Приватизация и приватизаторы (теория и практика российской приватизации)

С появлением ваучеров как особого типа ценных бумаг связано функционирование в нашей стране специальных инвестиционных фондов приватизации (чековых инвестиционных фондов - ЧИФ), не типичных для мировой практики. Зарубежные инвестиционные фонды - это, как правило, открытые акционерные общества, которые мобилизуют средства населения путем эмиссии собственных акций, инвестируют свои средства в ценные бумаги других организаций и ведут торговли ценными бумагами. Чековый же инвестиционный фонд может быть только закрытого типа, то есть он не имеет права выкупать свои акции у акционеров. Это связано с характером ваучеров как ценных бумаг. Дело в том, что задача накопления чеков для использования в процессе приватизации осложняется их распыленностью (владельцами чеков являются все жители страны) и сроком действия (один год). Поэтому закрытый тип отечественных чековых инвестиционных фондов позволяет успешнее централизовать чеки, а самому фонду придает более устойчивый характер.

Важно раскрыть функции чековых инвестиционных фондов, состоящие:

а) в мобилизации ваучеров за счет эмиссии собственных акций;

б) в инвестировании их в ценные бумаги приватизированных предприятий;

в) в торговых операциях (спекуляции) с ваучерами.

Следовательно, в задачу чековых инвестиционных фондов входило аккумулирование чеков населения и обмен их на акции предприятий. Минимальный размер уставного капитала чековых инвестиционных фондов составляет 500 тыс. руб. На начало 1994 г. в России действовало около 700 чековых инвестиционных фондов, причем всего больше их в Москве и Московской области (106), Санкт-Петербурге (44), Свердловской области (25). На эти три центра приходилось 46% всех чековых инвестиционных фондов.

При анализе законодательной базы начального этапа приватизации необходимо также учитывать тот факт, что разгосударствление собственности является лишь одной из составных частей более общего процесса трансформации отношений собственности. Не менее важной задачей является обеспечение гарантии экономической реализации новых форм собственности, которая невозможна без наличия соответствующих правовых и институциональных условий. Фактически приватизированные предприятия в начале 90-х годов были обречены на неэффективность, поскольку отсутствовали механизмы реализации новых форм собственности: не были приняты законы об акционерных обществах и о рынке ценных бумаг, оказались не созданными эффективная банковская система и страховой рынок и т.д. Кроме того, следует также отметить, что массовая приватизация в Российской Федерации произошла в период, когда отсутствовали не только какие-либо органы внешнего финансового контроля, но и сами представления о необходимости вовлечения независимых контрольных институтов в приватизационные процессы. Недостаток контроля привел к серьезным нарушениям не только приватизационных процедур, но также прав граждан - простых акционеров.

Возможно, итоги «ваучерной» приватизации были бы несколько иными, если бы в нашей стране был использован зарубежный опыт участия высших органов финансового контроля в проведении массовой приватизации. Однако, как известно, история не знает сослагательного наклонения. Тем не менее, целесообразным указать, что существующие международные стандарты аудита приватизации предполагают не только возможность, но и обязательность привлечения высших органов финансового контроля к контролю за ходом массовой приватизации.

Так, например, согласно принципам, изложенным в Руководстве по стандартам аудита приватизации, ВОФК должны контролировать процесс обучения широкой общественности новым знаниям и практическим навыкам, связанным с участием граждан в массовой приватизации. В частности, контрольные органы должны внимательно оценивать эффективность просветительских кампаний, проводимых государством, оценивать механизмы, используемые для распространения ключевой информации о предприятиях, продаваемых на основании программы массовой приватизации. При этом ВОФК должны убедиться, что уровень знаний граждан и качество подаваемой им информации являются достаточными для того, чтобы потенциальные «массовые инвесторы» могли принять взвешенное решение (Раздел 5, Принцип 24).

Кроме того, международные стандарты требуют, чтобы ВОФК уделяли особое внимание контролю за действиями посредников (брокеров, дилеров, инвестиционных фондов, трастов и пр.) в условиях массовой приватизации. Согласно Принципу 25, ВОФК должны контролировать юридические и процедурные рамки, в которых действуют посредники, и убеждаться в эффективности правового регулирования в этой сфере. ИНТОСАИ специально разъясняет, что формирование рынка посредников, включая инвестиционные фонды, трасты и сеть брокеров и дилеров, является обычным следствием массовой приватизации. Причем посредниками становятся как те, кто имеет реальное представление о рыночных механизмах, так и те, кто просто выдает себя за специалиста.

«Поскольку инвесторы могут иметь недостаточно знаний о своих правах как непосредственных акционеров, они могут получить также ложное представление о своих правах, имея дело с посредниками. Такого рода факты можно увидеть на примере широко распространенных схем «финансовых пирамид» в большом числе стран. Итогом таких схем становятся не только суровые экономические потери, но также политические и социальные волнения, которые могут обернуться насилием в обществе. Для того чтобы защитить общество, государство должно установить законодательные рамки с тем, чтобы управлять как процессом возникновения, так и деятельностью подобного рода посредников». При этом ВОФК должны контролировать, насколько полно действующая правовая база устанавливает механизмы ответственности посредников за совершенные ими злоупотребления и нарушения прав граждан - участников массовой приватизации.

