Объединенная Германия на международной арене: участие в многосторонних связях и развитие отношений с Россией (1991-2008 год)

Вскоре программа TACIS была подключена к Соглашению о партнерстве и сотрудничестве, заключенному РФ и ЕС в июне 1994 г. и акцентировавшему внимание на экономическом сотрудничестве [194, с. 29-59]. Поскольку процесс ратификации данного документа затянулся, то в 1995 году сторонами было подписано Временное соглашение, которое предусматривало немедленное вступление в силу положений о торговле, изложенных в Соглашении 1994 года. Это дало возможность применить к российскому экспорту в страны Евросоюза режим наибольшего благоприятствования.

Соглашение о партнерстве и сотрудничестве было направлено не только на многостороннюю экономическую интеграцию, но и на политическое взаимодействие. Оно послужило основой для регулярных контактов руководителей ЕС и РФ и закрепило в качестве принципов их взаимоотношений такие ценности, как уважение прав человека и приверженность демократическим устоям.

Официальный Бонн стремился с максимальной эффективностью использовать субъективные факторы, которые, при своей противоречивости, играли позитивную роль в развитии отношений между Евросоюзом и Россией. Прежде всего, к ним относился ярко выраженный персонифицированный характер политического диалога, определявшийся дружескими контактами президента Б.Н. Ельцина с лидерами ведущих стран-членов ЕС, включая канцлера ФРГ Г. Коля. Во-вторых, германская линия учитывала инертность и стереотипность мышления тогдашней официальной Москвы, которая в первой половине 1990-х годов воспринимала угрозы национальной безопасности России буквально, сквозь призму военно-политических факторов. С данной точки зрения Евросоюз не рассматривался в качестве сильной организации, существование которой угрожает российским интересам. Этим детерминировалось в целом лояльное отношение руководства РФ к расширению Европейского Союза, в отличие от движения НАТО на восток, которое, как полагала российская сторона, могло изменить геополитическую ситуацию и подорвать баланс сил на европейском континенте. Различное восприятие официальной Москвой ЕС и НАТО объяснялось ее нежеланием укрепления позиций Соединенных Штатов. Поскольку они не являлись членом Евросоюза, а сама эта организация включала в себя средние и малые государства, не обладавшие значительным запасом вооружений и вооруженных сил, то в отношении расширения ЕС российское руководство не выдвигало сколько-нибудь серьезных возражений.

Принимая во внимание такие обстоятельства и руководствуясь системным подходом, министр иностранных дел ФРГ К. Кинкель разработал стратегию сглаживания острых углов в процессе расширения ЕС и НАТО на восток. Ключевым средством достижения поставленной задачи являлось обеспечение полного совпадения состава членов этих организаций, чтобы впоследствии, с помощью инструментов дипломатии и мер финансово-экономического воздействия, заставить официальную Москву поверить в том, что Евросоюз и Россия в одинаковой мере заинтересованы во всеобщей безопасности на континенте. В качестве идеологического обоснования своей стратегии К. Кинкель использовал апробированную идею евроатлантического «пространства стабильности», которому невозможно быть продолжительное время статичным, а напротив, следует расширяться на добровольной основе за счет новых государств. Не сбрасывая со счетов Россию, министр иностранных дел ФРГ называл предварительным условием ее проникновения в «пространство стабильности» согласие на вхождение бывших союзников СССР по социалистическому блоку в ЕС и НАТО [281].

В скором времени фон, на котором разворачивались контакты Евросоюза с РФ, приобрел более негативную окраску, чему в немалой степени способствовала трансформация позиции объединенной Германии. Ее федеральное правительство занялось поисками инструментов воздействия на Россию, в том числе по линии Европейского Союза, стремившегося использовать чеченскую политику Москвы в качестве повода для оказания давления на российское руководство. В связи с этим федеральное правительство ФРГ не исключало возможности введения санкций в отношении РФ Евросоюзом, предполагая их тщательный отбор с расчетом политической эффективности. Радикальные действия откровенно недружественного характера (например, сведение экономических отношений между Евросоюзом и Россией к минимуму) федеральное правительство отвергало. Этот шаг в духе холодной войны наносил удар по интересам обеих сторон и неизбежно вел к появлению новых разделительных полос на европейском континенте.

К трезвомыслящим членам российского руководства пришло осознание того, что Европа в лице ЕС не торопится принять РФ в свои ряды. Определенные опасения Москвы вызвала активизация усилий стран-членов Евросоюза в области общей внешней политики и политики безопасности (далее ОВПБ), сочетавшей в себе миролюбивые декларации и наращивание военной мощи ЕС. Официальными целями ОВПБ были провозглашены: защита общих ценностей, основных интересов и независимости союза; укрепление безопасности Евросоюза в целом и его государств-членов в частности всеми законными способами; сохранение мира и укрепление международной безопасности в соответствии с принципами Устава ООН, а также с принципами Хельсинского Заключительного акта и целями Парижской хартии; содействие международному сотрудничеству; развитие и консолидация демократии и законности, уважение прав человека и основных свобод [508, s. 122]. Положения об организации ОВПБ были включены в Маастрихтский договор 1992 года, что явилось шагом на пути к увеличению военно-политического веса ЕС.

В марте 1996 г. на конференции стран-членов Евросоюза в Турине начался пересмотр положений Маастрихтского договора. Накануне мероприятия был опубликован доклад Европейской комиссии «Об усилении политического союза и подготовке к расширению», авторы которого ставили задачу повышения эффективности международных акций Евросоюза путем выработки и реализации европейской концепции безопасности и обороны [91]. Эта работа завершилась подписанием в октябре 1997 г. Амстердамского «Договора об изменении договора о Европейском Союзе, договоров, учреждавших Европейские сообщества, и ряда связанных с ними актов». Подверглись корректировке основные цели, которые предполагалось достичь в процессе повышения значения ЕС как единого актора на международной арене. В концентрированном виде теперь они выглядели следующим образом: соединение в одно целое различных направлений, что позволяло иметь эффективную единую внешнюю политику, располагавшую жизнеспособными структурами и процедурами, обеспечивавшими ее устойчивость и последовательность; совершенствование общей внешней политики и политики безопасности ЕС на всех этапах ее разработки и осуществления; создание надлежащего «лица» Евросоюза в отношении безопасности и обороны в качестве интегральной части ОВПБ.

