Объединенная Германия на международной арене: участие в многосторонних связях и развитие отношений с Россией (1991-2008 год)

Не обнаружилось единства мнений германских и российских дипломатов по вопросу о географии болевых точек на территории государств-участников ОБСЕ. Бонн обращал пристальное внимание на положение с правами человека на пространстве бывших СССР и СФРЮ (Социалистической Федеративной Республики Югославия). В этой связи германские власти положительно оценивали деятельность долгосрочных миссий ОБСЕ, преследовавших в качестве цели стабилизацию или восстановление демократических структур. Однако российское руководство усматривало в этом субъективный подход и считало, что выборочное повышенное внимание к одним странам при игнорировании проблем в других государствах-участниках является нарушением мандата ОБСЕ и свидетельствует о наличии в организации практики двойных стандартов, а также о нежелании учитывать реалии и особенности отдельных государств. Возникла угроза трансформации ОБСЕ в место для односторонних недружественных демаршей со стороны западных держав в адрес их ослабевших оппонентов.

К середине 90-х годов ХХ в. в целом завершился адаптационный период, в ходе которого ФРГ удалось осознать собственную весомую роль в международных отношениях и четко ранжировать приоритеты своего внешнеполитического курса. В течение 1995-1996 годов были заложены основы германской стратегии, взятой на вооружение в рамках ОБСЕ.

Ключевую роль в ее разработке сыграли органы власти ФРГ, исходившие из того, что пространство ОБСЕ следует использовать в качестве инструмента претворения в жизнь германских интересов в области безопасности. В январе 1995 г. немецкий дипломат В. Хеинк, избранный ранее Генеральным секретарем ОБСЕ (в марте 1993 г.), предостерег от того, чтобы оставлять без внимания потенциал этой организации [142; 848]. Конкретные разработки в этом направлении были осуществлены позднее Министерством иностранных дел ФРГ и представлены его главой К. Кинкелем. По его мнению, ОБСЕ была способна внести немалый вклад в консолидацию европейских демократических структур и в предупреждение региональных конфликтов. Министр иностранных дел ФРГ дал обещание, что в этих сферах его страна будет активно сотрудничать со всеми государствами континента.

Кинкель обозначил наиболее проблемные регионы в рамках ОБСЕ. В их число попали те элементы пространства Содружества Независимых Государств (далее СНГ), которые Россия традиционно считала сферой своего влияния. Прежде всего речь шла о Центральной Азии, Кавказе, а также Крыме, т.е. весьма обширной территории, которая условно именовалась германской стороной как «нестабильные регионы». Здесь главной задачей, по выводам Кинкеля, становилось обеспечение мира. Что касается инструментов реализации этой задачи, то К. Кинкель отдавал приоритет работе миротворческих миссий. По мнению министра иностранных дел ФРГ, они должны были проводиться в рамках ОБСЕ и ООН при обязательном согласовании с официальной Москвой. Вместе с тем Кинкель жестко ставил германско-российское сотрудничество по линии ОБСЕ в зависимость от соблюдения Россией ключевого условия, а именно принятия перехода своих бывших союзников в Североатлантический союз как должного.

Перед очередной встречей глав государств-участников ОБСЕ в декабре 1996 г. (г. Лиссабон, Португалия) К. Кинкель выступил в пользу укрепления организации путем претворения в жизнь «модели безопасности». В ее рамках министром иностранных дел ФРГ определялись основные направления сотрудничества с РФ: разоружение, контроль над вооружениями, нераспространение оружия массового уничтожения, борьба с организованной преступностью, контрабандой наркотиков и международным терроризмом, обеспечение безопасности атомных электростанций [281]. В ходе Лиссабонского саммита ОБСЕ была принята Декларация о модели общей безопасности для Европы XXI века, в которой участники встречи настаивали на формировании единого пространства безопасности, свободного от разделительных линий. Важным для ФРГ и России стало внесение в документ положения об учете интересов безопасности всех государств-участников ОБСЕ независимо от их принадлежности к военным структурам или договоренностям. Наконец, ввиду трагедий многочисленных беженцев в регионе ОБСЕ (на территории бывшей СФРЮ) и с учетом проблемы насильственной миграции государства-участники ОБСЕ осудили и приняли на себя обязательство повсеместно отказаться от этнических чисток или массовых выселений [101].

Германская политика по линии ОБСЕ в отношении России вскоре претерпела существенные изменения, что объяснялось переоценкой международной ситуации федеральным правительством. Оно было хорошо информировано о нарастающей дезинтеграции в пространстве СНГ и стремлении бывших советских республик, включая саму Россию, к укреплению финансовых, экономических и политических связей не столько друг с другом, сколько со странами дальнего зарубежья. Такая тенденция объективно вела к образованию вакуума силы в рамках СНГ, что предоставляло ФРГ новые шансы для продвижения своих интересов. Сотрудничество с Россией по линии ОБСЕ ее власти стали рассматривать в контексте новых внешнеполитических задач, стремясь внести вклад в установление западного контроля над положением в бывших советских республиках. Понимая, что процесс вытеснения России из этого пространства займет немало времени, германские власти делали ставку на долгосрочные перемены в государствах СНГ.

Ухудшение политической атмосферы в ОБСЕ отчетливо проявилось на ее Стамбульском саммите, состоявшемся 17-18 ноября 1999 г. Российская делегация столкнулась с массированной критикой чеченской политики Москвы, которая исходила от нескольких партнеров по ОБСЕ, в том числе от Германии. В ответ президент РФ Б.Н. Ельцин заявил, что Запад не имеет никакого морального права критиковать Россию за операцию в Чечне [606]. После его выступления из Стамбульской декларации была исключена неприемлемая для Москвы формулировка относительно Чечни, по сути предусматривавшая иностранное вмешательство во внутренние дела РФ под прикрытием гуманитарной помощи населению Чеченской Республики.

