Основы работы прокуратуры по обеспечению свободы экономической деятельности

Создание серьезных угроз свободе экономической деятельности связано с установлением так называемых административных барьеров, которые условно могут быть разделены на следующие категории.

1. Введение необоснованных процедур и запретов для предпринимателей, предоставление отдельным лицам незаконных преференций и привилегий, в том числе, неправомерное делегирование контрольно-надзорных функций, наделение хозяйствующих субъектов функциями органов государственной власти.

2. Нарушение единства экономического пространства и ограничение свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на территории Российской Федерации.

3. Незаконное обременение предпринимательской деятельности путем возложения не предусмотренных действующим законодательством обязанностей, установления не предусмотренных законом условий.

4. Избыточное администрирование разрешительных процедур, их усложнение и затягивание путем истребования у предпринимателей излишних документов, навязывания им платных услуг и множественных согласований, нарушения сроков рассмотрения заявлений.

5. Воспрепятствование законной предпринимательской деятельности в процессе осуществления государственного и муниципального контроля.

6. Воспрепятствование оказанию государственной поддержки предпринимательству.

Самым распространенным способом установления указанных выше административных барьеров является издание органами государственной власти и местного самоуправления нормативных правовых актов, которые не соответствуют законам, обеспечивающим свободу экономической деятельности. Такими актами вводятся не предусмотренные законом обязанности, ограничивается конкуренция, истребуются излишние документы и иным образом нарушаются права предпринимателей.

Прокурорами повсеместно выявляются нормативные правовые акты, содержащие дополнительные обязанности для хозяйствующих субъектов либо административные барьеры, влекущие избыточные ограничения для хозяйствующих субъектов.

Так, проведенной прокуратурой К-ского края проверкой агентства лесной отрасли края выявлены случаи заключения с хозяйствующими субъектами договоров с обременительными условиями. В нарушение положений Лесного кодекса Российской Федерации в содержание договоров аренды лесных участков указанным органом государственной власти края незаконно включалось условие, возлагающее на арендатора земельного участка (индивидуального предпринимателя или юридическое лицо) обязанности по тушению лесных пожаров за собственный счет, в связи с чем прокуратурой края только в первом полугодии 2011 г. в арбитражный суд направлено 30 заявлений.

В ряде случаев в договоры на оказание различного рода услуг неправомерно включаются условия об оплате. Включение в договоры подобного рода обременительных условий для предпринимателей особенно характерно для области ветеринарии. Так, достаточно часто устанавливается необоснованное финансирование мероприятий по предупреждению и ликвидации карантинных и особо опасных болезней животных, несмотря на то, что согласно ст. 1, 3 Закона РФ от 14.05. 1993 № 4979-I «О ветеринарии» финансирование мероприятий по предупреждению и ликвидации карантинных и особо опасных болезней животных, включая сельскохозяйственных, домашних, зоопарковых и других животных, пушных зверей, птиц, рыб и пчел, осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов. Согласно Перечню платных и бесплатных услуг, оказываемых бюджетными организациями и учреждениями государственной ветеринарной службы Министерства сельского хозяйства Российской Федерации услуги по вакцинации, диагностике и лечению при особо опасных заболеваниях животных, птиц, рыб выполняются за счет средств соответствующего бюджета. Заключение возмездных договоров на оказание платных видов услуг по выполнению мероприятий, направленных на предупреждение и ликвидацию карантинных и особо опасных болезней животных не требуется, так как в соответствии с действующим законодательством эти работы должны финансироваться из соответствующего бюджета.

Так, прокуратурой Саратовской области в арбитражный суд области направлено 14 исковых заявлений о признании недействительными договоров на оказание платных видов услуг по реализации мероприятий, направленных на предупреждение и ликвидацию карантинных и особо опасных болезней животных. В ходе проверки было установлено, что ряд юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в рамках исполнения вышеназванных договорных обязательств на расчетный счет ОГУ «Районная станция по борьбе с болезнями животных» были перечислены денежные средства в связи с неправомерным включением в договор на оказание платных ветеринарных услуг видов работ, финансируемых из бюджета Саратовской области.

Зачастую принятие незаконных нормативных правовых актов влечет избыточное администрирование разрешительных процедур.

Например, при проверке Управления Роспотребнадзора по Саратовской области выявлены административные барьеры при получении санитарно - эпидемиологических заключений, выразившиеся в истребовании у предпринимателей излишних документов, затягивании сроков их выдачи, создании неравных условий при их получении. По указанным фактам руководителю контрольного ведомства прокуратурой области внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства, по результатам рассмотрения которого 5 должностных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности.

