Фінанси

Протягом XIX ст. відбулося оформлення терміну «бюджет» у відносно зрозуміле поняття. Словники багатьох країн вже почали супроводжувати термін «бюджет» таким тлумаченням: «Бюджет -- слово, яке запозичене з англійської мови, використовується в адміністративному житті для позначення щорічної відомості передбачуваних витрат і сум, або доходів, передбачених для покриття цих витрат».

Протягом XX ст. тлумачення цього поняття стали чіткішими та всеохоплюючими. Пояснення стало підкреслювати, що в бюджеті повинні бути показані всі доходи і всі витрати без усіляких приховувань або таємничих визначень.

Вже наприкінці XX ст. у перекладених зарубіжних посібниках дається пряме визначення бюджету, що це детальний опис витрат, а також фінансових, планів окремих людей, компаній або органів влади різних рівнів.

Сучасні тлумачні словники української мови дають пояснення слова «бюджет» як кошторис прибутків і видатків держави, підприємства тощо на певний період. У фінансових словниках України дається визначення терміну «бюджет» як грошове вираження збалансованого розпису доходів і видатків держави, адміністративно-територіальних одиниць (області, району, міста, селища, села), підприємства, установи за певний період.

В офіційних документах, зокрема в Бюджетному кодексі України дається таке визначення: «"Бюджет -- план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами влади АРК та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду».

Отже, можемо зробити висновок, що в сучасних умовах термін «бюджет» охоплює широкий спектр понять, але в кожному випадку він повинен передбачати план майбутніх доходів коштів, фінансових ресурсів та можливе їх використання.

Від розуміння терміну «бюджет» походять визначення такі як «бюджетування», «бюджетне планування» тощо, що передбачають комплекс організаційних, методичних і методологічних заходів для визначення доходів і видатків на всіх стадіях бюджетного процесу.

В сучасних економічних системах фінансова наука розглядає бюджет у трьох аспектах. По-перше, це правовий акт, згідно з яким виконавчі органи влади отримують легітимне право на розпорядження певними фондами грошових ресурсів та формувати ці ресурси у відповідних фінансових фондах. Відповідно до цього в Україні Державний бюджет затверджується виключно у формі Закону України (відповідно ст. 92 Конституції України), а місцеві бюджети - рішеннями відповідних рад народних депутатів. По-друге, це фінансовий план (кошторис) видатків і доходів відповідного державного або місцевого органу влади чи самоврядування. По-третє, це фінансова категорія, оскільки бюджет є закономірним економічним атрибутом будь-якої самостійної територіальної одиниці і через яку ми можемо вивчати і вдосконалювати сукупність тих фінансових відносин, що за ними випливають.

Надалі ми будемо розглядати бюджет як основний фінансовий план центрального уряду (в Україні Державний бюджет) з переносним розумінням і тлумаченням та деталізацією до місцевих бюджетів.

6.2 Бюджет як фінансова категорія

Ознаки категорії. Бюджет як самостійна економічна і фінансова категорія є формою існування реальних, об'єктивно обумовлених розподільних відносин, які виконують специфічне призначення -- задоволення потреб як суспільства в цілому, так і його адміністративно-територіальних структур у фінансових ресурсах. Із розгляду бюджету як фінансової категорії випливають такі ознаки:

- історичність - розуміння бюджету склалось історично, має свої специфічні риси зародження, які проявляються і в сучасних умовах;

- плановість - основою функціонування бюджету є його плановий характер;

- юридичність, правова основа - бюджет після затвердження набирає силу нормативного, правового акту;

- строковість - бюджет функціонує на протязі певного бюджетного періоду.

Сутність категорії. Сутність бюджету, його економічну природу відображають певні економічні відносини. Учасниками цих відносин є держава, суб'єкти господарювання всіх форм власності та населення:

- держава має потребу у фінансових ресурсах для виконання своїх функцій;

- суб'єкти господарювання всіх форм власності та напрямів діяльності які постачають грошові ресурси державі, так і можуть їх отримувати від неї залежно від місця і ролі в системі економічних відносин;

- населення, яке може бути як платником податків (переважно особи працездатного віку), так і отримувачем грошових коштів (допомога дітям, матерям, інвалідам, пенсіонерам тощо).

Сутність бюджету проявляється також у тому, що він є основною ланкою державних фінансів.

Функції бюджету. Сутність бюджету реалізується через його функції. Основних, чітко структурованих функцій є дві -- розподільна і контрольна. В економічній літературі називаються також і додаткові функції -- економічної безпеки держави, забезпечення існування держави тощо.

Через розподільну функцію держава зосереджує у своїх руках усі джерела бюджетних надходжень, щоб потім використати їх з найбільшою ефективністю. Жодна з інших ланок фінансів не здійснює такого багато профільного перерозподілу як по вертикалі, так і по горизонталі економіки. Це перерозподіл між міністерствами, відомствами, напрямами між блоками галузей, територіальний розподіл.

Сфера дії розподільної функції досить значна. Це пояснюється тим, що в бюджетних відносинах беруть участь практично всі члени суспільства. Основою бюджетного розподілу є чистий дохід, який утворюється в суспільстві.

Сутність контрольної функції полягає в тому, що суспільство в особі специфічних державних або громадських структур контролює і вирівнює бюджетний розподіл. Виконання контрольної функції сприяє оптимальному рухові бюджетних ресурсів як в частині їх формування, так і розподілу.

Функціонування бюджету здійснюється у взаємодії двох його особливих форм -- доходів і видатків, кожна з яких має специфічне суспільне призначення.

За рахунок доходів формується фінансова база діяльності держави, а за рахунок видатків забезпечуються економічні та соціальні потреби всіх членів суспільства.

