Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних

При установлении фактов осуществления иной приносящей доход деятельности оценивается правоспособность юридического лица в целом и на осуществление именно этой приносящей доход деятельности. Следует иметь в виду, что Закон РФ «Об образовании» распространяет свое действие на государственные (муниципальные) и негосударственные (немуниципальные) образовательные учреждения и предусматривает осуществление различных видов предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Однако правомочие государственных (муниципальных) образовательных учреждений ограничивается в силу особого статуса специальной (целевой) правоспособностью.

В соответствии с законом (п. 1 ст. 49, п. 3 ст. 50, п. 1 ст. 120, п. 2 ст. 298 ГК РФ) государственное (муниципальное) учреждение обладает специальной (целевой) правоспособностью.

В силу абз. 2 п. 3 ст. 50 ГК РФ некоммерческие организации вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, для которых они созданы, и соответствующую этим целям. Согласно ст. 298 ГК РФ учреждение может осуществлять приносящую доход деятельность только в том случае, если такое право ему предоставлено учредительными документами.

В связи с этим при разрешении споров с участием учреждений в п. 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 ГК РФ» от 22 июня 2006 г. № 21 судам предписано иметь в виду, что сделки, выходящие за пределы специальной правоспособности учреждения, закрепленной законом или иным правовым актом, ничтожны (ст. 168 ГК РФ). В случае, если специальная правоспособность учреждения установлена не законом или иным правовым актом (например, ненормативным правовым актом органа местного самоуправления), сделки, выходящие за пределы специальной правоспособности учреждения, могут быть признаны недействительными по основанию, предусмотренному ст. 173 ГК РФ.

Правоспособность бюджетного учреждения по осуществлению иной приносящей доход деятельности определяется следующими обстоятельствами:

1) по видам: предоставления платных образовательных услуг; предоставления закрепленного за образовательным бюджетным учреждением имущества в аренду;

2) наличием особого разрешительного порядка осуществления такой деятельности и особого порядка получения и расходования полученных средств;

3) наличием особого порядка исполнения судебных актов по денежным обязательствам бюджетных учреждений (ст.ст. 41, 239, 242.1, 242.3, 242.4, 242.5 БК РФ).

Оценка исполнения требований бюджетного законодательства, направленных на обеспечение законности при осуществлении

государственным (муниципальным) бюджетным учреждением приносящей доход деятельности:

1. Предусмотрено ли уставом учреждения право осуществления иной приносящей доход деятельности (разделы устава «Основные характеристики организации образовательного процесса» (подп. «ж» п. 5 ст. 13 Закона РФ «Об образовании») и «Структура финансовой и хозяйственной деятельности образовательного учреждения» (п. 6 ст. 13 Закона РФ «Об образовании»), являющееся основанием для образования и использования средств от приносящей доход деятельности.

К платным образовательным услугам, предоставляемым государственными и муниципальными образовательными учреждениями, относятся: обучение по дополнительным образовательным программам, преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, занятия по углубленному изучению предметов, подготовка и переподготовка работников квалифицированного труда (рабочих и служащих) и специалистов соответствующего уровня образования, осуществляемые сверх финансируемых за счет средств соответствующих бюджетов заданий (контрольных цифр) по приему обучающихся, и другие услуги (п. 4 Правил оказания платных образовательных услуг, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2001 г. № 505).

К платным образовательным услугам, предоставляемым государственными и муниципальными образовательными учреждениями, не относятся: снижение установленной наполняемости классов (групп), деление их на подгруппы при реализации основных образовательных программ; реализация основных общеобразовательных, общеобразовательных программ повышенного уровня и направленности общеобразовательными школами (классами) с углубленным изучением отдельных предметов, гимназиями, лицеями, дошкольными образовательными учреждениями в соответствии с их статусом; факультативные, индивидуальные и групповые занятия, курсы по выбору за счет часов, отведенных в основных общеобразовательных программах (п. 4 указанных Правил).

Привлечение на эти цели средств потребителей не допускается (абз. 2 ст. 30 БК РФ, п. 4 Правил оказания платных образовательных услуг, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июля 2001 г. № 505).

2. Получено ли бюджетным образовательным учреждением в порядке, установленном финансовым органом соответствующего публично-правового образования, генеральное разрешение (разрешение) на осуществление операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности.

Так, для федеральных бюджетных образовательных учреждений порядок оформления генеральных разрешений (разрешений) определен Порядком осуществления федеральными бюджетными учреждениями операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности, утвержденным Минфином России от 1 сентября 2008 г. № 88н.

3. Утверждена ли смета (сметы) доходов и расходов от приносящей доход деятельности (ст.ст. 221, 41 БК РФ, п. 1 ст. 48, ст. 294, п. 1 ст. 296, ст. 128 ГК РФ).

Из положений ст. 41 БК РФ вытекает, что доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, иные неналоговые доходы являются средствами бюджета (его доходной части).

Так, для федеральных бюджетных образовательных учреждений организация представления сметы доходов и расходов по приносящей доход деятельности на текущий финансовый год, утвержденной в порядке, установленном главным распорядителем средств федерального бюджета, для исполнения определен Порядком осуществления федеральными бюджетными учреждениями операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности, утвержденным Минфином России от 1 сентября 2008 г. № 88н.