Исходя из этого, в Амстердамском договоре были несколько иначе, по сравнению с Маастрихтским, установлены принципы осуществления ОВПБ. Если в прежнем договоре содержалась формулировка о том, что ОВПБ реализуют союз и страны-члены ЕС, то теперь ОВПБ объявлялась прерогативой союза в целом, а страны-члены обязывались «активно, безоговорочно и в духе лояльности и взаимной солидарности» поддерживать ОВПБ Европейского Союза [91].

Объективно это вело к снижению национального начала в деятельности ЕС, что не устраивало российские власти, привыкшие полагаться на двусторонние (в исключительных случаях трехсторонние) отношения со странами-членами Евросоюза. Официальная Москва не теряла надежду прорваться в Европу с помощью реализации модели избирательной интеграции, рассчитывая на формирование так называемой «Тройки» (блока континентальных стран, олицетворявших сухопутное могущество), состоявшей из Германии, Франции и России. Попытка выдать желаемое за действительное была предпринята Кремлем в марте 1998 г., когда в Москве прошли переговоры федерального канцлера ФРГ Г. Коля, президента Франции Ж. Ширака и президента РФ Б.Н. Ельцина. В ходе встреч стороны заинтересованно обсудили общемировые, региональные и трехсторонние проблемы сотрудничества, в том числе инновационные проекты по строительству автодорог, совместной разработке транспортного самолета Ан-70, гуманитарные вопросы.

Успех переговоров дал основание президенту РФ Ельцину строить планы построения оси «Париж - Бонн (Берлин) - Москва», с помощью которой, как надеялся Кремль, РФ автоматически включалась в общеевропейскую систему безопасности. Выдвигая требование своего участия в оформлении будущего континента, Россия, однако, не принимала концепцию единой Европы на основании ЕС, с недоверием относясь к доминированию европейских либеральных ценностей и видя себя составной частью Европы с традиционными приоритетами.

Ввиду этого усилия, направленные на придание новых импульсов интеграции РФ в европейские экономические, политические и правовые структуры, не увенчались успехом. 26 марта 1998 г. на совместной пресс-конференции лидеров трех стран федеральный канцлер Г. Коль был вынужден разочаровать российского лидера. Глава германского правительства решительно отверг мнение о наступлении периода «оси», понимая, что это приведет к трениям между ФРГ и Францией - с одной стороны, а с другой - остальными членами Европейского Союза и США. Г. Коль четко расставил немецкие приоритеты, заявив о пребывании Германии в НАТО и ЕС как основах политики возглавляемого им кабинета [128].

Однако факт переговоров Г. Коля и Ж. Ширака с Б.Н. Ельциным по широкому кругу вопросов вызвал раздражение со стороны институтов Евросоюза в целом и его отдельных представителей из числа малых и средних держав. Германии и Франции вменялось в вину несогласование точек зрения с партнерами по ЕС в отношении РФ. Остальные страны-члены Евросоюза настаивали на том, что при осуществлении диалога с Москвой следует занять консолидированную позицию и взаимодействовать с ней по ключевым вопросам только централизованным образом, через посредство руководящих органов Европейского Союза.

Все же тенденция поиска точек соприкосновения ЕС и РФ просматривалась, однако кризисные явления августа 1998 г. в России ее пресекли. В оценке ситуации Евросоюз и ФРГ, как его неотъемлемая часть, проявили полное единодушие, заодно переосмыслив успехи РФ в формировании рыночной экономики и демократического режима. 17 сентября 1998 г. Европейский парламент выступил с заявлением о положении в России, в частности указав, что непрозрачный процесс приватизации привел к концентрации капитала в руках олигархии, роль которой была расценена с отрицательной точки зрения. Дальнейшую помощь РФ Евросоюз обусловил предварительными шагами российского правительства, направленными на укрепление государственных структур, корректирование экономических реформ, изменение законодательства, жесткое отслеживание законности происхождения крупного капитала у граждан РФ. Было предложено вложить 150 млрд долл. США, находившихся на банковских счетах россиян внутри страны и за границей, в качестве инвестиций в экономику [94]. Европейская комиссия решила переориентировать мероприятия в рамках программы TACIS, акцентируя внимание на технической помощи России в таких областях, как кредитная политика, модернизация структуры финансового сектора, совершенствование системы государственного управления [95].

К тому же ЕС все более скептически стал оценивать свои возможности по трансформации России в либеральном направлении. Были дезавуированы утверждения о невозможности строительства общеевропейского пространства без участия РФ, характерные для первой половины 90-х годов ХХ в.

Все же германские власти постарались не допустить перелома, коренным образом ухудшавшего климат в отношениях между Европейским Союзом и Российской Федерацией. Их действия объективно способствовали осторожному вовлечению России в европейский процесс, прежде всего путем совершенствования правовой базы партнерского взаимодействия. На Венском саммите Европейского совета в декабре 1998 г. было принято решение о разработке нового стратегического документа, позволявшего наметить приоритеты на российском направлении. Взяв на себя с января 1999 г. председательство в Евросоюзе, Германия участвовала в его ускоренной подготовке. В июне того же года Европейский совет в Кельне принял «Коллективную стратегию Европейского Союза в отношении России», призванную выполнить направляющую и координирующую функции в политике ЕС и его государств-членов. В документе красной нитью проводилась идея стабильности, которую надлежало обеспечить на обширном пространстве - как в России, так и в странах-членах Евросоюза. На этой основе предполагался поиск адекватных ответов на общие вызовы, стоявшие перед странами континента, что предполагало интенсификацию сотрудничества ЕС с РФ. Конечной целью провозглашалось стратегическое партнерство этих субъектов международных отношений [87, с. 107-121].