В Стамбуле [111] делегация РФ была вынуждена подписать соглашения о выводе российских войск из Грузии и Молдавии. Положения, зафиксированные в первом документе, предусматривали вывод российских военных баз, расположенных на территории Грузии вблизи Гудауты (Абхазия) и Вазиани (пригород Тбилиси), до 1 июля 2001 г., во втором - полный вывод российских войск из Приднестровья до 1 июля 2002 г. В обоих случаях следует признать неудачи дипломатии официальной Москвы, так как эти решения вызвали появление новых угроз различного масштаба. Уход войск из Приднестровской Молдавской республики нес в себе потенциальную опасность для ее русскоязычного населения, а вывод военных баз и других объектов того же назначения РФ из Грузии* в долгосрочной перспективе угрожала территориаль-ной целостности России. Ведь Грузия и Азербайджан стремились стать членами НАТО, что при благоприятном исходе привело бы к появлению на их территории военных баз альянса и вызвало рост сепаратистских настроений на российском Северном Кавказе.

Стамбульский саммит способствовал изменению хода процессов на постсоветском пространстве не в пользу РФ. Под патронажем США Грузия, Азербайджан и Турция подписали контракт о строительстве нефтепровода Баку - Тбилиси - Джейхан для транспортировки каспийской нефти на мировые рынки. Этот проект был направлен против экономически более целесообразного нефтепровода Баку - Новороссийск и преследовал своей целью вытеснить Россию из богатого энергетическими ресурсами Каспийского региона. Под давлением американской администрации Туркмения и Турция оформили соглашение о строительстве Транскаспийского газопровода по маршруту Туркмения - Азербайджан - Грузия - Турция и далее в страны Европы. Узбекистан поддержал инициативу США по созданию в рамках ОБСЕ Гражданского корпуса быстрого реагирования, против чего выступала Россия, считая эту потенциальную структуру одним из инструментов вмешательства во внутренние дела суверенных государств, чьи власти не пользовались благосклонностью со стороны официального Вашингтона [599].

Подписанная в Стамбуле Хартия европейской безопасности также не могла быть отнесена в актив российской дипломатии. Несмотря на то, что в документе подтверждалась идея создания всеобъемлющей безопасности в рамках пространства ОБСЕ, механизм ее воплощения не был детально проработан. Западные страны положительно отнеслись к положениям Хартии, подчеркивавшим значительную роль неправительственных организаций (далее НПО) в содействии утверждению прав человека, демократии и верховенства закона. Тем более что подписавшие документ стороны взяли на себя обязательство расширять имевшиеся у НПО возможности внесения полноценного вклада в развитие гражданского общества [108]. Это положение было использовано объединенной Германией для оказания содействия неправительст-венным организациям на пространстве СНГ, в том числе в России.

29 ноября 1999 г. федеральный канцлер ФРГ Г. Шредер выступил на заседании командования бундесвера в Гамбурге с речью, в которой изложил германскую оценку подписанных в Стамбуле документов. По его мнению, Хартия европейской безопасности расширила фундамент единого и неделимого порядка в области безопасности на территории от Ванкувера до Владивостока, в связи с чем перед ОБСЕ открылись новые возможности [340].

Немаловажной также стала адаптация на Стамбульском саммите ДОВСЕ к значительным изменениям в Европе. Была упразднена прежняя структура ограничений для основных видов вооружений, в том числе танков, бронетранспортеров, артиллерии, боевых самолетов и вертолетов, принадлежавших НАТО и ОВД [107]. Новые ограничения касались территорий отдельных государств, подписавших договор. Благодаря принятым решениям в целом уровень вооруженных сил в Европе снижался примерно на 11 тыс. единиц обычных вооружений. Внося свою лепту в обеспечение общеевропейской безопасности, Германия сокращала 1,5 тыс. единиц вооружений [35, s. 93]. Активное участие ФРГ приняла в рамках процесса подготовки и подписания документа ОБСЕ по стрелковому оружию и легким вооружениям, принятого 24 ноября 2000 г. [13, s. 21].

Тенденции, обозначившиеся в последнее десятилетие ХХ в. в рамках ОБСЕ, получили развитие в 2000-е гг. Акценты в деятельности организации были окончательно сдвинуты в сторону политических проблем безопасности и гуманитарных вопросов, в том числе защиты прав национальных меньшинств. Россия же была обеспокоена нарастанием асимметрии в вооружениях стран-членов НАТО и РФ. В связи с перманентным процессом расширения Североатлантического альянса на восток ДОВСЕ перестал отвечать интересам России. К тому же Москве приходилось учитывать неприсоединение к договору стран Прибалтики. Фактически на их территории возникла зона, где можно было разместить любое количество оружия и боевой техники, которые не подвергались контролю со стороны России.

Ввиду принципиальных расхождений между РФ и большинством государств-членов ОБСЕ, включая ФРГ, по коренным вопросам - определению основных направлений деятельности организации, реализации адаптированного ДОВСЕ, выводу российских войск из Грузии и Молдавии - становилось все труднее находить политический консенсус, что отражалось на качестве итоговых документов ОБСЕ.

В организации расширялась практика двойных стандартов, создававшая проблемы при учете интересов безопасности государств-участников. Это, в частности, проявилось в работе Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (далее БДИПЧ), занимавшегося преимущественно мониторингом и оценкой итогов выборов в государствах-участниках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. Последовательность, с какой обращалось внимание на положение дел в РФ и бывшей Югославии, а также случаи неоправданной критики со стороны руководства полевых миссий внутренней политики стран пребывания не позволяли говорить об объективности в деятельности ОБСЕ. Нарастание пессимистических настроений обусловило публичный демарш со стороны России на 11-ом заседании Совета министров ОБСЕ 1 декабря 2003 г. в Маастрихте, когда ее официальный представитель, министр иностранных дел И.С. Иванов выступил с критикой положения дел в организации, считая, что ОБСЕ все более отдаляется от осуществления своей главной цели - создания неделимого общеевропейского пространства безопасности с едиными для всех принципами и правилами [346]. Вместе с тем российская сторона не отказывалась от взятых на себя обязательств. Военные базы, находившиеся на территории Грузии вблизи Гудауты и Вазиани, были расформированы; что касается других баз (12-ой в Батуми и 62-ой в Ахалкалаки), то переговоры о сроках их вывода затянулись. Из Приднестровья состоялся вывоз тяжелой боевой техники, а остававшиеся здесь российские военнослужащие охраняли склады боеприпасов (примерно 20 тыс. тонн) [13, s. 98] в селе Колбасна Рыбницкого района.

