Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних

Определяя законность правовых актов субъекта Российской Федерации, необходимо обратить внимание на следующие аспекты.

Правомочие субъекта Российской Федерации на правовое регулирование общественных отношений основывается на том, что государственная власть в Российской Федерации согласно Конституции Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10), разграничена между Российской Федерацией и ее субъектами (ст.ст. 71--73 По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации : постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 29 нояб. 2006 г. № 9-п., п. 5 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации») и определяется следующим:

1) вопросы исключительного ведения Российской Федерации установлены ст. 71 Конституции РФ;

2) по вопросам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, компетенция определяется согласно правовым положениям федеральных законов, принятых по предметам совместного ведения, ст. 76 Конституции РФ, п. 2 ст. 26.1, п. 3.1. ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также с учетом п. 6 ст. 26.3 названного Федерального закона.

Если по вопросам совместного ведения федеральный закон не принят, применяются правовые положения, предусмотренные абз. 2 п. 3 ст. 3, п. 5 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которым субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в силу п. 2 ст. 3 этого Федерального закона подлежат приведению в соответствие с принятым федеральным законом в течение трех месяцев;

3) полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, п. 1 ст. 26.1, п. 3.1 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также с учетом п. 6 ст. 26.3 названного Федерального закона) Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Сахалинской областной Думы о проверке конституционности подп. «а» п. 2 ст. 21 и подп. 51. 1 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ : определение Конституционного Суда Рос. Федерации от 17 июня 2008 г. № 452-О-О. П. 2.;

4) наличием федерального закона о передаче отдельных государственных полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекту Российской Федерации (п. 3 ст. 26.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), отвечающего требованиям п. 7 ст. 26.3 названного Федерального закона.

В соответствии с п. 7 ст. 26.3 указанного Федерального закона полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные п. 2 данной статьи, могут передаваться органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами;

5) наличием федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, заключенного в порядке, предусмотренном ст. 26.7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (п. 5 ст. 1, пп. 2, 4 ст. 26.1, п. 9 ст. 26.7 указанного Федерального закона);

6) наличием распоряжения Правительства Российской Федерации об утверждении соглашения между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, заключенного в порядке, предусмотренном п. 6 ст. 1, ст. 26.8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Правилами заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, утвержденными постановлением Правительства РФ от 8 декабря 2008 г. № 924;

7) предусмотренным федеральными законами правом участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения в порядке и при условиях, предусмотренных ст. 26.3.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Субъекты Российской Федерации вправе участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, не переданных им в соответствии с п. 7 ст. 26.3 указанного Федерального закона, с осуществлением расходов за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов), если это участие предусмотрено федеральными законами, в порядке ст. 26.3.1 указанного Федерального закона;

8) предусмотренной федеральными законами возможностью осуществления расходов бюджета субъекта Российской Федерации на осуществление полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения по решению вопросов, не указанных в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (п. 2 ст. 26.3.1 указанного Федерального закона с учетом ст.ст. 13, 14, 15 БК РФ);

9) по вопросам, не отнесенным к ведению Российской Федерации, совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, согласно правовым положением ч. 4 ст. 76 Конституции РФ;

10) наличием особенностей в разграничении полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа согласно ст. 26.6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

11) особенностью в определении (разграничении) предметов ведения в городах Москва и Санкт-Петербург (ст. 79 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в порядке ст. 82.1 указанного Федерального закона и других особенностей, предусмотренных гл. 11 этого Федерального закона.

Следует иметь в виду, что п. 4 ст. 26.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предписано, что федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также должны соответствовать другим требованиям, установленным данным Федеральным законом. Эти требования распространяются также на указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации.

В силу п. 1 ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» федеральными законами, договорами о разграничении полномочий, соглашениями о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также предметы ведения субъектов Российской Федерации. В случае противоречия Конституции Российской Федерации положений указанных актов действуют положения Конституции Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Одновременно в силу п. 3 ст. 26.11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в целях организации осуществления полномочий, указанных в ст. 26.2 и п. 2 ст. 26.3 данного Федерального закона, органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут создавать государственные унитарные предприятия, государственные учреждения и другие организации. Однако деятельность публично-правовых образований бюджетных учреждений в области гражданских правоотношений носит ограниченную, специальную правоспособность, субъекты Российской Федерации не наделены правом регулировать отношения, отнесенные к регулируемым гражданским законодательством (п. «о» ст. 71 Конституции РФ, п. 1 ст. 3 ГК РФ).