Между тем власти Германии констатировали, что экономическая мощь Евросоюза по-прежнему явно превосходит его политическую силу и военный потенциал. Стремясь исправить положение, федеральное правительство под руководством Г. Шредера активизировало свое участие в разработке общей европейской политики в области безопасности и обороны (далее ОЕПБО) в поддержку ОВПБ. Была поставлена задача обеспечения способности ЕС к проведению самостоятельных военных операций по реагированию на кризисы в том случае, если Североатлантический альянс не сможет принять участие в их разрешении. Конкретные идеи в рамках этого направления получили апробацию на Хельсинском саммите Евросоюза в декабре 1999 г., когда было принято решение о создании в течение трехлетнего периода боеспособных сил ЕС быстрого реагирования. В их состав предполагалось включить сухопутный контингент численностью 50-60 тыс. чел., а также подразделения ВМС и ВВС [98]. Миссия этих сил заключалась в проведении оперативных действий по урегулированию региональных кризисов и конфликтов с дальнейшей дислокацией в проблемных зонах сроком до 12 месяцев. Их задачи охватывали широкий спектр деятельности, а именно эвакуацию граждан стран-членов ЕС из зоны конфликта, поддержание мира, превентивное размещение, разъединение враждующих сторон. Официальный Берлин предполагал выделить в состав сил ЕС быстрого реагирования 30 тыс. военнослужащих бундесвера, из которых, как предусматривалось, 18 тыс., в случае необходимости, примут непосредственное участие в операциях, проводимых под эгидой Европейского Союза [845]. После реализации проекта ЕС должен был приобрести серьезный военно-политический статус, не считаться с которым уже было невозможно.

На Хельсинском саммите инициативы по ОЕПБО сопровождались жесткими решениями по поводу РФ. Прежде всего, основываясь на негативной оценке событий в Чеченской республике, Европейский совет заявил о необходимости корректирования принятой всего за полгода до этого «Коллективной стратегии Европейского Союза в отношении России», в основу которой был заложен принцип стратегического партнерства. Речь зашла и о пересмотре Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между РФ и ЕС, заключенного в 1994 году. Ключевой вектор состоял в ужесточении требований к качеству российской продукции, реализуемой на рынках стран-членов Евросоюза. Подлежала сокращению финансовая помощь России по линии программы TACIS, которая была сведена к таким сферам, как гуманитарная помощь беженцам, защита прав и свобод человека, развитие гражданского общества, обеспечение ядерной безопасности.

Решение Евросоюза о необходимости пересмотра концепции стратегического партнерства с РФ усугубилось тем обстоятельством, что Хельсинский саммит принял «Общую стратегию ЕС в отношении Украины», где было заявлено о стратегическом партнерстве с этой страной, основывавшемся на общих ценностях. Этот документ, в отличие от стратегии в отношении России, более подробно определял пути стимулирования сотрудничества ЕС с Украиной в ходе расширения первого. Грозила возникнуть ситуация, когда приоритетным партнером Европейского Союза среди государств СНГ станет Украина, а не РФ.

Шаги, предпринимавшиеся органами ЕС, стали все более напоминать инструменты откровенного давления на Москву с целью заставить ее пойти на уступки в экономической и политической областях. 24 января 2000 г. Европейский совет принял Решение по общим вопросам (на уровне министров иностранных дел), которое последовало в плане реализации постановления Хельсинского саммита ЕС, поручившего Еврокомиссии отложить подписание с Россией научно-технического соглашения [143].

Одновременно увеличивалось количество всевозможных совместных заявлений и деклараций, которые лишь обозначали болевые точки в отношениях между ЕС и РФ, но не вели к исправлению ситуации. При этом стороны пытались переосмыслить свои роли в системе континентальных связей, в силу чего акценты в их отношениях стали смещаться в сторону проблем безопасности.

29 мая 2000 г. президент РФ В.В. Путин, председатель Европейского совета А. Гутерриш и председатель Комиссии Европейских сообществ Р. Проди подписали в Париже Совместное заявление, в котором была подтверждена поддержка политике реформ, проводившейся российским руководством, а также важность сотрудничества между Евросоюзом и Россией в рамках Соглашения о партнерстве и сотрудничестве на основе Стратегии развития отношений РФ и ЕС на среднесрочную перспективу и Коллективной стратегии ЕС в отношении России. Подчеркивалось, что партнерство и интенсивный политический диалог ЕС и РФ нацелены на дальнейшее развитие стабильной и процветающей Европы [189].

В продолжение темы 30 октября 2000 г. в Париже была подписана Совместная декларация ЕС и РФ об укреплении диалога и сотрудничества по политическим вопросам и проблемам безопасности в Европе. С целью придать конкретные очертания стратегическому партнерству между Евросоюзом и Россией стороны, в том числе, решили: учредить специальные консультации по вопросам безопасности и обороны; развивать стратегический диалог по вопросам, в частности, в области безопасности, затрагивавшим ЕС и РФ; расширить спектр регулярных консультаций на экспертном уровне по вопросам разоружения, контроля над вооружениями и нераспространения; активизировать сотрудничество в области оперативного управления кризисами [190, с. 34-36].

Тревогу вызывало появление новых проблем в отношениях между ЕС и РФ. Непосредственными причинами такого положения стало расширение Евросоюза и рост его амбиций, одновременно наносивших удар по интересам России.

В начале 2000-х годов возник очередной очаг напряженности в связи с грядущим вступлением в ЕС Литовской Республики и Польши. Это фактически превращало в анклав Калининградскую область, что влекло за собой ряд серьезных последствий экономического, гуманитарного и, в конечном счете, политического характера. Впервые один из субъектов РФ оказывался в зоне прямого воздействия Евросоюза. Ситуацию осложняла необходимость выполнения Литвой и Польшей взятых на себя обязательств, в соответствии с которыми предполагалось осуществление шагов по адаптации их законодательства к правовым нормам ЕС, в том числе по вопросам миграции, визовой политики и международной торговли. Устранение этими, а также иными государствами региона ЦВЕ внутренних барьеров в соответствии с программами Единого рынка, Экономического и валютного союза, а также Шенгенского соглашения [89] объективно вело к тому, что их внешние границы становились более высокими и труднопреодолимыми барьерами для россиян.