6.3 Призначення бюджету в ринковій економіці

Бюджет і ринкова економіка. Ринкова економіка суттєво відрізняється від попередніх господарських систем. Причому в кожній країні ця форма господарювання має певні особливості, які є відбитком національних ознак. Водночас ринковій економіці притаманні загальні характерні риси, які проявляються в усіх державах з цією формою господарювання. Такими рисами є відносно самостійне господарювання підприємств, організацій без суттєвого втручання держави у виробничий процес, конкуренція між товаровиробниками за ринки збуту тощо.

Однак ринковий механізм повною мірою не може вирішити таких важливих для держави питань економічного характеру, як розвиток наукомістких технологій, фундаментальних досліджень, малорентабельних, але суспільно важливих виробників, підтримання функціонування складних і ризикованих програм (океанографічні, космічні дослідження тощо). Ринкові процеси не завжди можна з прогнозувати, й інколи вони призводять до суттєвих втрат фінансових і матеріальних ресурсів. Прикладом можуть бути фінансові кризи в 1998 р. та 2008 р. які охопили практично всі країни світової спільноти.

Бюджет як основний фінансовий план держави. Як зазначалось, плановість бюджету є однією з його визначальних ознак. В Україні, яка трансформує свою соціально-економічну систему, здійснює перехід до ринкових умов господарювання, бюджет (як загальнодержавний, так і його місцеві частини) виконує роль основного регулятора цих процесів. Як фінансовий план він має передбачати виконання всіх функцій держави на загальнодержавному і місцевих рівнях -- економічної, соціальної, управлінської, військової, міжетнічної, судової, міжнародної тощо.

Стан бюджету як фінансового плану характеризується трьома показниками:

- рівновага доходів і видатків;

- бюджетний надлишок (профіцит) -- перевищення доходів над нормативними видатками;

- бюджетний дефіцит -- перевищення видатків над встановленими доходами.

За наявності бюджетного дефіциту встановлюються джерела його покриття (державні позики, емісія грошей тощо).

6.4 Поняття «бюджетна система»

Як уже було відмічено вище, у економічних системах всіх держав вирізняють бюджет центрального уряду та місцеві бюджети як атрибут кожного самоврядного органу управління і влади. Таким чином сукупність всіх бюджетів у країні утворюють бюджетну систему, якщо вони наділяються ознаками єдності або систему бюджетів, якщо вони мають чітко виражені ознаки самостійності і незалежності один від одного.

У відповідності ст.2 Бюджетного кодексу України, бюджетна система України - це сукупність державного бюджету та місцевих бюджетів, побудована з урахуванням економічних відносин, державного і адміністративного устроїв і врегульована нормами права.

Бюджетна система України складається із двох основних складових частин: керуючої або інституційної системи та керованої або функціональної. Керуюча частина виступає як суб'єкт управління бюджетами, а керована частина - як об'єкт управління. Визначальним тут є знання об'єкта управління, адже без цього процес управління стає просто неможливим.

6.5 Види бюджетів

У відповідності ст.5 Бюджетного кодексу України бюджетна система України складається з державного бюджету й місцевих бюджетів.

Бюджетами місцевого самоврядування визнаються бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їхніх об'єднань, тобто сільські, селищні та міські бюджети.

Місцевими бюджетами визнаються республіканський бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування.

У відповідності ст. 6 Бюджетного кодексу України для аналізу і прогнозування соціально-економічного розвитку держави і регіонів вводиться поняття «зведений бюджет».

Зведений бюджет України включає показники Державного бюджету України, зведеного бюджету Автономної Республіки Крим і зведених бюджетів областей та міст Києва й Севастополя.

Зведений бюджет Автономної Республіки Крим включає показники республіканського бюджету АРК, зведених бюджетів її районів і бюджетів міст республіканського значення.

Зведений бюджет області включає показники обласного бюджету, зведених бюджетів районів і бюджетів міст обласного значення цієї області.

Зведений бюджет району включає показники районного бюджету, бюджетів міст районного значення, селищних і сільських бюджетів цього району.

Зведений бюджет міста з районним поділом включає показники міського бюджету й бюджетів районів, що входять до його складу. У разі, коли місту або району в місті адміністративно підпорядковані інші міста, селища чи села, зведений бюджет міста або району в місті включає показники бюджетів цих міст, селищ і сіл.

6.6 Бюджетний устрій

Бюджетний устрій -- це організація і принципи побудови бюджетної системи держави у відповідності її конституційного ладу та адміністративно-територіального поділу, взаємозв'язок окремих її елементів.

Стаття 2. Конституції України визначає унітарний її устрій, відповідно до цього в унітарних державах один бюджет центрального уряду, а решта бюджетів відносять до місцевих. Тобто бюджетна система України дворівнева. У федеративних державах може бути два рівні державних бюджетів та місцеві, тобто ці бюджетні системи можуть мати трьох рівневий характер або чотирирівневий.

Бюджетна система України ґрунтується на таких принципах:

-- принцип єдності бюджетної системи України -- єдність бюджетної системи України забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів і ведення бухгалтерського обліку й звітності;

принцип збалансованості -- повноваження на здійснення витрат бюджету повинні відповідати обсягу надходжень до бюджету на відповідний бюджетний період;

принцип самостійності -- Державний бюджет України та місцеві бюджети є самостійними. Держава коштами державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов'язання органів влади АРК та органів місцевого самоврядування. Органи влади АРК та органи місцевого самоврядування коштами відповідних бюджетів не несуть відповідальності за бюджетні зобов'язання одне одного, а також за бюджетні зобов'язання держави. Самостійність бюджетів забезпечується закріпленням за ними відповідних джерел доходів, правом відповідних органів державної влади, органів влади АРК та органів місцевого самоврядування на визначення напрямів використання коштів відповідно до законодавства України, правом Верховної Ради АРК і відповідних рад самостійно і незалежно одне від одного розглядати й затверджувати відповідні бюджети;

принцип повноти -- до складу бюджетів мають бути включені всі надходження до бюджетів і витрати бюджетів, що здійснюються відповідно до нормативно-правових актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування;

