Адміністративні послуги у сфері внутрішніх справ

До завдань технологічної картки адміністративної послуги фахівці в галузі розвитку системи надання адміністративних послуг відносять наступні.

1) Раціоналізація порядку розгляду та вирішення справи з надання адміністративної послуги та офіційне закріплення такого порядку. Щодо цього В.П. Тимощук зауважує, що власне саме з метою виключення зайвих етапів надання адміністративної послуги, спрощення процедур і скорочення строків у Законі України “Про адміністративні послуги” і було закладено регулювання щодо технологічних карток адміністративних послуг та щодо затвердження вимог до їх підготовки Урядом України [117, с. 135-136].

При цьому, технологічна картка повинна давати офіційну вичерпну інформацію про етапи, відповідальних осіб та строки прийняття рішень, здійснення певних дій. Це має запобігати невпорядкованості та необмеженому розсуду в діях посадових осіб в ході надання адміністративної послуги, в т.ч. проходженню додаткових (зайвих) етапів погодження документів або навпаки - пропускання необхідних етапів, необґрунтоване затягування строків проходження окремих етапів тощо. В технологічних картках визначається єдина процедура для однопорядкових категорій справ (адміністративних послуг). На кожну адміністративну послугу затверджується одна технологічна картка, навіть якщо у її наданні задіяні різні структурні підрозділи чи органи влади.

При розробці технологічних карток суб'єкт надання адміністративної послуги повинен критично переглядати наявні етапи проходження справи й усувати недоліки організаційного процесу. У зв'язку з цим дуже важливо з певною періодичністю (наприклад, раз на два роки) переглядати технологічні картки, щоб вони враховували нові можливості в ході розвитку інформаційних технологій тощо.

2) Технологічна картка виступає інструментом контролю за якістю надання адміністративних послуг. Зазначене пов'язане з тим, що орієнтуючись на послідовність дій, викладених в технологічній картці адміністративної послуги, керівник суб'єкта надання адміністративних послуг та / або центру надання адміністративних послуг, інші зацікавлені посадові особи (зокрема, адміністратори ЦНАП) можуть контролювати порядок проходження справи, у т.ч. роботу відповідальних виконавців щодо послідовності дій, щодо дотримання строків виконання кожного процесуального етапу тощо.

3) Технологічна картка є прообразом системи електронного документообігу. Адже саме на основі належно розроблених технологічних карток постає можливість створення системи електронного документообігу оскільки у такій технологічній картці зазначаються і послідовність процесуальних етапів, і виконавці, і терміни виконання кожного процесуального етапу (дії, рішення).

4) Технологічна картка є джерелом інформації для навчання персоналу, особливо для нових працівників. Зазначене пов'язане з тим, що наявність технологічних карток адміністративних послуг дає можливість мінімізувати проблему дефіциту досвідчених кадрів, задіяних до процедури з надання таких послуг. Адже будь-який працівник буде спроможним прийняти документи у суб'єкта звернення і супроводжувати справу з надання адміністративної послуги, маючи інформацію про послідовність усіх процесуальних етапів цієї справи.

Відносини щодо визначення змісту технологічних карток адміністративних послуг, а також порядку їх затвердження регулюються частинами 1 та 3 ст. 8 Закону України “Про адміністративні послуги” [136]. Так, відповідно до частини 3 ст. 8 цього Закону, в технологічній картці адміністративної послуги у сфері внутрішніх справ зазначаються:

1) етапи опрацювання звернення про надання конкретної адміністративної послуги органом внутрішніх справ як суб'єктом надання такої послуги;

2) на кожному процесуальному етапі опрацювання звернення про надання конкретної адміністративної послуги відповідальна посадова особа органу внутрішніх справ, уповноважена відповідно до закону надавати таку послугу;

3) структурні підрозділи органу внутрішніх справ, відповідальні за етапи (дію, рішення) опрацювання звернення про надання конкретної адміністративної послуги;

4) терміни виконання етапів (дії, рішення) опрацювання звернення про надання конкретної адміністративної послуги у сфері внутрішніх справ.

Отже, кожна технологічна картка адміністративної послуги у сфері внутрішніх справ, як правило, має складатися з обов'язкових і факультативних стадій (або етапів) та містити наступні положення.