Такая линия получила поддержку со стороны Европейского Союза. Летом 2001 г. его комитеты выступили с разъяснениями по поводу осуществления передвижения российских граждан между Калининградом и остальной территорией РФ после присоединения Литвы к Евросоюзу (с 1 мая 2004 г.) [90]. Было заявлено о невозможности прежнего безвизового пассажирского движения российских граждан в Калининград и обратно, на чем настаивала официальная Москва. Ее главной целью стало недопущение социально-экономической и гуманитарно-визовой блокады области, обеспечение условий для реализации жителями Калининградской области права беспрепятственного перемещения по всей территории РФ.

Интенсивные дипломатические переговоры, проведенные Евросоюзом и Россией весной - осенью 2002 г., позволили несколько смягчить ситуацию. 11 ноября 2002 г. в Брюсселе было подписано Совместное заявление РФ и ЕС о транзите между Калининградской областью и остальной территорией Российской Федерации, в котором стороны разработали меры по смягчению последствий присоединения Литвы к Евросоюзу. Российским дипломатам удалось добиться немногого, в первую очередь признания со стороны Европейского Союза очевидного факта уникальности положения Калининградской области как части РФ, отделенной от остальной территории федерации другими государствами. ЕС и РФ констатировали, что с 1 января 2003 г. Литва введет в действие, в соответствии с ее соглашением с Европейским Союзом, национальные правила пограничного контроля, но будет применять их гибко, чтобы не нарушать традиционного транзитного движения пассажиров, следующих поездом. Вместе с тем пределы «гибкости» никак не оговаривались, более того режим транзита не должен был ущемлять суверенное право Литвы на осуществление необходимого контроля и на отказ во въезде на свою территорию.

В соответствии с соглашением ЕС и РФ договорились запустить единый пакет законодательных и технических мер, призванных обеспечить права российских граждан. Евросоюз брал на себя обязательство ввести в действие законодательство для создания к 1 июля 2003 г. механизма Упрощенного транзитного документа (далее УТД), который применялся в отношении транзита российских граждан только между Калининградской областью и остальной территорией РФ по суше. Предусматривались две формы УТД: для многократных поездок всеми видами наземного транспорта в Калининградскую область и из нее УТД выдавался на основании обращения в консульство Литвы при условии проведения необходимых проверок и контроля; гражданам РФ, собиравшимся совершить разовую поездку через территорию Литовской Республики, предполагалось выдавать Упрощенный проездной документ на железной дороге (УПД-ЖД) на основании паспортных данных, представляемых при покупке билета. Однако никаких гарантий для российской стороны соглашение не предусматривало, наоборот, она брала на себя обязательство не продавать билеты своим гражданам, в отношении транзита которых через территорию Литвы у ее компетентных органов появлялись возражения. Владельцы УПД-ЖД не могли покидать поезд в ходе транзита по территории Литвы.

Последняя соглашалась признавать внутренние паспорта гражданина РФ в качестве основания для выдачи упрощенного транзитного документа до 31 декабря 2004 г. После этой даты УТД или УПД-ЖД объявлялись действительными только при наличии заграничного паспорта гражданина Российской Федерации [184, с. 111-115; 193].

Неурегулированные гуманитарные аспекты калининградской проблемы сопровождались обострением ситуации в политической и экономической сферах, чему способствовали позиции ключевых партийных сил Германии. Правящая коалиция СДПГ-Союз 90/ «Зеленые» держала себя в рамках дипломатических приличий, однако ее представители делали весьма двусмысленные заявления. С одной стороны, они не ставили под сомнение принадлежность Калининградской области Российской Федерации, но с другой - стремились в завуалированной форме намекнуть на неспособность Москвы к обеспечению интересов этого региона. Дипломатический зондаж реакции российского руководства со стороны Германии начался летом 2000 г., когда министр иностранных дел ФРГ Й. Фишер публично посоветовал России определить, как она представляет экономическое будущее Калининградской области [139].

Этот субъект РФ не находился в блестящем положении, не помогло и образование в 1996 году особой экономической зоны. Напротив, продолжался хозяйственный спад (сокращение производства по сравнению с 1990 годом достигло 60%). Усугубились проблемы сельского хозяйства, обострились недостатки транспортной инфраструктуры, в том числе морских портов. По состоянию на конец 2001 года Калининградская область занимала в рейтинге российских регионов лишь 45-е место. Согласно официальной статистике, доход на душу населения составлял только 75% от общероссийского показателя, 65% от уровня стран Балтии и 50% от польского. Без крупных инвестиций Калининграду грозило дальнейшее отставание ввиду конкурентной слабости своей продукции, слаборазвитой индустрии финансовых услуг и устаревшей инфраструктуры [787, s. 25-32].

На вежливый, но решительный отказ натолкнулась попытка официальной Москвы найти в лице Германии союзника в решении проблемы транзита в Калининградскую область путем рассмотрения вопроса о возможности вхождения России в Шенгенскую зону. 3 сентября 2002 г. этот вопрос стал предметом обсуждения на переговорах министров внутренних дел ФРГ О. Шили и РФ Б.В. Грызлова. В ответ на недвусмысленный российский запрос о возможности присоединения РФ к Шенгенскому соглашению германский представитель не обнадежил коллегу из Москвы. Наоборот, был проявлен скептицизм по поводу перспектив России оказаться в Шенгенской зоне, строгость режима которой приветствовалась официальным Берлином.

Что касается тогдашней германской оппозиции, то ее планы в отношении Калининградской области приоткрылись позднее, когда в октябре 2004 г. консервативные партии позволили себе совершить откровенно антироссийский демарш. Более 70 депутатов бундестага, входивших во фракцию христианских демократов (среди них будущий канцлер ФРГ А. Меркель), подписали обращение к федеральному правительству с требованием определить позицию по «экономическому будущему Кенигсбергской земли (историческое название нынешней Калининградской области. - А.Е.), отнесенной авторами документа к «проблемным окраинам Евросоюза». Не дожидаясь реакции со стороны адресата, депутаты фракции ХДС неофициально выдвинули собственную программу, включавшую как постановку проблемы, так и разработку путей ее решения.