Вопросы ведения муниципальных образований определяются в соответствии со ст.ст. 14, 15, 16, а также в силу ст. 18, п. 2 ч. 1 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и согласно статусу муниципального образования. Они именуются вопросами местного значения (ст. 2 данного Федерального закона).

Вопросами местного значения поселения являются организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении (п. 30 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Вопросами местного значения муниципального района являются:

организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время (п. 11 ч. 1 ст. 15 указанного Федерального закона).

Вопросами местного значения городского округа являются организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время (п. 13 ч. 1 ст. 16 указанного Федерального закона); организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в городском округе (п. 34 ч. 1 ст. 16 указанного Федерального закона).

При наличии и достаточности собственных бюджетных средств в осуществлении деятельности по опеке и попечительству вправе участвовать все муниципальные образования (п. 4 ч. 1 ст. 14.1, п. 3 ч. 1 ст. 15.1, п. 4 ч. 1 ст. 16.1 указанного Федерального закона), а органы местного самоуправления городского округа также вправе создавать муниципальные образовательные учреждения высшего профессионального образования (п. 3 ч. 1 ст. 16.1 указанного Федерального закона).

Вопросы ведения муниципальных образований в городах Москва и Санкт-Петербург определяются органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации (ст. 79 указанного Федерального закона).

Определяя вопросы ведения муниципальных образований, необходимо учитывать, что в основе местного самоуправления применительно к рассматриваемым вопросам заложены следующие основные принципы. Во-первых, ст. 12 Конституции РФ, согласно которой местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что означает недопустимость осуществления органами государственной власти каких-либо полномочий муниципальных образований См. : По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области» : постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 30 нояб. 2000 г. № 15-П; По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике : постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 24 янв. 1997 г. № 1-П; По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. (Об органах исполнительной власти Республики Коми) : постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 15 янв. 1998 г. № 3-П, Определение Верховного Суда Рос. Федерации от 28 июня 2006 г. № 75-ГО6-3 [По заявлению прокурора Республики Карелия «О признании пункта 21 статьи 62 Закона Республики Карелия “О бюджетном процессе Республики Карелия” противоречащем федеральному законодательству и не действующему со дня его принятия»]. , за исключением предусмотренных абз. 4 п. 2 ст. 264.4 БК РФ. Во-вторых, приоритет Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перед иными федеральными законами при определении вопросов местного значения в силу правовых предписаний ст.ст. 2, 7, 18, п. 1 ст. 19 данного Федерального закона).

В силу ч. 1 ст. 18 названного Федерального закона перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон.

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления (ч. 1 ст. 19 названного Федерального закона).

Вопросы ведения муниципального образования определяются следующим:

1) согласно статусу муниципального образования: вопросы местного значения поселения предусмотрены ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вопросы местного значения муниципального района предусмотрены ст. 15 указанного Федерального закона, вопросы местного значения городского округа предусмотрены ст. 16 указанного Федерального закона;

2) законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации;

3) наличием закона о передаче соответственно отдельных государственных полномочий, отвечающего требованиям ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 6 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; а также п. 7 этой же нормы, предусматривающий, что полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органов государственной власти субъекта Российской Федерации, могут передаваться законами субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления, если такое право предоставлено им федеральными законами, предусматривающими передачу соответствующих полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации;

наличием соглашения о передаче осуществления части своих полномочий между органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района и муниципального района в отношении входящих в его состав отдельных муниципальных поселений, в порядке и при условиях, предусмотренных ч. 4 ст. 15, п. 4.1. ч. 1 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Оценка законности соглашений о передаче осуществления части своих полномочий между органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района и муниципального района в отношении входящих в его состав отдельных муниципальных поселений, вызывает спорные ситуации в правоприменительной практике. Следует обратить внимание на то обстоятельство, что федеральный законодатель допускает возможным передачу части предоставленных полномочий и определяет, какие полномочия могут быть переданы (абз. 2 ч. 3 ст. 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 4 ст. 9, абз. 2 п. 2 ст. 173, абз. 4 п. 2 ст. 264.4 БК РФ):

отдельные бюджетные полномочия финансового органа поселения могут осуществляться финансовым органом муниципального района на основе соглашения между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района (ч. 4 ст. 9 БК РФ);

полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и(или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района (абз. 2 ч. 3 ст. 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);

прогноз социально-экономического развития поселения может разрабатываться местной администрацией муниципального района в соответствии с соглашением между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района (абз. 2 п. 2 ст. 173 БК РФ);

по обращению представительного органа поселения внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета поселения может осуществляться контрольным органом муниципального района или органом государственного финансового контроля субъекта Российской Федерации, созданным соответственно представительным органом муниципального района или законодательным (представительным) органом власти субъекта Российской Федерации (абз. 4 п. 2 ст. 264.4 БК РФ).