1) Перевірка заяви на отримання адміністративної послуги і документів, що додаються, та їх прийняття. Посадова особа органу внутрішніх справ, відповідальна за прийняття документів від суб'єкта звернення за отриманням адміністративних послуг, (або працівник ЦНАП, що веде безпосередній прийом суб'єктів звернення - якщо послуга надається через такий центр) повинна одразу ж перевірити, чи подано усі необхідні документи, чи надані вони за відповідною формою. При цьому зазначена посадова особа у межах своїх повноважень сприяє суб'єктові звернення в належному оформленні та поданні заяви та інших необхідних документів для отримання відповідної адміністративної послуги у сфері внутрішніх справ.

2) Визначення виконавця (структурного підрозділу) органу внутрішніх справ, уповноваженого надавати відповідну адміністративну послугу та передача справи щодо надання цієї послуги на розгляд виконавцю. Визначається структурний підрозділ (відповідальна посадова особа) органу внутрішніх справ, що буде безпосередньо забезпечувати надання відповідної адміністративної послуги, а також повідомляються суб'єктові звернення максимальні терміни отримання кінцевого результату у справі. З цією метою в технологічній картці відповідної адміністративної послуги зазначається, які суб'єкти (органи/підрозділи/посадові особи) братимуть участь у ході її надання, визначається їх компетенція (роль) у відповідній процедурі (“погоджує”, “затверджує” тощо). При цьому рекомендується уникати зайвих ланок у визначенні компетентного підрозділу. Доцільно передавати як паперовий варіант заведеної адміністративної справи, так і забезпечувати доступ до його електронної версії з обов'язковим долученням до поданої заяви всіх документів (у тому числі, у сканованому вигляді).

3) Безпосередній розгляд справи щодо надання адміністративної послуги , що передбачає в тому числі й отримання відповідальним виконавцем усіх необхідних проміжних рішень (висновків, погоджень тощо). Усі процедурні дії, які необхідно вчинити виконавцеві (виконавцям), мають бути перелічені у технологічній картці відповідної адміністративної послуги у послідовності їх вчинення і з урахуванням ролі усіх залучених суб'єктів. Усі дії, які вчиняються на цих процесуальних етапах, мають супроводжуватися внесенням відповідних записів тими особами, які їх вчиняють, до супровідного листа (його електронної версії - електронної реєстраційної картки).

4) Прийняття рішення. Підготовлене виконавцем рішення в адміністративній справі щодо надання відповідної адміністративної послуги (видача або відмова у видачі адміністративного акта) перевіряється та, як правило, приймається керівником підрозділу / органу внутрішніх справ, уповноваженого надавати відповідну адміністративну послугу.

5) Передача виконавцем рішення до ЦНАП у разі, якщо адміністративна послуга у сфері внутрішніх справ надається через ЦНАП (факультативна стадія). Прийнятий уповноваженим органом внутрішніх справ адміністративний акт по справі щодо надання відповідної адміністративної послуги разом із реєстраційною карткою передається до ЦНАП. Працівник ЦНАП вносить кінцеві відомості до супровідного листа (електронної реєстраційної картки), зокрема, дату повернення адміністративної справи щодо надання відповідної адміністративної послуги, а також перевіряє:

- наявність у ній усіх необхідних записів;

- дотримання при розгляді адміністративної справи вимог законодавства, зокрема, терміни прийняття рішення та наявність у рішенні обґрунтування.

6) Доведення до відома (видача) адміністративного акта суб'єкта звернення за отриманням відповідної адміністративної послуги у сфері внутрішніх справ. Рішення, прийняте внаслідок розгляду справи, має бути надіслане або видане суб'єктові звернення за отриманням адміністративної послуги (у спосіб, обраний суб'єктом звернення та зазначений у заяві про надання відповідної послуги).

Відповідно до частини 4 ст. 8 Закону України “Про адміністративні послуги” вимоги до підготовки технологічної картки адміністративної послуги визначаються Кабінетом Міністрів України [136]. Тому надалі такі вимоги були розроблені та затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 30 січня 2013 р. № 44.

Порівняно із нормами Закону України “Про адміністративні послуги” положення Вимог до підготовки технологічної картки адміністративної послуги (далі - Вимоги) додатково вводять ряд нових норм, обов'язкових для суб'єктів надання адміністративних послуг, у тому числі у сфері внутрішніх справ.