Методология разработок консерваторов основывалась на построении эффективной модели «литовско-российско-польского еврорегиона» на территории бывшей Восточной Пруссии (нынешняя Калининградская область составляет лишь треть ее пространства; также сюда исторически входили Клайпедский край Литвы, город Гданьск, Ольштынское, Сувалкское, Эльблонгское воеводства Польши).

В рамках этого искусственного образования предполагалось решить накопленные задачи экономического характера, причем самой проблемной в силу «чрезмерного военного использования» (напомним, что в области находится главная база Балтийского флота, а в Калининграде расположен его штаб) и «существующего таможенного режима» объявлялась «Кенигсбергская земля». Символично, что христианские демократы из ФРГ стремились использовать немецкие исторические названия, вольно используя такой знак препинания, как кавычки. Во всяком случае, исторические названия «Кенигсбергская земля» и «Восточная Пруссия» употреблялись без кавычек, а современное наименование «Калининградская область» бралось в кавычки.

Фракция ХДС озвучила идею проведения под эгидой Евросоюза конференции с участием ФРГ, России, Эстонии, Латвии, Литвы и Польши, а также представителей Калининградской области для обсуждения экономического будущего «Кенигсбергской земли».

Хотя в запросе консерваторов не ставился вопрос о том, что Калининградскую область необходимо вернуть в состав Германии, однако сама идея ее экономического обособления прослеживалась. Она грозила выступить в роли предпосылки к будущему выделению Калининградской области из сферы юрисдикции России. В таком контексте следовало оценить и предложение об ассоциированном членстве этого региона в Евросоюзе, ранее разработанное и поднятое ФРГ на заседании Европейского парламента.

Демарш христианских демократов отчетливо показал, что в ФРГ существуют влиятельные силы, потенциально способные при благоприятных обстоятельствах снова поднять вопрос о пересмотре границ в Европе *. И это случилось накануне празднования международным сообществом 60-летия окончания Великой Отечественной войны.

ФРГ проявила стремление к инвестиционному и гуманитарному освоению Калининградской области. Реализация этой политики осуществлялась в рамках двусторонних (германо-российских) и многосторонних (по линии Евросоюза) проектов. Крупнейший концерн БМВ (BMW) построил в Калининграде сборочный завод и приступил к выпуску своей продукции. Являясь активным членом Совета Балтийского моря, Германия приняла участие в разработке проекта «Еврофакультет Калининграда», призванного содействовать академическому обмену между Калининградским государственным университетом и вузами стран Европейского Cоюза, в первую очередь ФРГ. С 14 декабря 2003 г. ежедневно стал курсировать пассажирский поезд «Калининград - Берлин», интерес к маршруту которого проявили немецкие туристические фирмы, желавшие построить отношения с Калининградской железной дорогой на долговременной основе и обеспечить высокую рентабельность перевозок.

В ситуации с Калининградской областью проявился сложный механизм выстраивания нового курса Германии в рамках Евросоюза по отношению к России. Действия официального Берлина укладывались в рамки конфликтной модели, обусловленной интересами и линией ЕС на расширение контролируемого им пространства за счет РФ. В этом случае наблюдался решительный разрыв с идеей единого континента, что оставляло Россию за пределами цивилизационного понимания Европы. Такому подходу не была чужда наступательная стратегия, предполагавшая вытеснение России из европейских зон, к числу которых Германия относила нынешнюю Калининградскую область. Образовавшийся вакуум силы предполагалось заполнить собственным участием в судьбе российского региона, что в дальнейшем не исключало возможности его включения в орбиту влияния ФРГ.

Эта стратегия наталкивалась на решительные возражения со стороны официальной Москвы, не допускавшей возможности территориальных уступок и предпочитавшей считать Россию неотъемлемым элементом европейского пространства.

Невозможность прийти к консенсусу в силу различных точек зрения определила дальнейшее нарастание противоречий между Германией как частью Евросоюза и РФ, руководство которой было вынуждено встать на путь пересмотра своих концептуальных взглядов на ЕС. Подход, воспринимавший его лишь в качестве безобидного экономического образования, устарел. Стало очевидным, что Европейский Союз перестает быть ведомой силой и повышает вес в мировой политике, опираясь на свою возросшую материальную базу. К середине 2000-х годов совокупное участие стран Евросоюза в бюджете ООН достигло 40%, а в рамках управления кризисными ситуациями доля военнослу жащих из государств-членов ЕС составила 20% [138]. С 1 января 2003 г. в руки Евросоюза перешло командование гражданской операцией в Боснии и Герцеговине.

Усилившийся Европейский Союз не нуждался как в чрезмерной опеке со стороны США, так и в связывании себя условиями в рамках отношений с Россией, окончательно вступивших в полосу откровенной декларативности. Об этом свидетельствовали громкие слова и фразы, звучавшие на саммитах ЕС и РФ, за которыми, однако, не предпринимались соответствующие меры. 31 мая 2003 г. в Санкт-Петербурге стороны выступили с заявлением об укреплении сотрудничества с долгосрочной целью создания четырех общих пространств: общего европейского экономического пространства, общего пространства свободы, безопасности и права, пространства сотрудничества в области внешней политики, а также безопасности научных исследований и образования, включая культурные аспекты [185, с. 119-122]. 6 ноября 2003 г. в совместном заявлении президента РФ В.В. Путина, председателя Европейского Союза С. Берлускони и председателя Комиссии Европейских сообществ Р. Проди подтверждалась формальная решимость ЕС и РФ сконцентрировать усилия на выполнении принятого решения [186, с. 147-153; 192]. 10 мая 2005 г. на очередном саммите ЕС - РФ были утверждены «дорожные карты» четырех общих пространств [187, с. 124-155].

