Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних

11. Причины и условия принятия незаконного правового акта.

12. Каковы последствия принятия незаконного правового акта.

13. Какие органы призваны осуществлять контроль, иные функции обеспечения законности. Полнота, всесторонность и своевременность выполнения ими контрольных функций.

14. Какова мера ответственности лица, допустившего нарушение закона, и лиц, призванных обеспечивать реализацию закона, контроль за законностью в исследуемой сфере правового регулирования; способы восстановления законности, нарушенного права, возмещения причиненного вреда.

12.2 Экономическое обеспечение реализации социальных гарантий и прав несовершеннолетних и молодежи в сфере образования, досуга, спорта, профилактики правонарушений

(ст. 26.10 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

ч. 1 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ)

В соответствии с п. 1 ст. 26.10 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют находящиеся в собственности субъекта Российской Федерации имущество, средства бюджета субъекта Российской Федерации и территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, а также имущественные права субъекта Российской Федерации. Аналогично согласно ч. 1 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

С позиции прокурорского надзора за соблюдением социальных гарантий и прав несовершеннолетних и молодежи в сфере образования, досуга, спорта, профилактики правонарушений к вопросам экономического обеспечения относятся:

1) своевременное перераспределение имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями в соответствии с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, с учетом предоставленного права безвозмездного пользования таким имуществом в условиях переходного периода (абз. 1 п. 1 ст. 26.11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», абз. 1 ч. 1, чч. 2--4 ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; передача имущества между публично-правовыми образованиями различных уровней регламентируется ст.ст. 84, 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 11.1 ст. 154 Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, Правилами составления переданного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления, утвержденными Постановлением Правительства России от 31 декабря 2004 г. № 903, Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ).

В силу п. 2 ст. 26.15 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» состав собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть изменен в соответствии с федеральным законом только в случае изменения полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, указанных в ст. 26.2 и п. 2 ст. 26.3 данного Федерального закона, и(или) изменения системы налогов и сборов Российской Федерации. Состав собственных доходов местных бюджетов может быть изменен федеральным законом только в случае изменения установленного ст.ст. 14, 15, 16 данного Федерального закона перечня вопросов местного значения и(или) изменения системы налогов и сборов Российской Федерации (ч. 3 ст. 55 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений либо не относящееся к видам имущества, перечисленным в чч. 2 и 3 ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом (ч. 5 ст. 50 названного Федерального закона);

2) соблюдение законности по закреплению имущества за государственными (муниципальными) учреждениями, обеспечивающими конституционные права несовершеннолетних в сфере образования, досуга, спорта, профилактики правонарушений (п. 1 ст. 48, ст. 131, абз. 2 п. 1 ст. 122, ст. 268 ГК РФ, ст. 39 Закона РФ «Об образовании», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ, а также, учитывая особенности правового регулирования, предусмотренные п. 6 ст. 33 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», согласно которым этот Федеральный закон применяется к правоотношениям, возникшим после введения его в действие; по правоотношениям, возникшим до введения его в действие, он применяется к тем правам и обязательствам, которые возникнут после введения его в действие);

3) соблюдение законности при приватизации, отчуждении, перепрофилировании, заключении сделок с государственным (муниципальным) имуществом, относящимся к объектам социальной инфраструктуры для детей и возникновение, обособление или приобретение которого предназначено для целей образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей, оказания медицинской, лечебно-профилактической помощи детям, социальной защиты и социального обслуживания детей, учитывая требования Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»;

4) законность в определении имущества, доходы от использования которого составляют доходную часть бюджета соответствующего публично-правового образования (ст.ст. 26.11, 26.12, 26.15 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст.ст. 14--16, 50, 51, 55, гл. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст.ст. 39--47, а также гл. 7 (доходы федерального бюджета), гл. 8 (доходы бюджетов субъекта РФ), гл. 9 (доходы местных бюджетов) БК РФ.