Зокрема, у пункті 3 Вимог визначені критерії, за якими повинні формуватися технологічні картки адміністративної послуги, а саме:

1) мінімізація дій суб'єкта звернення й витрат часу та інших ресурсів суб'єкта надання адміністративної послуги;

2) оперативність та своєчасність надання адміністративної послуги.

Пунктом 4 Вимог визначено, що інформація, яка міститься в технологічній картці, повинна відповідати нормативно-правовим актам, які встановлюють порядок, строк та умови надання відповідної адміністративної послуги, а також зазначається заборона встановлювати в технологічній картці права і обов'язки суб'єктів звернення.

Положення пунктів 6-9 Вимог докладно розкривають питання щодо обов'язкової інформації, яка повинна зазначатися в технологічній картці. Так, пункт 6 Вимог встановлює, що етапи опрацювання звернення про надання адміністративної послуги визначаються суб'єктом надання такої послуги відповідно до вимог нормативно-правових актів, якими регламентовано порядок її надання. При цьому до обов'язкових етапів опрацювання такого звернення віднесено: 1) реєстрацію (оформлення) заяви суб'єкта звернення; 2) опрацювання звернення та оформлення (погодження) результату надання адміністративної послуги структурними підрозділами та посадовими особами суб'єкта надання адміністративної послуги; 3) видачу результату надання адміністративної послуги та його реєстрацію. У технологічній картці адміністративної послуги також повинна міститися інформація про механізм оскарження результату надання такої послуги.

Пункт 7 Вимог встановлює, що відповідальною посадовою особою суб'єкта надання адміністративної послуги визначається керівник чи заступник керівника структурного підрозділу, відповідального за надання адміністративної послуги, або посадова особа, яка підпорядковується відповідному органу виконавчої влади, якщо така особа є суб'єктом надання адміністративної послуги.

У пункті 8 Вимог указується, що структурні підрозділи суб'єкта надання адміністративної послуги, відповідальні за надання адміністративних послуг (дії, рішення) на кожному етапі, визначаються таким суб'єктом з урахуванням необхідності забезпечення належного розгляду звернення та прийняття обґрунтованого рішення.

У пункті 9 Вимог наголошується, що строки виконання етапів надання адміністративної послуги (дій, рішень) встановлюються з урахуванням того, що загальний строк виконання всіх етапів не повинен перевищувати граничний строк, визначений для цієї послуги законодавством.

Крім того, пункт 10 Вимог визначає, що положення технологічної картки повинні бути зрозумілими та логічними, відповідати послідовності дій під час надання адміністративної послуги і супроводжуватися в разі потреби прикладами та схемами, що пояснюють порядок надання такої послуги, а також відповідати вимогам законодавства щодо захисту інформації та персональних даних.

Нарешті, у пункті 11 Вимог указується, що технологічна картка адміністративної послуги повинна передбачати максимально можливе з урахуванням ресурсного забезпечення суб'єкта надання адміністративної послуги використання інформаційно-комунікаційних технологій, зокрема під час взаємодії структурних підрозділів суб'єкта надання адміністративної послуги і здійснення процедур (етапів) надання такої послуги [155].

Зауважимо, що окрім зазначених вище законодавчо визначених вимог до підготовки технологічної картки адміністративної послуги, слід також ураховувати й рекомендації, що пропонуються науковцями у цій сфері.

Так, зокрема рекомендується кожній технологічній картці адміністративної послуги присвоювати номер, який повинен співпадати з номером такої послуги у відповідному переліку адміністративних послуг, що затверджений суб'єктом їх надання. У цьому разі буде полегшено і пошук необхідної технологічної картки (особливо серед схожих за назвою послуг). Також ця «зв'язаність» буде використовуватися при формуванні системи електронного документообігу.

Щодо етапів опрацювання звернення про надання адміністративної послуги пропонується здійснювати їх чітке та наглядне відокремлення один від одного. При цьому не слід об'єднувати дії різних суб'єктів опрацювання звернення про надання адміністративної послуги або різні за змістом дії одного суб'єкта в один процесуальний етап. Якщо ж адміністративна послуга має альтернативні шляхи руху справи з її надання, то ці альтернативи також повинні отримати своє відображення в технологічній картці [117, с. 138-140].