Однако реальная политика Евросоюза шла вразрез с этими декларациями. На Копенгагенском саммите ЕС в декабре 2002 г. было принято решение об очередном расширении союза. При вступлении в организацию новобранцы обязывались выполнять все принятые в ЕС антидемпинговые процедуры, направленные против РФ [99]. В знак протеста официальная Москва некоторое время не давала согласия на распространение на эти страны действие норм Соглашения о партнерстве и сотрудничестве. Лишь 27 апреля 2004 г. министры иностранных дел России и стран ЕС подписали Протокол о распространении на новых членов действия этого соглашения [183], а также Политическую декларацию об учете пакета российских озабоченностей.

В этот же день в Люксембурге было принято Совместное заявление о расширении Евросоюза и отношениях ЕС - РФ, в котором предпринималась попытка смягчить последствия этого шага для России с помощью мер экономического характера. Определялось, что уровень тарифов в отношении товаров российского происхождения, импортируемых в новые страны-члены Европейского Союза, снизится в среднем с 9 до 4% вследствие применения расширенным Евросоюзом Единого таможенного тарифа в отношении российского импорта [188].

1 мая 2004 г. Евросоюз официально пополнился 10 новыми членами (в него вступили Латвия, Литва, Эстония, Венгрия, Чехия, Мальта, Кипр, Польша, Словакия и Словения). После этого расширения доля торгового оборота России со странами ЕС увеличилась почти в два раза, однако общий политический фон сильно осложнился ввиду вторжения Евросоюза в зону жизненно важных интересов РФ. Тревогу вызывало то обстоятельство, что во время так называемых «пестрых» революций в бывших советских республиках (Грузии, Украине, Киргизии) Европейский Союз поддержал антироссийски настроенные политические силы.

Это вынудило официальную Москву перейти на более жесткие позиции, используя немногие оставшиеся в ее распоряжении инструменты давления. В первую очередь Россия пыталась задействовать энергетические козыри, начав продавать странам ближнего зарубежья газ по рыночным ценам. Это привело к российско-украинскому конфликту, получившему европейский масштаб. В конце 2005 года Украине, которая являлась основной транзитной страной, было предъявлено требование: до 1 декабря 2005 г. согласиться с российской ценой (160 долларов США за тысячу кубометров природного газа).

Конфликт был формально улажен в ночь с 3 на 4 января 2006 г. подписанием соглашения, которое, судя по официальным заявлениям, удовлетворило обе стороны. Но во второй половине января 2006 г. Украина вернулась к политике сверхпланового отбора российского газа из транзитных газопроводов, что отразилось на поставках этого товара европейским покупателям. Надежность России как поставщика энергоносителей была поставлена под сомнение.

«Газовые войны» вызвали к жизни проекты, направленные на преодоление зависимости Евросоюза от России. Возникли планы по строительству новых терминалов и газопроводов, которые были призваны связать континентальную Европу с газовыми месторождениями в Норвегии, Северной Африке и Средней Азии в обход РФ.

Обнаружились разногласия между ЕС и РФ по вопросу ратификации Москвой договора к Энергетической хартии; в связи с запретом России на импорт польского мяса премьер-министр Польши Я. Качиньский призвал ввести против нее экономические санкции; на саммите ЕС - РФ, состоявшемся в Хельсинки 24 ноября 2006 г., Польша наложила вето на предоставление Комиссии ЕС мандата на открытие и ведение переговоров с Россией о новом соглашении, призванном прийти на смену действующему Соглашению 1994 года, которое утрачивало свою юридическую силу к концу ноября 2007 г.; Евросоюз обрел новые козыри в информационной войне против России в связи с убийством 7 октября 2006 г. журналиста Анны Политковской и гибелью 23 ноября 2006 г. бывшего подполковника ФСБ РФ Александра Литвиненко, получившего в 2001 году политическое убежище в Великобритании.

Германия следовала в фарватере курса Евросоюза, при этом стремясь корректировать его официальную позицию. Тактические шаги Берлина определялись пониманием текущей ситуации и гибкостью внешнеполитической линии. 14 декабря 2006 г. в правительственном заявлении федерального канцлера А. Меркель прозвучала идея о необходимости дальнейшего продвижения Евросоюза в зону жизненно важных интересов России. С учетом будущего председательства ФРГ в ЕС (с 1 января 2007 г.) выдвигались планы по более тесному привязыванию к Евросоюзу Украины с тем чтобы «распространить наше (ЕС. - А.Е.) влияние в регионе Черного моря» [356].

На этом фоне разработку Германией мер по обновлению отношений между ЕС и РФ можно было назвать неким запасным и малоубедительным вариантом. Фактически официальный Берлин признал слабую эффективность модели «интеграция через изменение», формально взятой на вооружение ЕС в отношениях с РФ, поскольку основная нагрузка по развитию диалога в ее рамках ложилась на плечи российского руководства. В качестве альтернативного варианта была предложена «интеграция через переплетение», распределявшая ответственность за углубление сотрудничества в равных долях на обе стороны. Однако инновационной такую модель вряд ли можно считать, тем более что приоритет в ней отдавался экономическим отношениям, традиционно служившим важнейшим звеном механизма взаимодействия Евросоюза и России.

Тем не менее, «большая коалиция» ХДС/ХСС-СДПГ сформулировала повестку дня ЕС в отношении РФ, где ключевыми направлениями выступили: продление Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и РФ; продолжение диалога по энергетическим вопросам; совместные разработки путей решения этнических конфликтов на европейском континенте, а также трансферт западноевропейских юридических стандартов и демократических ценностей в Россию [20]. Эти предложения явились частью 18-месячной программы (с января 2007 по июль 2008 г.), ответственными за исполнение которой стали три страны, по очереди председательствовавшие в Евросоюзе (Германия, Португалия и Словения).

28 марта 2007 г. федеральный канцлер А. Меркель, выступая в Европейском парламенте, сделала упор на необходимости переговоров ЕС и РФ о новом соглашении, особенно в рамках приоритетного энергетического партнерства [342]. Эта инициатива была с одобрением встречена в Москве, но общую направленность на ухудшение отношений между Евросоюзом и Россией изменить не смогла.