В соответствии с п. 3 ст. 41 БК РФ к неналоговым доходам бюджетов относятся:

доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

средства самообложения граждан;

иные неналоговые доходы;

5) обеспечение сбалансированности бюджета нижестоящего публично-правового образования.

Принимая во внимание, что нами рассматриваются вопросы социальных прав и гарантий несовершеннолетних и молодежи, следует обратить внимание на обязанность вышестоящего публично-правового образования установить и предусмотреть в бюджете межбюджетные трансферты бюджету нижестоящего уровня.

Так, полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, за исключением субвенций из федерального бюджета (ст. 26.2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией РФ, указанные в п. 2 ст. 26.2 рассматриваемого Федерального закона, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, за исключением субвенций из федерального бюджета (п. 1 ст. 26.3 названного Федерального закона). При этом осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами (п. 1 ст. 26.3 указанного Федерального закона).

Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов, за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 18 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Вместе с тем этой же правовой нормой предусмотрено, что в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Однако в п. 3 ст. 1, а также подп. 37 п. 2 ст. 26.3.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» субъектам РФ предписано осуществлять выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом.

Одновременно согласно ст. 26.3 данного Федерального закона законом субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, могут быть установлены нормативы отчислений в местные бюджеты от региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации.

Расходы бюджета субъекта Российской Федерации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и финансовое обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляются в соответствии с БК РФ и федеральным законом, регулирующим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации (п. 3 ст. 26.14 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Правовое регулирование межбюджетных трансфертов определено гл. 16 БК РФ, ст.ст. 57--59, 60--63 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Следует обратить внимание на то, что:

1) определение публично-правового образования, являющегося собственником соответственно федерального, регионального, муниципального имущества (а равно имущества, подлежащего передаче соответствующему публично-правовому образованию), основывается на предметах его ведения и установленном перечне имущества, которое может находится в собственности публично-правового образования;

2) права владения, пользования и распоряжения имуществом (включая закрепление за государственными (муниципальными) учреждениями, унитарными предприятиями) допускаются в отношении имущества, являющегося собственностью соответствующего публично-правового образования с учетом особенностей переходного периода (п. 1 ст. 48, ст. 131, абз. 2 п. 1 ст.ст. 122, 268 ГК РФ, ст. 39 Закона РФ «Об образовании»):

особенности возникновения, осуществления и прекращения права собственности субъекта Российской Федерации, а также порядок учета имущества субъекта Российской Федерации (муниципальной собственности) устанавливаются федеральным законом (п. 4 ст. 26.11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ч. 6 ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);

права собственности определяются согласно реестрам соответственно государственного (муниципального) имущества и требованиям Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (постановление Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 г. № 3020-1, ч. 5 ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», учитывая особенности правового регулирования, предусмотренные п. 6 ст. 33 этого закона).

Согласно ст. 39 Закона РФ «Об образовании» за образовательным учреждением в целях обеспечения образовательной деятельности в соответствии с его уставом учредитель закрепляет объекты права собственности (здания, сооружения, имущество, оборудование, а также другое необходимое имущество потребительского, социального, культурного и иного назначения), принадлежащие учредителю на праве собственности или арендуемые им у третьего лица (собственника);

3) государственное (муниципальное) имущество по правовому режиму классифицируется на: имущество, закрепленное за созданными государственными (муниципальными) учреждениями, унитарными предприятиями; имущество, составляющее казну публично-правового образования;

4) органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе передавать имущество, составляющее казну субъекта Российской Федерации, во временное пользование физическим и юридическим лицам, федеральным органам государственной власти и органам местного самоуправления, отчуждать это имущество, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами, а также с принятыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации (ст. 26.12 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество, составляющее казну, во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами (чч. 1, 2 ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);

5) имущество, созданное в процессе реализации инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований, подлежит безвозмездной передаче в муниципальную собственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, для использования в целях, установленных в соответствии со ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 3.1 ст. 26.11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»);

6) доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средства безвозмездных поступлений и от иной приносящей доход деятельности при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включаются в состав доходов бюджета с учетом положений п. 3 ст. 41 БК РФ (п. 5 ст. 41 БК РФ).