Крім того, при визначенні відповідальних посадових осіб суб'єкта надання адміністративної послуги, в технологічній картці доцільно здійснювати класифікацію дій таких осіб, як-от: «виконує», «бере участь», «погоджує», «затверджує». Така класифікація дій посадових осіб, відповідальних за надання послуг, зокрема передбачена в міжнародних стандартах серії ISO 9000, розроблених Міжнародною організацією зі стандартизації (ISO) для сприяння організаціям, незалежно від їх типу та чисельності працівників, у впровадженні та забезпеченні функціонування ефективних систем управління якістю (СУЯ). Такі системи, що є частиною системи управління організацією, спрямовані на досягнення результатів відповідно до цілей у сфері якості й на задоволення потреб, очікувань або вимог заінтересованих осіб (у нашому випадку - суб'єктів звернення та суб'єктів надання адміністративних послуг), в першу чергу щодо забезпечення високої якості продукції, процесів, робіт та послуг в організаціях [112, с. 14]. Зазначена класифікація дій посадових осіб спрямована на подальше здійснення заходів із підвищення ефективності діяльності шляхом оптимізації часу та ресурсів, необхідних для опрацювання звернення про надання адміністративної послуги.

Отже, на основі аналізу вимог та рекомендацій до підготовки технологічної картки адміністративної послуги може бути запропонована наступна форма такої картки:

Технологічна картка адміністративної послуги № хх/уу____________

(назва послуги)

№ з/п	Назва етапу (дії, рішення) опрацювання звернення про надання послуги	Відповідальна посадова особа, уповноважена надавати послугу	Структурні підрозділи, відповідальні за етапи (дії, рішення) опрацювання звернення про надання послуги	Конкретний вид дії при опрацюванні звернення (В, У, П, З)	Строк виконання етапу (дії, рішення)

де хх - код структурного підрозділу суб'єкта надання адміністративних послуг;

уу - номер послуги структурного підрозділу суб'єкта надання адміністративних послуг;

хх/уу - шифр (номер) послуги.

До вимог до підготовки технологічної картки адміністративної послуги, що не знайшли своє відображення в законодавстві, необхідно віднести також вимоги щодо зручності технологічних карток у користуванні як для працівників суб'єкта надання адміністративної послуги чи ЦНАП, що ведуть безпосередній прийом споживачів, так і для посадових та службових осіб, що задіяні у процедурі надання адміністративної послуги та до обов'язків яких входить контроль за дотриманням строків її надання. Тому розроблення технологічної картки адміністративної послуги має передбачати залучення до цього процесу працівників, що спеціалізуються на наданні саме цієї конкретної послуги. До цієї процедури доцільно також залучати “зовнішніх експертів” (як-от, представників громадськості, бізнесу тощо), які можуть критично оцінити всі етапи процедури надання адміністративної послуги, терміни виконання етапів (дій, рішень), переліки документів, необхідних для отримання такої послуги, тощо.

У подальшому, щоб підтримувати технологічні картки адміністративних послуг в актуальному стані, суб'єкту надання таких послуг потрібно слідкувати за тим, щоб зміст технологічних карток періодично переглядався.

Відзначимо, що частиною 1 статті 8 Закону України “Про адміністративні послуги” встановлено обов'язок затвердження суб'єктом надання адміністративних послуг інформаційної і технологічної картки на кожну адміністративну послугу, яку він надає відповідно до закону, а в разі якщо суб'єктом надання є посадова особа, - органом, якому така особа підпорядковується [136].

Щодо цього В.П. Тимощук у науково-практичному коментарі до Закону України “Про адміністративні послуги” зауважує: “У Законі не визначено виду правового акта, яким відбувається таке затвердження. Хоча сама процедура «затвердження» вже означає, що це є правовий акт, який має юридичні наслідки і є обов'язковим для персоналу суб'єктів надання адміністративних послуг. З юридичної точки зору такі акти мають ознаки внутрішніх інструкцій (правил)” [117, с. 142].

Зазначені нормативно-правові акти не зачіпають прав, свобод й законних інтересів громадян, а також не мають міжвідомчого характеру. Тому, відповідно до законодавства України, вони не підлягають державній реєстрації в органах юстиції [146]. З іншого боку, при оскарженні рішень, дій та бездіяльності суб'єкта надання адміністративної послуги чи ЦНАП, суб'єкт звернення за отриманням такої послуги може посилатися на нормативно-правовий акт, що затверджує технологічну картку відповідної адміністративної послуги, у разі невідповідності вимог та/або дій уповноважених посадових чи службових осіб суб'єкта надання адміністративної послуги або ж ЦНАП порівняно з положеннями, зафіксованими у зазначеній картці.