Итак, коренный смысл позиции ФРГ по линии ЕС в отношении России заключался в том, чтобы нейтрализовать ее возможные возражения и противодействие расширению Евросоюза. В то же время идея углубления отношений между ЕС и РФ не отрицалась. Интеллектуальный вклад Германии в развитии стратегии ЕС в отношении РФ выразился в создании двух моделей интеграции - через «изменение» и «переплетение», официально ставивших целью создание предпосылок для включения России в механизм многостороннего взаимодействия с Евросоюзом. На практике это позволяло западным странам, не беря на себя каких-либо обязательств, черпать из нее необходимые ресурсы. Реализация интеграционных моделей натолкнулась на серьезное препятствие в лице конфликта интересов Евросоюза и России, которое стороны не сумели преодолеть.

Германия поддерживала курс на расширение ЕС путем включения в его состав стран ЦВЕ, что одновременно создавало предпосылки для их втягивания в сферу влияния ФРГ. На первых порах Россия лояльно отнеслась к этому процессу, не считая его угрозой своим национальным интересам. К тому же возможная напряженность смягчалась запуском программы TACIS и ожиданиями полноценной реализации Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между РФ и ЕС. В дальнейшем стало очевидным стремление Евросоюза усилить позиции, расширяя сферу своего влияния за счет России.

4.3 Противоречия между ФРГ и РФ по линии ОБСЕ

В годы холодной войны Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (далее СБСЕ) зарекомендовало себя в качестве авторитетного международного форума, в рамках которого заинтересованные стороны (страны-члены Североатлантического альянса, Организации Варшавского договора (далее ОВД), нейтральные и неприсоединившиеся государства) вели политический диалог в целях формирования и поддержания общеевропейской системы коллективной безопасности. На этапе существования биполярной системы государствам-участникам СБСЕ удавалось эффективно решать вопросы в трех взаимосвязанных областях: военно-политической, экономической и гуманитарной. В концентрированном виде позитивный результат их деятельности нашел воплощение в Хельсинском Заключительном акте 1975 года, ключевым положением которого являлось провозглашение нерушимости границ в послевоенной Европе [106, с. 344-365].

Крупномасштабные изменения, происшедшие на международной арене в конце 80-х годов ХХ в., способствовали укреплению взаимопонимания между странами, что привело к подписанию Парижской хартии для новой Европы (ноябрь 1990 г.). В этом документе главы государств и правительств государств-участников СБСЕ провозгласили идею единого континентального пространства, свободного от конфронтации и раскола. Подчеркивалась решимость заинтересованных сторон «воздерживаться от применения силы или угрозы силой против территориальной целостности или политической независимости какого-либо государства и от любых других действий, несовместимых с принципами и целями» Устава ООН и Хельсинского Заключительного акта. Была подтверждена приверженность государств урегулированию споров мирными средствами, а также заявлено о необходимости создания механизмов по предотвращению и урегулированию конфликтов между заинтересованными сторонами [104, с. 42-54].

В этом же контексте нужно рассматривать успехи в области сокращения и контроля над обычными вооружениями, достигнутые государствами-участниками СБСЕ. Сам форум выступал в двух ипостасях: как организатор многостороннего переговорного процесса, а также в роли международного института, выполнявшего совещательные и контролирующие функции в области поддержания безопасности стран европейского континента.

19 ноября 1990 г. в Париже состоялось подписание государствами-участниками СБСЕ Договора об обычных вооруженных силах в Европе (далее ДОВСЕ) [105]. Его можно рассматривать как решительный шаг по свертыванию гонки вооружений и устранению материальной основы военных конфликтов на континенте. Вступление ДОВСЕ в силу на обширной территории от Атлантики до Урала было призвано создать принципиально иную стратегическую ситуацию, характеризующуюся равновесием сил при общем понижении военных потенциалов НАТО и ОВД до уровней необходимой достаточности для обороны.

Однако возможности СБСЕ в тот момент не удалось реализовать полностью. Развал ОВД, как и последовавший вскоре крах СССР привели к радикальному изменению ситуации на континенте. Лишившись реального военно-политического противовеса и достойного идеологического конкурента в лице государств социалистического блока, Североатлантический альянс уверенно овладел инициативой и предпринял энергичные шаги по включению стран ЦВЕ в орбиту своего влияния.

В начале 1990-х годов влиятельные международные организации попытались заложить свое видение контуров нового мирового порядка, формировавшегося после геополитических изменений в глобальном масштабе и на европейском континенте. Возникла потребность оценить новые угрозы европейской безопасности, а также определить основные инструменты борьбы с ними. Первопроходцем на этом направлении оказался Североатлантический альянс, который в то время не претендовал на роль ключевого арбитра в международных спорах. Более того, в ноябре 1991 г. страны-члены НАТО одобрили умеренную по содержанию и претензиям Стратегическую концепцию блока. Хотя в ней было высказано предположение о возможности использования военных сил НАТО для преодоления новых угроз европейской безопасности, но одновременно признавалась ведущая роль СБСЕ при регулировании конфликтов на территории Европы, подкрепленная опорой на ООН, ЕС и ЗЕС.

В июне 1992 г. на сессии Североатлантического совета в Осло (Норвегия) было заявлено о готовности альянса предоставить свои военные, экономические и интеллектуальные ресурсы для проведения миротворческих операций под эгидой СБСЕ [141]. Саммит СБСЕ в Хельсинки (июль 1992 г.) принял решение, допускавшее возможность привлечения к таким операциям вооруженных сил Североатлантического альянса [113; 204, с. 95-98]. На состоявшейся в декабре того же года сессии Совета НАТО региональные конфликты уже были признаны главной угрозой европейской безопасности, а их урегулирование - одной из важнейших задач союза. Программа «Партнерство ради мира», инициированная и принятая на вооружение НАТО в 1994 году, предполагала, что операции, проводимые альянсом совместно с партнерами по Совету Североатлантического сотрудничества, будут осуществляться только при наличии соответствующего мандата ООН или СБСЕ и иметь своей целью поддержание мира, а не силовое умиротворение. В деятельности СБСЕ на первый план также стала выходить проблема региональных конфликтов, которую предполагалось решать с помощью мониторинга ситуации и разработки антикризисных мер. Эффективным инструментов была признана организация миссий СБСЕ разной продолжительности, от кратко- до долгосрочных. 30 ноября - 1 декабря 1993 г. на сессии Совета на уровне министров иностранных дел государств-участников СБСЕ в Риме была достигнута договоренность о программе действий в области региональных конфликтов [112].