Следует иметь в виду абз. 2 ст. 31.1 БК РФ, определяющий, что договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие БК РФ, являются недействительными. А также общее императивное предписание ч. 3 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающее, что полномочия органов местного самоуправления, указанные в ст. 17 этого закона, осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается;

4) правом участия органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в установленном порядке, согласно п. 4.1 ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Органы местного самоуправления участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 указанного Федерального закона, в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий и наличии, достаточности собственных средств бюджета (п. 4.1 ст. 20, абз. 3 ч. 5 ст. 20 названного Федерального закона):

а) правом органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, в пределах, предусмотренных ст.ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

При наличии и достаточности собственных бюджетных средств в осуществлении деятельности по опеке и попечительству вправе участвовать все муниципальные образования (п. 4 ч. 1 ст. 14.1, п. 3 ч. 1 ст. 15.1, п. 4 ч. 1 ст. 16.1 указанного Федерального закона), а органы местного самоуправления городского округа также вправе создавать муниципальные образовательные учреждения высшего профессионального образования (п. 3 ч. 1 ст. 16.1 указанного Федерального закона).

Органы местного самоуправления поселения имеют право на:

участие в организации и финансировании проведения на территории поселения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет (п. 2 ч. 1 ст. 14.1 названного Федерального закона);

участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству (п. 4 ч. 1 ст. 14.1 названного Федерального закона);

оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории поселения (п. 7 ч. 1 ст. 14.1 названного Федерального закона).

Органы местного самоуправления муниципального района имеют право на:

участие в организации и финансировании проведения на территории муниципального района общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет (п. 2 ч. 1 ст. 15.1 названного Федерального закона);

участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству (п. 3 ч. 1 ст. 15.1 названного Федерального закона);

осуществление функций учредителя муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 г. (п. 7 ч. 1 ст. 15.1 названного Федерального закона).

Органы местного самоуправления городского округа имеют право на:

участие в организации и финансировании проведения на территории городского округа общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет (п. 2 ч. 1 ст. 16.1 названного Федерального закона);

создание муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования (п. 3 ч. 1 ст. 16.1 названного Федерального закона);

участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству (п. 4 ч. 1 ст. 16.1 названного Федерального закона);

б) по вопросам, предусмотренным иными законами, как возможностью участвовать в решении определенных вопросов иного уровня публично-правовых образований;

5) наличием специальных правовых режимов (особым правовым положением муниципальных образований в Санкт-Петербурге и Москве (ст. 79 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и других, предусмотренных гл. 11 указанного Федерального закона).

Следует обратить внимание, что действующее законодательство, по общему правилу (за некоторым исключением), не допускает возможности осуществления муниципальным образованием собственного правового регулирования ввиду отсутствия (непринятия) субъектом Российской Федерации соответствующего (обязательного) нормативного правового акта по вопросам организации местного самоуправления. Отсутствие такого права основывается на конституционных положениях, предусматривающих, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями допускается только путем принятия закона о передаче отдельных государственных полномочий, отвечающего требованиями ч. 6 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с ограничениями, установленными п. 6 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Единым для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является право:

1) принимать правовые акты о дополнительных мерах социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (ч. 3 ст. 26.3.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ч. 5 ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);

2) регулировать и иные вопросы, не отнесенные к компетенции других органов публично-правовых образований и не исключенные из компетенции (ст. 26.14 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ч. 2 ст. 14.1, ч. 2 ст. 15.1, ч. 2 ст. 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Вместе с тем надо учитывать, что нормотворческая деятельность публично-правового образования ограничивается его экономическим положением, что означает:

1) допустимость правового регулирования и, следовательно, участия в решении вопросов, не отнесенных к ведению этого публично-правового образования, с соблюдением требований бюджетного законодательства, при наличии и достаточности собственных средств (ст. 26.3.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ч. 5 ст. 20, ч. 2 ст. 14.1, ч. 2 ст. 15.1, ч. 2 ст. 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Так, согласно ч. 2 ст. 15.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления муниципального района вправе решать вопросы, указанные в ч. 1 данной статьи, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со ст. 19 названного Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации). Аналогичные положения предусмотрены применительно к муниципальным поселениям и городским округам (ч. 2 ст. 14.1, ч. 2 ст. 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);

2) запрет (ограничения) нормотворческой деятельности при недостаточности собственных средств (ст.ст. 130, 136 БК РФ).

