Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних

10. Целевое использование бюджетных средств (ст. 38 БК РФ).

Исследование вопросов законности при использовании бюджетных средств включает установление следующего:

1. Являются ли рассматриваемые средства средствами бюджета, в частности, следует иметь в виду правовые положения ст. 41 БК РФ. А также то обстоятельство, что в силу ст. 6 БК РФ статусом получателя бюджетных средств (получателя средств соответствующего бюджета) являются орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и(или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено БК РФ. То есть контрагенты по гражданско-правовым договорам (муниципальным контрактам), статусом получателя бюджетных средств не обладают, их ответственность определяется ГК РФ.

2. Уровень бюджетного финансирования (природа бюджетных средств). Это позволит определить правовой акт о бюджете, его положения и, следовательно, правовую основу бюджетного финансирования, а также органы бюджетно-финансового контроля, наделенные контрольными функциями в отношении средств соответствующего бюджета. Следует обратить внимание, что межбюджетные трансферты, являющиеся расходами бюджета вышестоящего уровня, подлежат отражению в доходах бюджета получателя (ст. 32 БК РФ), однако при этом свою природу средств бюджета вышестоящего уровня бюджетной системы они сохраняют.

3. Круг участников рассматриваемого бюджетного процесса. Это позволит определить органы и должностных лиц, располагающих необходимыми сведениями и документами для правовой оценки законности расходования бюджетных средств.

4. Статус участников бюджетного процесса по исследуемому бюджетному финансированию, их компетенцию и полномочия (ст.ст. 151--163 БК РФ), что позволит дать правовую оценку надлежащего выполнения ими полномочий как участников бюджетного процесса.

5. Круг правовых актов (правовых норм), на основании которых осуществлено рассматриваемое бюджетное финансирование, их легитимность.

6. Цель, адресность, вид бюджетных ассигнований (ст. 69 БК РФ), форма расходов бюджета (ст. 21 БК РФ, Указание о порядке применения бюджетной классификации, утвержденное Приказом Минфина России от 25 декабря 2008 г. № 7145н) согласно положениям правового акта о бюджете, сводной бюджетной росписи в редакции, действующей на момент исполнения бюджета по расходам.

7. Когда, в каком объеме, на какие цели и на основании каких документов было санкционировано расходование бюджетных средств. Перечень документов определяется согласно п. 5 ст. 219 БК РФ, отраслевому законодательству, Инструкции по бюджетному учету, утвержденной Приказом Минфина России от 30 декабря 2008 г. № 148н, Указания о порядке применения бюджетной классификации, утвержденные Приказом Минфина России от 25 декабря 2008 г. № 145н, другим требованиям унифицированной системы учета и отчетности.

8. Порядок расчетов (наличный, безналичный). В силу п. 4 ст. 4 Федерального закона «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ Банк России устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации (Положение о безналичных расчетах в Российской Федерации, утвержденное ЦБ РФ от 3 октября 2002 г. № 2- П (включает типовую форму платежного поручения и порядок его заполнения); Положение о правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации, утвержденное ЦБ РФ 5 января 1998 г. № 14-П (определяет порядок выдачи наличных денег на заработную плату, выплаты социального характера и стипендии (календарь, карточки учета и др.), Порядок ведения кассовых операций в Российской Федерации, утвержденный ЦБ РФ 22 сентября 1993 г. № 40 (основной документ, определяющий порядок организации выдачи, хранения и другое наличных денег в организации, в том числе бюджетном учреждении, а также единые требования по технической укрепленности и оборудованию сигнализацией помещений касс организаций), приказ Минфина России «О порядке обеспечения наличными деньгами получателей средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» от 3 сентября 2008 г. № 89н (определяет унифицированные формы документов, составляемых для получения наличных средств из бюджета, их регистрации, учета и предоставления).

9. Когда, в каком объеме, на какие цели и на основании каких документов были запрошены получателем бюджетные средства (п. 4 ст. 219, пп. 1, 6 ст. 161 БК РФ).

10. Когда, в каком объеме, на какие цели были использованы, расходованы бюджетные средства (Инструкция по бюджетному учету, утвержденная Приказом Минфина России от 30 декабря 2008 г. № 148н; Указание о порядке применения бюджетной классификации, утвержденное Приказом Минфина России от 25 декабря 2008 г. № 145н).

11. Достигнута ли цель бюджетного финансирования. Фактическое подтверждение достижения цели бюджетного финансирования.

12. Полнота, своевременность и всесторонность мер, принятых органами финансово-бюджетного контроля по недопущению нецелевого использования бюджетных средств.

13. Причины и условия нарушения бюджетного законодательства.