По всей стране выявляются незаконные нормативные правовые акты органов местного самоуправления, содержащие административные барьеры, в том числе, связанные с обременительными условиями, возлагаемыми на хозяйствующих субъектов, излишним администрированием разрешительных процедур.

Нередко в распоряжениях администраций муниципальных образований незаконно устанавливается режим работы отдельных магазинов, общепита и других объектов предпринимательский деятельности, содержатся обременительные условия для хозяйствующих субъектов, незаконное понуждение хозяйствующих субъектов к исполнению различных обязанностей по проведению систематической уборки промышленных, торговых и прочих зданий и строений, дворовых территорий и прилегающих к ним закрепленных территорий, скверов, бульваров, улиц и площадей со своевременным вывозом мусора в специально отведённые места; по выполнению противопожарных мероприятий, указанных в предписаниях ОГПН; по исполнению отдельных положений Плана мероприятий в области гражданской обороны; по исполнению решений Совета о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних при администрации сельсовета и др.

Так, в период 2010 - 2011 г.г. Усть-Камчатской межрайонной прокуратурой Камчатского края в результате мониторинга муниципальных правовых актов выявлено и опротестовано 20 незаконных правовых актов администрации поселка Ключи, в соответствии с которыми выдавались разрешения индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам на открытие торговой точки для реализации продовольственных товаров, а также устанавливался режим рабочего времени торговой точки. По требованию прокурора незаконные правовые акты отменены.

Курганская городская Дума приняла решение «Об утверждении Правил установки и эксплуатации рекламных конструкций в городе Кургане», согласно которому устанавливался порядок проведения торгов по продаже права на заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, при этом к хозяйствующим субъектам, которые желали заключить такие договоры, предъявлялись завышенные требования в части необходимости наличия опыта установки и эксплуатации рекламных конструкций. По данному факту прокурором представительному органу местного самоуправления выдано предписание о прекращении нарушения законодательства о конкуренции.

Во всех регионах получили распространение факты установления правовыми актами органов местного самоуправления режима работы предприятий вне зависимости от форм собственности, в то время как согласно Закону Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе своими решениями устанавливать режим работы только государственных и муниципальных организаций торговли, бытового и иных видов обслуживания потребителей, а режим работы соответствующих организаций, не являющихся государственными или муниципальными, и индивидуальных предпринимателей устанавливается ими самостоятельно.

Органами местного самоуправления в нарушение требований федерального законодательства допускается издание правовых актов о создании мобильных групп, комиссий, комитетов и других и при отсутствии каких-либо правовых оснований наделения их контрольно-надзорными полномочиями, в том числе в целях выявления фактов несанкционированной торговли, самовольного строительства, нарушений в сфере трудовых прав граждан, а также при оказании услуг по перевозке пассажиров.

Очень распространено принятие незаконных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регламентирующими осуществление муниципального земельного контроля. Например, в положениях о муниципальном земельном контроле ряда муниципальных образований установлены не предусмотренные Законом № 294-ФЗ основания проведения внеплановых мероприятий, в частности, такие, как: обнаружение муниципальным инспектором достаточных данных, свидетельствующих о наличии признаков нарушения земельного законодательства или получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушения земельного законодательства и др.

Административные барьеры зачастую связаны с ограничением свободного перемещения товаров и услуг на территории Российской Федерации, нарушением единства экономического пространства.

В некоторых регионах незаконными нормативно-правовыми актами органов государственной власти и местного самоуправления вводились прямые запреты свободного перемещения товаров и услуг на территории регионов.

Например, прокуратурой Кемеровской области опротестована ст. 1 Закона Кемеровской области от 29.12.2008 № 140-ОЗ «О запрете деятельности по приему лома и отходов цветных металлов», согласно которой на территории Кемеровской области запрещалась деятельность по приему лома и отходов цветных металлов. Протест рассмотрен и удовлетворен.

Прокурором одного из районов Республики Бурятия принесен протест на распоряжение главы муниципального образования «Сельское поселение «Тамахтайское», которым был установлен запрет на ввоз на территорию сельского поселения домашних и диких животных, продуктов их убоя и кормов различного вида. Незаконный правовой акт отменен.