При этом следует обратить внимание, что требования ст.ст. 161, 70 БК РФ о направлениях расходования бюджетных средств распространяют свое действие и на смету по приносящей доход деятельности. Однако требования экономической обоснованности и иных обязательных нормативов касаются только бюджетной сметы.

Смета по приносящей доход деятельности носит характер дополнительного финансирования различных функций бюджетных учреждений.

4. Представлены ли генеральное разрешение (разрешение), смета по приносящей доход деятельности в финансовый орган, орган федерального казначейства согласно утвержденным требованиям и порядку.

5. Открыт ли отличительный лицевой счет для учета средств, полученных от приносящей доход деятельности (ст. 220.1, п. 1 ст. 161 БК РФ, Порядок открытия и ведения лицевых счетов Федеральным казначейством и его территориальными органами, утвержденный Приказом Федерального казначейства от 7 октября 2008 г. № 7н).

6. Заключены ли гражданско-правовые договоры по приносящей доход деятельности и их легитимность См. напр.: Примерная форма договора на оказание платных образовательных услуг в сфере профессионального образования. Утв. Приказом Министерства образования РФ от 28 июля 2003 г. № 3177..

7. Ведение отдельного учета договоров по приносящей доход деятельности.

8. Ведение отдельного учета средств, полученных от приносящей доход деятельности.

9. Полнота отражения полученных средств на отличительный лицевой счет для учета средств, полученных от приносящей доход деятельности. Своевременность и полнота перечисления средств на единый счет бюджета.

То, что средства, получаемые бюджетным учреждением от приносящей доход деятельности, являются средствами бюджета, аргументируется ст.ст. 40, 41 Об оставлении без изменения решения Владимирского областного суда от 12 марта 2008 года, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующей статьи 8 Закона Владимирской области от 1 декабря 2004 года № 215-ОЗ «Об оплате труда работников государственных учреждений, финансируемых из областного бюджета» в части слов «но не более 50% заработанных средств» : определение Верховного Суда Рос. Федерации от 28 мая 2008 г. № 86-Г08-9; Об оставлении без изменения решения Нижегородского областного суда от 19 октября 2007 г., которым частично удовлетворено заявление о признании недействующими отдельных положений Закона Нижегородской области «Об областном бюджете на 2007 год» от 13 декабря 2006 г. № 153-3 (в ред. от 01.02.2007) : определение Верховного Суда Рос. Федерации от 13 февр. 2008 г. № 9-Г08-2. БК РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 215.1 БК РФ бюджет исполняется на основе единства кассы. Принцип единства кассы согласно ст. 38.2 БК РФ означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета (за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации).

Принимая во внимание вышеизложенное, следует обратить внимание на правовые положения ч. 10 ст. 5 Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».

Согласно п. 5 ст. 41 БК РФ (в части, касающейся доходов от сдачи в аренду государственного (муниципального) имущества, переданного в оперативное управление бюджетным учреждениям культуры и искусства, здравоохранения, науки, образования, а также архивным учреждениям, доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средств безвозмездных поступлений и от иной приносящей доход деятельности) БК РФ применяется со дня вступления в силу федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований, и средств от иной приносящей доход деятельности.

В соответствии с ч. 11 ст. 5 Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» до дня вступления в силу федерального закона, указанного в ч. 10 данной статьи:

1) доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление федеральным бюджетным учреждениям культуры и искусства, здравоохранения, науки, образования, а также архивным учреждениям, отражаются на лицевых счетах указанных учреждений, открытых в органах Федерального казначейства, и направляются на содержание и развитие их материально-технической базы сверх бюджетных ассигнований, предусмотренных ведомственной структурой расходов федерального бюджета;

2) порядок использования доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности субъекта Российской Федерации и в муниципальной собственности и переданного в оперативное управление бюджетным учреждениям субъектов Российской Федерации (муниципальным бюджетным учреждениям) культуры и искусства, здравоохранения, науки, образования, а также архивным учреждениям, устанавливается соответственно законом субъекта Российской Федерации и муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования;

3) бюджетное учреждение на основании закона (решения) о бюджете вправе использовать на обеспечение своей деятельности полученные им средства от оказания платных услуг, безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования, и средства от иной приносящей доход деятельности на основании документа (генерального разрешения) главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в котором указываются источники образования и направления использования указанных средств и устанавливающие их нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (муниципальные правовые акты), а также положения устава бюджетного учреждения;

4) бюджетное учреждение с учетом положений п. 3 ч. 11 ст. 5 названного Федерального закона осуществляет операции с указанными средствами в установленном финансовым органом порядке в соответствии со сметой доходов и расходов по приносящей доход деятельности, подлежащей представлению в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевого счета бюджетного учреждения;

5) заключение и оплата бюджетным учреждением договоров, подлежащих исполнению за счет средств, указанных в п. 3 ч. 11 ст. 5 названного Федерального закона, производятся в соответствии со сметами доходов и расходов по приносящей доход деятельности;

6) бюджетное учреждение обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, за счет средств, указанных в п. 3 ч. 11 ст. 5 названного Федерального закона, в порядке, установленном гл. 24.1 БК РФ;

7) финансовый орган вправе принимать решение об осуществлении операций со средствами, указанными в п. 3 ч. 11 ст. 5 названного Федерального закона, на счетах, открытых ему или Федеральному казначейству в учреждениях Центрального банка Российской Федерации или кредитных организациях с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации и обслуживаемых без взимания платы;

8) для отражения операций с доходами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, применяются следующие группа и входящие в нее подгруппы доходов бюджетов, являющиеся едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации:

доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности:

доходы от собственности по предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;

рыночные продажи товаров и услуг;

безвозмездные поступления от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;

целевые отчисления от государственных и муниципальных лотерей.