Прокурорская проверка исполнения образовательными бюджетными учреждениями бюджетного законодательства

В зависимости от поводов и оснований прокурорской проверки, ее темы может проводиться комплекс действий по изучению: соответствия деятельности учредительным документам; расчетов сметных назначений; исполнения смет доходов и расходов; использования средств бюджета, в том числе на социальные выплаты, на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд; использования средств государственных внебюджетных фондов; поступления и расходования средств от приносящей доход деятельности; обеспечения сохранности материальных ценностей, находящихся в федеральной (региональной, муниципальной) собственности; использования федерального (регионального, муниципального) имущества, находящегося в оперативном управлении или хозяйственном ведении, поступления в федеральный (региональный, муниципальный) бюджет доходов от использования материальных ценностей, находящихся в федеральной (региональной, муниципальной) собственности; ведения бухгалтерского (бюджетного) учета, достоверности бухгалтерской (бюджетной) отчетности.

Проверочные действия могут проводиться в отношении:

организаций, получающих средства бюджета, средства государственных внебюджетных фондов;

организаций любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, в форме сличения записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации.

Основными целями исследования являются:

полнота и своевременность бюджетного финансирования;

надлежащее исполнение обязанности бюджетного учреждения по зачислению бюджетных средств на единый счет бюджета;

целевое использование бюджетных средств.

Вопросы и обстоятельства, подлежащие установлению:

1. Определяются источники бюджетного финансирования. Это позволит правильно определить уровень правового регулирования и дать оценку законности правовых актов и далее -- действий бюджетного учреждения. Для этого необходимо установить и дать правовую оценку правоспособности бюджетного учреждения как юридического лица и как участника бюджетного процесса и установить:

1) источник бюджетного финансирования.

Оценивается законность и обоснованность финансирования бюджетом данного уровня этого получателя бюджетных средств и избранной формы расходов.

При изучении «документов правоспособности» следует установить:

а) учредителя образовательного учреждения (п. 3 ст. 12 Закона РФ «Об образовании», абз. 3 п. 3 ст. 26.11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ч. 4 ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст.ст. 10, 65 БК РФ).

В соответствии с п. 3 ст. 12 Закона РФ «Об образовании» образовательные учреждения могут быть государственными (федеральными или находящимися в ведении субъекта Российской Федерации), муниципальными, негосударственными (частными, учреждениями общественных и религиозных организаций (объединений). Федеральное государственное образовательное учреждение -- образовательное учреждение, находящееся в федеральной собственности и финансируемое за счет средств федерального бюджета.

Иными словами, выяснение учредителя позволит определить уровень бюджетного финансирования как расходного обязательства бюджета соответствующего уровня (ст.ст. 6, 10, 65, 85, 86, 87 БК РФ);

б) бюджетное или автономное образовательное учреждение (п. 2 ст. 120 ГК РФ, ст. 161 БК РФ, Федеральный закон «Об автономных учреждениях» от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ), поскольку это имеет основополагающее значение при определении правомочий учреждения в сфере бюджетного законодательства.

Так, статусом получателя бюджетных средств обладает только бюджетное учреждение, оно финансируется собственником на основе сметы, доходы от деятельности бюджетного учреждения являются доходами бюджета соответствующего уровня. Автономное учреждение не состоит на бюджетном финансировании, бюджет вправе предусмотреть предоставление таким юридическим лицам субсидии на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг (ст.ст. 69.1, 78.1 БК РФ), в соответствии с нормативными правовыми актами, отвечающими требованиям п. 3 ст. 78 БК РФ, средства автономного учреждения являются его собственными;

2) наличие дополнительного финансирования.

Устанавливается, предусмотрено ли уставом право бюджетного учреждения на осуществление иной приносящей доход деятельности и осуществляется ли такая деятельность, законность ее осуществления (ст. 13 Закона РФ «Об образовании», Правила оказания образовательных услуг, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 7 июля 2002 г. № 505):

а) закреплено ли имущество, земельный участок за образовательным бюджетным учреждением.

В соответствии с п. 1 ст. 296 ГК РФ учреждения, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением этого имущества.

Соблюдение требования законодательства о закреплении имущества (здания), земельного участка за образовательным бюджетным учреждением означает особый правовой режим, определяющий значительные ограничения по владению, пользованию и распоряжению этим имуществом как со стороны собственника, так и со стороны бюджетного учреждения.