Нарушение единства экономического пространства и ограничение свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на территории Российской Федерации зачастую связаны с сертификацией продукции, как обязательной, так и добровольной. Согласно действующему законодательству сертификация продукции в Российской Федерации регламентирована федеральными законами «О защите прав потребителей», «О сертификации продукции и услуг», «О техническом регулировании». Сертификат соответствия - документ, подтверждающий независимыми от изготовителей и потребителей органами соответствие продукции определенным требованиям безопасности, установленным в нормативных документах. Подтверждение соответствия на территории Российской Федерации согласно ст. 20 Федерального Закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее Федеральный закон № 184-ФЗ) может носить добровольный или обязательный характер.

В силу ст. 21 Федерального Закона № 184-ФЗ «О техническом регулировании» добровольное подтверждение соответствия осуществляется по инициативе заявителя на условиях договора между заявителем и органом по сертификации. Согласно ст. 23 этого Закона обязательное подтверждение соответствия проводится только в случаях, установленных соответствующим техническим регламентом, и исключительно на соответствие требованиям технического регламента. На территориях регионов имеются аккредитованные субъекты, которые занимаются деятельностью, связанной с сертификацией продукции. Указанными организациями наряду с обязательной сертификацией, оформлением деклараций соответствия проводится добровольная сертификация соответствия товаров, услуг требованиям региональных систем добровольной сертификации, зарегистрированным в установленном порядке Федеральным агентством по техническому регулированию.

Добровольная сертификация осуществляется указанными органами сертификации на добровольной основе заявкам и договорам на проведение работ по сертификации. Такая деятельность не противоречит действующему законодательству, которое предусматривает как возможность добровольного подтверждения соответствия продукции, так и свободу договора. При этом добровольная сертификация продукции проводится в случаях, если она не подлежит обязательной сертификации и по показателям, на которые заявляет хозяйствующий субъект.

Вместе с тем добровольная сертификация содержит коррупциогенный фактор, который в ряде случаев может привести к возможности понуждения к такой сертификации либо коррупционной связи между органами государственной власти и органами местного самоуправления с аккредитованными хозяйствующими субъектами, производящими сертификацию.

Однако, как правило, незаконное ограничение свободного перемещения товаров и услуг на территории Российской Федерации связано с нарушениями при осуществлении обязательной сертификации. В частности, такое ограничение бывает обусловлено введением дополнительных требований для субъектов предпринимательской деятельности по сертификации продукции, работ и услуг, не предусмотренных федеральным законодательством, необоснованным расширением сферы обязательной сертификации - например, требования выяснять соответствие продукции не только техническим регламентам, но и определенным ценовым стандартам.

Незаконное ограничение свободного перемещения товаров и услуг в ряде случаев связано с нарушениями требований антимонопольного законодательства о порядке ценообразования, которые приобретает особую опасность для свободы экономической деятельности в условиях финансовых кризисов, неблагоприятных природно-климатических условий и иных форс - мажорных обстоятельств.

Так, например, анализ состояния законности свидетельствуют о том, что на фоне неблагоприятных природно-климатических условий лета 2010 г. было широко распространено использование незаконных средств с целью получения коммерческой наживы. Результаты прокурорских проверок показывают, что нарушения были распространены по всей цепочке производства и реализации продуктов питания - от сельхозпроизводителей до поставщиков, перерабатывающих предприятий, организаций оптовой и розничной торговли. В Краснодарском крае некоторыми оптовыми поставщиками одновременно более чем на 40% осуществлено необоснованное завышение в одностороннем порядке цен на реализуемые продукты питания, в частности, на гречневую крупу, в связи с чем материалы проверки направлены прокуратурой Краснодарского края в территориальный орган ФАС России, которым принято решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В Омской области проверка, проведенная в отношении ряда крупнейших производителей пшеничной муки, показала, что всего за месяц с августа 2010 г. цена на муку пшеничную у данных предприятий выросла на 30 - 110%, в связи с чем руководителям соответствующих организаций прокурорами объявлены предостережения о недопустимости нарушения ст.11 Федерального закона «О защите конкуренции», материалы проверки направлены в территориальный орган ФАС России.

Многие из перечисленных выше категорий административных барьеров обусловлены выходом за пределы установленных законом полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Чаще всего это проявляется в следующем:

1. Выдача незаконных указаний о заключении в приоритетном порядке договоров о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков).

Следует отметить, что в соответствии со ст. 1 ГК РФ граждане и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Согласно ст. 421 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена Гражданским кодексом, законом или добровольно принятым обязательством.

2. Создание дискриминационных условий для отдельных хозяйствующих субъектов.