принцип обґрунтованості -- бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку держави та розрахунках надходжень до бюджету й видатків бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик і правил;

принцип ефективності -- при складанні й виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів і досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів;

принцип субсидіарності -- розподіл видів видатків між державним бюджетом і місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами повинен ґрунтуватися на максимально можливому наближенні надання суспільних послуг до їх безпосереднього споживача;

принцип цільового використання бюджетних коштів -- бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями;

принцип справедливості й неупередженості -- бюджетна система України будується на засадах справедливого й неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами;

принцип публічності та прозорості -- Державний бюджет України й місцеві бюджети затверджуються, а рішення щодо звіту про їх виконання приймаються відповідно Верховною Радою України, Верховною Радою АРК і відповідними радами;

принцип відповідальності учасників бюджетного процесу -- кожен учасник бюджетного процесу несе відповідальність за свої дії або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу.

6.7 Бюджетний процес

У Бюджетному кодексі подано визначення терміну «бюджетний процес» - це регламентована нормами права діяльність, пов'язана зі складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконання бюджетів, що складають бюджетну систему України.

Складання проекту бюджету. Не пізніше 1 червня або першого за цією датою дня пленарних засідань Верховної Ради України відбуваються парламентські слухання з питань бюджетної політики на наступний бюджетний період. Проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період містить пропозиції Кабінету Міністрів щодо:

1) граничного розміру дефіциту (профіциту) Державного бюджету України у відсотках до прогнозного річного обсягу валового внутрішнього продукт;

2) частки прогнозного річного обсягу валового внутрішнього продукту, що перерозподіляється через зведений бюджет України;

3) граничного обсягу державного боргу та його структури;

4) питомої ваги обсягу міжбюджетних трансфертів у видатках Державного бюджету України і коефіцієнта вирівнювання для місцевих бюджетів;

5) питомої ваги капітальних вкладень у видатках Державного бюджету України та пріоритетних напрямів їх використання;

6) взаємовідносин Державного бюджету України з місцевими бюджетами в наступний бюджетний період;

7) змін до законодавства, прийняття яких є необхідним для реалізації бюджетної політики держави;

8) переліку головних розпорядників коштів Державного бюджету України;

9) захищених статей видатків бюджету;

10) обґрунтування необхідності поділу бюджету на загальний та спеціальний фонди.

Проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період ґрунтується на прогнозних макропоказниках економічного і соціального розвитку України на наступний бюджетний період із зазначенням показників обсягу ВВП, індексів споживчих та гуртових цін, прогнозованого офіційного обмінного курсу гривні у середньому за рік та наприкінці року, прогнозованого рівня безробіття.

Відповідно Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період Кабінет Міністрів України розробляє, затверджує і не пізніше 15 вересня передає до Верховної Ради України проект закону про Державний бюджет України.

Разом з проектом Закону про Державний бюджет України, схваленим Кабінетом Міністрів України, подаються:

1. Пояснювальна записка до проекту Закону про Державний бюджет України, яка має містити:

а) інформацію про економічне становище держави та основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку України на наступний бюджетний період, покладені в основу проекту Державного бюджету України;

б) оцінку надходження доходів та інших коштів (позик), що пропонуються для забезпечення фінансовими ресурсами витрат бюджету;

в) пояснення до основних положень проекту Державного бюджету України та проекту Закону про Державний бюджет України, включаючи аналіз пропонованих обсягів видатків на виконання функцій, програм. Обґрунтування включають бюджетні показники за попередній, поточний, наступний бюджетні періоди відповідно до класифікації видатків бюджету;

г) інформацію щодо врахування пропозицій Верховної Ради України до Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період, якщо вони були ухвалені Верховною Радою України відповідно до Бюджетного кодексу;

д) обґрунтування особливостей міжбюджетних взаємовідносин;

є) інформацію щодо обсягів державного боргу, в тому числі за типом боргового зобов'язання, графіка його погашення, обсягів та умов запозичень;

є) прогноз основних макропоказників економічного і соціального розвитку України, показників зведеного бюджету України за основними видами доходів, видатків та фінансування на наступні три бюджетні періоди.

2. Прогнозні показники зведеного бюджету України (включаючи оцінку Державного бюджету України та місцевих бюджетів) відповідно до бюджетної класифікації, а також зведений баланс фінансових ресурсів України.

3. Перелік пільг щодо податків, зборів (інших обов'язкових платежів) із розрахунком втрат доходів бюджету від їх надання.

4. Показники видатків Державного бюджету України, необхідні на наступні бюджетні періоди для завершення програм, що враховані в проекті Державного бюджету України, за умови реалізації цих програм протягом більше одного бюджетного періоду.

5. Зведення та структура фінансових зобов'язань із державного боргу та державних гарантій на поточний і наступний бюджетні періоди до повного погашення боргових зобов'язань, включаючи суми на обслуговування державного боргу.

6. Перелік інвестиційних програм на наступний бюджетний період, під які можуть надаватися гарантії Кабінету Міністрів України.

7. Доповідь про хід виконання Державного бюджету України у поточний бюджетний період.

8. Проекти кошторисів усіх державних цільових фондів, які створюються за рахунок податків і зборів (обов'язкових платежів) відповідно до закону.

9. Пояснення головних розпорядників бюджетних коштів до проекту Державного бюджету України (подаються до Комітету Верховної Ради України з питань бюджету).

Розгляд та прийняття Закону про Державний бюджет.

Не пізніше, ніж через 5 днів після подання КМ України проекту закону про Державний бюджет України до ВР України Міністр фінансів представляє його на пленарному засіданні.

За результатами обговорення проекту Закону про Державний бюджет України Верховна Рада України може прийняти вмотивоване рішення про його відхилення у разі невідповідності Бюджетному кодексу та Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період.