Так, в п. 9 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 ГК РФ» от 22 июня 2006 г. № 21 обращено внимание на то, что согласно п. 1 ст. 120 ГК РФ права учреждения на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии со ст.ст. 296, 298 ГК РФ. При этом собственник имущества учреждения может распорядиться по своему усмотрению только изъятым излишним, неиспользуемым либо используемым не по назначению имуществом. Поэтому собственник, передав учреждению имущество на праве оперативного управления, не вправе распоряжаться таким имуществом независимо от наличия или отсутствия согласия учреждения. В то же время согласно п. 1 ст. 296 ГК РФ учреждение, за которым имущество закреплено на праве оперативного управления, владеет, пользуется, распоряжается этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника данного имущества и назначением этого имущества. Поэтому суду следует учитывать, что в случаях, когда распоряжение соответствующим имуществом путем его передачи в арендное пользование осуществляется в целях обеспечения более эффективной организации основной деятельности учреждения, для которой оно создано (в частности, обслуживания его работников и(или) посетителей), рационального использования такого имущества, указанное распоряжение может быть осуществлено учреждением с согласия собственника. При этом передача имущества в аренду с установленными ограничениями не может повлечь за собой квалификацию этого имущества как излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению.

С позиции бюджетного законодательства особое внимание обращается на следующее.

Бюджет в полном объеме несет расходы по содержанию имущества бюджетного образовательного учреждения, что, в частности, не допускает его безвозмездного использования третьими лицами.

Доходы от использования имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности, в числе которого имущество, закрепленное за образовательными бюджетными учреждениями, отнесены к неналоговым доходом бюджета (абз. 1 п. 3 ст. 41 БК РФ).

По общему правилу доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление федеральным бюджетным учреждениям культуры и искусства, здравоохранения, науки, образования, а также архивным учреждениям, отражаются на лицевых счетах указанных учреждений, открытых в органах Федерального казначейства, и направляются на содержание и развитие их материально-технической базы сверх бюджетных ассигнований, предусмотренных ведомственной структурой расходов федерального бюджета. В отношении порядка использования арендных доходов муниципальных бюджетных учреждений Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (пп. 2 п. 11 ст. 5) отсылает к правовым актам представительного органа муниципального образования, т. е. к закону о бюджете соответствующего субъекта РФ;

б) получены ли образовательным учреждением необходимые лицензии, проведена ли аккредитация образовательного учреждения (поскольку лицензированию подлежит определенная деятельность, выяснению подлежит вопрос получения лицензий на такую не основную деятельность).

С точки зрения бюджетного законодательства этот вопрос касается законности предоставления платных образовательных услуг бюджетным учреждением и обусловлен тем, что:

государственные муниципальные услуги образовательного бюджетного учреждения предоставляются безвозмездно согласно государственному (муниципальному) заданию, за их выполнение работники образовательного бюджетного учреждения получают заработную плату из бюджета;

доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, относятся к неналоговым доходам бюджетов (абз. 3 п. 3 ст. 41 БК РФ).

Так, согласно п. 5 Правил оказания образовательных услуг, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 7 июля 2002 г. № 505, платные образовательные услуги не могут быть оказаны государственными и муниципальными образовательными учреждениями взамен или в рамках основной образовательной деятельности (в рамках основных образовательных программ (учебных планов), федеральных государственных образовательных стандартов и федеральных государственных требований, а также (в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации в области образования) в рамках образовательных стандартов и требований), финансируемой за счет средств соответствующего бюджета.

Отказ потребителя от предлагаемых платных образовательных услуг не может быть причиной уменьшения объема предоставляемых ему образовательным учреждением основных образовательных услуг.

По общему правилу средства от приносящей доход деятельности можно направлять на обеспечение деятельности учреждения в целом, т. е. не только на развитие материальной базы, но и на оплату труда сотрудников.

2. Проверяется своевременность составления документов, обеспечивающих исполнение бюджета на определенный финансовый год, в их числе утвержденные главным распорядителем (распорядителем) сметы бюджетного учреждения; их сопоставимость и легитимность (ст.ст. 70, 221 БК РФ) и соблюдение требований бюджетного законодательства для осуществления бюджетного финансирования.

Для федерального бюджета применяется Порядок доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета и передачи бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при реорганизации участников бюджетного процесса федерального уровня, утвержденный Приказом Минфина России от 30 сентября 2008 г. № 104н.

3. Проверяется исполнение бюджетной сметы бюджетного учреждения от бюджетной деятельности (ст.ст. 215.1, 38.2, 219, 239, 161, 162 БК РФ, Указание о порядке применения бюджетной классификации, утвержденное приказом Минфина России от 25 декабря 2008 г. № 145н, Инструкция по бюджетному учету, утвержденная Приказом Минфина России от 30 декабря 2008 г. № 148н, Правила обеспечения наличными деньгами получателей средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденные Приказом Минфина России от 3 сентября 2008 г. № 89н, Положение о безналичных расчетах в Российской Федерации, утвержденное Банком России от 3 октября 2002 г. № 2-П).