Коды группы и подгрупп доходов бюджетов, указанных в настоящем пункте, а также перечень входящих в них статей и подстатей доходов бюджетов утверждаются Министерством финансов Российской Федерации.

Органы Федерального казначейства осуществляют в установленном Министерством финансов Российской Федерации порядке учет доходов, поступивших в бюджетную систему Российской Федерации, и их распределение между бюджетами в соответствии с кодом бюджетной классификации Российской Федерации, указанным в расчетном документе на зачисление средств на счет, указанный в абз. 1 п. 1 ст. 40 БК РФ, а в случае возврата (зачета, уточнения) платежа соответствующим администратором доходов бюджета -- согласно представленному им поручению (уведомлению). Органы Федерального казначейства не позднее следующего рабочего дня после дня получения от учреждения Центрального банка Российской Федерации выписки со своих счетов, указанных в абз. 1 п. 1 ст. 40 БК РФ, осуществляют перечисление указанных доходов на единые счета соответствующих бюджетов. Денежные средства считаются поступившими в доходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации с момента их зачисления на единый счет этого бюджета (ст. 40 БК РФ).

Оценка соблюдения законности при осуществлении приносящей доход деятельности

При установлении факта предоставления платных образовательных услуг дополнительно необходимо установить:

1) отнесены ли платные услуги, предоставляемые бюджетным образовательным учреждением, к платным образовательным услугам (пп. 4, 5 Правил оказания платных образовательных услуг, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 505);

2) наличие информации о платных образовательных услугах (разд. II указанных Правил);

3) соблюдение запретов и ограничений по организации предоставления платных образовательных услуг.

Так, согласно п. 5 Правил оказания платных образовательных услуг, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 505, платные образовательные услуги не могут быть оказаны государственными и муниципальными образовательными учреждениями взамен или в рамках основной образовательной деятельности (в рамках основных образовательных программ (учебных планов), федеральных государственных образовательных стандартов и федеральных государственных требований, а также (в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации в области образования) в рамках образовательных стандартов и требований), финансируемой за счет средств соответствующего бюджета.

Отказ потребителя от предлагаемых платных образовательных услуг не может быть причиной уменьшения объема предоставляемых ему образовательным учреждением основных образовательных услуг.

Следует обратить внимание, подлежит ли лицензированию деятельность по оказанию платных образовательных услуг, на наличие такой лицензии.

Для правовой оценки прокурором используется метод сопоставления:

положений гражданско-правовых договоров о предоставлении бюджетным образовательным учреждением образовательных платных услуг;

платежных документов к ним (расчетно-кассовых чеков по ним и др.);

выписки из лицевого счета по учету средств по приносящей доход деятельности.

Основные нарушения с позиции бюджетного законодательства:

1. Неперечисление, неполное перечисление средств от платных услуг на счет бюджета.

2. Неполное отражение средств на лицевых счетах от приносящей доход деятельности бюджетного учреждения.

3. Наличие в договорах ничтожных условий о возврате бюджетных средств в случае некачественного предоставления услуги в добровольном, досудебном порядке.

Осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии), с нарушением требований или условий специального разрешения (лицензии) влечет административную ответственность по ст. 19.20 КоАП РФ.

Проведение проверки использования имущества, закрепленного за бюджетными учреждениями

Исследованию подлежат следующие вопросы:

1. Закреплено ли имущество за образовательным учреждением.

2. Является ли имущество, закрепленное за образовательным учреждением, соответственно собственностью учредителя как субъекта Российской Федерации, муниципального образования.

3. Закреплено ли имущество на праве оперативного управления.

4. Целевое назначение имущества, закрепленного за образовательными бюджетными учреждениями.

5. Использование имущества, закрепленного за образовательными бюджетными учреждениями (п. 1 ст. 48, ст. 131, абз. 2 п. 1 ст.ст. 122, 29, 268 ГК РФ, ст. 39 Закона РФ «Об образовании», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»).

Дополнительно необходимо обратить внимание на:

недопустимость использования имущества, закрепленного за бюджетными образовательными учреждениями, без заключения гражданско-правового договора;

соблюдение требований закона о наличии достаточных оснований для заключения договора по использованию имущества, закрепленного за бюджетными учреждениями.