Кроме того, ваучер, призванный обеспечить более или менее равномерный доступ граждан к приватизируемой собственности, в конкретной социально-экономической и политической ситуации начала 90-х годов ХХ века в России, привел к прямо противоположным результатам:

- во-первых, в условиях высокой инфляции огромная масса народа не имела реальных финансовых возможностей участвовать в создании новой экономики через приватизацию, а также рыночных механизмов в форме предпринимательской деятельности. Средства людей, доверивших свои накопления государству - Сбербанку, Росгосстраху, были обесценены. Фактическая ликвидация вкладов населения привела к тому, что людям не на что было покупать акции. Основная масса населения, получившая ваучеры, не верила в их будущее, проявив нетерпение и не дождавшись обещанных двух «Волг»», стремилось поскорее избавиться от них, что было на руку тем, кто сумел быстро «сделать» деньги в торговле ими или на иных операциях и сконцентрировать ваучеры в своих руках в большом количестве. Эта часть формировавшихся «эффективных собственников» после объявления широкомасштабной приватизации располагала значительно большими возможностями на втором этапе приватизации - скупить по дешевке общественное богатство в форме несостоятельного предприятия, производства и т.д.;

- во-вторых, более благоприятные возможности для бизнеса и конкурентной среды открывались у перестроившейся номенклатуры, директоров предприятий, чиновников отраслевых министерств, представителей региональной власти, а также теневой структуры, выведенной на легальный рынок. С лета 1987 г., когда был дан старт утверждению полноты хозяйственной власти в руках руководителей предприятий, и до официального начала «гайдаровских реформ» перестроившаяся номенклатура уже приобрела определенный опыт в нелегальном перераспределения государственной собственности, спровоцировав “стихийную приватизацию”. Передача ваучеров в различные фонды или руководству приватизируемых предприятий не меняла сути проблемы, она лишь увеличивала возможности руководителей сконцентрировать их большее количество в своих руках и использовать все это с большой личной выгодой. Экономисту И. Устинову принадлежит вывод относительно того, что ваучеры как носители собственности «по отдельности ничего не стоили», а «в условиях начавшейся приватизации они в своей массе превратились в реальную силу». Реальные черты обстановки в России на момент начала чековой приватизации - отсутствие платежеспособного спроса населения, массовая скупка приватизационных чеков тогдашними директорами и владельцами свободных средств, а то и просто теневыми структурами, а также зарубежными инвесторами, максимально высокие темпы легального приватизационного процесса. Крупными и средними собственниками становились те, у кого были деньги, пусть даже «сделанные» в результате честных торговых и валютных операций, или на обмане государства, или взятые у него же в кредит. Уже на первом этапе приватизации появились олигархи, которые через свои каналы имели доступ к финансам государства;

в-третьих, в процессе первого этапа приватизации иностранные граждане, несмотря на опасения, связанные с экономической и политической нестабильностью в России, имели более благоприятные условия для участия в приватизации, чем российские граждане, поскольку они располагали неизмеримо большими материальными средствами. По данным бывшего председателя Госкомимущества В. Полеванова, в руках иностранных компаний и их подставных структур оказалось 500 крупнейших приватизированных предприятий России с реальной стоимостью не менее 200 млрд. долларов. Эти предприятия были фактически проданы за бесценок - 7,2 млрд. долл. Значительные пакеты акций нефтяных, конверсионных и авиационных предприятий приобрели такие известные зарубежные фирмы, как «Сименс», «Боинг», «Сикорский». Иностранными гражданами были скуплены 28% акций Красноярского алюминиевого завода и 48% Братского алюминиевого завода. За бесценок были проданы:

77 предприятий в металлургии;

85 - в машиностроении;

66 - в нефтегазовой отрасли;

65 - в химической промышленности.

По данным печати, граждане Израиля М. и Л. Черных скупили огромное количество акций «Газпрома». Иностранцы, скупавшие акции государственных предприятий, делали это порой не ради вложений капиталов в производство, а в целях их перепродажи, спекуляции. В этой связи также следует отметить, что приватизация не повлекла за собой заметного усиления притока иностранного капитала.

1.3 Законодательство “денежной” приватизации (1994-1999 гг.)

Указ Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» свидетельствовал о переходе от «ваучерного» к денежному этапу приватизации и определял особенности приватизации в период денежной приватизации. Формально введение новой приватизационной модели было связано с острой необходимостью решения двух задач - пополнения федерального бюджета и привлечения инвестиций для реструктурирования предприятий. Лозунг о привлечении инвестиций был чем-то вроде попытки хотя бы частично компенсировать предприятиям по сути внеэкономические методы продаж на предыдущем этапе.

На практике задача максимального увеличения доходов федерального бюджета стала основной, что привело, в частности, к таким неоднозначным решениям, как проведение залоговых аукционов. По мнению экспертов, несмотря на очевидные нарушения, допущенные в ходе проведения ряда залоговых аукционов (например, случаи, когда конкурс фактически отсутствовал, а аукцион был формой завуалированного самовыкупа акций), правовые возможности для опротестования сделок могут быть ограничены наличием ряда судебных решений, подтверждающих законность результатов некоторых из проведенных аукционов. Такое положение дел еще раз подтверждает вывод о несовершенстве, неполноте и противоречивости правовой базы приватизации.