Проверка исполнения бюджетной сметы может проводиться комплексно с оценкой соблюдения лимитов бюджетного финансирования либо выборочно по определенным кодам бюджетной классификации, по конкретному бюджетному финансированию.

Согласно ст. 70 БК РФ обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений включает: оплату труда работников бюджетных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами; оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд; уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации; возмещение вреда, причиненного бюджетным учреждением при осуществлении его деятельности.

Наиболее пристальное внимание обращается на такие расходы образовательного бюджетного учреждения, как:

оплата труда;

выплата стипендий;

материальное обеспечение учащихся и студентов из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

питание учащихся и воспитанников;

оплата коммунальных услуг;

уплата земельного налога и налога на имущество.

Суть проверочных действий состоит в сопоставлении утвержденных показателей сметы с данными, содержащимися в платежном поручении, составленном получателем бюджетных средств (особое внимание уделяется получателю средств, дате, сумме, цели бюджетного финансирования, указываемого как согласно коду экономической классификации расходов, так и в текстовом изложении в графе «назначение платежа») Порядок заполнения и оформления платежных поручений по безналичным расчетам установлен Положением о безналичных расчетах в Российской Федерации, утвержденным Центральным Банком России от 3 окт. 2002 г. № 2-П. Согласно п. 3.4 этого Положения платежное поручение составляется на бланке формы 0401060. и первичных документах (п. 3 Инструкции по бюджетному учету, утвержденной Приказом Минфина России от 30 декабря 2008 г. № 148н, ст. 9 Федерального закона «О бухгалтерском учете»), прилагаемых получателем бюджетных средств в обоснование требования о перечислении бюджетных средств, закрепленных в их ведение этого учреждения согласно правовому акту о бюджете, документам обеспечения исполнения бюджета на определенный финансовый год.

Обоснованность бюджетных расходов как полнота первичных оправдательных документов и их легитимность определяется отраслевым законодательством, наличием унифицированных форм документов (по форме и содержанию). Достоверность сведений, указанных в платежном поручении и прилагаемых документах, оценивается по сведениям бухгалтерского, бюджетного учета и путем сопоставления фактического наличия имущества с данными бухгалтерского учета (полнота отражения в учете обязательств, принятие имущества на баланс).

Прокурорская проверка расходования средств на оплату труда, денежное содержание и иные выплаты

Прокурорская проверка расходования средств на оплату труда работников бюджетных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами (ст.ст. 70, 161 БК РФ) с учетом вышеизложенного заключается в том, чтобы определить:

совершены ли работодателем (получателем бюджетных средств) установленные законом действия, направленные на полное и своевременное осуществление расходов на оплату труда;

сроки и виды социальных и иных выплат, производимых по месту работы;

полноту, своевременность, обоснованность таких расходов;

целевое использование бюджетных средств.

Действия, направленные на полное и своевременное осуществление расходов на оплату труда, определяются трудовым законодательством, законодательством об образовании, бюджетным законодательством. Перечень первичных оправдательных документов определяется трудовым законодательством, Инструкцией по бюджетному учету, утвержденной Приказом Минфина России от 30 декабря 2008 г. № 148н, Порядком ведения кассовых операций в Российской Федерации», утвержденным ЦБ РФ от 22 сентября 1993 г. № 40, и др. С позиций ТК РФ оценивается, состоит ли лицо, получающее заработную плату, в трудовых отношениях и соблюдены ли нормы трудового права по оплате труда. Бюджетное законодательство определяет финансово-бюджетные документы, подтверждающие факт выполнения трудовой функции и производства выплат. Иными словами, правовая оценка производится в соответствии с требованиями трудового и бюджетного законодательства на основании: документов личного дела работника, документов по кадровой службе и документов по учету рабочего времени и расчетов с персоналом по оплате труда, образующихся, как правило, в бухгалтерии. Возможно проведение проверки относительно конкретного работника путем сопоставления названных данных различных учетов. Выявление «мертвых душ» производится дополнительно к общему порядку путем проверки и по иным документам, отражающим деятельность образовательного учреждения (например, расписание занятий, графика дежурств и др.).

Унифицированные формы первичной учетной документации по учету труда и его оплаты утверждены постановлением Госкомстата России от 5 января 2004 г. № 1.