Зауважимо, що при затвердженні технологічних карток адміністративних послуг, які надаються через ЦНАП, науковці рекомендують передбачати участь у процедурі розробки та затвердження таких карток керівника ЦНАП (наприклад, через їх погодження, візування тощо). У такий спосіб можна забезпечити кращу якість карток, а також єдині стандарти документів та процедур з питань надання адміністративних послуг [117, с. 143].

При цьому, відповідно до Примірного регламенту центру надання адміністративних послуг (далі - Примірний регламент), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2013 р. № 588:

- орган, що утворив ЦНАП, а також керівник ЦНАП можуть вносити суб'єктові надання адміністративної послуги пропозиції щодо необхідності внесення змін до затверджених інформаційних та технологічних карток адміністративних послуг (у тому числі для документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності) (пункт 17 Примірного регламенту);

- у разі внесення змін до законодавства щодо надання адміністративної послуги суб'єкт її надання своєчасно інформує про це орган, що утворив ЦНАП, а також керівника ЦНАП, готує пропозиції щодо внесення змін до інформаційних та/або технологічних карток згідно із законодавством (пункт 18 Примірного регламенту) [182].

Разом з тим, слід наголосити, що на відміну від інформаційної картки адміністративної послуги, у Законі України “Про адміністративні послуги” немає вимоги щодо оприлюднення технологічної картки такої послуги. Зазначена відмінність зумовлена тим, що у сфері надання адміністративних послуг інформація, що міститься в інформаційній картці, призначена насамперед для суб'єктів звернення за отриманням адміністративних послуг. Натомість технологічна картка адміністративної послуги, що являє собою детальний опис процедури надання такої послуги, в першу чергу спрямована на задоволення потреб у відповідній інформації персоналу суб'єктів надання адміністративних послуг та ЦНАП. Утім, якщо у відповідних осіб інтерес становить зміст технологічних карток, то ці особи мають право отримувати таку інформацію на підставі Закону «Про адміністративні послуги» або на підставі Закону «Про доступ до публічної інформації». Зрештою суб'єкти надання адміністративних послуг можуть за власною ініціативою оприлюднювати технологічні картки (розміщувати їх на своєму офіційному веб-сайті або у місці здійснення прийому суб'єктів звернень).

Таким чином, впровадження в систему надання адміністративних послуг, у тому числі у сфері внутрішніх справ, технологічних карток має сприяти вдосконаленню процедури надання таких послуг та підвищенню ефективності роботи персоналу суб'єктів їх надання та ЦНАП, а отже, в кінцевому рахунку, раціоналізації порядку розгляду та вирішення справ з надання адміністративних послуг й підвищенню якості та доступності таких послуг для споживачів. Адже під час їх розроблення визначається: початок та кінець процедури надання адміністративної послуги; строки, необхідні для здійснення процедурних дій, прийняття процедурних рішень та адміністративного акта; кількість необхідних людських ресурсів для надання такої послуги; відповідальні посадові та службові особи, уповноважені відповідно до закону надавати адміністративну послугу.

3.3. Поняття та порядок розроблення адміністративних регламентів надання адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ

В умовах оновлення змісту державного управління в Україні, реформування системи органів виконавчої влади важливим завданням науки адміністративного права є вироблення єдиних прозорих правил, що встановлюють порядок здійснення позитивної взаємодії органів публічної влади та приватних осіб, зазначених органів між собою та з іншими учасниками управлінської діяльності й, відповідно, подальше вдосконалення адміністративних процедур, що закріплюють такий порядок.

Так, ще у рамках правового забезпечення адміністративної реформи в Україні одне з основних завдань полягало в чіткому законодавчому унормуванні порядку надання органами виконавчої влади державних (управлінських) послуг [188].

Крім того, в Концепції розвитку законодавства про державну службу в Україні, схваленій Указом Президента України від 20 лютого 2006 р. № 140/2006, удосконалення правового регулювання надання державними службовцями управлінських послуг убачалося в оптимізації на засадах децентралізації, деконцентрації та субсидіарності розподілу повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, іншими органами, підприємствами, установами та організаціями, уповноваженими надавати такі послуги [197].