У разі відхилення проекту Закону про Державний бюджет України Кабінет Міністрів України зобов'язаний у тижневий термін з дня набрання чинності рішенням про відхилення подати проект Закону про Державний бюджет України на повторне подання з обґрунтуванням внесених змін, пов'язаних з відповідним рішенням Верховної Ради України. Міністр фінансів України повторно представляє проект Закону про Державний бюджет України не пізніше трьох днів після його повторного подання до Верховної Ради України.

Підготовка Верховною Радою України проекту закону про Державний бюджет України до першого читання полягає у:

- до 1 жовтня (6 жовтня, якщо проект бюджету був прийнятий до розгляду після повторного подання) розглядається у комітетах, депутатських фракціях та групах депутатів Верховної Ради і подають пропозиції до Комітету ВР України з питань бюджету. Після 1 жовтня (6 жовтня, якщо прийнятий після повторного подання) прийняття пропозицій припиняється.

- комітет ВР України з питань бюджету не пізніше 15 жовтня (20 жовтня, якщо прийнятий після повторного подання) спільно з уповноваженими представниками КМ України розглядає пропозиції до проекту закону і готує висновки та пропозиції до нього, а також таблиці пропозицій суб'єктів законодавчої ініціативи, які пропонується підтримати та відхилити. ВР України приймає проект закону про Державний бюджет України у першому читанні не пізніше 20 жовтня (25 жовтня, якщо був прийнятий після повторного подання.

КМ України у двотижневий строк готує і подає доопрацьований до другого читання проект закону про Державний бюджет України не пізніше 3 листопада (8 листопада, якщо проект бюджету був прийнятий після повторного подання) знову подається до ВР України для розгляду у другому читанні. Друге читання проекту закону про Державний бюджет завершується не пізніше 20 листопада. При цьому обсяг дефіциту (профіциту), доходів і видатків Державного бюджету України на наступний рік, обсяг міжбюджетних трансфертів та інші положення, необхідні для формування місцевих бюджетів, повинні бути прийняті у другому читанні в обов'язковому порядку і не підлягають розгляду у третьому читанні.

Комітет ВР України з питань бюджету доопрацьовує проект закону про Державний бюджет України та вносить його на розгляд ВР України у третьому читанні не пізніше 25 листопада року, що передує плановому.

Закон України «Про Державний бюджет України» приймається ВР України до 1 грудня року, що передує плановому.

Якщо до початку нового бюджетного періоду не набрав чинності Закон про Державний бюджет України, ВР України повинна прийняти Постанову ВР України про надання права Кабінету Міністрів України здійснювати витрати Державного бюджету України відповідно до Бюджетного кодексу з такими обмеженнями:

витрати Державного бюджету України можуть здійснюватися лише на цілі, які визначені у Законі про Державний бюджет України на попередній бюджетний період й одночасно передбачені у проекті Закону про Державний бюджет України на наступний бюджетний період, поданому Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України;

щомісячні видатки Державного бюджету України не можуть перевищувати 1/12 обсягу видатків, визначених Законом про Державний бюджет України на попередній бюджетний період, крім випадків, передбачених Бюджетним кодексом;

до прийняття Закону про Державний бюджет України на поточний бюджетний період провадити капітальні видатки забороняється, крім випадків, пов'язаних з введенням воєнного чи надзвичайного стану, оголошенням окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації.

Виконання бюджету

Стадіями виконання Державного бюджету України за видатками визнаються:

встановлення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на основі затвердженого бюджетного розпису;

затвердження кошторисів розпорядникам бюджетних коштів;

взяття бюджетних зобов'язань;

отримання товарів, робіт та послуг;

здійснення платежів;

використання товарів, робіт та послуг на виконання бюджетних програм.

Державне казначейство України здійснює платежі за дорученнями розпорядників бюджетних коштів у разі:

наявності відповідного бюджетного зобов'язання для платежу у бухгалтерському обліку виконання Державного бюджету України;

відповідності напрямів витрачання бюджетних коштів бюджетному асигнуванню;

наявності у розпорядників бюджетних коштів невикористаних бюджетних асигнувань.

Зміни до Закону про Державний бюджет України можуть вноситися у випадках виникнення відхилення оцінки прогнозу надходжень до бюджету від прогнозу, врахованого при затвердженні Державного бюджету України на відповідний бюджетний період, а також зміни структури видатків державного бюджету та в інших випадках, передбачених Бюджетним кодексом. Міністерство фінансів України проводить щомісячне оцінювання відповідності прогнозу надходжень показникам, установленим Державним бюджетом України.

Підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету

Бюджетним кодексом передбачена місячна, квартальна та річна звітність.

Квартальна звітність про виконання Державного бюджету України включає такі частини:

звіт про фінансовий стан (баланс) Державного бюджету України;

звіт про рух грошових коштів;

звіт про виконання Державного бюджету України;

інформацію про стан державного боргу;

зведені показники звітів про виконання бюджетів;

звіт про кредити та операції, що стосуються державних гарантійних зобов'язань.

Річний звіт про виконання Закону про Державний бюджет України включає такі частини:

звіт про фінансовий стан (баланс) Державного бюджету України;

звіт про виконання Державного бюджету України;

звіт про рух грошових коштів;

інформацію про виконання захищених статей видатків Державного бюджету України;

звіт про бюджетну заборгованість;

звіт про використання коштів з резервного фонду Кабінету Міністрів України;

інформацію про стан державного боргу;

звіт про кредити та операції, що стосуються державних гарантійних зобов'язань;

зведені показники звітів про виконання бюджетів;

інформацію про виконання місцевих бюджетів;

іншу інформацію, визнану Кабінетом Міністрів України необхідною для пояснення звіту.

РОЗДІЛ 7

БЮДЖЕТНИЙ ДЕФІЦИТ

7.1 Економічна сутність дефіциту.

7.2 Види дефіциту.