С началом «денежного» этапа задача максимизации доходов федерального бюджета стала доминирующей, поэтому дилемма «инвестиции - бюджет» в 1995-2000 гг. была решена в пользу последнего. В целом применительно к 1995-2000 гг. непосредственно в сфере приватизации можно говорить о трансформации единой приватизационной политики в спонтанный процесс «сброса» остаточных пакетов акций, который переходит на региональный уровень. Для этого периода стало характерным также использование квази-приватизационных инструментов для привлечения политических союзников среди региональной элиты и крупнейших финансовых группировок. Продолжался и процесс консолидации и интенсивного дальнейшего перераспределения собственности между крупнейшими финансовыми альянсами и компаниями - естественными монополиями.

Хорошо известна и практика проведения залоговых аукционов конца 1995 г. Хронический бюджетный кризис и провал бюджетного задания по приватизации на 1995 г. стали одним из наиболее весомых стимулов для реализации этой схемы. Состоявшиеся 12 аукционов по ряду крупнейших российских предприятий в совокупности принесли в бюджет 5,1 трлн. рублей, включая 1,5 трлн. рублей погашенной задолженности предприятий государству. Среди фактических победителей доминировали два крупных российских банка - «ОНЭКСИМ» и «Менатеп». Вне зависимости от юридической «оболочки», эти аукционы представляли собой в значительной степени завуалированный самовыкуп пакета акций предприятиями, либо прямую неконкурентную продажу пакета акций заинтересованным банкам. Вместе с тем целый ряд судебных разбирательств и проверок легитимности этих сделок в 1996-1997 г. не позволяет делать каких-либо выводов о нарушениях правового характера, допущенных в ходе залоговых аукционов и последующей продажи предмета залога. Это, тем не менее, дает основания не столько для выводов о прозрачности состоявшихся сделок, сколько о несовершенстве имевшейся на соответствующий момент нормативно-правовой базы.

Очевидно, что практически все залогодержатели были заинтересованы получить данные пакеты в собственность и при этом минимизировать соответствующие финансовые затраты. Наиболее предпочтительным вариантом стала квази-открытая продажа заложенного пакета акций и приобретение его в собственность через аффилированных лиц. К началу 1998 г. этот вариант уже был использован в отношении пакетов акций нефтяных холдингов:

- «ЮКОС» (45% вначале и 33,3% после «разводнения», квалифицированный контроль банка «Менатеп»);

- «Сиданко» (51%, контроль ОНЭКСИМбанка);

- "Сибнефть" (51%, формально "Нефтяная финансовая компания");

- «Сургутнефтегаз» (40,12%, фактический самовыкуп эмитентом);

- "Лукойл" (5%, фактический самовыкуп эмитентом);

- РАО "Норильский никель" (38%, контроль ОНЭКСИМбанка).

Хорошо известны скандалы, сопровождавшие большинство из этих сделок. Пожалуй, наиболее бесконфликтно прошли продажи заложенных пакетов акций НК «Сургутнефтегаз» и "Лукойл", являвшиеся тривиальным самовыкупом акций компаниями-эмитентами через посредничество управляющих компаний их пенсионных фондов. Во всех описанных случаях также обращает на себя внимание крайне малое превышение стартовой цены и, соответственно, незначительная выручка государства. Главные причины этого - отсутствие реальной конкуренции, «договорной» характер ряда аукционов, неудовлетворительно сформулированные требования и условия приватизационных сделок.

К середине 90-х годов со всей остротой встал вопрос о необходимости принятия нового закона о приватизации, а также о создании механизмов внешнего контроля за ходом приватизации. Важную роль в решении этих задач сыграла Государственная Дума Российской Федерации, которая, в частности, создала Комиссию по анализу итогов приватизации в 1992-1996 годах и ответственности должностных лиц за ее негативные результаты, инициировала серию широкомасштабных обсуждений результатов приватизации начала 90-х годов и приняла ряд важных постановлений.

Одним из элементов формирования системы реального контроля за ходом приватизации стало принятие в 1995 году Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», наделившего этот конституционный орган правом оценивать законность, эффективность и целесообразность действий органов исполнительной власти в сфере распоряжения государственным имуществом (в том числе его приватизации, продажи). Кроме того, в Федеральный закон от 16 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» была включена норма, устанавливающая обязательное привлечение государственного финансового контрольного органа к определению рыночной стоимости имущества в случае, если владельцем акций общества являются государство и (или) муниципальное образование (абзац 3 части 3 статьи 77). Однако на практике не были созданы конкретные правовые и институциональные инструменты, которые позволили бы реально включить контур внешнего государственного контроля в процесс приватизации.