Упорное стремление западных держав принудить официальную Москву к выводу в кратчайшие сроки всех своих войск из Грузии и Приднестровья, а также вынужденное превышение Россией фланговых ограничений более чем на 50% вследствие военных действий в период второй чеченской кампании способствовали нарастанию разногласий между государствами-участниками ОБСЕ и в итоге создали напряженную обстановку, в условиях которой адаптированный ДОВСЕ не был ратифицирован.

Будучи раздраженным тем, что инициатива упущена, и надежды на ОБСЕ как инструмент участия в европейской системе безопасности не оправдались, российское руководство стало инициатором жесткого заявления государств-участников СНГ, сделанного 3 июля 2004 г. относительно положения дел в ОБСЕ. Подписанты, ведомые Москвой, находили это положение неудовлетворительным, считая, что ОБСЕ не сумела обеспечить эффективное решение вопросов безопасности и сотрудничества на евроатлантическом пространстве. Организации было поставлено в вину невыполнение в должной мере основополагающих документов, включая Хельсинский Заключительный акт (1975 г.), Парижскую хартию для новой Европы (1990 г.), Хартию европейской безопасности (1999 г.). Дисбаланс между ключевыми измерениями безопасности (военно-политическим, экономическим и экологическим, а также гуманитарным), по мнение авторов документа, увеличился ввиду трансформации приоритетов в сторону гуманитарной проблематики, что заметно сузило возможности ОБСЕ по противодействию новым вызовам и угрозам [103].

В декабре 2005 г. заседание Совета министров иностранных дел государств-членов ОБСЕ (г. Любляна, Словения) проходило в обстановке напряженности и сопровождалось взаимными упреками участников мероприятия [114, 115, 118]. Хотя было подписано несколько важных документов, направленных на решение международных проблем (в том числе по борьбе с транснациональной преступностью, укреплению сотрудничества в сфере уголовных дел, связанных с терроризмом, по борьбе с угрозой незаконного оборота наркотиков и др.), саммит завершился без принятия итоговой декларации. Деструктивный элемент в отношениях между Россией и большинством стран ОБСЕ усилился, что нашло отражение во взаимных претензиях сторон. По-прежнему члены НАТО консолированно требовали от России полного вывода войск с территории Грузии и Молдавии. В свою очередь, официальная Москва выдвигала претензии к работе наблюдателей от ОБСЕ, обеспечивавших мониторинг выборов в странах СНГ. Отсутствие единого стандарта при их оценке во многом снижало качество миссий ОБСЕ, способствуя принятию ими спорных решений. Видя небольшую эффективность такой работы, Россия последовательно сокращала свои взносы в бюджет организации.

Как следует из таблицы 18, в середине 2000-х годов явственно обозначился кризис участия РФ в финансировании деятельности ОБСЕ. Если в 2005 году на эту статью расходов было потрачено 7,2 млн евро, то в 2006 году - 6,8 млн евро, а в 2007 году - 5,9 млн евро.

4 декабря 2006 г. на заседании Совета министров иностранных дел стран-участников ОБСЕ выступил глава внешнеполитического ведомства России С.В. Лавров, указавший на тщетность предпринимаемых усилий по поводу возрождения ОБСЕ как одного из главного форумов для диалога и принятия решений по действительно значимым вопросам общеевропейской безопасности. Российский представитель подчеркнул, что «программы работы на военно-политическом треке год от года слабеют, скатываются к мелкотемью», а в экономической сфере продолжается трудный поиск подходящей для ОБСЕ ниши в системе европейского и универсального механизмов. В гуманитарной же области, которой отдан абсолютный приоритет, посетовал С.В. Лавров, господствуют предвзятость и деление стран-участников на разные категории. Если не удастся исправить дисбалансы в функционировании ОБСЕ, то, прогнозировал министр иностранных дел РФ, придется переименовать ОБСЕ в «Организацию по гуманитарным проблемам», а Россия и ее союзники будут решать - сохранять ли им членство в такой организации [238].

Официальная Москва потребовала реформировать деятельность БДИПЧ, являвшегося одним из важнейших институтов ОБСЕ. Так, в 2003 году БДИПЧ обладало внушительным бюджетом в сумме 9,6 млн евро и 120 сотрудниками из разных стран мира. Его деятельность охватывала весь спектр человеческих измерений ОБСЕ, прежде всего наблюдение за выборами в государствах-участниках этой организации, консультирование по вопросам избирательного законодательства, обеспечение верховенства закона, создание демократических структур и соблюдение прав человека.

После нападок со стороны России, которая фактически обвинила БДИПЧ в предвзятости, Бюро по демократическим институтам и правам человека отказалось направлять своих наблюдателей соответственно на парламентские (2003г.) и президентские (2004 г.) выборы в РФ.

В этой ситуации германские власти заняли четкую позицию, став на точку зрения большинства и фактически отвергнув претензии России к ОБСЕ по всем пунктам. Показательно в этом смысле выступление министра иностранных дел Ф.-В. Штайнмайера в ходе заседания Совета министров ОБСЕ в Мадриде (Испания) 29 ноября 2007 г. Глава внешнеполитического ведомства ФРГ заявил о востребованности ОБСЕ: в укреплении демократии и принципов правового государства, в области раннего предупреждения, предотвращения и урегулирования конфликтов, преодоления кризисов и контроля над вооружениями. Деятельность БДИПЧ, которое в течение 2007 года провело наблюдение за более чем десятков выборов, заслужила положительную оценку со стороны официального Берлина, а невозможность наблюдать за подготовкой и ходом выборов в России вызвало его скупое официальное сожаление [401].