Так, в силу требований п. 4 ст. 13 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка», если государственное или муниципальное учреждение, являющееся объектом социальной инфраструктуры для детей, сдает в аренду закрепленные за ним объекты собственности, заключению договора об аренде должна предшествовать проводимая учредителем экспертная оценка последствий такого договора для обеспечения образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей, оказания им медицинской, лечебно-профилактической помощи, социальной защиты и социального обслуживания детей. Договор аренды не может заключаться, если в результате экспертной оценки установлена возможность ухудшения указанных условий. Договор аренды может быть признан недействительным по основаниям, установленным гражданским законодательством;

действительность договоров и легитимность их условий.

Оценка проводится по общим требованиям действительности сделок с учетом положений ст.ст. 168, 170 ГК РФ.

Исследуя условия таких договоров, необходимо установить:

назначение имущества согласно свидетельству о праве, выдаваемому государственной регистрационной службой (п. 1 ст. 296 БК РФ);

какое именно помещение (имущество) предусмотрено к передаче и фактически занимается (используется) арендаторами;

возмездность использования имущества, закрепленного за бюджетными образовательным учреждениями;

наличие в договоре условий о возмещении арендатором расходов по коммунальным услугам и иным платежам по использованию имущества.

В частности, проверке подлежат вопросы соблюдения требований п. 4 ст. 13 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка» с учетом положения, что бюджет обеспечивает расходы по содержанию имущества бюджетного учреждения (ст. 70 БК РФ). Безвозмездное использование имущества, закрепленного за образовательными учреждениями, является незаконным с точки зрения бюджетного законодательства, нецелевым расходованием бюджетных средств в силу ст. 38 БК РФ, поскольку фактически происходит бюджетное финансирование иного лица, а не получателя бюджетных средств, т. е. происходит использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств (ст. 15.14 КоАП РФ);

своевременность, полнота соблюдения требований бюджетного законодательства при перечислении арендаторами средств за пользование имуществом; полнота мер, принимаемых бюджетным учреждением по взысканию платы по договорам.

Основные нарушения с позиции бюджетного законодательства:

1. Использование имущества, земельных участков при отсутствии у бюджетного образовательного учреждения государственной регистрации прав на таковые.

2. Заключение договоров при отсутствии согласия собственника, экспертного заключения.

3. Использование имущества вопреки установленному при государственной регистрации назначению (нецелевое использование имущества).

4. Наличие мнимых, притворных сделок, прикрывающих фактическое использование, занятие имущества, земельных участков, закрепленных за образовательными учреждениями.

5. Неперечисление, неполное перечисление средств от использования имущества, земельных участков, закрепленных за образовательными учреждениями, на счет бюджета.

6. Неполное отражение средств на лицевых счетах от приносящей доход деятельности бюджетного учреждения.

Следует обратить внимание, на то, что распоряжение объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, без разрешения специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти, использование находящегося в федеральной собственности объекта нежилого фонда без надлежаще оформленных документов либо с нарушением установленных норм и правил эксплуатации и содержания объектов нежилого фонда влечет административную ответственность по признакам административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.24 КоАП РФ. Административное производство по статье 7.24 КоАП РФ возбуждается исключительно по постановлению прокурора (ст. 28.4 КоАП РФ). Использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, влечет административную ответственность по признакам административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 КоАП РФ.

В целом нарушения при использовании бюджетных средств влекут ответственность согласно КоАП РФ за следующие правонарушения: нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14); нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 15.15); нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами (ст. 15.16), а также за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии) (ст. 14.1, а также ст. 19.20); нарушение срока представления сведений об открытии и о закрытии счета в банке или иной кредитной организации (ст. 15.4); нарушение порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций (ст. 15.1); грубое нарушение правил ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности (ст. 15.11); нарушение порядка представления статистической информации (ст. 13.19); нарушение правил хранения, комплектования, учета или использования архивных документов (ст. 13.20); несоблюдение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд при принятии решения о способе размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.29); нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.30); предоставление, опубликование или размещение недостоверной информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а также направление недостоверных сведений, внесение их в реестр государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, реестр недобросовестных поставщиков (ст. 7.31); нарушение условий государственного или муниципального контракта на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.32); самоуправство (ст. 19.1), подделка документов, штампов, печатей или бланков, их использование, передача либо сбыт (ст. 19.23), мелкое хищение (ст. 7.27), нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использования указанного объекта (ст.7.24) и др.

Уголовный кодекс РФ не выделяет специальной главы о преступлениях в бюджетной сфере. Наиболее характерными рассматриваются преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (гл.30, со специальными составами преступлений, предусмотренными ст.ст. 285.1 (нецелевое расходование бюджетных средств), 285.2 (нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов); преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях (гл. 23, ст. 201 (злоупотребление полномочиями); а также преступления в сфере экономики (гл. 22, со специальным составом преступления, предусмотренным ч. 2 ст.176 (незаконное получение государственного целевого кредита, а равно его использование не по прямому назначению); преступления против собственности (гл. 21) и против конституционных прав и свобод человека и гражданина (со специальным составом преступления, предусмотренным ст. 1451 УК РФ).

Источники, подлежащие исследованию

1. Закон (решение) о бюджете (выписка).