Новый Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» (далее - Закон о приватизации 1997 года) значительно улучшал правовое регулирование отношений по приватизации и содержал ряд новаций. Он частично восполнил пробелы законодательства о приватизации, ввел новые способы приватизации государственного и муниципального имущества, существенно изменил форму проведения конкурсов. Инвестиционный конкурс был упразднен, а переход права собственности на проданное на коммерческом конкурсе имущество стал возможен только после выполнения победителем инвестиционных и (или) социальных условий в отношении объекта приватизации.

В Законе о приватизации 1997 года акцент был перенесен с приватизации предприятий на государственное имущество - имущественные доли государства в акционерных обществах. Законом устанавливались приоритеты в осуществлении приватизации, ограничения при ее проведении, порядок отчуждения государственного имущества в собственность физических и юридических лиц. Статья 4 Закона предусматривала, что Программа приватизации содержит прогноз проведения приватизации государственного имущества в соответствующих отраслях экономики Российской Федерации:

- прогноз изменения платежного баланса Российской Федерации вследствие приватизации государственного имущества;

- прогноз увеличения внутренних и внешних инвестиций в экономику Российской Федерации вследствие приватизации государственного имущества; требования к программам приватизации субъектов Российской Федерации в области обеспечения определенных в настоящем Федеральном законе целей и способов приватизации государственного имущества;

- порядок выбора способов приватизации государственного имущества и принятия решений о его приватизации;

- условия закрепления акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ соответственно в государственной и муниципальной собственности;

- порядок принятия решений об использовании в отношении созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ специального права на участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в управлении открытыми акционерными обществами ("золотой акции");

- порядок оценки стоимости приватизируемого государственного имущества;

- определение льгот работникам государственных и муниципальных унитарных предприятий, преобразуемых в открытые акционерные общества, и порядок предоставления таких льгот;

- порядок и нормативы распределения денежных средств, полученных в результате приватизации федерального имущества.

В статье 16 указывались cемь способов приватизации имущества:

- продажа государственного или муниципального имущества на аукционе, в том числе продажа акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;

- продажа государственного или муниципального имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями;

- продажа акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ их работникам;

- выкуп арендованного государственного или муниципального имущества;

- преобразование государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100 процентов акций которых находится в государственной или муниципальной собственности;

- внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ;

- отчуждение находящихся в государственной или муниципальной собственности акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ владельцам государственных или муниципальных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения таких акций.

Законодательно предусматривались механизмы защиты прав собственника и инвестора, обеспечения социальных гарантий работникам открытых акционерных обществ, созданных посредством преобразования государственных и муниципальных унитарных предприятий (статьи 27, 29). Кроме того, в Законе содержалась норма (статья 31), позволяющая оценивать ранее совершенные сделки приватизации государственного и муниципального имущества и признавать их ничтожными с момента их заключения, если они не содержали стоимостной оценки приватизированного имущества.

В соответствии с Законом о приватизации 1997 года Правительство Российской Федерации ежегодно одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год обязано было представлять в Государственную Думу проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в Программу приватизации.

Вместе с тем необходимо отметить, что, вопреки требованиям Закона о приватизации 1997 года, Государственной Думой так и не была принята Государственная программа приватизации. На деле это означало, что Закон о приватизации 1997 года по существу не действовал, а приватизация осуществлялась на базе Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации и Основных положений Государственной программы приватизации после 1 июля 1994 года в части, не противоречащей закону.

Анализ нормативной правовой базы в период денежной приватизации позволяет сделать выводы о том, что, несмотря на существенные положительные сдвиги, законодательство, как и в предыдущие годы, имело целый ряд недостатков. В частности:

- не была обеспечена полноценная и непротиворечивая правовая основа для приватизации объектов государственной собственности по рыночной цене без занижения ее реальной стоимости;

- не был создан механизм запрещения и ограничения участия иностранного капитала и резидентов Российской Федерации, имеющих в качестве выгодоприобретателей иностранных юридических и физических лиц, в приватизации объектов стратегического характера;

- не был определен порядок расторжения сделок приватизации и возмещения ущерба в связи с невыполнением покупателем объекта приватизации инвестиционных условий, сделок, совершенных без стоимостной оценки или без оплаты объекта приватизации;

- в нарушение статьи 3 Закона Российской Федерации от 3 июля 1991 г. № 1531-I «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации», статьи 217 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 4 Федерального закон от 21 июля 1997 г. № 123-ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», приватизация государственной собственности в России по-прежнему осуществлялась на основании программ приватизации, утвержденных указами Президента Российской Федерации.

1.4 Законодательство периода совершенствования правовых основ распоряжения государственной собственностью (1999 г. - н. в.)

В сентябре 1999 г. Правительством Российской Федерации был принят программный документ нового периода приватизации - Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (далее - Концепция). В этом документе содержалась общая оценка итогам предыдущих этапов приватизации с точки зрения их соответствия первоначально продекларированным целям и задачам. В частности, было отмечено следующее: «Несмотря на то, что в результате массовой приватизации 58,9 процента предприятий стали частными, ряд поставленных целей не был достигнут:

- не сформирован широкий слой эффективных частных собственников;

- структурная перестройка экономики не привела к желаемому повышению эффективной деятельности предприятий;

- привлеченных в процессе приватизации инвестиций явно недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий;

- в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках» (часть 1 раздела II Концепции).