7.3 Джерела покриття бюджетного дефіциту.

7.1 Економічна сутність дефіциту

Оскільки бюджет є важливим інструментом регулювання соціально-економічних процесів у державі, то його стан визначає фінансовий стан держави і значною мірою рівень суспільного добробуту в цілому. Стан бюджету може характеризуватися трьома показниками: балансом доходів і видатків, перевищенням доходів над видатками (профіцитом) або, навпаки, видатків над його доходами, тобто бюджетним дефіцитом.

Дефіцит бюджету виражається двома показниками: це різниця між видатками бюджету та його доходами у грошових одиницях і відношення цієї різниці до ВВП країни у відсотках. Вираження дефіциту бюджету у відсотках до ВВП дає більш повну характеристику стану розвитку і економіки і ролі в ній бюджету.

Нормальним явищем є збалансованість доходів і видатків. Перевищення доходів над видатками означає економічну і фінансову стабільність у державі. Найскладнішим явищем є бюджетний дефіцит, який притаманний бюджетам більшості країн світу, в тому числі й високорозвиненим.

Сьогодні в більшості країн світу дефіцит бюджету становить від 2 до 15 відсотків ВВП при середньосвітовій його величині 4,5 відсотки. Спостерігається тенденція до стабілізації бюджетного дефіциту в середньосвітовому вимірі в розмірі 3--5 відсотків. Слід зауважити, що розмір бюджетного дефіциту, який перевищує 3 відсотки валового внутрішнього продукту, призводить до зниження інвестиційної активності, розвитку інфляції.

Існують глибинні, загальні причини бюджетного дефіциту, що властиві будь-якій державі, в якій видатки бюджету перевищують доходи, і конкретні, особливі причини, що мають місце в окремій країні. Глибинними причинами бюджетного дефіциту в Україні є спад виробництва, зниження ефективності функціонування галузей економіки і підприємств, не виважена соціально-економічна політика в державі.

Конкретними особливостями розвитку економіки України, що зумовлюють дефіцит бюджету, є:

структурна розбалансованість економіки та несвоєчасне і неефективне проведення структурних перетворень;

збереження значної кількості нерентабельних державних підприємств, що одержують дотації;

неефективний механізм оподаткування суб'єктів господарювання;

значний обсяг тіньової економічної діяльності;

невідповідна наявним фінансовим можливостям держави структура бюджетних витрат;

нецільове і неефективне використання бюджетних коштів;

втрати, розбазарювання виробленої продукції, крадіжки, приписки і т. ін., що не стало об'єктом ефективного державного фінансового контролю.

Бюджетний дефіцит негативно впливає на економіку, зокрема, стимулюючи інфляційні процеси. Він є гальмом економічного зростання держави, не кажучи вже про його негативні соціальні наслідки. У країнах, де добре розвинений ринок державних цінних паперів, величина бюджетного дефіциту має менш відчутний вплив на стан економіки в даному періоді, але його наявність обов'язково впливатиме на господарське життя в майбутньому. Тому бездефіцитний бюджет -- об'єктивна вимога економічного розвитку держави.

7.2 Види дефіциту

Розрізняють поняття стійкий дефіцит бюджету, який існує в довгостроковому періоді, та тимчасовий дефіцит, що викликається касовими розривами у виконанні бюджету або непередбачуваними подіями та обставинами.

За критерієм визначення складових частин бюджетного дефіциту виділяють фактичний, структурний та циклічний бюджетний дефіцит.

Якщо фактичний дефіцит є зовнішнім виявленням розбалансованості дохідної та видаткової частин бюджету, то структурний і циклічний дефіцити є його внутрішніми складовими. Фактичний дефіцит відображає реальні доходи, видатки бюджету і дефіцит за певний період. Структурний дефіцит -- це дефіцит за умов повної або високої зайнятості потенційних виробничих ресурсів. Циклічний дефіцит -- це результат недонадходження бюджетних доходів внаслідок циклічних коливань в економіці. В загальному вираженні циклічний дефіцит є різницею між фактичним і структурним дефіцитом.

За критерієм впливу на економіку бюджетний дефіцит поділяється на активний і пасивний. Активний бюджетний дефіцит є наслідком свідомого збільшення державних видатків, що спричинює неможливість збалансувати бюджет.

Відмінність між структурним і активним дефіцитом полягає в тому, що останній виникає в результаті проведення політики дефіцитного фінансування з метою стимулювання досягнення максимальної зайнятості наявних виробничих ресурсів, що спонукає економіку розвиватись відносно незалежно від циклічних коливань. Отже, активний дефіцит своїм імпульсним змістом відрізняється від структурного дефіциту.

Пасивний дефіцит бюджету зумовлюється економічною кон'юнктурою як першопричиною накопичення запланованого обсягу бюджетних ресурсів. Таким чином, пасивний дефіцит можна ототожнити з циклічним бюджетним дефіцитом.

Бюджетний дефіцит має різні прояви і причини. Його не можна оцінювати однозначно, оскільки завжди необхідно враховувати всі його чинники. Характеристика дефіциту дається за такими ознаками:

- формою прояву;

- причинами виникнення;

- спрямуванням коштів

За формою прояву розрізняють відкритий і прихований дефіцит. Відкритий дефіцит -- це офіційно зафіксований стан бюджету під час його затвердження у відповідному документі: Законі про Державний бюджет чи в рішенні місцевих органів влади. Прихований дефіцит офіційно не визнається. Існує кілька варіантів прихованого і напівприхованого дефіциту. По-перше, це завищення планових показників доходів. По суті, воно означає фальсифікацію основного фінансового плану держави, яка все одно виявиться при виконанні бюджету. Така фальсифікація може бути як свідомою -- для реалізації певних політичних, економічних чи фінансових цілей, так і наслідком невисокого рівня планування доходів, бажанням сприймати неможливе за реальність. Виходячи з рівня виконання плану доходів в Україні в останні роки, можна стверджувати, що певні елементи прихованого дефіциту шляхом завищення планових завдань мали місце. По-друге, завищення доходів може мати напівприхований характер.