Показательно в этом отношении абсурдное распоряжение главы городского округа в Гаринском районе Свердловской области «О запрете заправки горюче-смазочными материалами на 3-м км. автодороги Гари-Сосьва у ИП Роскош В.Ф.», которым бюджетным организациям запрещалась заправка у названного индивидуального предпринимателя.

3. Понуждение хозяйствующих субъектов к заключению различного рода договоров и соглашений, в том числе об участии в развитии социальной и инженерной инфраструктуры, а также к оказанию спонсорской и благотворительной помощи.

К примеру, в Республике Башкортостан прокурорами оспорены незаконные правовые акты органов местного самоуправления, возлагающие на предпринимателей обязанности по предоставлению технических средств для различных нужд, очистке снега, содержанию пожарных дружин, благоустройству кладбищ, отлову бродячих животных, организации праздников и др. Кроме того, хозяйствующие субъекты в императивном порядке включались в перечень объектов для отбывания осужденными исправительных работ.

В В-ской области возбуждено уголовное дело по факту понуждения должностными лицами городской администрации к заключению около 200 соглашений с инвесторами-застройщиками на общую сумму свыше 1 млрд. руб., предусматривающих их участие в социально-экономическом развитии и благоустройстве территории города.

4. Незаконное наделение хозяйствующих субъектов функциями органов государственной власти, совмещением функций органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов.

Подобные нарушения ограничивают свободу экономической деятельности иных хозяйствующих субъектов, ставя их в неравное положение с предпринимателями, наделенными функциями органов государственной власти.

5. Незаконная передача контролирующими органами своих функций организациям и учреждениям, не имеющим права на осуществление контрольных полномочий. В соответствии со ст. 2 Закона № 294-ФЗ, отдельные полномочия только по осуществлению федерального государственного лесного надзора, федерального государственного пожарного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, государственного портового контроля могут осуществляться государственными учреждениями, подведомственными соответственно федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В случае же передачи контролирующими органами своих функций организациям и учреждениям, не имеющим права на осуществление контрольных полномочий, проверки, проведенные такими организациями и учреждениями в отношении хозяйствующих субъектов, не являются законными, следовательно, неправомерно ограничивают их свободу экономической деятельности.

6. Заключение ограничивающих конкуренцию и свободу экономической деятельности соглашений, осуществление ограничивающих свободу экономической деятельности согласованных действий.

Значительное количество названных выше административных барьеров устанавливается в области земельного и градостроительного законодательства.

Административные барьеры выявляются прокурорами практически на всех этапах строительной деятельности, включая выделение земельных участков для строительства, проведение государственной экспертизы проектной документации, выдачу разрешений на строительство, осуществление строительного надзора и ввод объектов в эксплуатацию. При этом нарушения законодательства в данной сфере допускаются как органами государственной власти области, так и органами местного самоуправления, учреждениями, контролирующими органами. Большинством органов не обеспечено своевременное и надлежащее рассмотрение документов при выдаче решений о предоставлении земельных участков, документов градостроительного планирования, разрешений на строительство. Установлены многочисленные факты волокиты при рассмотрении обращений хозяйствующих субъектов, незаконных отказов в предоставлении земельных участков, возложения на хозяйствующих субъектов обязанностей, не предусмотренных законодательством, истребования не предусмотренных законодательством документов.

Прокурором Барятинского района Калужской области опротестованы решения пяти сельских Дум об утверждении результатов публичных слушаний по принятию Правил землепользования и застройки территорий муниципальных образований сельских поселений, которыми предусмотрено согласование проектной документации (на строительство), помимо архитектора, с другими заинтересованными организациями, круг которых не определен; при решении вопроса о переустройстве и перепланировке жилых помещений, в нарушение требований ст. 26 Жилищного кодекса Российской Федерации, помимо перечня документов, необходимых для согласования, Управа муниципального района наделялась правом требовать представление других документов. Протесты рассмотрены и удовлетворены.

Практически все строительные процедуры избыточно администрированы, для их осуществления требуются значительные затраты и множественные согласования. Выдача разрешений на проектирование и строительство объектов зачастую осуществляются с нарушением установленного законом порядка, государственные и муниципальные служащие безответственно относятся к возложенным на них обязанностям в области градостроительной деятельности. В некоторых регионах распространена схема, когда органами местного самоуправления выдаются разрешения на строительство, а в последующем по результатам проверок органами контроля на основании выданных предписаний аннулируется их действие. Нередко такие меры принимаются, когда работы по застройке ведутся либо уже завершены. В результате хозяйствующим субъектам причиняются дополнительные неудобства.