По учету кадров:

№ Т-1 «Приказ (распоряжение) о приеме работника на работу», № Т-1а «Приказ (распоряжение) о приеме работников на работу», № Т-2 «Личная карточка работника», № Т-2ГС(МС) «Личная карточка государственного (муниципального) служащего», № Т-3 «Штатное расписание», № Т-4 «Учетная карточка научного, научно-педагогического работника», № Т-5 «Приказ (распоряжение) о переводе работника на другую работу», № Т-5а «Приказ (распоряжение) о переводе работников на другую работу», № Т-6 «Приказ (распоряжение) о предоставлении отпуска работнику», № Т-6а «Приказ (распоряжение) о предоставлении отпуска работникам», № Т-7 «График отпусков», № Т-8 «Приказ (распоряжение) о прекращении (расторжении) трудового договора с работником (увольнении)», № Т-8а «Приказ (распоряжение) о прекращении (расторжении) трудового договора с работниками (увольнении)», № Т-9 «Приказ (распоряжение) о направлении работника в командировку», № Т-9а «Приказ (распоряжение) о направлении работников в командировку», № Т-10 «Командировочное удостоверение», № Т-10а «Служебное задание для направления в командировку и отчет о его выполнении», № Т-11 «Приказ (распоряжение) о поощрении работника», № Т-11а «Приказ (распоряжение) о поощрении работников».

По учету рабочего времени и расчетов с персоналом по оплате труда:

№ Т-12 «Табель учета рабочего времени и расчета оплаты труда», № Т-13 «Табель учета рабочего времени», № Т-49 «Расчетно-платежная ведомость», № Т-51 «Расчетная ведомость», № Т-53 «Платежная ведомость», № Т-53а «Журнал регистрации платежных ведомостей», № Т-54 «Лицевой счет», № Т-54а «Лицевой счет (свт)», № Т-60 «Записка-расчет о предоставлении отпуска работнику», № Т-61 «Записка-расчет при прекращении (расторжении) трудового договора с работником (увольнении)», № Т-73 «Акт о приеме работ, выполненных по срочному трудовому договору, заключенному на время выполнения определенной работы».

Также возможно изучить Журнал операций расчетов по оплате труда, содержащий сведения и ведущийся по форме, утвержденной Инструкцией по бюджетному учету, утвержденной Приказом Минфина России от 30 декабря 2008 г. № 148н. Согласно п. 4 раздела V «Классификация операций сектора государственного управления» Указания о порядке применения бюджетной классификации, утвержденного приказом Минфина России от 25 декабря 2008 г. № 145н, к данным видам расходов бюджетов применяются следующие статьи и подстатьи классификации операций сектора государственного управления: ст. 210 «Оплата труда и начисления на выплаты по оплате труда», которая детализирована подстатьями 211--213.

Подстатья 211 «Заработная плата», на которую относятся расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по оплате труда на основе договоров (контрактов) в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной (муниципальной) службе, трудовым законодательством, в том числе выплаты по должностным окладам, ставкам заработной платы, почасовой оплате, воинским и специальным званиям; надбавки за: квалификационный разряд (классный чин, дипломатический ранг), особые условия государственной и иной службы, выслугу лет, работу и стаж работы в местностях с особыми климатическими условиями, работу со сведениями, имеющими степень секретности и допуск к государственной тайне, шифровальную работу, специальный режим работы, особые условия, должности доцента и профессора, ученые степени, ученое звание, знание иностранного языка, классность водителей, работу в ночное время, праздничные и выходные дни, и др.; выплаты премий, материальной помощи, вознаграждений по итогам работы за год, других вознаграждений и выплат поощрительного, стимулирующего характера, оплата отпусков, а также выплата компенсации за неиспользованный отпуск; оплата за период обучения работников, направленных на профессиональную подготовку, повышение квалификации или обучение другим профессиям, дни медицинского обследования, сдачи крови и отдыха, предоставляемые работникам -- донорам крови, дни участия в выполнении государственных или общественных обязанностей; выплата пособия за первые два дня временной нетрудоспособности за счет средств работодателя, в случае заболевания работника или полученной им травмы (за исключением несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний), выплата выходного пособия в размере среднего месячного заработка на период трудоустройства, а также иные выплаты компенсационного характера в случае увольнения в связи с сокращением штатной численности, ликвидацией, реорганизацией учреждений, изменением их структуры; другие аналогичные расходы.