12.3 Законность правового акта о бюджете в части полноты, всесторонности отражения расходных обязательств в сфере образования, досуга, спорта, профилактики правонарушений несовершеннолетних

Ранее нами отмечалось, что задачи и функции публично-правового образования обеспечиваются бюджетным финансированием. Основой бюджетного финансирования служит правовой акт о бюджете.

Закон (решение) о бюджете является нормативным правовым актом, в котором в обязательном порядке отражаются все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов (ст. 32 БК РФ), следовательно, единственным актом, устанавливающим право предоставления бюджетных средств -- исполнение расходных обязательств (ст.ст. 13--15 БК РФ).

В процессе осуществления прокурорско-надзорной деятельности, при установлении причин и условий, способствующих неисполнению, ненадлежащему исполнению законодательства сфере реализации конституционных прав несовершеннолетних в сфере образования, досуга, спорта, профилактики правонарушений, прокуроры сталкиваются с такими фактами, как отсутствие в бюджете расходов на соответствующие цели или неполное либо несвоевременное бюджетное финансирование.

В целях предотвращения (предупреждения) нарушения законности в сфере социальных и экономических прав несовершеннолетних и молодежи прокурору, надзирающему за соблюдением прав несовершеннолетних и молодежи, необходимо принимать участие в правовой оценке законности закона (решения) о бюджете (согласно предметно-зональному принципу деятельности органов прокуратуры) с точки зрения полноты отражения финансовых обязательств соответствующего публично-правового образования в сфере образования, досуга, спорта, профилактики правонарушений.

В связи с чем необходимым является:

определить (дифференцировать) компетенцию Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в области реализации конституционных прав граждан в сфере образования, досуга, спорта, профилактики правонарушений и, используя метод сопоставления, проверить, отражены ли такие расходы в правовом акте о бюджете;

определить правовые акты, принятые субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием в пределах вопросов ведения и требующие для своей реализации бюджетного финансирования, и также, используя метод сопоставления, проверить, отражены ли такие расходы в правовом акте о бюджете;

при необходимости установить долговые обязательства публично-правовых образований, их органов и учреждений, возникшие при реализации прав несовершеннолетних в сфере образования, досуга, спорта, профилактики правонарушений, в целях выяснения причин и условий их возникновения.

Следует иметь в виду, что расходные обязательства публично-правового образования Расходные обязательства -- обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета (ст. 6 БК РФ). определяются предметами ведения и возникают из правовых актов, принимаемых органами власти согласно их компетенции (ст.ст. 6, 65, 84, 85, 87 БК РФ). Правовые акты публично-правового образования, требующие бюджетных расходов на свою реализацию, подлежат включению в реестр расходных обязательств (ст. 87 БК РФ). Под реестром расходных обязательств понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обуславливающих публичные нормативные обязательства Публичные нормативные обязательства -- публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации, за исключением выплат физическому лицу, предусмотренных статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, работников бюджетных учреждений, военнослужащих, проходящих военную службу по призыву (обладающих статусом военнослужащих, проходящих военную службу по призыву), лиц, обучающихся (воспитанников) в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях (ст. 6 БК РФ). и(или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств (ст. 87 БК РФ).

Прокурорская проверка поставленных вопросов может производиться с изучением действующего законодательства в исследуемой сфере, реестра расходных обязательств О порядке представления реестров расходных обязательств субъектов Российской Федерации и сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации : приказ Минфина России от 7 сент. 2007 г. № 76н; О порядке ведения реестра расходных обязательств Российской Федерации : постановление Правительства РФ от 16 июля 2005 г. № 40. , долговой книги (ст.ст. 120, 121 БК РФ Об утверждении порядка ведения государственной долговой книги Российской Федерации в Министерстве финансов Российской Федерации : приказ Минфина России от 20 дек. 2007 г. № 140н; Об утверждении порядка передачи Министерству финансов Российской Федерации информации о долговых обязательствах, отраженных в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации и муниципальных долговых книгах муниципальных образований : приказ Минфина России от 21 дек. 2004 г. № 119н. ).