2. Сводная бюджетная роспись и иные документы, составляемые в обеспечение исполнения правового акта о бюджете: уведомления о бюджетных ассигнованиях, уведомления о лимитах бюджетных обязательств, бюджетная роспись.

3. Утвержденные в установленном порядке сметы доходов и расходов (Общие требования к порядку составления, утверждения и ведения бюджетной сметы бюджетного учреждения, утвержденные Приказом Минфина России от 20 ноября 2007 г. № 112н).

4. Выписка с лицевого счета (бюджетного, от приносящей доход деятельности), выписка с расчетного иного банковского счета.

5. Платежные поручения с отметкой банка об их принятии, иное подтверждение исполнения, применяемое при казначейской системе исполнения бюджета.

6. Документы, составляемые в зависимости от порядка расчетов (наличный, безналичный).

7. Первичные оправдательные документы (государственный (муниципальный) контракт и конкурсная иная соответствующая документация; иные договоры с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями; спецификация к договору, акты выполненных работ и т. п.) (ст. 9 Федерального закона «О бухгалтерском учете»).

8. Генеральное разрешение (разрешение) на осуществление приносящей доход деятельности.

9. Документы правоспособности юридического лица (ст. 49 ГК РФ): устав (субъекта РФ, муниципального образования, коммерческой, некоммерческой организации), иные учредительные документы, положение об органе публично-правового образования), выписка из Единого государственного реестра юридических лиц; документы, определяющие статус органа -- участника бюджетного процесса и должностные обязанности работников (должностная инструкция, документы о приеме на работу и другие документы, формируемые согласно требованиям ТК РФ).

10. Должностные инструкции, иные документы, составляемые согласно требованиям трудового, бюджетного и иного законодательства, определяющие (подтверждающие) трудовую функцию, а именно занятие соответствующей должности; должностные полномочия; фактическое выполнение трудовой деятельности в исследуемый период (приказ о приеме на работу, трудовой контракт, должностная инструкция (выписка из иного правового акта), определяющие должностные полномочия лица согласно занимаемой должности (например, устава), табель учета рабочего времени, иные документы, справки и т. п.).

Следует иметь в виду, что, поскольку основным платежным документом, отражающим все установленные показатели для бюджетного финансирования, является платежное поручение, подписываемое руководителем (как должностным лицом, определяемым согласно ст.ст. 2, 6 Федерального закона «О бухгалтерском учете») и главным бухгалтером (ст. 7 указанного Федерального закона), то, во-первых, правовой оценке подлежат действия этих должностных лиц и далее дается оценка всем иным лицам, подписавшим первичные оправдательные документы и иные документы, обосновывающие целевое использование бюджетных средств. Отдельная оценка дается действиям должностных лиц -- главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, финансового органа, органа казначейства, руководителя организации (ст.ст. 2, 6 Федерального закона «О бухгалтерском учете»), главного бухгалтера, иных лиц.

11. Документы бюджетного, бухгалтерского учета.

12. Иные документы.



13. Прокурорский надзор за расследованием преступлений против семьи и несовершеннолетних В настоящем разделе рассматриваются вопросы осуществления надзора за соблюдением законов при расследовании наиболее распространенных преступлений против семьи и несовершеннолетних: вовлечение несовершеннолетних в совершение преступления; вовлечение несовершеннолетних в совершение антиобщественных действий; неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего; злостное уклонение от уплаты средств на содержание детей. При написании раздела авторы использовали методические письма, рекомендации и приказы прокуратуры Санкт-Петербурга. См.: Информационно-аналитические материалы по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних: анализ, обобщения, акты прокурорского реагирования / Прокуратура Санкт-Петербурга. СПб., 2007. Вып. 2.

Государственная социальная политика в современном обществе направлена на защиту семьи, материнства и детства, прав несовершеннолетних, особую охрану их здоровья и интересов. Любое негативное вмешательство в процесс формирования личности может повлиять на развитие ребенка, общество может получить неполноценного члена или даже преступника. Посягательства против семьи и несовершеннолетних отличаются повышенной общественной опасностью, так как виновный не просто разово посягает на физическое или психическое состояние несовершеннолетнего, а определенным образом предопределяет будущее развитие такого несовершеннолетнего, неразвитого в момент посягательства физически и имеющего неокрепшую психику. Поэтому особое внимание уголовный закон уделяет охране жизни, здоровья и нормального развития несовершеннолетних Николаева Ю. В. Уголовно-правовая охрана физического и психического развития несовершеннолетних от преступных посягательств // Право и политика. 2008. № 2 (98). С. 404.. Следовательно, и вопросам привлечения виновных к уголовной ответственности по делам рассматриваемого вида должно уделяться повышенное внимание как субъектами следствия, так и прокурорами, осуществляющими надзор за расследованием таких посягательств.

Прокурор, надзирающий за соблюдением законов при расследовании преступлений против семьи и несовершеннолетних, должен знать круг обстоятельств, подлежащих установлению и доказыванию по уголовному делу, особенности возбуждения уголовного дела и тактику производства основных следственных действий. Данная информация позволит ему сделать правильные выводы о законности возбуждения уголовного дела или отказа в его возбуждении, обоснованности применяемых в отношении обвиняемых мер процессуального принуждения, всесторонности, полноте и объективности исследования обстоятельств дела, что имеет принципиальное значение при утверждении обвинительного заключения.