Углубление кризиса пребывания РФ в ОБСЕ и расхождения германо-российских позиций произошло в связи с невозможностью положительно решить проблему ратификации адаптированного ДОВСЕ. Москвой этот договор оценивался, прежде всего, с военно-политической точки зрения. На первый план выходил информационный аспект, поскольку условия договора позволяли получать данные о вооруженных силах настоящих и потенциальных членов НАТО. Это, в свою очередь, давало возможность Москве вносить необходимые коррективы в Государственную программу вооружений.

В то же время недостатком для РФ адаптированного ДОВСЕ являлось сохранение для нее фланговых ограничений на развертывание тяжелых вооружений на северо-западе и юге европейской части страны. Ввиду напряженной ситуации на Северном Кавказе возникла ситуация, когда России понадобилось развернуть в этом регионе дополнительные вооружения.

По настоянию Москвы на своем 648-ом пленарном заседании Постоянный совет ОБСЕ постановил провести ежегодную конференцию по обзору проблем в области безопасности в Вене (Австрия) 19 и 20 июня 2007 г. [105]. На этом мероприятии российские представители акцентировали внимание на условиях, которые, по их мнению, были способны «восстановить жизнеспособность режима ДОВСЕ». Среди них: присоединение к договору Латвии, Литвы и Эстонии (а также Словении); понижение суммарного уровня численности вооружений и техники стран Североатлантического альянса для компенсации потенциала, приобретенного в результате расширения блока; отмена фланговых ограничений для территории РФ [12, s. 26-27]. Западные государства, включая Германию, отвергли предложенный Россией план «восстановления жизнеспособности» ДОВСЕ. В качестве предварительного условия его ратификации было вновь выдвинуто требование вывода российских войск из Грузии и Приднестровья [120]. В результате на конференции не удалось даже согласовать итоговый документ.

26 апреля 2007 г. президент РФ В.В. Путин в своем послании Федеральному Собранию РФ заявил о возможном объявлении моратория на исполнение Россией условий ДОВСЕ, связав этот шаг с планами официального Вашингтона по размещению элементов ПРО на территории Чехии и Польши. Дополнительным обоснованием предполагаемого шага Москвы была критика Организации Североатлантического договора за позицию ее членов, одни из которых не присоединились к ДОВСЕ, а другие не ратифицировали его, соответственно не выполняя условий договора [54].

Вместе с тем считать альянс единственным виновником кризиса легитимности ДОВСЕ было бы неправильно. Россия внесла свою лепту в обострение ситуации, в частности, многократно превысив квоту по единицам боевой техники, например, танков (см. таблицу 19).

Согласно адаптированному ДОВСЕ, максимальное количество боевых танков для России составляло 6350 единиц, а реально в ее распоряжении находилось 21820 боевых танков. Для сравнения: ФРГ имела 2560 боевых танков при допустимом потолке 3444 единиц [13, s. 66]. Получалось, что не ратифицировавшая ДОВСЕ Германия имела меньше танков, чем предусмотрено договором, а ратифицировавшая договор Россия более чем втрое превысила максимальную планку.

Позитивных изменений добиться не удалось, и 13 июля 2007 г. был подписан указ президента РФ В.В. Путина № 872 «О приостановлении Российской Федерацией действия Договора об обычных вооруженных силах в Европе и связанных с ним международных договоров» [57]. С 00 часов московского времени 12 декабря 2007 г. Москва прекратила предоставление государствам-участникам ДОВСЕ информации о количестве и местах размещения на своей территории тяжелых вооружений (танков, бронетранспортеров, артиллерийских систем калибра 100 мм и выше, военных самолетов и ударных вертолетов), а также прием и проведение соответствующих инспекций [55, c. 3].

После демарша Москвы ФРГ приложила усилия к тому, чтобы продолжить диалог с Россией и найти выход из кризисной ситуации, сложившейся вокруг ДОВСЕ. Германская дипломатия вела активную работу в НАТО, что позволило альянсу сформулировать предложение о поиске компромисса с РФ на основе «пакета параллельных действий», одновременно предполагавших: ратификацию адаптированного ДОВСЕ странами-членами НАТО, выполнение Россией Стамбульских обязательств в полном объеме, возвращение Москвы в рамки договорного режима [12, s. 27].

Для понимания закономерностей развития германо-российских политических отношений необходим учет деятельности обеих стран в рамках влиятельных международных организаций. Несмотря на насыщенный характер диалога власти ФРГ и РФ осознавали, что проблемы, обсуждавшиеся в ходе контактов их представителей, вышли за пределы двусторонних отношений и могут быть решены только с помощью многосторонних взаимодействий.

К началу постбиполярного периода международные организации зарекомендовали себя как эффективные инструменты решения глобальных и региональных проблем. Однако механизм достижения положительного результата в значительной степени зависел от того, как понимали члены организации ее миссию и задачи. Было важно не допустить однобокости в процессах, происходивших в организации, а затем обеспечить консенсус ее участников на взаимовыгодной основе.

Устойчивые позиции объединенной Германии в НАТО, ЕС и ОБСЕ были обусловлены ее возросшим экономическим весом и политическим авторитетом. При этом федеральное правительство, независимо от партийного состава, стремилось учитывать исторический опыт пребывания ФРГ в конкретной международной организации, равно как и степень адаптированности ее механизма к достижению немецких национальных интересов. С этой точки зрения масштабность деятельности Германии в международных организациях оказалась различной. Ключевыми инструментами, с помощью которых осуществлялась реализация ее внешнеполитических задач, являлись НАТО и ЕС, что объяснялось наличием мощного арсенала ресурсов у этих блоков. Функционал Североатлантического альянса германские власти предпочитали рассматривать в тесной увязке с анализом наиболее опасных угроз, которые более не ограничивались территориальными рамками стран-членов НАТО. В этом контексте федеральное руководство проявило значительный интерес к расширению альянса на восток, что сулило, с одной стороны, повышение авторитета Организации Североатлантического договора и рост контролируемого им пространства, а с другой - укрепление геополитических позиций ФРГ, получившей новые возможности для продвижения своих интересов в странах ЦВЕ.