Подстатья 212 «Прочие выплаты», на которую относятся расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по оплате дополнительных выплат и компенсаций, обусловленных условиями трудового договора, статусом военнослужащих и приравненных к ним лиц, а также статусом прокуроров, судей, депутатов, иных должностных лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе: подъемные пособия при переезде на новое место работы (службы), оплата стоимости проезда к месту отпуска и обратно: лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; судьям, работникам загранучреждений и другим работникам в соответствии с законодательством Российской Федерации, компенсации расходов, связанных с переездом из районов Крайнего Севера, оплата средств при убытии в основной отпуск (до заключения контракта), в отпуск по болезни, единовременное пособие при перезаключении трудового договора, суточные при служебных командировках, продовольственно-путевые деньги, полевые деньги; компенсации: за неиспользованное право на санаторно-курортное лечение, стоимости форменной одежды и обуви (вещевого имущества), стоимости проездных документов на все виды общественного транспорта, за содержание служебных собак по месту жительства, стоимости жилья, связанной с наймом (поднаймом) жилых помещений, за приобретение книгоиздательской продукции и периодических изданий, связанные с депутатской деятельностью, за установку телефона, взамен бесплатного обеспечения лекарственными средствами, взамен лечебно-профилактического питания, за использование личного транспорта для служебных целей, ежемесячные пособия на ребенка; ежемесячные пособия супругам военнослужащих в период их проживания с супругами в местностях, где они вынуждены не работать или не могут устроиться по специальности в связи с отсутствием возможности трудоустройства, а также по состоянию здоровья; другие аналогичные расходы.

На подстатью 213 «Начисления на выплаты по оплате труда» относятся расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по уплате единого социального налога в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации, а также взносов по страховым тарифам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. При этом расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по уплате единого социального налога и взносов по страховым тарифам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний по договорам гражданско-правового характера, заключаемым с физическими лицами, подлежат отражению по тем подстатьям классификации операций сектора государственного управления, где отражаются расходы за оплату услуг по данному договору.

Основные нарушения:

1. Нарушение сроков выплаты заработной платы иных социальных расходов.

2. Произведение выплат в неполном объеме.

3. Произведение выплат: работникам, фактически не состоящим в трудовых отношениях; при фактическом невыполнении трудовой функции согласно штатному расписанию; одновременная оплата как по трудовому контракту, так и по гражданско-правовому договору.

4. Нецелевое использование получателем бюджетных средств (бюджетным образовательным учреждением) бюджетных средств, полученных на оплату труда и иные социальные выплаты.

Следует иметь в виду, что подобные нарушения влекут административную ответственность по ст.ст. 5.27, 15.14 КоАП РФ, уголовную ответственность по ст.ст. 1541, 2851, 2852 УК РФ. В целях восстановления нарушенного права прокурор может обратиться согласно ст. 45 ГПК РФ в суд общей юрисдикции.

Прокурорская проверка расходования средств на оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд

Следует обратить внимание, что правовой оценке подвергаются действия должностных лиц органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных нужд; членов конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, государственного (муниципальный) заказчика (бюджетное учреждение), иных лиц, обеспечивающих и осуществляющих размещение заказа (Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»).

Правовая оценка законности расходования средств на оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд включает в себя:

1. Определение правового положения бюджетного учреждения (получателя бюджетных средств) в размещении заказа, его статус, права и обязанности согласно Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

2. Определение легитимности конкурсной, иной документации по размещению заказа, а при необходимости правовая оценка соблюдения порядка размещения государственного (муниципального) заказа, требований Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

В соответствии со ст. 72 БК РФ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» различает основания для заключения государственного (муниципального) контракта и гражданско-правового договора, регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов в целях, в том числе, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) осуществляется заказчиком в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 55 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в частности, если:

поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий в соответствии с Федеральным законом «О естественных монополиях» от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ;

осуществляется оказание услуг водоснабжения, водоотведения, канализации, теплоснабжения, газоснабжения (за исключением услуг по реализации сжиженного газа), подключение (присоединение) к сетям инженерно-технического обеспечения по регулируемым в соответствии с законодательством Российской Федерации ценам (тарифам);

заключается договор энергоснабжения или купли-продажи электрической энергии с гарантирующим поставщиком электрической энергии;

возникла потребность в работах или услугах, выполнение или оказание которых может осуществляться исключительно органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или подведомственными им государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями, соответствующие полномочия которых устанавливаются нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. При этом заказчик в срок не позднее одного рабочего дня со дня заключения контракта обязан уведомить уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти (при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд), орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации (при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд субъекта Российской Федерации или для нужд муниципального образования). К уведомлению прилагается копия заключенного контракта;

осуществляются поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд на сумму, не превышающую установленного Центральным банком Российской Федерации предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке; при этом заказы на поставки одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг заказчик вправе размещать в течение квартала в соответствии с настоящим пунктом на сумму, не превышающую указанного предельного размера расчетов наличными деньгами. По итогам размещения таких заказов могут быть заключены государственные или муниципальные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры в соответствии с ГК РФ;