В целом бюджеты всех уровней (ст. 10 БК РФ) должны с учетом и в пределах предоставленной компетенции содержать расходы на обеспечение выполнения функций образованных ими органов публично-правовых образований, предоставляющих услуги в сфере образования, досуга, спорта, профилактики правонарушений, созданных ими бюджетных учреждений (ст.ст. 70, 161 БК РФ), расходы на публичные нормативные обязательства и средства межбюджетных трансфертов.

Расходы бюджета отражаются согласно требованиям классификации расходов бюджета (ст. 21 БК РФ) и принципу подведомственности расходов бюджета (ст. 381. БК РФ) по главным распорядителям бюджетных средств (п. 2 ст. 21 БК РФ). Формы (виды) бюджетных ассигнований исчерпывающим перечнем определены в ст. 69 БК РФ и раскрыты в ст.ст. 69.1, 70, 74.1, 78, 78.1, 79, 80 БК РФ.

В соответствии со ст. 69 БК РФ к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на: оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд; социальное обеспечение населения; предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями; предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам -- производителям товаров, работ, услуг; предоставление межбюджетных трансфертов; предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права; обслуживание государственного (муниципального) долга; исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

К бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) в соответствии со ст. 69.1 БК РФ относятся ассигнования на: обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений; предоставление субсидий автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных (муниципальных) услуг физическим и(или) юридическим лицам; предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными и автономными учреждениями, в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг физическим и(или) юридическим лицам; закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций бюджетного учреждения), в том числе в целях: оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам; осуществления бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности (за исключением государственных (муниципальных) унитарных предприятий); разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа; закупки товаров в государственный материальный резерв.

Обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений согласно ст. 70 БК РФ включает:

оплату труда работников бюджетных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами; оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд;

уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации;

возмещение вреда, причиненного бюджетным учреждением при осуществлении его деятельности.

Согласно ст. 6 БК РФ публичные нормативные обязательства -- это публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации, за исключением выплат физическому лицу, предусмотренных статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, работников бюджетных учреждений, военнослужащих, проходящих военную службу по призыву (обладающих статусом военнослужащих, проходящих военную службу по призыву), лиц, обучающихся (воспитанников) в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях. В соответствии со ст. 74.1 БК РФ к бюджетным ассигнованиям на социальное обеспечение населения относятся бюджетные ассигнования на предоставление социальных выплат гражданам либо на приобретение товаров, выполнение работ, оказание услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер социальной поддержки населения. Социальное обеспечение населения может осуществляться посредством принятия публичных нормативных обязательств. Бюджетные ассигнования на исполнение указанных публичных нормативных обязательств предусматриваются отдельно по каждому виду обязательств в виде пенсий, пособий, компенсаций и других социальных выплат, а также осуществления мер социальной поддержки населения.

Из положений п. 3 ст. 184.1 БК РФ вытекает, что законом (решением) о бюджете устанавливается отдельной строкой общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств. В силу требований абз. 3 п. 4 ст. 21, ст.ст. 18, 29 БК РФ каждому публичному нормативному обязательству, долгосрочной целевой программе (подпрограмме), обособленной функции (сфере, направлению) деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления) присваиваются уникальные коды целевых статей и (или) видов расходов соответствующего бюджета.

Таким образом, согласно требованиям ст.ст. 32, 37 БК РФ закон (решение) о бюджете, в частности, должен содержать следующие расходы.