Отрицательное мнение Москвы, с тревогой взиравшей на укрепление блока НАТО, было фактически проигнорировано германскими политиками. Вместе с тем власти ФРГ не занимали крайней позиции, сторонники которой предлагали взять курс на сворачивание диалога Североатлантического блока и России. Напротив, с их стороны была предпринята попытка конструирования партнерских отношений с Москвой, в ходе которого на первый план вышел организационно-функциональный аспект сотрудничества. ФРГ приветствовала контакты с Россией по линии программы «Партнерство ради мира», совместное участие сил альянса и РФ в операции на территории Боснии и Герцеговины, деятельность Cовета Россия - НАТО. При этом обнаружились тактические разногласия Бонна (потом Берлина) с позицией официального Вашингтона в отношении возможных угроз, исходивших от РФ. Если американская сторона сгущала краски и заявляла о возможности их нарастания, то Германия проявляла благоразумие, считая проведение агрессивной внешней политики со стороны официальной Москвы нереальным. Остаточный риск военного противостояния с Россией германские власти собирались контролировать с помощью системы несиловых инструментов.

Участие ФРГ в военной операции альянса против Союзной Республики Югославия подтвердило, что внешнеполитическая линия Германии меняется в четком соответствии с новой Стратегической доктриной НАТО. Ее положения нацеливали Североатлантический блок на активизацию процесса вмешательства во внутренние дела суверенных стран. В этой ситуации РФ, как полноправный член системы глобального пространства безопасности, была альянсу не нужна. Данное обстоятельство легло в основу позиции объединенной Германии в отношении России по линии НАТО.

Однако прагматизм мышления германских политиков, скептически относившихся к возможности решения проблемы борьбы с международным терроризмом без подключения российского ресурса, вынуждал власти ФРГ к действиям, смягчавшим противостояние НАТО и РФ. Идеологические разногласия не помешали в разное время канцлерам Г. Шредеру (СДПГ) и А. Меркель (ХДС) добиваться участия России в международной антитеррористической деятельности. Практическим шагом стало вовлечение РФ в афганскую операцию альянса, чему способствовали подписание и реализация соответствующего соглашения между правительствами ФРГ и России. Приход к власти коалиции ХДС/ХСС-СДПГ способствовал ослаблению усилий Германии по активизации диалога НАТО и РФ. К тому времени (осень 2005 г.) у альянса появились другие перспективные партнеры в лице Украины и Грузии. И хотя формально Берлин не дал своего согласия на их подключение к Североатлантическому блоку, потенциальная угроза вхождения этих бывших советских республик в зону влияния НАТО нарастала. Что касается Европейского Союза, то здесь Германия сыграла одну из ключевых ролей в реализации западных целей, ущемляя интересы России. В рамках Министерства иностранных дел ФРГ была разработана тактическая линия, цель которой заключалась в игре на различном отношении руководства РФ к НАТО и ЕС. Если в лице первой организации Москва усматривала реальную военную угрозу, то Евросоюз воспринимался российскими властями исключительно в качестве экономической силы, с которой выгодно поддерживать хозяйственные отношения. На протяжении 1990-х годов Германия искусно поддерживала это заблуждение, подпитывая его с помощью инструментов программы TACIS (консультативно-техническая помощь, содействие обеспечению прав человека, развитию гражданского общества) и собственных трансформационных программ. Однако и по линии ЕС отношения с Россией все более приобретали негативную окраску, чему способствовали перемены в политическом курсе ФРГ. Ее власти все более склонялись к методам давления на Москву, рассматривая их как шаги, адекватно отражавшие недовольство западных стран политикой Кремля.

В первой половине 2000-х годов число конфликтных точек в отношениях между ЕС и РФ увеличилось. Этому способствовали такие факторы, как втягивание в орбиту влияния Евросоюза новых стран, нерешенность проблемы свободного посещения Калининградской области российскими гражданами, демарш депутатов фракции ХДС в бундестаге, поднявших вопрос об экономическом будущем «Кенигсбергской земли». Наращивание усилий стран-членов ЕС в области внешней политики и политики безопасности не оставляло сомнений в трансформации Евросоюза и укреплении его военного элемента. В 2000-е годы Москве пришлось учитывать данный аспект, равно как и большой вклад, который в эту трансформацию вносил Берлин. Попытки российского руководства использовать те немногие козыри, которыми оно располагало в начале постбиполярной эпохи для влияния на европейские процессы, прежде всего, гибкую ценовую политику в области энергоносителей, натолкнулась на решительные возражения со стороны Германии. В декабре 2006 г. из уст федерального канцлера ФРГ А. Меркель прозвучала идея о продвижении Евросоюза в зону жизненно важных интересов России.

В ОБСЕ Германия не проявляла чрезмерной активности, рассматривая эту организацию в качестве вспомогательного механизма, дополнявшего НАТО и ЕС. Соответственно официальный Бонн (затем и Берлин) не связывал большие надежды с реализацией немецких национальных интересов через ОБСЕ. Здесь тактика германских властей состояла в том, чтобы не препятствовать объединенным усилиям западных стран в ограничении сферы влияния России. Обнаружились существенные разногласия между ФРГ и РФ по линии ОБСЕ, которые свелись к трем принципиальным моментам: неодинаковому пониманию места этой организации среди ключевых регуляторов международных отношений на континенте, расхождению в определении приоритетов деятельности ОБСЕ на европейской арене, отсутствию единства мнений по вопросу о географии проблемных точек на территории государств-членов ОБСЕ.

ГЛАВА 5. Тенденции в институционально-правовой и инвестиционной сферах экономического взаимодействия Германии и России

5.1 Модернизация институционально-правового механизма экономического сотрудничества ФРГ и РФ

В начале постбиполярного периода сложилась группа факторов, объективно препятствовавших раскрытию солидного потенциала экономических отношений между ФРГ и РФ.