Так, согласно ст. 136 БК РФ муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) и(или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и(или) содержание органов местного самоуправления (п. 2). Муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций) и(или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 30 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления (п. 3);

3) введение режимов ограниченной правоспособности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ст.ст. 168.1--168.6 БК РФ (введение временной финансовой администрации), ст. 26.9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Правовая оценка рассматриваемого вопроса производится и с позиции соблюдения пределов нормотворческой деятельности, предоставленных соответственно субъектов муниципальных образований.

При определении пределов правового регулирования общественных отношений следует учитывать и установленные запреты:

ст. 30 БК РФ, установившей, что органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридических и физических лиц не предусмотренные законодательством Российской Федерации финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий;

ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ, установившей запрет федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации принимать акты и(или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и(или) осуществления таких действий (бездействия);

ст. 16 Федерального закона «О защите конкуренции», в силу которой запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

«Правом на передачу государственных полномочий наделен только соответствующий орган государственной власти, а само полномочие может быть передано только федеральным органам исполнительной власти и органам местного самоуправления с соблюдением специального порядка. Передача своих полномочий самими органами государственной власти иным контрагентам (юридическим и физическим лицам) федеральным законодательством не предусмотрена» Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Рос. Федерации от 7 февр. 2003 г. № 645-ГО3-1..

Органы и учреждения публично-правовых образований, обеспечивающие реализацию прав несовершеннолетних и молодежи в сфере образования, досуга, спорта, профилактики правонарушений. Вопросы ведения публично-правового образования предопределяют необходимость принятия правовых актов о создании органов, обеспечивающих их реализацию.

Создание органов публично-правовых образований, равно как и иные правоустанавливающие и правореализующие действия, основываются на предметах ведения публично-правового образования (ст.ст. 71, 72, 76 Конституции РФ, ст.ст. 14, 15, 16, ст. 2, ч.1 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Важным аспектом реализации задач и функций субъекта РФ, муниципального образования является создание органов публично-правовых образований, обеспечивающих решение вопросов ведения в определенных сферах правоотношений, а также органов, контролирующих соблюдение законности в определенных сферах правоотношений (либо в случаях, предусмотренных законом, -- наделение созданных органов публично-правовых образований дополнительными обеспечивающими и(или) контролирующими функциями).

Прокурорская проверка создания (наделения соответствующими вышеопределенными функциями) органов публично-правовых образований заключается, как правило, только в проверке создания обязательных органов и распределения функций публично-правовых образований между их органами, в остальном проверке подлежат вопросы законности и полноты правового регулирования.

В общем виде согласно ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации; конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации утверждается Президентом Российской Федерации (п. 1 ст. 2.1 этого Федерального закона). Согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Обязательные органы муниципального образования определены согласно требованиям чч. 1, 2 ст. 34 данного Федерального закона.

Одновременно необходимо учитывать, что такая обязательность может быть предписана и в силу требований федерального закона, регулирующего определенную сферу правоотношений.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации согласно ст. 24.1, п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предписано создание:

комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности таких комиссий;

административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации;

органов опеки и попечительства.

Для всех уровней публично-правовых образований обязательным является создание собственных финансовых органов и органов бюджетного контроля, а также придание органам соответствующего публично-правового образования статуса участника бюджетного процесса.

Реализация права публично-правовых образований на создание юридических лиц определяется также вопросами ведения (п. 3 ст. 26.11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; ч. 4 ст. 51 (ст. 2, ч. 1 ст. 19) Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», применяемого с учетом правовых положений ст. 12 Закона Российской Федерации «Об образовании»).

В соответствии с п. 3 ст. 26.11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в целях организации осуществления полномочий, указанных в ст. 26.2 и п. 2 ст. 26.3 данного Федерального закона, органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут создавать государственные учреждения; органы государственной власти субъекта Российской Федерации определяют предмет и цели деятельности указанных учреждений, утверждают их уставы, заслушивают отчеты об их деятельности, назначают и увольняют руководителей данных учреждений в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения; органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования (ч. 4 ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Выбор организационно-правовой формы юридического лица (бюджетное учреждение, автономное учреждение, унитарное предприятие) определяется согласно требованиям закона, существу деятельности создаваемого лица и прав собственника (учредителя) этого лица.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) содержание государственных учреждений субъекта Российской Федерации, субсидиарно отвечают по обязательствам указанных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом (абз. 3 п. 3 ст. 26.11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Равно как материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации и государственных учреждений субъекта Российской Федерации, в том числе вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации (подп. 1 п. 2 ст. 26.3 указанного Федерального закона).