осуществляется размещение заказов на приобретение произведений литературы и искусства определенных авторов (за исключением случаев приобретения кинопроектов в целях проката), исполнений конкретных исполнителей, фонограмм конкретных изготовителей для государственных или муниципальных нужд в случае, если единственному лицу принадлежат исключительные права на такие произведения, исполнения, фонограммы;

осуществляется размещение заказов на поставки печатных и электронных изданий определенных авторов, оказание услуг по предоставлению доступа к электронным изданиям для обеспечения деятельности государственных и муниципальных образовательных учреждений, государственных и муниципальных библиотек, государственных научных организаций у издателей таких печатных и электронных изданий в случае, если указанным издателям принадлежат исключительные права на использование таких изданий;

осуществляется размещение заказа на посещение зоопарка, театра, кинотеатра, концерта, цирка, музея, выставки, спортивного мероприятия;

осуществляется размещение заказа на оказание преподавательских услуг физическими лицами;

театром, учреждением, осуществляющим концертную деятельность, в том числе концертным коллективом (танцевальным коллективом, хоровым коллективом, оркестром, ансамблем), телерадиовещательным учреждением, цирком, музеем, домом культуры, дворцом культуры, клубом осуществляется размещение заказа на создание произведений литературы или искусства, указанных в пп. 1--5 ч. 2 ст. 31.1 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», у конкретного физического лица или конкретных физических лиц -- автора сценария, артиста-исполнителя, балетмейстера, ведущего теле- или радиопрограммы, дизайнера, дирижера, драматурга, дрессировщика, инженера цирковых номеров, композитора, концертмейстера, либреттиста, оператора кино-, видео-, звукозаписи, писателя, поэта, режиссера, репетитора, скульптора, хореографа, хормейстера, художника либо на исполнения;

осуществляется размещение заказа на оказание услуг по авторскому контролю за разработкой проектной документации объектов капитального строительства, авторскому надзору за строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом объектов капитального строительства соответствующими авторами;

осуществляется размещение заказа на проведение технического и авторского надзора за проведением работ по сохранению объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации авторами проекта;

осуществляется размещение заказа на оказание услуг, связанных с направлением работника в служебную командировку (проезд к месту служебной командировки и обратно, наем жилого помещения, транспортное обслуживание, обеспечение питания);

осуществляется размещение заказа на оказание услуг по техническому содержанию, охране и обслуживанию одного или нескольких нежилых помещений, переданных в безвозмездное пользование государственному или муниципальному заказчику, в случае, если данные услуги оказываются другому лицу или лицам, пользующимся нежилыми помещениями, находящимися в здании, в котором расположены помещения, переданные в безвозмездное пользование государственному или муниципальному заказчику.

Следует обратить внимание на наличие в установленных законом случаях согласия на размещение государственного (муниципального) контракта у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) (согласно п. 5.3.3.5 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331, к ведению ФАС РФ отнесено осуществление согласования решения заказчика о размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) в случае, если конкурс (аукцион) признан несостоявшимся в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов; согласно п. 4.6. Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного Приказом ФАС России от 15 декабря 2006 г. № 324, территориальный орган ФАС РФ осуществляет согласование решения заказчика о размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд территориальных органов федеральных органов государственной власти, а также уполномоченных ими получателей бюджетных средств, для нужд субъектов Российской Федерации и для муниципальных нужд у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) в случае, если конкурс (аукцион) признан несостоявшимся в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов).

3. Изучение государственного (муниципального) контракта, гражданско-правового договора по размещению заказа для государственных (муниципальных) нужд.

Исследуя государственный (муниципальный) контракт, гражданско-правовой договор, необходимо обратить внимание на наличие следующих условий:

сторона государственного (муниципального) контракта, иного договора вправе потребовать от бюджетного учреждения возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного (муниципального) контракта, иного договора (абз. 2 п. 3 ст. 161 БК РФ);

возмещение убытков бюджетным учреждением в связи с неисполнением, ненадлежащим исполнением договора возможно исключительно в судебном порядке (ст. 239 БК РФ). В соответствии со ст. 239 БК РФ установлен иммунитет бюджета. Иммунитет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется только на основании судебного акта, за исключением случаев, установленных ст.ст. 93.3, 93.4, 142.2, 142.3, 166.1, 218 и 242 БК РФ. Обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основании судебных актов производится в соответствии с гл. 24.1 БК РФ (ст. 239 БК РФ), иными словами, поскольку средства, полученные бюджетным учреждением от предпринимательской деятельности, являются доходами бюджета, то условия договоров о взыскании в досудебном, добровольном порядке, являются ничтожными;

возможность изменения условий гражданско-правовых договоров, согласования новых сроков, а если необходимо, и других условий государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров (абз. 1 п. 3 ст. 161 БК РФ).