13.1 Обстоятельства, подлежащие исследованию и доказыванию по делам о преступлениях против семьи и несовершеннолетних

В зависимости от состава преступления определяется круг обстоятельств, подлежащих исследованию и доказыванию, выделяются типичные следственные ситуации, разрабатываются программы расследования и т. д. Вместе с тем, поскольку преступления против семьи и несовершеннолетних имеют единый объект посягательства, в системе этих преступлений следует вычленять единый системообразующий элемент -- личность потерпевшего несовершеннолетнего. Его характеристикой и особенностями обусловлена специфика всех остальных элементов каждого из преступлений, включенных законодателем в гл. 20 УК РФ. Исследование личности несовершеннолетнего должно составлять основу расследования. Соответственно, при осуществлении надзора прокурору необходимо обращать внимание на установление в ходе расследования обстоятельств, относящихся к личности несовершеннолетнего и обстановке, в которой родился, рос и воспитывался несовершеннолетний. В материалах дела должны содержаться следующие персонографические данные: фамилия, имя, отчество несовершеннолетнего, его возраст, место рождения и жительства, место учебы (для несовершеннолетних старшего возраста -- место работы), социальное окружение и др. Значительное внимание в ходе расследования должно быть уделено получению информации о социальной и психологической характеристике несовершеннолетнего, состоянии его здоровья, злоупотреблении алкоголем и наркотиками, совершении ранее правонарушений, а также сведений об условиях его жизни и воспитания.

Обстоятельства, подлежащие установлению и доказыванию по делам о преступлениях, предусмотренных ст.ст. 150, 151 УК РФ

Характеристика личности несовершеннолетнего, вовлеченного в совершение преступления или антиобщественных действий. Помимо уже указанных обстоятельств, характеризующих личность потерпевшего несовершеннолетнего в целом, в материалах дела должна содержаться подробная информация об уровне его образования, круге общения, интересах и увлечениях. Эти данные позволят судить о его культурном развитии, склонностях, на которых базируются отношения «преступник -- жертва», уяснить причины установления контакта несовершеннолетнего и взрослого преступника (вовлекателя) и перерастания в совместную противоправную деятельность. Особое значение имеет исследование психики несовершеннолетнего, прежде всего степени его внушаемости.

Осведомленность взрослого о возрасте несовершеннолетнего потерпевшего. Применительно к данному обстоятельству речь идет о заведомости такой осведомленности. «Заведомость» означает однозначную осведомленность о чем-либо, несомненность в чем-либо Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка. Современное написание. В 4 т. Т. 2. М., 2006. С. 536.. Поэтому представляется обоснованным мнение, что «заведомость» предполагает предварительное осознание лицом несомненности чего-либо Соломенко И. Г. Исполнение приказа и его уголовно-правовое значение. Ставрополь, 2000. С. 48.. В связи с этим из материалов дела должно усматриваться, что лицо, привлекаемое к уголовной ответственности за вовлечение несовершеннолетнего в преступную или иную антиобщественную деятельность, на момент совершения преступления знало о возрасте несовершеннолетнего потерпевшего (было ранее знакомо с ним, его родителями; было осведомлено о месте его жительства и учебы; вместе отмечали дни рождения, иные семейные праздники и т. п.).

Причины и условия, способствовавшие совершению преступления. Проведенное расследование должно позволить проанализировать причины совершения несовершеннолетними преступлений и иных противоправных деяний. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи : приказ Генерального прокурора Рос. Федерации от 22 июня 2001 г. № 38.

Характеризуя данное обстоятельство, следует отметить, что могут быть выделены две группы причин и условий, способствующих совершению преступления. Первая из них объединяет причины и условия, характеризующие деятельность государственных и общественных структур. Сюда могут быть отнесены недостатки и упущения в работе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, подразделений по предупреждению правонарушений несовершеннолетних органов внутренних дел, учебных заведений и общественных организаций и т. д.

Вторая группа причин и условий относится к условиям жизни и воспитания несовершеннолетнего, формирования его личности.

По делам о вовлечении несовершеннолетних в преступление типичны ситуации, когда в рамках одного производства расследуются два преступления:

в отношении несовершеннолетнего (преступление, предусмотренное ст. 150 УК РФ);

совершенное самим несовершеннолетним.

Следовательно факт вовлечения несовершеннолетнего в преступную деятельность выступает как причина и условие другого преступления и является обстоятельством, подлежащим доказыванию в связи с противоправным поведением вовлеченного несовершеннолетнего. Обязанность доказывания этих обстоятельств обусловлена требованиями ст. 421 УПК РФ (это обстоятельства, касающиеся условий жизни и воспитания, уровня психического развития и иных особенностей его личности, влияния на несовершеннолетнего старших по возрасту лиц). Необходимость установления этих обстоятельств определена и международным законодательством. Так, в соответствии с п. 16.1 Минимальных стандартных правил Организации Объединенных Наций, касающихся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила), «во всех случаях, за исключением легких правонарушений, до вынесения компетентным органом власти окончательного решения, предшествующего приговору, необходимо тщательно изучить окружение и условия, в которых живет несовершеннолетний, или обстоятельства, при которых было совершено правонарушение, с тем, чтобы содействовать вынесению компетентным органом власти разумного судебного решения по делу».