Закон субъекта Российской Федерации о бюджете:

расходы на обеспечение функций бюджетных учреждений субъекта РФ, предоставляющих государственные услуги в сфере общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях; начального, среднего и дополнительного профессионального образования; дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения (ст. 70 БК РФ);

бюджетные ассигнования на исполнение соответствующих публичных нормативных обязательств, включающие расходы на социальную поддержку и социальное обслуживание детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), либо предоставление субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан (подп. 24 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации»); поддержку изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности (подп. 20 п. 2 ст. 26.3 указанного Федерального закона); осуществление региональных и межмуниципальных программ и мероприятий по работе с детьми и молодежью (подп. 58 п. 2 ст. 26.3 указанного Федерального закона).

Кроме того, должно предусматриваться образование (ст. 135 БК РФ) См. : О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации : федер. закон Рос. Федерации от 26 апр. 2007 г. № 63-ФЗ. П. 4.1 ст. 2.:

регионального фонда финансовой поддержки (совокупность дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности): поселений (абз. 2 п. 1 ст. 137 БК РФ, а также абз. 2 п. 2 ст. 142.2 БК РФ); муниципальных районов (городских округов) муниципальных районов (абз. 2 п. 1 ст. 138 БК РФ), ч. 2 ст. 60 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российский Федерации»;

регионального фонда компенсаций (совокупность субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке (ст. 140 БК РФ), а также в случаях, предусмотренных п. 5 ст. 137 БК РФ;

регионального фонда софинансирования расходов (совокупность субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (ст. 139 БК РФ);

могут быть образованы фонд муниципального развития (ч. 1 ст. 62 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»); фонд софинансирования социальных расходов (ч. 2 ст. 62 названного Федерального закона).

Местные бюджеты (ст. 10 БК РФ, ч. 3 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») с учетом общих требований, в частности, должны содержать:

бюджет муниципального поселения -- программы мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении (п. 30 ч. 1 ст. 17 названного Федерального закона);

бюджет муниципального района -- расходы на обеспечение функций бюджетных учреждений муниципального района, предоставляющих муниципальные услуги в сфере общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, в пределах предоставленных полномочий п. 11 ч. 1 ст. 15 названного Федерального закона.

В решении о бюджете муниципального района (ст. 142 БК РФ) предусматривается районный фонд финансовой поддержки поселений (совокупность дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (ст. 142.1 БК РФ).

В состав собственных доходов бюджетов муниципальных районов, в которых формирование представительных органов муниципальных районов осуществляется в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», включаются субвенции, предоставляемые из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, установленных пп. 5, 6, 12--14 и 16 ч. 1 ст. 15 указанного Федерального закона (ч. 2 ст. 55 указанного Федерального закона).

Бюджет муниципального округа соответственно должен включать расходы на обеспечение:

функций бюджетных учреждений муниципального округа, предоставляющих муниципальные услуги в сфере организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, в пределах предоставленных полномочий п. 13 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

программы мероприятий по работе с детьми и молодежью в городском округе (п. 34 ч. 1 ст. 16 указанного Федерального закона).

При установлении факта неисполнения требований законодательства в сфере образования, досуга, спорта, профилактики правонарушений несовершеннолетних, вызванного отсутствием в бюджете расходов на соответствующие цели либо предусмотрением их в недостаточном объеме, следует иметь в виду, что ответственность за полноту (ст. 32 БК РФ) и обоснованность (ст. 37 БК РФ) бюджетных расходных обязательств несут получатели бюджетных средств (ст. 162 БК РФ), их главные распорядители (распорядители) бюджетных средств (подп. 4 п. 1 ст. 158 БК РФ), финансовые органы (п. 2 ст. 171 БК РФ), высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), глава местной администрации (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования См. : часть 1 ст. 34, ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; п. 1 ст. 154 БК РФ.) (п. 1 ст. 171 БК РФ).

С целью выявления лица (участника бюджетного процесса), допустившего нарушение закона, необходимо учитывать процессуальный порядок составления проекта бюджета.

Главный распорядитель (распорядитель) (ст. 6, ст. 158, 38.1, п. 2 ст. 21 БК РФ) согласно сформированному им перечню подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств (подп. 2 п. 1 ст. 158 БК РФ) в соответствии с п. 2 ст. 69.2 БК РФ формирует государственные (муниципальные) задания (подп. 9 п. 1 ст. 158 БК РФ).