За причинами виникнення бюджетний дефіцит поділяється на вимушений і свідомий. Вимушений бюджетний дефіцит є наслідком економічної і фінансової кризи. Слід також зазначити, що він пов'язаний із бажанням чи необхідністю витрачати коштів більше, ніж їх є в наявності. Адже завжди можна скоротити видатки до наявних доходів, або, підвищивши рівень оподаткування, збільшити доходи і цим вирішити проблему. Свідомий бюджетний дефіцит пов'язаний з проведенням політики так званих «позикових» фінансів. Формування доходів бюджету може здійснюватись на основі «податкових» чи «позикових» фінансів. Політика «податкових» фінансів виходить з повного забезпечення доходів бюджету за рахунок податкових надходжень. Це створює стабільну дохідну базу, адже податки не треба повертати. Політика «позикових» фінансів ґрунтується на необхідності обмеження рівня оподаткування і забезпечення частини бюджетних видатків через позики. Якщо вимушений бюджетний дефіцит є наслідком дефіциту фінансових ресурсів у країні, то свідомий, як правило, можливий саме за наявності вільних ресурсів, що їх фізичні та юридичні особи можуть надати державі у тимчасове користування.

За спрямуванням коштів розрізняють дефіцитне фінансування на розвиток і на поточні витрати. Ця ознака дефіциту бюджету теж досить суттєва в його характеристиці. Витрачання коштів на поточні витрати означає їх поглинання без відповідної віддачі. Це пасивне реагування на складне фінансове становище. Дефіцитне фінансування інвестицій, навпаки, передбачає активний вплив бюджету на розвиток економіки. Адже в умовах кризи інвестиції вкрай потрібні -- це ліки для «хворої» економіки. Неможливо вийти з кризи без певних зусиль і без певних вкладень. Проблема полягає в тому, що під час економічної кризи падає ділова активність приватних інвесторів, оскільки високим є ризик втрати коштів чи їх знецінення. Тільки держава в змозі взяти на себе такий ризик і таку відповідальність. Звісно, що така політика дефіцитного фінансування інвестицій потребує чіткої організації і жорсткої відповідальності.

7.3 Джерела покриття бюджетного дефіциту

Існування бюджетного дефіциту вимагає постійного пошуку шляхів його подолання і, в ідеалі збалансування доходів і видатків бюджету. Конкретні заходи держави в цьому напрямі можуть бути різними, але в результаті зводяться до створення можливостей зростання доходів та скорочення видатків бюджету. З цією метою необхідно:

удосконалити податкову систему, забезпечити оптимальний рівень податкових вилучень для формування бюджетів усіх рівнів і створення сприятливих умов для підприємницької діяльності;

посилити відповідальність суб'єктів господарювання та їхніх керівників, зокрема особисту майнову і кримінальну, за дотримання вимог податкового законодавства, своєчасність і повноту розрахунків з бюджетом та державними позабюджетними фондами;

удосконалити інструменти залучення до інвестиційної сфери особистих заощаджень населення;

забезпечити фінансову підтримку малого та середнього бізнесу шляхом розроблення й виконання цільових програм розвитку малого і середнього підприємництва;

запровадити жорсткий режим економії бюджетних коштів;

перейти від бюджетного фінансування до системи надання субсидій, субвенцій, інвестиційних позик суб'єктам господарювання;

запровадити науково обґрунтовану систему прогнозування показників, що беруться за основу формування доходів і видатків бюджету, використовувати при бюджетному плануванні нормативи бюджетної забезпеченості.

Джерелами покриття бюджетного дефіциту можуть бути:

- державні позики;

- емісія грошей.

Державні позики відображають взаємовідносини між державою як позичальником і юридичними та фізичними особами, урядами інших країн та міжнародними фінансовими організаціями як кредиторами. Залежно від територіального розміщення вони поділяються на внутрішні і зовнішні. Внутрішні характеризують залучення коштів від юридичних та фізичних осіб на внутрішньому фінансовому ринку даної країни. Зовнішні пов'язані з надходженням ззовні -- від кредиторів інших країн, якими можуть бути як іноземні юридичні та фізичні особи, так і уряди чи урядові організації інших країн. Особливе місце займають кредити, які надаються міжнародними організаціями та міжнародними фінансовими інституціями За способом мобілізації розрізняють державні позики, які пов'язані з випуском в обіг державних цінних паперів, і такі, що оформляються відповідними угодами. За допомогою випуску цінних паперів здійснюється мобілізація вільних коштів юридичних та фізичних осіб. На підставі угод можуть надаватись міжурядові кредити та кредити від міжнародних фінансових інституцій.

За термінами надання державні позики поділяються на коротко -, середньо - та довгострокові. Короткострокові надаються на термін до одного року. Основним інструментом розміщення короткострокових державних зобов'язань є казначейські векселі. Середньострокові (1--5 років) і довгострокові (5--20 років) позики базуються на випуску в обіг облігацій.

В Україні нині для покриття бюджетного дефіциту випускаються на коротко - і середньостроковій основі облігації внутрішньої державної позики. Значну роль у джерелах покриття бюджетного дефіциту відіграють зовнішні позики.

Емісія грошей, на відміну від державних позик, є не забезпеченим джерелом покриття бюджетного дефіциту. Саме тому вона спричиняє інфляцію -- знецінення грошей. Фактично емісія на цілі дефіцитного фінансування не вирішує проблеми браку коштів: грошей стає більше, однак вартість грошової одиниці знижується, тобто сукупна вартість грошей в обігу залишається незмінною і знову-таки недостатньою. Але, оскільки це виявиться тільки після випуску в обіг зайвих грошей, то на період складання і виконання бюджету грошову емісію можна використати для збалансування бюджету.