Так, согласно представленному Комитетом Республики Адыгея по архитектуре и градостроительству отчету об исполнении переданных полномочий в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, комитетом выявлено 117 фактов неправомерной выдачи разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию, на устранение которых направлены предписания. Изучение материалов проверок показало, что более 60% проверенных материалов относилось к строительству объектов хозяйствующими субъектами. По фактам выявленных нарушений прокуратурой республики внесено представление в адрес председателя Комитета Республики Адыгея по архитектуре и градостроительству, которое рассмотрено и удовлетворено.

Прокурором Володарского района Нижегородской области в адрес главы администрации района внесено представление в связи с установлением фактов истребования при приеме заявления о выдаче разрешений на строительство администрацией района документов, подтверждающих согласие местных администраций на строительство хозяйствующими субъектами объектов капитального строительства на территории соответствующих муниципальных образований, что нарушало ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации и создавало дополнительные административные барьеры. Представление прокурора удовлетворено.

Допускаются факты незаконных отказов в предоставлении земельных участков, непринятия предусмотренных законом мер для реализации права на получение земли для строительства, нарушения сроков рассмотрения заявлений о предоставлении земельных участков и др.

Распространены случаи длительного рассмотрения заявлений граждан органами, осуществляющими выдачу разрешений на строительство объектов капитального строительства, согласований о предоставлении земельных участков под строительство, а также факты необоснованного истребования дополнительных документов, не относящихся к перечню необходимых для получения разрешений. Органами местного самоуправления зачастую не регистрируются заявления о выдаче разрешения на строительство, в связи с чем невозможно установить соблюдение сроков их рассмотрения. В результате сроки возведения различных объектов, включая здания и жилые дома, составляют от года до трех-четырех и более лет.

Например, в одном из муниципальных районов Костромской области в 2009 г. имело место более 30 нарушений сроков рассмотрения обращений о предоставлении земельных участков; на территории Астраханской области администрацией муниципального образования «Приволжский район» заявления некоторых хозяйствующих субъектов о предоставлении земли рассматривались в срок от 1 года до 4 лет.

Поскольку все строительные процедуры избыточно администрированы, от выделения земельного участка до получения разрешения на строительство проходит длительное время (до трех лет). Указанное крайне негативно сказывается на инвестиционном климате в Российской Федерации, для обеспечения которого необходима высокая степень защищенности предпринимательской деятельности. Во многих случаях для инвесторов отсутствуют достаточные гарантии вложенных средств, при этом остается высоким уровень коррупционной составляющей.

Свобода экономической деятельности хозяйствующих субъектов нарушается несоблюдением сроков проведения государственной экспертизы проектной документации, выдачи разрешений на строительство. Во многих случаях административные барьеры предпринимательской деятельности в сфере строительства связаны с возложением на хозяйствующих субъектов таких излишних обязанностей и обременений, как получение не предусмотренных законодательством согласований и прохождение излишних платных процедур. Например, в Республике Башкортостан застройщиков после получения положительного заключения государственной экспертизы проектной документации вынуждали согласовывать ее с 20 организациями.

Значительное количество административных барьеров устанавливается органами государственной власти и органами местного самоуправления на стадии подключения объектов строительства к коммунальной инфраструктуре. Указанные нарушения связаны с дополнительными обременениями застройщиков, несоблюдением порядка и сроков введения в действие принимаемых тарифов, ненадлежащим контролем за территориальными сетевыми организациями.

Например, в Краснодарском, Ставропольском краях, г. Санкт-Петербурге энергоснабжающими организациями необоснованно предъявлялись застройщикам (инвесторам) требования по финансированию реконструкции и развития газораспределительных сетей.

Введение необоснованных процедур и запретов для предпринимателей при поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных или муниципальных нужд часто связано с нарушениями в сфере действия Федерального Закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд» (далее - Закон № 94-ФЗ). Такие нарушения создают существенные ограничения свободы экономической деятельности добросовестных хозяйствующих субъектов, препятствуя возможности законного доступа к различным видам предпринимательской деятельности, и, как правило, проявляются в следующем:

отсутствие необходимой информации, предусмотренной законодательством, в извещениях о проведении конкурса, что необоснованно ограничивает возможность участия предпринимателей в конкурсах;

отсутствие в конкурсной документации полного объема сведений, указанных в извещении;

установление заказчиками не предусмотренных законодательством критерий оценки заявок;

необоснованные отклонения заявок;