По мнению Правительства Российской Федерации, принятие Концепции, а на ее основе - изменение приоритетов государственной политики в области приватизации, разработка и реализация новых подходов к решению вопросов, связанных с управлением государственным имуществом, должно было в результате привести к устранению негативных тенденций, сложившихся на предыдущих этапах реформ в этой сфере. Целью государственной политики в области приватизации в соответствии с новой Концепцией стало:

- увеличение доходов федерального бюджета на основе эффективного управления государственной собственностью;

- оптимизация структуры собственности (с точки зрения пропорций на макро- и микроуровне) в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста;

- вовлечение максимального количества объектов государственной собственности в процесс совершенствования управления;

- использование государственных активов в качестве инструмента для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;

- повышение конкурентоспособности коммерческих организаций, улучшение финансово - экономических показателей их деятельности путем содействия внутренним преобразованиям в них и прекращению выполнения несвойственных им функций.

Для реализации этих целей были определены первостепенные задачи, необходимость решения которых являлись приоритетными для всех федеральных органов исполнительной власти:

- полная инвентаризация объектов государственной собственности; разработка и реализация системы учета этих объектов и оформление прав на них;

- повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов, детальная правовая регламентация процессов управления;

- классификация объектов государственной собственности по признакам, определяющим специфику управления;

- оптимизация количества объектов управления и переход к пообъектному управлению;

- определение цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов);

- обеспечение прав государства как участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организаций;

- обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих;

- обеспечение поступления дополнительных доходов в федеральный бюджет путем создания новых возобновляемых источников платежей и более эффективного использования имеющегося имущества.

Среди других новаций, изложенных в Концепции, были:

- дифференцированный подход к приватизации предприятий в зависимости от их ликвидности;

- расширение инструментария приватизации;

- принятие приватизационных решений на основе представленных потенциальными инвесторами долгосрочных планов развития предприятий и заключение договоров, детально регламентирующих взятые инвестором на себя обязательства;

- проведение коммерческих конкурсов с важными социальными условиями;

- определение целесообразности создания вертикально интегрированных промышленных структур, использующих государственное имущество на основе доверительного управления, и др.

Специальный раздел Концепции был посвящен разъяснению целей, содержания и методов осуществления государственного контроля над ходом приватизации и постприватизационным развитием предприятий (часть 4 Раздела II Концепции). Однако в документе не указывалось, какие именно органы должны осуществлять государственный контроль за ходом приватизации, не различались принципиальные особенности внешнего и внутреннего контроля. Несмотря на некоторые пробелы, правительственная Концепция 1999 года фактически сформулировала основные требования к новому законодательству о приватизации, в соответствии с которыми и был принят новый Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее - Закон о приватизации 2001 года).

Новый Федеральный закон позволил уйти от субъективного подхода при выборе способа приватизации, установил в полном объеме права участников и порядок проведения приватизационных процедур без отсылочных норм, определил ограничения для отдельных категорий физических и юридических лиц, привел конечный перечень документов, которые предоставляются покупателем для приобретения имущества. Данный закон придал приватизации плановый характер, расширил инструментарий приватизации, обеспечил ее прозрачность, подробно описал подготовку к приватизации государственных и муниципальных предприятий.

В Законе о приватизации 2001 года впервые были сформулированы основные принципы приватизации - равенство покупателей государственного и муниципального имущества, открытость деятельности органов государственной власти, отчуждение государственного имущества в собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на возмездной основе. Здесь же перечислялись десять способов приватизации государственного имущества, применяемых в зависимости от размеров предприятия, ликвидности или результатов первичных продаж.

В соответствии со статьей 6 Закона о приватизации 2001 года, ведущая роль в процессе приватизации принадлежала Правительству Российской Федерации. Для реализации единой государственной политики в сфере приватизации оно обязывалось представлять Президенту Российской Федерации для утверждения предложения:

- по формированию перечня стратегических предприятий и акционерных обществ, акции которых прланировались к приватизации;

- по внесению в указанный перечень изменений, касающихся состава федеральных государственных унитарных предприятий и акционерных обществ из числа стратегических предприятий, предназначенных для последующей приватизации предприятий и акций указанных акционерных обществ.

Правительство Российской Федерации также обязывалось ежегодно утверждать прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на соответствующий год и представлять в Государственную Думу отчет о результатах приватизации федерального имущества за прошедший год. Кроме того, в полномочия Правительства Российской Федерации входили издание нормативных правовых актов по вопросам приватизации, руководство работой федеральных органов исполнительной власти по вопросам приватизации федерального имущества, осуществление контроля за приватизацией федерального имущества, принятие решений об условиях приватизации федерального имущества, осуществление иных предусмотренных законом полномочий.