Германская сторона вела поиски мест наиболее выгодного вложения своих капиталов, предпочитая иметь дело с иностранными партнерами, которые обладали серьезным экономическим потенциалом, развитой производственной инфраструктурой, богатыми запасами природных ресурсов, квалифицированной и недорогой рабочей силой, инновационностью мышления, конструктивным отношением к зарубежным инвесторам, а также стабильным демократическим режимом.

Россия не в полной мере отвечала перечисленным требованиям как с политической, так и в экономической точки зрения, что было особенно заметно в 90-х гг. ХХ в. Ее проблемами являлись слабая предсказуемость вектора политического развития, медленное протекание важнейших социальных процессов, прежде всего, низкие темпы формирования эффективной системы сдержек и противовесов между ветвями власти; трудности в создании благоприятного инвестиционного климата, включая успешную борьбу с коррупцией, и развитии инновационного потенциала своего хозяйства. Властвующей элите России не удалось стать гарантом необратимости преобразований в европейском либеральном духе. К середине 1990-х годов стало ясно, что президент РФ Б.Н. Ельцин не обладает твердыми демократическими убеждениями, а его стиль государственного управления весьма авторитарен. Положение усугублялось постоянными болезнями президента, а также непрерывными перестановками в правительстве, характерными для его второго неполного срока пребывания в должности (1996-1999 гг.).

Тенденции, определявшие хозяйственное развитие РФ во второй половине 1990-х годов, были неблагоприятными, прежде всего увеличивались показатели изношенности основного капитала в промышленности .

Из таблицы 21 следует, что средний срок эксплуатации промышленного оборудования в 1995 году составлял 14,1 года. Для сравнения: в 1990 году - 10,8 лет, в 1980 году - 9,5 лет, в 1970 году - 8,5 лет.

Если в 1991 году на научные исследования и разработки тратилось 1,03% ВВП РФ, то в 1997 году этот показатель составил лишь 0,71%, что было значительно меньше нормы, принятой в странах «Большой семерки» (от 2 до 2,5%). В 2000 году расходы на НИОКР в России оказались в 17 раз меньше, чем в Германии.

Качество транспортной системы в стране являлось неудовлетворительным. Более 2/3 товаров перевозились по дорогам низкого качества, что приводило к повышению транспортных раходов, а фактически, к их перекладыванию на потребителей через повышение цен хозяйствующими субъектами на товары, работы и услуги.

На протяжении 1990-х годов не удалось решить вопрос о необратимости перехода РФ к рыночной экономике, что, в свою очередь, считалось германской стороной ключевым условием интеграции России в систему мирохозяйственных связей. Немецкие эксперты находили прямую зависимость между выздоровлением российской экономики и эффективным внедрением рыночных механизмов. В. Картте верно указывал на необходимость осуществления срочных и широкомасштабных государственных мер, направленных, прежде всего, на формирование и поддержку института предпринимательства [829]. Это позволя-ло, наряду с экономической, одновременно заняться решением социальной проб-лемы, а именно формированием среднего класса, чьими характеристиками были: высокий уровень материального достатка, качественное высшее образование и весомый профессионально-квалификационный статус. Между тем создание ры-ночной экономики в России протекало медленными темпами, а социальная сфера подверглась деформации вследствие резкой дифференциации населения по уровню получаемых доходов.

Уязвимым местом в российской экономике являлось преобладание дорогостоящего автомобильного транспорта над более дешевым внутренним водным и морским транспортом. Это приводило к тому, что издержки производства и затраты на содержание инфраструктуры в большинстве отраслей оказывались в 2-3 раза выше среднемировых. Частные инвесторы не были готовы оплачивать дополнительные расходы, особенно если они обладали свободным доступом к более выгодным местам вложения своих капиталов.

Германская экономика также переживала не лучшие времена. В начале последнего десятилетия ХХ в. наблюдался ее спад, что произошло на фоне слабой динамики роста производительности труда и самой низкой продолжительности годичного рабочего времени среди промышленно развитых стран. Снизилась деловая активность, закрылись некоторые конкурентоспособные предприятия на востоке страны, что вызвало рост безработицы.

Преградой на пути развития германо-российского экономического сотрудничества являлись протекционистские практики, которые ФРГ использовала, будучи членом Евросоюза. В отношении российских товаров применялись антидемпинговые меры, что подрывало конкурентные преимущества РФ и оказывало сдерживающее воздействие на ее экспорт в ФРГ. В 90-е гг. ХХ в. действовали 15 антидемпинговых процедур, направленных на ограничение российского экспорта в страны ЕС, включая Германию. Они распространялись на такие товары, как ферросплавы, сульфат меди, корунд, карбид кремния, чугун, нитрат алюминия, магний, изобутан. В начале 2000-х годов число антидемпинговых мер Евросоюза в отношении РФ немного уменьшилось: их осталось 14. Неблагоприятное влияние на экспорт продукции из РФ в ФРГ оказало ужесточение технических норм и стандартов (особенно в сфере безопасности и экологичности), процедур испытаний и сертификации в рамках Европейского Союза.

Несмотря на ряд негативных обстоятельств, сторонам удалось запустить стабилизационные механизмы, позволявшие поддерживать германо-российские экономические отношения на высоком уровне. Определяющим стал взаимовыгодный характер двустороннего сотрудничества. ФРГ имела постоянную заинтересованность в укреплении хозяйственных контактов с РФ, которая обладала емким рынком сбыта, достаточно квалифицированной рабочей силой, весомыми производственными мощностями и научно-техническим потенциалом, выступала поставщиком на западноевропейские рынки стратегически важных энергетических товаров в виде нефти и природного газа. Используя серьезную ресурсную базу России, Германия приобретала дополнительную возможность конструировать европейское пространство по своему усмотрению, тем самым формируя благоприятные условия для реализации собственных интересов.

Немецкая сторона связывала большие ожидания с огромным и ненасыщенным товарами и услугами рынком РФ, надеясь на проникновение в целый ряд отраслей российского хозяйства. Германские компании претендовали на занятие достойной ниши в инфраструктуре транспорта, коммуникациях, энергетическом комплексе, включавшем добычу угля, нефтяную промышленность, индустрию природного газа. Из энергосферы в бюджет РФ поступали 38% доходов [540, р. 94].