В мае 1994 г. Германия совместно с Нидерландами представила «Повестку дня для встречи СБСЕ в Будапеште», в которой говорилось о необходимости организационного укрепления СБСЕ, а также предусматривалось его определенное преимущество перед ООН в преодолении конфликтов на территории европейских держав. 5 декабря 1994 г. главы государств и правительств стран-участниц СБСЕ собрались на саммит в Будапеште (Венгрия). В повестке дня значились несколько вопросов, среди которых официальный Бонн интересовали прежде всего два: во-первых, отношения между НАТО, странами ЦВЕ и Россией; во-вторых, конфликт в бывшей Югославии. На встрече выступил президент РФ Б.Н. Ельцин, который объявил об угрозе «холодного мира» в Европе, а также высказал мнение, что блоки и коалиции не могут гарантировать настоящую безопасность. В свою очередь, Г. Коль, присутствовавший на саммите не только в качестве федерального канцлера ФРГ, но и действующего председателя Европейского совета, от имени ЕС призвал противоборствующие стороны в Боснии к окончанию войны и поддержал план мирного урегулирования, разработанный Контактной группой. Он подчеркнул, что Европейский Союз поддерживает намерение укреплять СБСЕ как «региональное соглашение» в рамках Устава ООН и предоставлять ему преимущество в процессе мирного урегулирования во всей Европе [110].

Будапештская встреча завершилась принятием документа «На пути к подлинному партнерству в новую эпоху» [100, с. 239-243; 109, р. 303-313], в котором фиксировались принципы будущего оформления европейского пространства. СБСЕ было решено преобразовать из форума в постоянно действующую организацию и именовать ее с января 1995 г. Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе (далее ОБСЕ).

Тем временем набирала силу негативная тенденция, выражавшаяся в усилении НАТО за счет фактического ослабления ОБСЕ. Более того, Североатлантический альянс все увереннее присваивал себе те функции, которые до сих пор принадлежали ОБСЕ. Это нанесло серьезный удар по авторитету и весу этой организации на европейской арене, в значительной степени спровоцировав очередной конфликт интересов с участием РФ. После того как была распущена ОВД, прекратил существование Советский Союз, выведены российские войска из региона ЦВЕ и стран Прибалтики, сокращены все виды вооруженных сил РФ, стало очевидно, что от последней перестала исходить непосредственная военная угроза Западу. Несмотря на это было принято решение о расширении альянса на восток и, следовательно, постановки обычных вооружений и вооруженных сил новых членов НАТО под общее командование.

ДОВСЕ в такой ситуации утратил прежнее значение и стал служить в большей степени интересам блока НАТО. Для РФ он создавал угрозу одностороннего разоружения под жестким контролем Североатлантического альянса. Отчетливо это демонстрировала статья 4 ДОВСЕ, которая установила общие уровни вооружений НАТО и ОВД [102]. Реально же сохранилась лишь одна сторона (НАТО), а другая (в лице ОВД) перестала существовать. Вместо прежнего серьезного противника во главе со сверхдержавой, т.е. СССР Североатлантический альянс теперь имел дело с настроенными лояльно государствами. Эта статья, после распада ОВД, предоставила НАТО возможность иметь высокий уровень вооружений и создавать мощные группировки сухопутных сил в Европе, которые могли быть укреплены за счет переброски войск и вооружений из Северной Америки, а именно США и Канады.

Такие изменения военно-политической обстановки на континенте не привели к согласованию позиций ФРГ и России по ключевым аспектам общеевропейской политики безопасности, а напротив, вызвали между ними разногласия, протекавшие как в латентной, так и в открытой формах.

Прежде всего, обозначилось неодинаковое понимание Бонном (впоследствии Берлином) и Москвой места ОБСЕ в регулировании международных отношений на континенте. Власти РФ осознавали, что их возможности влиять на европейскую политику серьезно уменьшились. Не являясь членом союзов, наиболее влиятельных на континенте (НАТО и ЕС), Россия делала ставку на институциональное укрепление и качественное совершенствование деятельности ОБСЕ, рассчитывая в недалеком будущем проводить свою политическую линию через эту организацию. Что касается Германии, то на фоне роста военно-политического и финансово-экономического могущества Североатлантического альянса и Евросоюза она признавала их важнейшими международными институтами, в рамках которых планировала обеспечить свои национальные интересы. ОБСЕ же власти ФРГ отводили роль второстепенной организации, дополнявшей структуры безопасности в лице НАТО и ЕС, но не заменявшей их.

Германские и российские партнеры разошлись в определении приоритетов деятельности ОБСЕ в постбиполярную эпоху. ФРГ предпочитала поддерживать курс западных держав, сместивших акценты в работе ОБСЕ в сторону обсуждения и решения гуманитарных вопросов. Центральной оперативной темой были предложены дискуссии и мероприятия в рамках политического понимания безопасности, реализации прав и свобод человека, а также защиты интересов национальных меньшинств. Это привело к излишней политизации в деятельности ОБСЕ, позволив западным странам направить ее внимание на гуманитарные проблемы, возникшие в силу объективных и субъективных причин на территориях бывших социалистических стран, прежде всего тех из них, кто не собирался безропотно двигаться в фарватере политики держав Запада. Однако Россию не устраивали такие приоритеты. Не отвергая значимости гуманитарных проблем, официальная Москва была полна решимости рассматривать военно-политические, экономические и гуманитарные проблемы в комплексе.