РОЗДІЛ 8

ДЕРЖАВНИЙ КРЕДИТ

8.1 Економічна сутність державного кредиту.

8.2 Форми державного кредиту.

8.3 Поняття та види державного боргу.

8.4 Управління та обслуговування державного боргу

8.1 Економічна сутність державного кредиту

Державний кредит являє собою досить специфічну ланку державних фінансів. Він не має окремого фонду фінансових ресурсів; кошти, що мобілізуються з його допомогою, проходять через бюджет. В окремих випадках через кредит залучаються кошти у фонди цільового призначення чи під цільові проекти.

Державний кредит є сукупністю найрізноманітніших форм і методів фінансових відносин. Такий підхід має на меті створення сприятливих передумов для залучення коштів як для держави, так і для її кредиторів. Різноманітність форм дає змогу органічно поєднувати інтереси юридичних, фізичних осіб і держави.

Механізм державного кредиту передбачає державні позики, надання кредитів державою суб'єктам господарювання та надання гарантій при оформленні кредитних угод.

Залучення позик має ґрунтуватися на двох чинниках -- мінімізації вартості позики та стабільності державних цінних паперів на фондовому ринку.

Відносини державного кредиту на загальнодержавному рівні врегульовані статтями 16, 17 і 18 Бюджетного кодексу.

Право на здійснення державних внутрішніх та зовнішніх позик у межах і на умовах, передбачених Законом про Державний бюджет України, має держава в особі міністра фінансів України за дорученням Кабінету Міністрів України. Платежі, пов'язані з виконанням гарантійних зобов'язань, належать до платежів за боргом.

Держава для фінансування своїх потреб може мобілізовувати фінансові ресурси у формі державного кредиту. У цьому разі вона є позичальником, а населення і підприємницькі структури, тобто фізичні і юридичні особи, -- кредиторами. У сфері міжнародних економічних відносин держава виступає у ролі як кредитора, так і позичальника.

Державний кредит відрізняється від банківського. Він, як правило, використовується для покриття дефіциту державного бюджету, і джерелом його повернення та сплати процентів є доходи бюджету, а не прибутки від ефективного використання обсягів кредиту.

За своєю економічною сутністю державний кредит -- це форма вторинного перерозподілу ВВП. Його джерелом є вільні кошти населення, підприємств і організацій. Використання державного кредиту є цілком виправданою формою мобілізації коштів у розпорядження держави, їхня доцільність при покритті дефіциту бюджету зумовлена тим, що це має значно менші негативні наслідки для фінансового становища держави, ніж покриття дефіциту за допомогою грошової емісії.

8.2 Форми державного кредиту

Державний кредит виступає у двох формах: ощадна справа і державні позики. Ощадна справа належить до державного кредиту, якщо залучені кошти спрямовуються у доходи бюджету. Однак, як правило, ощадні банки, незалежно від форми власності, діють на комерційних засадах і мобілізовані кошти формують їх кредитні ресурси. Частина цих ресурсів може спрямуватись на придбання державних цінних паперів і таким чином належати до державного кредиту.

Державні позики є основною формою державного кредиту За правовим оформленням розрізняють державні позики, що надаються на підставі угод, і державні позики, забезпечені випуском цінних паперів. Тобто облігаційний державний кредит і безоблігаційний. Угодами оформляються, як правило, кредити урядів інших країн, міжнародних організацій та фінансових інститутів. За допомогою цінних паперів мобілізуються кошти на фінансовому ринку.

Оформлення державних позик може здійснюватись двома видами цінних паперів - облігаціями і казначейськими зобов'язаннями (векселями).

Облігація становить боргове зобов'язання держави, за яким у встановлені строки повертається борг і виплачується дохід у формі відсотків або виграшу. Вони можуть бути знеособленими (на покриття бюджетного дефіциту) і цільовими (під конкретні проекти).

Казначейські зобов'язання (векселі) мають характер боргового зобов'язання. Виплата доходу здійснюється у формі відсотків. Казначейські зобов'язання, як правило оформляються короткострокові (іноді середньострокові) - казначейськими нотами, облігаціями - середньострокові та довгострокові.

Залежно від місця розміщення позик їх поділяють на внутрішні і зовнішні (надходять ззовні - від урядів, юридичних і фізичних осіб інших країн, міжнародних організацій і фінансових інститутів.

Відповідно до термінів погашення заборгованості розрізняють короткострокові (до 1 року), середньо - (1-5 р.) і довгострокові більше 5 р.) позики.

За характером виплати доходу державні позики поділяються на процентні, виграшні та дисконтні (з нульовим купоном).

За процентними позиками дохід встановлюється у вигляді позикового процента. При цьому може встановлюватись як твердо фіксована на весь період позики ставка, так і плаваюча, тобто така, яка змінюється залежно від чинників, насамперед попиту і пропозиції на кредитному ринку. Виплата процентного доходу здійснюється на купонній основі. Вона може проводитися щорічно, раз на півріччя, щоквартально. У виграшних позиках виплата доходу здійснюється на підставі проведення тиражів виграшів. Дисконтні позики характеризуються тим, що державні цінні папери купуються з певною знижкою, а погашаються за номінальною вартістю. Вказана різниця формує дохід кредитора.

Запозичення може проводитись як у грошовій формі так і в товарній. Товарна форма використовується переважно у періоди грошово-кредитних криз. Грошові позики здійснюються у валютах країн кредиторів або у вільно конвертованій валюті.

8.3 Поняття та види державного боргу

Використання державою у своїй фінансовій політиці залучення коштів на кредитній основі призводить до формування державного боргу і необхідності чіткої системи управління державного боргу.

Державний борг - це сума заборгованості держави своїм кредиторам. Розрізняють поточний і капітальний, внутрішній і зовнішній борги.

Поточний борг - це сума заборгованості, що підлягає погашенню в поточному році з належними до сплати в цей період процентами з усіх випущених на даний момент позик.