Большинство секторов российской экономики нуждались в коренной модернизации производства. Примерно 10% транспортируемых по территории РФ нефти и газ терялись, ибо системы технических коммуникаций, компрессорные станции и блоки управления устарели и находились в неудовлетворительном состоянии. Оборудование 11% станций к середине 1990-х годов выработало свой ресурс, а 57% могло функционировать только наполовину своей проектной мощности [830].

Экономика РФ испытывала острый дефицит опытных специалистов в области менеджмента. Считая полезным знакомить ведущих сотрудников российских предприятий с последними достижениями западной науки управления, немецкие специалисты предложили помощь в обучении их современным организационным методам и формам руководства.

Факторы экономической привлекательности и ненасыщенности российского рынка были для немецкой стороны решающими, определявшими перспективность отношений с РФ в хозяйственной области.

В свою очередь, Москва учитывала, что, несмотря на временные трудности, объединенная Германия превратилась в сильнейшую экономическую державу континента, торговое сотрудничество с которой может способствовать повышению конкурентоспособности Российской Федерации и ее отдельных регионов в международной системе разделения труда путем эффективного привлечения и использования немецких технологий, высококвалифицированных научных и инженерно-технических кадров. Интенсивное сотрудничество с ФРГ являлось одним из существенных условий превращения РФ в государство с передовой рыночной экономикой. К тому же в начале постбиполярного периода российская сторона испытывала острую потребность в зарубежных инвестициях, привлекаемых как в активной (производственной), так и в пассивной (т.е. в виде вложений в ценные бумаги) формах. Во всех случаях она надеялась на частный капитал и государственные компании Германии.

Стремясь нивелировать отрицательные и максимально использовать позитивные факторы, стороны учитывали взаимные интересы при формировании и развитии двусторонней нормативно-правовой базы. Она была заложена во времена существования Советского Союза и Западной Германии, пережив обновление и качественное совершенствование в постбиполярный период. Основополагающим являлось двустороннее Соглашение по общим вопросам торговли и мореплавания от 25 апреля 1958 г., которое определяло важнейшие политические и правовые условия торговли, предусматривая, в частности, взаимное предоставление режима наибольшего благоприятствования, а также фиксировало основные положения по вопросам торгового мореплавания [177]. Свой высокий статус этот документ сохранял вплоть до конца ХХ века, пока 20 декабря 1999 г. германская сторона не денонсировала его в одностороннем порядке.

К числу базовых относились также положения Договора о добрососедстве, партнерстве и сотрудничестве, заключенного СССР и ФРГ 9 ноября 1990 г. В соответствии с договором стороны брали на себя обязательство существенно развить и углубить сотрудничество в экономической, промышленной, научно-технической и экологической областях. Предполагалось сформировать в отношении граждан, предприятий, государственных и негосударственных организаций другой стороны самые благоприятные рамочные условия для предпринимательской и иной хозяйственной деятельности, которые были возможны в соответствии с их внутренним законодательством и обязательствами по международным договорам [174, с. 220-233].

Конкретизирующим эти общие положения стал двусторонний Договор о развитии широкомасштабного сотрудничества в области экономики, промышленности, науки и техники (1990 г.). В нем стороны обязались создать организационные предпосылки для расширения возможностей обмена информацией и установления контактов предприятий и организаций обеих стран. Намечалось формирование смешанных рабочих групп, которые были призваны представлять правительствам обеих стран свои мнения для вынесения решений по экономическому сотрудничеству, в частности при освоении Ямбургского месторождения природного газа и эксплуатации Криворожского горно-обогатительного комбината [172].

Притягательность экономик обеих стран друг к другу оказалась настолько велика, что даже распад Советского Союза не смог приостановить укрепление нормативно-правовой базы двусторонних отношений в хозяйственной области.

Приоритетный характер экономических связей был продемонстрирован в германо-российском Совместном заявлении 1992 года, где стороны пришли к согласию относительно наиболее перспективных отраслей сотрудничества. В их число были включены машиностроение (в том числе сельскохозяйственное и транспортное), станкостроение, производство товаров народного потребления, инфраструктура. Однако приоритетной сферой оставалась нефтегазовая отрасль, в которой ФРГ и РФ начали реализовывать пилотный проект в области нефти и газа, учредив совместное предприятие «Волгодеминойл».

Принципиальное значение имела статья 5 Совместного заявления, где немецкая сторона поддерживала намерение официальной Москвы заключить соглашение с Парижским клубом кредиторов* о среднесрочной реструктуризации внешнего долга бывшего СССР до конца 1992 года. Также стороны договорились учитывать ограниченные возможности России по обслуживанию внешнего долга, что подразумевало реализацию принципа минимальной величины платежей [158].

В первой половине 1990-х годов были заключены двусторонние соглашения о сотрудничестве в области транспорта, охраны окружающей среды и безопасности АЭС, продовольствия и сельского хозяйства. В 1996 году ФРГ и РФ подписали межправительственный Протокол о реализации Ямбургского соглаше ния на поставки российского газа в Германию.

Особое значение имели договоренности, позволявшие в рамках двусторонних связей снизить налоговое бремя, в частности, Соглашение об избежании двойного налогообложения в отношении налогов на доходы и имущество от 29 мая 1996 г. [164], которое распространялось на следующие налоги: в России - налог на прибыль предприятий, подоходный налог с физических лиц, налог на имущество предприятий и физических лиц; в Германии - подоходный налог, налог с корпораций, налог на имущество, промысловый налог, налоговую надбавку в поддержку солидарности.

Заключение германо-российских соглашений в области экономики потребовало создания соответствующих институтов, функции которых состояли в проведении работы по претворению в жизнь подписанных документов, обеспечению более благоприятных условий для развития экономических отношений между ФРГ и РФ, оказанию всесторонней помощи предприятиям двух стран в их сотрудничестве, определению перспектив углубления хозяйственных связей.