Особое внимание уделяется соответствию государственного (муниципального) контракта конкурсной документации, требованиям отраслевого законодательства, например, постановлению Правительства РФ «О порядке прекращения или ограничения подачи электрической и тепловой энергии и газа организациям-потребителям при неоплате поданных им (использованных ими) топливно-энергетических ресурсов» от 5 января 1998 г. № 1.

Следует обратить внимание на наличие изменений и дополнений к государственному (муниципальному) контракту, гражданско-правовому договору по размещению заказа, поводы, основания и лиц, принявших решения о внесений изменений и дополнений к договору.

Проверка проводится с учет императивно установленных требований закона, предусматривающего исчерпывающий перечень оснований для изменений при заключении и исполнении государственного или муниципального контракта (ст. 9 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»).

4. Изучение документов, подтверждающих выполнение работы, их легитимность (определяются отраслевым законодательством, Инструкцией по бюджетному учету, утвержденной приказом Минфина России от 30 декабря 2008 г. № 148н, Постановлением Госкомстата России «Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету основных средств» от 21 января 2003 г. № 7). Например, акта о приеме-передаче объектов основных средств по ф. ОС-1.

5. Установление фактической поставки товара, выполнения работ, оказания услуг.

6. Проверка принятия имущества на баланс.

Одновременно проверяется наличие обязательных гражданско-правовых договоров, заключаемых в целях обеспечения деятельности организации, по водоснабжению, теплоснабжению, газоснабжению энергоснабжению, телефонному обслуживанию; на вывоз мусора и т. п. Особое внимание обращается на индивидуализацию, содержание понятий и характеристики товара, работ, услуг.

При проведении проверки следует учитывать наличие дополнительных данных учета:

реестра закупок (ст. 73 БК РФ). Согласно требованиям ст. 73 БК РФ бюджетные учреждения, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, государственные и муниципальные заказчики обязаны вести реестры закупок, осуществленных без заключения государственных или муниципальных контрактов;

реестра государственных (или муниципальных) контрактов, заключенных по итогам размещения заказов. В соответствии со ст. 18 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченные на ведение реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, осуществляют ведение соответственно реестров государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации, государственных контрактов, заключенных от имени субъекта Российской Федерации, муниципальных контрактов, заключенных от имени муниципального образования. В реестры контрактов не включаются сведения о государственных или муниципальных контрактах и об иных заключенных в соответствии с п. 14 ч. 2 ст. 55 указанного Федерального закона гражданско-правовых договорах.

В реестрах контрактов должны содержаться следующие сведения:

наименование заказчика;

источник финансирования;

способ размещения заказа;

дата проведения аукциона, подведения итогов конкурса или итогов проведения запроса котировок и реквизиты документа, подтверждающего основание заключения контракта;

дата заключения контракта;

предмет, цена контракта и срок его исполнения;

наименование, место нахождения (для юридических лиц), фамилия, имя, отчество, место жительства, идентификационный номер налогоплательщика (для физических лиц) поставщика (исполнителя, подрядчика);

сведения об исполнении контракта.

Перечень первичных оправдательных документов определяется по общим правилам правового регулирования. Наличие унифицированных форм документов выясняется применительно к конкретным договорам по приобретению товара, выполнению работы, получению услуги (например, унифицированные формы № КС-2 и КС-3, утвержденные Постановлением Госкомстата России от 11 ноября 1999 г. № 100, составляемые в случаях, когда стоимость работ, выполняемых подрядчиком, определена в твердых договорных ценах и расчет производится в пределах договорной цены; альбомы унифицированных форм первичной учетной документации, утвержденные постановлениями Госкомстата).

Основные нарушения:

1. Порочность, подложность первичных оправдательных документов, наиболее часто -- актов выполненных работ, экспертных заключений, составленных неуполномоченными лицами;

2. Фактическое невыполнение работ.

3. Непринятие имущества на баланс.

При применении мер прокурорского реагирования следует обратить внимание на установленную административную ответственность за несоблюдение требований Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и иного федерального законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Административная ответственность в соответствии с КоАП РФ установлена за несоблюдение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд при принятии решения о способе размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.29); нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.30); предоставление, опубликование или размещение недостоверной информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а также направление недостоверных сведений, внесение их в реестр государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, реестр недобросовестных поставщиков (ст. 7.31); нарушение условий государственного или муниципального контракта на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.32). Органы исполнительной власти, уполномоченные на возбуждение административного производства и привлечение к административной ответственности за совершение перечисленных административных правонарушений, определены ст. 23.66, ч.1 ст. 28.3 КоАП РФ.

Прокурорская проверка осуществления иной приносящей доход деятельности

...