В соответствии с Законом о приватизации 2001 года прогнозный план (программа) приватизации должен был содержать перечень федеральных унитарных предприятий, акции открытых акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, и иного федерального имущества, которое планируется приватизировать в соответствующем году. В прогнозном плане также должна быть дана характеристика федерального имущества, которое планируется приватизировать, и указаны предполагаемые сроки приватизации. Акции стратегических акционерных обществ и стратегических предприятий могут быть включены в прогнозный план только после решения Президента Российской Федерации об уменьшении степени участия Российской Федерации в управлении стратегическими акционерными обществами или об исключении соответствующих предприятий из числа стратегических предприятий. Акции ОАО «Газпром», РАО «Единая энергетическая система России», а также естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок могут быть включены в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на основании специального федерального закона.

При продаже государственного имущества на конкурсе могут предусматриваться специальные условия сделки, которые определяются Правительством Российской Федерации, либо органами государственной власти субъектов Российской Федерации, либо органами местного самоуправления. В п. 21 статьи 20 Закона о приватизации 2001 г. приводится исчерпывающий перечень дополнительных условий, которые могут устанавливаться при осуществлении приватизации конкретных предприятий по конкурсу:

- сохранение определенного числа рабочих мест;

- переподготовка и (или) повышение квалификации работников;

- ограничение изменения профиля деятельности унитарного предприятия или назначения отдельных объектов социально-культурного, коммунально-бытового или транспортного обслуживания населения либо прекращения их использования;

- проведение реставрационных, ремонтных и иных работ в отношении объектов культурного наследия, объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения.

Законодательно также устанавливалось правило, что в процессе приватизации соответствующее имущество может быть обременено ограничениями, предусмотренными законом и публичным сервитутом (статья 31). В частности, устанавливалась обязанность использовать приобретенное в порядке приватизации государственное или муниципальное имущество по определенному назначению и содержать имущество, не включенное в состав приватизированного имущественного комплекса унитарного предприятия и связанное по своим техническим характеристикам с приватизированным имуществом (объекты гражданской обороны, объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, имущество мобилизационного назначения). Обязательным условием приватизации объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения объявлялось сохранение их назначения в течение срока, установленного решением об условиях приватизации, но не более чем пять лет с момента приватизации.

Закон о приватизации 2001 г. устанавливал особенности совершения сделок, связанных с продажей имущественного комплекса унитарного предприятия, - право собственности на имущественный комплекс унитарного предприятия переходит к покупателю при условии погашения задолженности по уплате налогов и иных обязательных платежей и бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды. Новые правила приватизации унитарных предприятий, введенные законом, предусматривают полный учет всего имущества и обязательств предприятий, основываются на результатах аудиторской проверки промежуточного баланса приватизируемого предприятия, на обязательном кадастровом учете и оформлении прав на земельные участки, подлежащие приватизации одновременно с предприятием. Обязательный порядок приватизации земельных участков одновременно с имуществом предприятий является важной составляющей развития нормативной правовой базы приватизации.

Приватизация зданий, строений и сооружений, а также объектов, строительство которых не завершено и которые признаны самостоятельными объектами недвижимости, должна осуществляться одновременно с отчуждением земельных участков, занимаемых таким имуществом. Проведение подготовительных мероприятий позволяло выявлять и оценивать неучтенные объекты, в том числе объекты интеллектуальной собственности, оформлять отсутствующие права и сервитуты. Это исключает случаи продажи имущества предприятий по заниженным ценам.

Вместе с тем Закон о приватизации 2001 г. не был лишен серьезных недостатков. В частности, он не содержит норм, устанавливающих, что прогнозный план приватизации должен включать сведения о стоимости федерального имущества (прогноз начальной цены пакетов акций), которое предполагается приватизировать. По этим причинам прогнозный план приватизации федерального имущества не может дать представление о стоимости федеральной собственности, подлежащей приватизации, и, следовательно, не позволяет оценить эффективность приватизационных сделок. Кроме того, в Законе не определен порядок рассмотрения Государственной Думой утвержденного Правительством Российской Федерации прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и отчета Правительства Российской Федерации о результатах приватизации федерального имущества.

В целом анализ нового Федерального закона о приватизации показывает, что законодательный (представительный) орган страны оказывался фактически устраненным от непосредственного влияния на процессы приватизации в России. Такое положение дел еще раз подчеркивает настоятельную необходимость создания эффективной системы внешнего финансового контроля за деятельностью органов исполнительной власти в сфере распоряжения и управления собственностью государства.

Одновременно с подписанием нового Федерального закона о приватизации Президент Российской Федерации принял Указ от 21 декабря 2001 г. № 1514 «О взаимодействии Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по вопросам приватизации государственного и муниципального имущества». Указ устанавливал порядок внесения изменений и дополнений в утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1998 г. № 784 перечень производящих продукцию (товары, услуги) особого значения для обеспечения безопасности государства акционерных обществ. Согласно пункту 1, впредь до утверждения Президентом Российской Федерации в соответствии со статьей 6 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» перечней стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, внесение изменений и дополнений в действующий перечень осуществляется постановлениями Правительства Российской Федерации, изданными на основании указов Президента Российской Федерации. При этом Правительству Российской Федерации предписывалось до 1 марта 2002 г. представить на утверждение Президента Российской Федерации перечни стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ (см. пункт 2 Указа Президента Российской Федерации от 21 декабря 2001 г. № 1514). До конца 2003 г. новый перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ утвержден не был.