Капітальний борг - це загальна сума заборгованості і процентів, що мають бути виплачені за позиками.

Внутрішній борг - це заборгованість за кредитами в середині даної держави; зовнішній борг - кредиторам за межами країни.

Державний борг має економічно обґрунтовані межі. Величина боргу характеризує становище економіки та фінансів держави, ефективність функціонування її урядових структур. Оскільки джерелом покриття державного боргу є доходи бюджету, тобто податки, то можна стверджувати, що величина боргу - це взяті авансом у населення податки.

На сьогодні майже кожна держава має певний розмір заборгованості. Різниця лише в тому, що поряд із збільшенням боргу не кожна держава знаходить шляхи для його своєчасного повернення.

Однією з головних характеристик становища боргової залежності країни є співвідношення суми зовнішнього державного боргу до ВВП. Міжнародний банк реконструкції та розвитку критичним рівнем цього показника вважає 80 -- 100%.

Все сказане вище дає підстави дійти висновку, що проблема полягає насамперед не в розмірах державних запозичень, а в їхньому використанні.

Залучення додаткових коштів зі світового ринку позикових капіталів має стимулювати економічне зростання держави. Часто кошти, що виділяються міжнародними кредитними інститутами, видаються під певні умови. Виконання цих умов може призвести до формування незахищеного внутрішнього ринку, зростання соціального напруження та інших негативних явищ. Тому в подібних випадках пріоритетними повинні бути економічні інтереси держави.

У більшості країн світу величина державного боргу регулюється законодавчо. В Україні щорічно граничні обсяги внутрішнього і зовнішнього державного боргу встановлюються у Законі України «Про Державний бюджету України».

8.4 Управління та обслуговування державного боргу

Управління державним боргом полягає у забезпеченні платоспроможності держави, тобто можливості погашення боргів.

В управлінні внутрішнім і зовнішнім боргами існують певні особливості. Платоспроможність за внутрішніми позиками забезпечується, як правило, за рахунок внутрішніх джерел. Платоспроможність за зовнішнім боргом залежить насамперед від валютних надходжень.

За недостатньої платоспроможності держави та в силу інших причин можуть застосовуватись різні способи коригування позикової політики. Можуть використовуватись кілька методів управління державним боргом. До них у першу чергу відносять:

1) конверсія -- зміна дохідності позик. Вона відбувається внаслідок зміни ситуації на фінансовому ринку (наприклад, рівня облікової ставки НБУ) чи погіршення фінансового стану держави.

2) консолідація -- перенесення зобов'язань за раніше випущеною позикою на нову позику з метою продовження терміну позики. Проводиться у формі обміну облігацій попередніх позик.

3) уніфікація -- об'єднання кількох позик в одну. Це спрощує управління державним боргом.

4) обмін облігацій за регресним співвідношенням. Облігації попередніх позик обмінюють на нові з метою скорочення державного боргу. Це не є економічно обґрунтованим і оптимальним шляхом, оскільки означає часткову відмову держави від своїх боргів.

5) відстрочка погашення. Перенесення термінів погашення заборгованості.

6) анулювання боргу. Означає повну відмову держави від своїх зобов'язань.

Слід розрізняти заборгованість країни, яка включає державний борг та борги господарюючих суб'єктів даної країни і власне державний борг. Державний борг у свою чергу поділяється на прямий державний борг та гарантований державний борг.

РОЗДІЛ 9

МІСЦЕВІ ФІНАНСИ. БЮДЖЕТНИЙ ФЕДЕРАЛІЗМ І ФІНАНСОВЕ ВИРІВНЮВАННЯ

9.1 Сутність місцевих фінансів.

9.2 Система місцевих фінансів.

9.3 Роль місцевих бюджетів у соціально-економічному розвитку регіонів.

9.4 Основні проблеми зміцнення фінансової незалежності місцевого самоврядування.

9.5 Бюджетний Федералізм і фінансове вирівнювання.

9.1 Сутність місцевих фінансів

Відновлення в Україні на початку 90-х років інституту місцевого самоврядування, стали об'єктивними чинниками процесу відродження місцевих фінансів у нашій державі. Процес формування місцевих фінансів України, як засвідчує практика, супроводжується значними труднощами. У нас немає ще сучасного управлінського досвіду організації фінансової системи, не сформовано сучасного чітко вираженого правового поля, немає політичної культури і традицій, без яких не можуть ефективно функціонувати фінанси місцевих органів влади.

Конституція України чітко задекларувала, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (ст. 7), а ст.140 визначила, що місцеве самоврядування є право територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення. Відповідно у ст.142 Конституції вказується, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Ці положення знайшли відображення та подальшу деталізацію у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» (прийнятому 21.05. 1997 р.) та в Бюджетному кодексі України (прийнятому в 2001 р.). Разом з тим багато питань фінансового характеру залишається не вирішеними.

Найскладніше питання -- визначення переліку функцій і завдань, котрі покладаються на місцеві органи влади України, що має стати основою для вибору моделі місцевих фінансів. Завдання та функції місцевих органів влади можуть бути розділені на дві основні групи:

- завдання та функції, які взагалі передано місцевим органам влади у межах місцевих інтересів і вони є їхньою невід'ємною власною компетенцією;

- завдання та функції, доручені місцевим органам влади центральною владою, або так звані делеговані повноваження.

Огляд еволюції місцевих фінансів у колишньому СРСР та поглядів на їхню суть дозволяє дати сучасне визначення. Поняття місцеві фінанси є синонімом поняття фінанси місцевих органів влади. Синонімами поняття фінанси місцевих органів влади можуть бути такі визначення, як муніципальні (комунальні) фінанси, фінанси територіальної громади, фінанси комуни, фінанси общини, фінанси муніципального утворення, фінанси штату, фінанси міста, області, району, села, селища і т. д.

...