Согласно ч. 9 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

Оценка законности правового регулирования основывается на следующих общих вопросах:

1. Законность правовых актов, в том числе своевременность приведения правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов в соответствие с изменениями законодательства, имеющего бульшую юридическую силу.

2. Полнота правового регулирования общественных отношений, отнесенных к ведению данного публично-правового образования и нуждающихся в правовом регулировании в силу императивных предписаний закона, имеющего бульшую юридическую силу, так называемых обязательных правовых актов.

3. Учет правовых актов, изданных (принятых) поднадзорными органами и их должностными лицами, имея в виду как обязательную государственную регистрацию (определяющую легитимность правового акта), так и регистрацию документооборота, осуществляемого согласно законодательству об архивном деле.

Государственная регистрация определяется ведением:

а) соответствующими органами Министерства юстиции Российской Федерации:

федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (п. 6 указа Президента Российской Федерации «О дополнительный мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» от 10 августа 2000 г. № 1486, п. 3 Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 г. № 904, Порядок представления сведений, содержащихся в федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденного Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 20 декабря 2005 г. № 244, подп. 17--18 п. 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313). Обязанность направления в Минюст России нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации возложена на высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (п. 7 Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 г. № 904);

регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования (ч. 6 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной регистрации уставов муниципальных образований от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ, Постановление Правительства Российской Федерации «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» от 1 июня 2005 г. № 350, приказы Минюста России «Об утверждении Инструкции о ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» от 19 августа 2005 г. № 136, «Об утверждении форм документов для ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» от 23 августа 2005 г. № 138; «Об утверждении Положения о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него» от 24 августа 2005 г. № 139, «Об утверждении формы свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования» от 26 августа 2005 г. № 145, подп. 19 п. 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации);

б) соответствующими органами государственной власти субъекта Российской Федерации государственных регистров иных муниципальных нормативных правовых актов (подп. 64 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 43.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Положение о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, утвержденное Постановлением Правительства России от 10 сентября 2008 г. № 657).

Правовые акты публично-правового образования, требующие бюджетного финансирования для своей реализации, подлежат регистрации в реестре расходных обязательств соответствующего публично-правового образования, ведущегося в соответствии с требованиями ст. 87 БК РФ.

4. Контроль за законностью правовых актов соответствующего публично-правового образования (соответствующие органы Министерства юстиции РФ относительно нормативных правовых актов субъекта РФ вне зависимости от сферы общественных отношений, которая ими регулируется, а также уставов муниципальных образований; соответствующие органы государственной власти субъектов РФ относительно нормативных правовых актов муниципальных образований вне зависимости от сферы общественных отношений, которая ими регулируется; иные органы государственной власти, осуществляющие контроль в определенных сферах правоотношений).

Так, в соответствии с подп. «е» п. 2 ст. 21 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, а также вправе обратиться в суд.

5. Установление субъектом Российской Федерации административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (ст. 26 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Подпунктом 39 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» субъектам Российской Федерации предписано установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

В соответствии со ст. 26 данного Федерального закона конституция (устав), законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории субъекта Российской Федерации органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Невыполнение или нарушение указанных актов влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. В случае, если административная ответственность за указанные действия не установлена федеральным законом, она может быть установлена законом субъекта Российской Федерации.

Правовая оценка законности правового акта производится путем разрешения следующих вопросов:

1. Отнесены ли регулируемые данным правовым актом отношения к предмету ведения соответствующего уровня публично-правового образования.

2. Наделены ли орган, должностное лицо, издавшие исследуемый правовой акт, правом регулирования данных отношений (правомочность субъекта, осуществляющего правовое регулирование).

3. Соответствует ли форма правового акта требованиям действующего законодательства.

4. Соответствует ли структура правового акта предписаниям, имеющим бульшую юридическую силу (наличие обязательных элементов правового акта).

5. Имеются ли обязательные в силу закона основания, в ряде случаев экономическое обоснование, для принятия исследуемого правового акта.

6. Зарегистрирован ли правовой акт в установленном порядке.

7. Опубликован ли данный нормативный правовой акт в установленном порядке. Соблюдение принципа гласности, открытости и прозрачности деятельности публично-правовых образований.

8. Соблюдены ли сроки введения в действие исследуемого правового акта.

9. Соответствуют ли правовые нормы исследуемого акта законодательству, имеющему бульшую юридическую силу.

10. Определенность, ясность, недвусмысленность правовых норм и их согласованность.