Новый Федеральный закон о приватизации вступил в силу 26 апреля 2002 г. - по истечении трех месяцев со дня его официального опубликования. Начиная с лета 2002 г., Правительство Российской Федерации издало ряд актов, конкретизирующих новые приватизационные методы и процедуры, предусмотренные этим Законом. В частности, 31 мая 2002 г. было принято Постановление Правительства Российской Федерации № 369 «Об утверждении правил определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества» (то есть правил определения минимальной цены, по которой возможно отчуждение государственного или муниципального имущества). Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 июля 2002 г. № 512 были утверждены «Правила подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества». Правилами, в частности, было определено, что подготовка решений об условиях приватизации федерального имущества предусматривает определение состава имущества, подлежащего приватизации, способа его приватизации и нормативной цены, а также иных необходимых для приватизации имущества сведений. Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2002 г. № 617 были утверждены также «Правила разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества».

В целом в течение 2002-2003 годов были разработаны детальные механизмы и процедуры реализации для шести способов приватизации из десяти, указанных в новом Законе о приватизации. Для оставшихся четырех способов приватизации нормативная база, конкретизирующая процедуры их применения, отсутствовала. Причем, по оценкам экспертов, именно эти способы приватизации являются потенциально наиболее заманчивыми для различных групп интересов с точки зрения организации их лоббирования:

- продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций ОАО (посредством выпуска и размещения депозитарных расписок);

- продажа акций ОАО через организатора торговли на рынке ценных бумаг;

- внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы ОАО;

- продажа акций ОАО по результатам доверительного управления.

Можно констатировать, что наиболее неординарные и чувствительные к коррупциогенным проявлениям способы приватизации пока что не получили должного правового регулирования.

В 2003 году Правительство Российской Федерации впервые утвердило Прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2004 год и основные направления приватизации федерального имущества до 2006 г. в соответствии с процедурой и требованиями нового Закона о приватизации, а также Концепции управления федеральным имуществом. Таким образом, с формально-правовой точки зрения к настоящему моменту в Российской Федерации сложилась достаточно разработанная нормативная база, регулирующая сферу приватизации. Корпус современного законодательства существенно отличается в лучшую сторону от массива актов, действовавших в стране на протяжении 90-х годов ХХ века. Однако глубокая проработка процедурных вопросов приватизации сама по себе не дает гарантий обеспечения «прозрачности» в организации и проведении приватизационных сделок и равенства покупателей, особенно в условиях сохранения системной коррупции.

В 2003 г. на продажу дополнительно были выставлены 154 пакета акций, 193 предприятия и 47 пакетов акций банков. Кроме того, правительство утвердило решение выставить на продажу по упрощенному плану 370 пакетов акций различных предприятий, где доля государства не превышала 2%. Наиболее крупными приватизационными проектами в 2003 году станет продажа 17,84% акций Магнитогорского металлургического комбината и 100% акций башкирского предприятия «Полиэф». В числе крупнейших проектов - и продажа 25% минус одна акция «Связьинвеста», а также 20% акций «Волготанкера». Кроме того, правительство одобрило предложение Минимущества по приватизации части пакета акций «Росгосстраха», однако точный процент выставляемых на продажу акций не был определен. Предварительно пакет акций ММК оценивался в $ 175 млн, «Связьинвеста» -- $ 1 млрд, «Росгосстраха» -- $ 10 млн.

Главным результатом приватизации в этом году, по мнению экспертов, должно было стать не столько пополнение государственной казны, сколько превращение этого процесса в реальный инструмент стимулирования экономического роста в стране. В пользу этого тезиса говорит хотя бы тот факт, что запланированные в бюджете доходы от продажи государственных пакетов акций были в два раза ниже, чем прибыль принадлежащего государству имущества. Таковая должна была составить 40 миллиардов рублей. Другое дело, что разгосударствление собственности и переход контроля над предприятиями в руки частных акционеров правительство стало рассматривать как способ стимулирования роста предпринимательской активности.

Государство по-прежнему владело более чем 9 тысячами федеральных унитарных предприятий, одной сотней казенных, а также пакетами акций в более чем 3000 акционерных обществах. Причем, в нескольких десятках из них правительство контролировало 100% уставного капитала. По данным Министерства экономического развития, госсектор производил в первые годы XXI века более 30% всего отечественного ВВП. Несмотря на довольно скромное по сравнению с прежними временами место, которое стала занимать госсобственность в экономике страны, тем не менее планировалась дальнейшая ее приватизация. Почему возникала задача приватизации этих предприятий? Для ответа на данный вопрос можно обратиться к примеру. Государству принадлежали около 400 ФГУП Минобороны РФ. С 1993 по 2001 гг. 87 унитарных предприятий Минобороны были обанкрочены, износ основных производственных фондов остальных предприятий составлял 60 - 80%, большинство ФГУП оказались убыточными. Госзаказы не могли обеспечить их стабильное существование, поэтому здесь получили распространение незаконные, теневые виды деятельности: продажа имущества, сдача в аренду основных средств и др. От деятельности большинства ФГУП государство не получало никакого дохода. В связи с этим особенно важной становилась задача трансформации ФГУП. Реализация этой задачи могла идти по двум направлениям:

а) путем образования казенных предприятий ( этим предприятиям предоставляются различные льготы, их деятельность относительно стабильна, существует возможность оказания платных услуг для внешней рыночной среды);

б) преобразованием ФГУПов в акционерные общества (данный способ является наиболее выгодным для госбюджета, так как 100% акций вновь создававшихся предприятий принадлежат государству, но предприятиям предоставляется полная рыночная свобода, когда государство следит в основном за реализацией собственных заказов). Однако при осуществлении приватизации данным способом вероятность банкротства предприятий очень велика, потому что лишь у 5 (из 400) ФГУП деятельность можно было признать успешной.