В силу п. 2 ст. 69.2 БК РФ государственное (муниципальное) задание Согласно ст. 6 БК РФ государственное (муниципальное) задание -- документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ). должно содержать:

выписку из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения государственного (муниципального) задания;

показатели, характеризующие состав, качество и(или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ);

порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;

требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания.

Государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам также должно содержать:

определение категорий физических и(или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;

порядок оказания соответствующих услуг;

предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов).

Бюджетное учреждение как получатель бюджетных средств (ст. 6 БК РФ) согласно данному ему заданию, нужд и потребностей бюджетного учреждения, необходимых для предоставления государственных (муниципальных) услуг, определяемых согласно типу, виду образовательного учреждения, с учетом экономически обоснованных нормативов затрат, обязательств бюджетного учреждения, формирует и представляет распорядителю, главному распорядителю бюджетных средств бюджетную заявку для составления проекта бюджета Учитывая экономический характер бюджета, в процессе его исполнения получателям бюджетных средств предоставлено право вносить соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи (ст. 162 БК РФ); главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств вправе вносить предложения финансовому органу по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств, по формированию и изменению сводной бюджетной росписи (ст. 158, ст. 217 БК РФ). Финансовый орган вправе в пределах, предусмотренных п. 3 ст. 217 БК РФ, вносить изменения в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон (решение) о бюджете. Руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, глава местной администрации наделен правом инициирования внесения изменений в бюджет (п. 3 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ч. 12 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»)..

Сформированные заявки главный распорядитель (распорядитель) бюджетных средств передает в финансовый орган (п. 1 ст. 154, п. 2 ст. 171 БК РФ) для формирования проекта бюджета в порядке, предусмотренном гл. 20 БК РФ, подп. 2 п. 2 ст. 21 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который готовит проект бюджета со всеми документами для представления его высшим исполнительным органом высшим должностным лицом, главой администрации в законодательный (представительный) орган (ст.ст. 185, 186 БК РФ). Утверждение бюджета является исключительной компетенцией законодательного (представительного) органа (п. 1 ст. 153 БК РФ, подп. «а» п. 2 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», п. 2 ч. 10 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Важным аспектом прокурорского исследования государственного (муниципального) задания и далее сметы бюджетного учреждения является установление соблюдения федеральных, региональных государственных минимальных социальных стандартов и муниципальных минимальных социальных стандартов при определении затрат на предоставление государственных (муниципальных) услуг в сфере образования, досуга, спорта, профилактики правонарушений несовершеннолетних.

В соответствии с п. 2 ст. 26.14 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно устанавливают региональные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов бюджета субъекта Российской Федерации на финансовое обеспечение полномочий, указанных в ст. 26.2 и п. 2 ст. 26.3 данного Федерального закона. Органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения (ч. 2 ст. 53 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

12.4 Прокурорский надзор за исполнением требований бюджетного законодательства бюджетными учреждениями в сфере образования, досуга, спорта, профилактики правонарушений несовершеннолетних

С позиции прокурорского надзора бюджетные процессуальные действия на стадии исполнения бюджета, составляющие предмет прокурорского надзора, могут быть классифицированы на:

действия публично-правового образования по обеспечению законности бюджетного процесса;

действия, обеспечивающие соблюдение участниками бюджетного процесса требований бюджетного законодательства (что возлагается соответственно на собственника, учредителя, уполномоченного органа публично-правового образования, главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, а также получателя бюджетных средств);

действия участников бюджетного процесса по обеспечению исполнения бюджета на определенный финансовый год (что возлагается, в первую очередь, соответственно на высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, местную администрацию муниципального образования (ч. 1 ст. 215.1 БК РФ) и предусматривает совершение необходимых действий по обеспечению сбалансированности бюджета, предусмотренных разд. IV БК РФ), главных администраторов доходов (администраторов доходов), главных администраторов дефицита бюджета (администраторов дефицита бюджета);

действия получателя бюджетных средств (в том числе бюджетного учреждения) по исполнению бюджета на определенный финансовый год.