Однако, как показывает практика, следователи и дознаватели в полном объеме эти требования закона выполняют не всегда. Такие упущения создают препятствия для постановления справедливого приговора в отношении несовершеннолетнего в силу отсутствия полной информации для решения судом вопроса об условном осуждении, назначении наказания, не связанного с лишением свободы, об освобождении от наказания в случаях, предусмотренных ст. 92 УПК РФ, а также для всестороннего исследования обстоятельств совершения преступления, выяснения истинной роли несовершеннолетнего, кроме того, не позволяют правильно определить ответственность взрослых соучастников преступления.

Как справедливо отмечает Д. М. Галушко, вовлечению несовершеннолетних в совершение преступлений в большей степени способствуют не личностные психологические особенности детей, связанные с их возрастом и развитием, или их поведение, а такие факторы, как неблагоприятное микросоциальное окружение, в котором они жили и воспитывались, отсутствие должного внимания и присмотра со стороны родителей Цит. по: Магомедов М. Д. Вовлечение молодежи в совершение преступлений экстремистского характера // Российский следователь. 2007. № 20. С. 29--30.. Следовательно, в ходе расследования должно быть установлено, в какой обстановке воспитывался несовершеннолетний, как она повлияла на формирование его личности и антиобщественной установки.

Исследование обстановки совершения преступления предполагает изучение семьи несовершеннолетнего. Чаще всего такая семья относится к категории неблагополучных. В литературе предлагается выделять семьи, в которых родители: а) не могут в силу тех или иных обстоятельств или не умеют воспитывать детей; б) не хотят воспитывать детей, отрицательно влияют на них своим поведением (аморальные семьи) Миньковский Г. М. Динамика и причины основных отклонений в поведении несовершеннолетних. М., 1968. С. 10.. В зависимости от того, к какой группе относится семья, решается вопрос о ее роли в формировании мировоззрения несовершеннолетнего и об ответственности родителей. Для исследования таких семей в материалах дела должна содержаться информация об образе жизни и поведении родителей, роде их занятий, круге интересов, количестве детей в семье, фактах привлечения родителей к ответственности (уголовной, административной), был ли организован контроль за несовершеннолетним, каким образом, какие меры воспитания применялись и применялись ли вообще, пользовались ли родители авторитетом в глазах ребенка, был ли в семье разлад, как реагировал на него ребенок, как относился к ссорам родителей.

Немаловажное значение имеет и материальный достаток в семье. Как отмечает Р. М. Боговой, материальные затруднения формируют у подростков зависть, жадность, хитрость, эгоизм и как следствие -- противоправные устремления, чаще корыстного порядка Боговой Р. М. Образ жизни семьи и преступность несовершеннолетних // Российский следователь. 2007. № 17. С. 21--25.. Несомненно, такие установки могут рассматриваться как фактор, способствующий вовлечению несовершеннолетнего в противоправную деятельность.

Важно выявление круга общения несовершеннолетнего (семья, друзья), степени и характера их влияния на формирование личности подростка, где, с кем и каким образом он проводил свой досуг, откуда черпал информацию (книги, СМИ, Интернет), кто его при этом окружал и снабжал интересующей информацией.

С учетом полученных данных принимается решение о месте пребывания несовершеннолетнего на всех стадиях уголовного преследования. При этом необходимо исключить возвращение несовершеннолетнего в неблагополучную семейную обстановку, если отсутствие родительского попечения послужило основной причиной совершения им преступления.

Способ преступления. Исследуя способ преступления, следует учитывать структуру действий виновного. Поскольку данное преступление является умышленным, необходимо исследовать действия по подготовке, совершению и сокрытию преступления. Так, на этапе подготовки преступник может выбирать несовершеннолетнего из числа его сверстников, устанавливает с ним контакт, входит в доверие, стремится к признанию несовершеннолетним его авторитета.

Действия субъекта посягательства направлены на возбуждение либо укрепление у несовершеннолетнего желания участвовать в совершении конкретного преступления или совершении антиобщественных действий. Мы разделяем позицию Е. В. Сокол, которая рассматривает вовлечение несовершеннолетнего в совершение преступления как активные умышленные действия вменяемого лица, достигшего 18-летнего возраста, заключающиеся в оказании на несовершеннолетнего физического или психического воздействия и направленные на возбуждение (укрепление) у него желания (решимости, стремления) участвовать в совершении конкретного преступления. Иначе говоря, сущность этих действий заключается в том, что виновное лицо избирает комплекс воздействий на психику несовершеннолетнего, в результате которого у того возникает желание или укрепляется решимость совершить преступление. Способы вовлечения обусловлены характером целенаправленного влияния на сознательные и бессознательные сферы психики несовершеннолетнего (психическое заражение, внушение, убеждение, принуждение) Сокол Е. В. Организационно-тактические особенности расследования вовлечения несовершеннолетних в совершение преступления : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2006. С. 7..