Одним из таких институтов стал Союз немецкой экономики в РФ (далее Союз), основанный 15 марта 1995 г. Будучи некоммерческой организацией, он представлял собой добровольное объединение действовавших на российском рынке немецких предприятий, организаций и предпринимателей. Основную задачу Союз видел в облегчении доступа на этот рынок малым и средним предприятиям ФРГ, для чего предоставлял своим членам текущую информацию о перспективах экономической политики в РФ, правовых рамочных условиях, относившихся к регулированию деятельности иностранных компаний на территории России. Для решения межведомственных вопросов Союз сформировал 9 комитетов с 11 рабочими группами.

В работе этой организации большое внимание уделялось лоббированию германских экономических интересов перед правительством РФ, другими органами исполнительной власти. Союз оказывал конкретную поддержку немецким фирмам при возникновении проблем, а также занимался официальным продвижением хозяйственных проектов на региональном уровне, что потребовало установления полноценных связей как с федеральными министерствами, так и с органами власти субъектов РФ. Союз работал в тесном контакте с Делегацией немецкой экономики в РФ в Москве и ее филиалами в Санкт-Петербурге, Калининграде и Новосибирске. Делегация была учреждена съездом Немецкой Торгово-промышленной палаты и представляла свои услуги фирмам из Германии и России.

В конце 1990-х - начале 2000-х годов координационный механизм германо-российских экономических отношений вышел на качественно иной уровень, что нашло отражение в усложнении его структуры. Весомое место в рамках институционального обеспечения экономического сотрудничества двух стран заняли межгосударственные консультации на высшем уровне, в ходе которых лидеры государств не только обсуждали злободневные проблемы хозяйственных связей, но и периодически общались с представителями крупного бизнеса.

На первых межгосударственных консультациях в июне 1998 г. рассматривались вопросы кредитования, проект взаимодействия в модернизации самолетов МиГ-29, международная хозяйственная проблематика. По окончании консультаций были подписаны документы в области атомной энергетики и соглашение о мерах по повышению квалификации руководящих кадров для экономики РФ [155, с. 87-88]. Сотрудничество в последней области стало прорывным проектом в двусторонних отношениях. Особое значение имела реализация через боннское общество «ИнВЕнт» (InWEnt) Президентской программы по подготовке управленческих кадров для российских предприятий. С 1998 по 2009 г. на различных стажировках в ФРГ побывало более 4 тыс. молодых управленцев из большинства регионов РФ [420, с. 710].

В ходе своего государственного визита в ФРГ (июнь 2000 г.) президент РФ В.В. Путин встречался с руководством компаний «Винтерсхалл АГ» (Wintershall AG), «Рургаз АГ» (Ruhrgas AG) и «Сименс АГ» (Siemens AG). В частности, он беседовал с председателем правления нефтегазовой компании «Винтерсхалл» Х. Детхардингом, который заявил о готовности своей фирмы участвовать в нефтедобыче на территории РФ; провел переговоры с главой концерна «Рургаз» Ф. Шпэтом. Отмечалась нацеленность сотрудничества в области поставок газа на длительную перспективу. «Рургаз» добился гарантии поставок российского газа в размере 1,5 трлн куб. м в Германию до 2030 года [682, 683, 685].

Немалое число влиятельных немецких бизнесменов присутствовало в бундестаге, когда 25 сентября 2001 г. президент Путин выступил с речью на немецком языке. Лидером РФ было подчеркнуто, что Германия является важнейшим экономическим партнером России, ее самым крупным кредитором и одним из основных инвесторов.

Перед началом двусторонних межгосударственных консультаций в Веймаре 8 апреля 2002 г. крупные немецкие и российские предприниматели встречались с президентом РФ В.В. Путиным и федеральным канцлером ФРГ Г. Шредером. Обсуждались условия инвестирования в России, а также формы и методы сотрудничества в области банков, энергетики, страхования, воздушного сообщения, аэронавигации и космонавтики. По итогам встречи были подписаны двусторонние договоры и соглашения на сумму около 1,5 млрд евро по сотрудничеству в области высоких технологий, мебельной промышленности, сельскохозяйственной техники и инструментов финансирования [168].

На межгосударственных консультациях происходило официальное оформление решения проблем, найденного в процессе напряженного переговорного процесса. В ходе веймарской встречи В.В. Путина и Г. Шредера был решен вопрос по долгам (речь шла о сумме 6,4 млрд переводных рублей, из расчета 1 рубль = 1 доллар США), накопленным в ходе советско-восточногерманской торговли. Эта проблема до тех пор усугублялась спорами, касавшимися двух аспектов проблемы: во-первых, перечня сделок, заключение которых привело к появлению российских долгов, а во-вторых, разногласий относительно курса, по которому следовало осуществить перерасчет долгов. Российская сторона указывала на то, что большая часть долга приходилась на последние месяцы существования Советского Союза, когда цены на советские энергоносители, поставлявшиеся в бывшую ГДР, были существенно занижены [441, с. 86-87]. Германские партнеры пошли навстречу, и в итоге Москва обязалась выплатить ФРГ 500 млн евро [684]; две трети этой суммы предполагалось внести до конца 2002 г., а остаток - несколькими платежами в течение последующих двух лет.

Претворяя эти договоренности в жизнь, РФ сразу же выплатила Германии 175 млн евро, а затем произвела оплату в ускоренном порядке нового транша такой же суммы в августе 2002 г. В свою очередь, федеральное правительство повысило объем поручительств германской внешнеторговой компании «Гермес» для торговли с Россией до 1 млрд евро (до сих пор этот объем составлял 500 млн евро). Такое поручительство имело большое значение для предприятий малого и среднего бизнеса ФРГ, получивших доступ к относительно дешевым кредитам на внутреннем рынке. Также немецкая сторона оказала содействие в переводе России из 6-й в 5-ю, а вскоре и в 4-ю категорию рисков в кредитном рейтинге ОЭСР* [219]. Предпринятые шаги способствовали улучшению рамочных условий германо-российского экономического взаимодействия.