Применительно к теме исследования нами рассматриваются вопросы легитимности действий бюджетного учреждения (применяемые в своей совокупности) согласно установленным требованиям, обеспечивающих соблюдение законности участниками бюджетного процесса как в целом, так и применительно к исполнению закона (решения) о бюджете на определенный финансовый год, а также при использовании бюджетных средств.

К действиям, обеспечивающим соблюдение бюджетного законодательства бюджетными образовательными учреждениями, относятся общие вопросы правоспособности юридического лица и участника бюджетного процесса.

Общие вопросы правоспособности юридического лица

Принятие, утверждение устава бюджетного образовательного учреждения (ст.ст. 48, 49, 51, 52, 54, 120 ГК РФ).

Определение статуса образовательного учреждения производится согласно учредительным документам и требованиям пп. 2, 4 ст. 12 Закона РФ «Об образовании», абз. 2 п. 120 ГК РФ, Федерального закона «Об автономных учреждениях» от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ, п. 3 ст. 26.11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ч. 4 ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иного законодательства в соответствии со специальным типом и видом бюджетного образовательного учреждения.

В силу положений п. 2 ст. 120 ГК РФ государственное или муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением.

Кроме того, поскольку согласно п. 3 ст. 120 ГК РФ особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами, необходимо выяснить, отвечает ли устав проверяемого образовательного учреждения типовой форме, утверждаемой Правительством РФ См.: Об утверждении Типового положения об общеобразовательном учреждении : постановление Правительства Рос. Федерации от 19 мая 2001 г. № 196.. В силу п. 5 ст. 12 Закона РФ «Об образовании» деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений регулируется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, и разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений Об утверждении Типового положения о дошкольном образовательном учреждении : постановление Правительства Рос. Федерации от 12 сент. 2008 г. № 666; Об утверждении типового положения об общеобразовательном учреждении : постановление Правительства Рос. Федерации от 19 марта 2001 г. № 196; Об утверждении Типового положения о кадетской школе (кадетской школе-интернате) : постановление Правительства Рос. Федерации от 15 нояб. 1997 г. № 1427..

Следует обратить внимание на приведение учредительных и иных правоустанавливающих документов в соответствие с изменениями в действующем законодательстве. Так, издано постановление Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации об образовательных учреждениях, в которых обучаются (воспитываются) дети с ограниченными возможностями здоровья» от 18 августа 2008 г. № 617, согласно которому формулировка «с отклонениями в развитии» изменена на «с ограниченными возможностями здоровья».

Регистрация бюджетного образовательного учреждения как юридического лица (абз. 2 п. 1 ст. 2, ст. 52 ГК РФ, Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ).

Исследованию подлежат как учредительные документы юридического лица, так и документы, подтверждающие государственную регистрацию юридического лица, а также документы об изменениях, внесенных в учредительные документы и документы, подтверждающие государственную регистрацию таких изменений (ст.ст. 49, 51 ГК РФ, ст. 13 Закона РФ «Об образовании», Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», постановление Правительства Российской Федерации «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц» от 17 мая 2002 г. № 319, Правила ведения Единого государственного реестра юридических лиц и предоставления содержащихся в нем сведений, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 19 июня 2002 г. № 438).

Согласно п. 2 ст. 51 ГК РФ юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц. Внесение записи в государственный реестр подтверждается документом, форма которого устанавливается Правительством Российской Федерации (п. 7 Правил ведения Единого государственного реестра юридических лиц и предоставления содержащихся в нем сведений, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 19 июня 2002 г. № 438).

Формы и требования к оформлению документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц, утверждены постановлением Правительства РФ «Об утверждении форм и требований к оформлению документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц, а также физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей» от 19 июня 2002 г. № 439.