Основываясь на имеющихся в литературе классификациях вовлечения несовершеннолетнего в совершение преступления Шевченко Н. П. Уголовная ответственность за вовлечение несовершеннолетнего в совершение преступления : дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2003. С. 77; Бельцов Д. В. Особенности уголовной ответственности за преступления против семьи и несовершеннолетних // Российский следователь. 2007. № 20. С. 15--17., мы полагаем необходимым выделять в криминалистических целях:

неконкретизированное вовлечение, при котором происходит психологическая обработка несовершеннолетнего, привитие ему преступного образа жизни, вербовка в ряды преступного мира;

конкретизированное вовлечение, при котором взрослый стремится сформировать у несовершеннолетнего умысел на совершение конкретного преступления.

Конкретизированное вовлечение подразделяется на две подгруппы:

взрослый стремится сформировать умысел на совершение спланированного им преступления (в этом случае несовершеннолетний, как правило, выступает в роли исполнителя, соисполнителя или пособника);

взрослый стремится сформировать умысел на совершение несовершеннолетним самостоятельного преступления (фактически подстрекательство несовершеннолетнего к совершению преступления, при котором взрослый в совершении преступления не участвует). При этом выбор этого преступления может осуществляться по совету взрослого, с его согласия или несовершеннолетним самостоятельно.

Все действия, которые совершаются взрослым, подлежат установлению в ходе расследования.

Действия виновного лица, направленные на вовлечение подростка в противоправную деятельность, во многом зависят от того, к какому именно преступлению склоняют несовершеннолетнего. Так, склоняя несовершеннолетнего к совершению преступления против половой свободы и половой неприкосновенности личности, взрослые его не только подстрекают, но и могут знакомить с порнографической литературой, совершать в присутствии подростка циничные действия и т. д.

Антиобщественные действия, в которые вовлекается несовершеннолетний, могут быть следующими:

а) систематическое употребление спиртных напитков, одурманивающих веществ. В данном случае должно быть установлено, какие именно напитки или вещества потреблял несовершеннолетний по инициативе взрослого. Так, под спиртными напитками следует понимать любые спиртосодержащие напитки промышленного и кустарного изготовления, как винно-водочные изделия, так и иные (лекарственные настойки, парфюмерные растворы, денатурированный спирт и т. п.). Уголовно наказуемым признается вовлечение несовершеннолетнего лишь в систематическое (три и более раз) употребление спиртных напитков, одурманивающих веществ. При этом между отдельными актами, составляющими систему, не должно быть значительных разрывов во времени (например, один раз в неделю, каждый месяц). Единичный случай распития вина (водки, пива и др.) с несовершеннолетним не рассматривается в судебной практике как уголовно наказуемое деяние.

Понятие одурманивающих веществ в смысле ст. 151 УК РФ может быть охарактеризовано с формальной и материальной сторон. По формальным признакам -- это вещества, как правило, не являющиеся предметом широкого повседневного спроса и не относящиеся ни к наркотическим средствам, ни к психотропным, ни к ядовитым веществам, ни к спиртным напиткам, так как они выделены в диспозиции статьи в качестве самостоятельного предмета. Склонение несовершеннолетних к употреблению наркотических средств или психотропных веществ влечет самостоятельную ответственность по п. «в» ч. 2 ст. 230 УК РФ. По материальным признакам -- это вещества, обладающие токсическими свойствами и влекущие одурманивающий эффект при их потреблении, изменяющие поведение и психику лица;

б) занятие бродяжничеством, под которым понимается скитание, многократное перемещение лица из одной местности в другую без определенной цели, когда лицо существует на случайные заработки, за счет попрошайничества, мелких хищений и т. п. Вовлечение несовершеннолетнего в бродяжничество заключается в возбуждении у него стремления к этим действиям, к длительному непроживанию по месту своего жительства, многократным переездам с одного места на другое, оставив учебу или работу, ведению паразитического образа жизни. Вовлечение в занятие бродяжничеством присутствует, когда виновный втягивает несовершеннолетнего как в совместное бродяжничество, так и самостоятельное;

в) занятие попрошайничеством, которое заключается в склонении несовершеннолетнего к систематическому выпрашиванию в виде подаяния денег, одежды или иных материальных ценностей у других лиц. Однако следует учитывать, что в соответствии с примечанием к ст. 151 УК РФ действие этой статьи не распространяется на случаи вовлечения несовершеннолетнего в занятие бродяжничеством, если это деяние совершено родителем вследствие стечения тяжелых жизненных обстоятельств, вызванных утратой источника средств существования или отсутствием места жительства.

Действия по вовлечению несовершеннолетнего в совершение преступления или антиобщественных действий могут быть направлены на сознание и подсознание несовершеннолетнего. При этом виновное лицо использует определенные средства -- личное воздействие, использование мнения авторитетных для несовершеннолетнего людей и проч. Для оказания воздействия на потерпевшего виновные, как правило, прибегают к вербальной информации (устной или письменной, например, из книг, публикаций в СМИ, Интернета). Также эта информация может передаваться и невербально: путем демонстрации фото- и видеоизображений, применения физической силы и т. п.

...