕЭС) № 91/308 по предотвращению использования финансовой системы для отмывания денег. В Директиве содержались запрет на отмывание денег и программа действий, направленная на развитие сотрудничества финансовых учреждений и правоохранительных органов. Согласно Директиве на кредитно-финансовые учреждения возлагались обязанности: идентифицировать клиентов, хранить документы о финансовых операциях в течение 5 лет, проверять (контролировать) подозрительные операции, или, согласно статье 5 Директивы, «устанавливать истину», сообщать правоохранительным органам о таких операциях без уведомления об этом клиента.

Директива, наряду с рекомендациями ФАТФ, оказала большое влияние на формирование во внутреннем праве европейских стран существующей сегодня системы контроля и противодействия отмыванию денег. В начале 90х гг. XX века в европейских странах были приняты законы о противодействии отмыванию денег.

В Маастрихтском договоре о Европейском Союзе 1992 года было предусмотрено многостороннее сотрудничество в области юстиции и внутренних дел. В Разделе VI Договора (статья К1) к вопросам, представляющим общий интерес, отнесено сотрудничество полиции в целях предотвращения международных преступлений и борьбы с ними.

104. ФАТФ и ее рекомендации. «Специальная финансовая комиссия по проблемам отмывания денег» (ФАТФ) (FATF - Financial Action Task Force on Money Laundering) - это межправительственная организация. Членами ее являются более 30 государств, в основном государства-члены ОЭСР, а также две международные организации: Комиссия ЕС и Совет по сотрудничеству стран Персидского залива. Имеются также наблюдатели из числа государств и международных организаций.

Каждый год в ФАТФ председательствует одно из государств членов. Исполнительным органом является Секретариат со штаб квартирой в Париже. Во главе Секретариата стоит Исполнительный секретарь.

Основные направления деятельности ФАТФ:

* разработка мер, направленных на борьбу с отмыванием денег;

* распространение рекомендаций и оказание технической помощи государствам в разработке и экспертизе соответствующего законодательства;

* проведение инспекций в государствах-членах ФАТФ на предмет проверки выполнения ее рекомендаций и состояния дел в борьбе с отмыванием денег;