Для проведения трансформации унитарные предприятия должны были предоставить в Минимущество показатели своей деятельности: выручку, чистую прибыль, чистые активы. Из этих данных формировался реестр показателей эффективности деятельности унитарных предприятий, который и представлялся потенциальным покупателям.

1.5 Основные направления совершенствования правовой базы приватизации

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что главным недостатком правового обеспечения процесса приватизации было отсутствие стратегического видения и системного подхода при разработке соответствующей законодательной базы. Законодательное регулирование на протяжении 1993-2003 гг. носило не опережающий, а реактивный характер, в связи с чем правовая база постоянно «отставала» как от реальных процессов приватизации, так и от стремительно развивающихся «новаций» в сфере экономической преступности. Противоречивость, неполнота, неоднозначность норм приватизационного законодательства стали одними из основных причин нарушений в сфере распоряжения государственным имуществом, создавали препятствия на пути к достижению стратегических целей приватизации, в том числе социальных, а также косвенно повлияли на формирование устойчивого общественного представления о несправедливости и нелегитимности результатов приватизации.

Несмотря на позитивные изменения в сфере становления и развития правовых основ приватизации, можно констатировать сохранение целого ряда проблем, недостатков, спорных вопросов, требующих нормативного разрешения и урегулирования:

1. Не завершена работа по обеспечению соответствия положений приватизационного законодательства нормам Конституции Российской Федерации и Гражданского кодекса Российской Федерации. Одной из важнейших конституционных норм является признание и равная защита прав всех форм собственности, в том числе государственной и муниципальной (часть 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации). Однако действующее законодательство обнаруживает свою неполноту именно в части, касающейся обеспечения гарантий защиты прав государства (и местного самоуправления) как собственника. Это противоречит как требованиям Конституции Российской Федерации, так и нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, которым должно соответствовать законодательство о приватизации.

В частности, до сих пор отсутствует законодательное урегулирование вопросов, связанных с восстановлением законных прав государства (либо местного самоуправления) как собственника в случае их нарушения в ходе приватизации соответствующего имущества. Кроме того, Гражданский кодекс Российской Федерации предусматривает принятие целого ряда федеральных законов, без которых правовая база приватизации не может считаться достаточной. Среди них;

- федеральный закон об имуществе, которое может находиться только в государственной и муниципальной собственности (статья 212 ГК РФ);

- федеральный закон об иммунитете государства и его собственности (статья 127 ГК РФ);

- федеральный закон об отнесении государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации (статья 214 ГК РФ);

- федеральный закон о национализации, то есть об обращении в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (статья 235 ГК РФ).

Указанные акты не приняты до сих пор. В результате продолжает сохраняться очевидный законодательный дисбаланс в пользу более эффективного обеспечения гарантий защиты прав частных собственников по сравнению со степенью защищенности интересов государства и местного самоуправления как собственников.

2. По-прежнему законодательно не установлены критерии отнесения предприятия к числу производящих продукцию, имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства. Президент Российской Федерации издал Указ от 21 декабря 2001 г. № 1514 «О взаимодействии Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по вопросам приватизации государственного и муниципального имущества», предписывающий Правительству Российской Федерации до 1 марта 2002 г. представить на утверждение Президента Российской Федерации перечни стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ. Однако ни в тексте федерального закона, ни в иных правовых актах не содержится указаний на порядок и процедуры обсуждения и формирования такого списка Правительством Российской Федерации и рассмотрения предложений Правительства Президентом Российской Федерации. Необходимо срочно урегулировать процедурные вопросы отнесения предприятий и акционерных обществ к числу стратегических, установив нормы об обязательном участии Счетной палаты в работе по оценке активов стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, планируемых к исключению из Перечня с последующей приватизацией.

3. Не удалось создать правовые механизмы, которые регулировали бы процедуры банкротства предприятий. Несмотря на все усилия государственной власти по совершенствованию законодательной базы приватизации, не удалось исключить недостатки нормативного регулирования в сфере банкротства. Изучение результатов действия Федерального закона от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» показывает, что закон предусматривает упрощенный механизм процедуры банкротства, открывает широкие возможности для нового передела собственности путем криминального банкротства предприятий, включающего в себя неправомерные действия при банкротстве, преднамеренное или фиктивное банкротство. Данный способ «приватизации» нередко применяется в отношении предприятий, которые обладают ценным имуществом и порой являются единственным производителем уникальной продукции.

...