В юридичній літературі правова регламентація (франц. reglementation, від reglement - упорядкування, врегулювання; розпорядження, припис) визначається як спосіб організації правового регулювання суспільних процесів шляхом наділення їх учасників суб'єктивними юридичними правами та обов'язками. На відміну від правового регулювання, правова регламентація характеризується вищим ступенем деталізації упорядкування відповідних суспільних відносин (як-от: державна служба, публічне управління, охорона громадського порядку та ін.). Правова регламентація запроваджується державою, охороняється нею і охоплює певну сферу або коло суспільних відносин (наприклад, як у нашому випадку: сферу надання адміністративних послуг) [284, с. 256].

Відповідно, під регламентом поперед все розуміється сукупність правил або нормативний акт, якими встановлюється порядок діяльності органу публічної влади, організації чи установи.

У свою чергу, під адміністративним регламентом слід розуміти нормативний правовий акт, що визначає адміністративну процедуру (адміністративні процедури). При цьому, як зазначалося нами раніше, адміністративна процедура являє собою загальний, встановлений на основі відповідних адміністративно-процесуальних норм порядок розгляду і вирішення органами публічної влади індивідуально-конкретних справ.

Уважаємо, що актуальність закріплення в правовій системі положень, що визначають прозорі, зрозумілі й зручні для осіб приватного права правила роботи представників органів публічної влади, не повинна викликати сумнівів. Адже, як наголошує С.Д. Князєв, на відміну від традиційного адміністративного процесу, який має юрисдикційну спрямованість, адміністративні процедури захищатимуть громадян від зловживання владою шляхом установлення на рівні закону єдиних прозорих правил, що визначають порядок здійснення повноважень органами влади та їх посадовими особами. Отже, за своєю сутністю вказані процедури відіграватимуть стримуючу, обмежувальну роль у процесі реалізації органами публічної влади наданих повноважень, виключаючи можливість маніпулювання своїм статусом, зводячи до мінімуму необґрунтований адміністративний розсуд, обмежуючи надмірну свободу зазначених органів та їх посадових осіб у визначенні припустимого режиму власної управлінської діяльності [77, с. 44].

При цьому, до елементів адміністративної процедури, що дозволяють точніше визначити критерії її запровадження й, відповідно, повинні бути закріплені на законодавчому рівні, Ю.О. Тихомиров та Е.В. Талапіна відносять:

а) процедурні правила, призначені для легального застосування матеріально-компетенційних норм;

б) типовий “набір” юридичних дій та актів, що здійснюються і приймаються суб'єктами компетенції;

в) стадії діяльності суб'єктів компетенції і пов'язаних з ними інших суб'єктів права, послідовність здійснення юридичних дій та зв'язок між ними;

г) часові характеристики (терміни, тривалість, періодичність) [265, с. 3-4].

Ураховуючи, що адміністративна послуга являє собою складну за структурою форму управлінської діяльності, пов'язану не лише з прийняттям управлінського рішення, але й зі створенням зручних організаційних та юридичних умов особам приватного права для реалізації їхніх прав на отримання відповідних дозволів, ліцензій, свідоцтв про реєстрацію тощо, виникає об'єктивна необхідність у чіткій правовій регламентації цієї діяльності [22, с. 99-100].

Як зазначає російський вчений І.Н. Барциц, адміністративний регламент являє собою нормативний правовий акт, що визначає процедуру здійснення дій та прийняття рішень органом публічної влади або у зв'язку з безпосереднім зверненням громадянина чи організації у цілях реалізації їх прав і законних інтересів, або у зв'язку з виконанням покладених на орган публічної влади у відповідності із законодавством повноважень. Вказаний науковець виділяє такі ознаки адміністративного регламенту:

· за формою - це нормативний правовий акт;

· за змістом - це порядок здійснення повноважень органу публічної влади.

Також І.Н. Барциц зауважує, що головна вимога до адміністративного регламенту полягає в тому, що цей нормативний правовий акт не повинен породжувати додаткових правових обов'язків, крім як у рамках правовідносин, передбачених законом [26, с. 8].

Адміністративний регламент має містити необхідну інформацію, достатню як для отримання державної послуги громадянином або організацією, так і для виконання державної функції або надання державної послуги посадовими особами органу публічної влади

При цьому адміністративні регламенти повинні чітко визначати коло обов'язків і прав органу влади, сферу його юрисдикції, розкрити можливі форми внутрішніх взаємодій різних органів влади між собою на всіх етапах проходження документів у процесі прийняття рішень [3].

Таким чином, адміністративний регламент має стати офіційним виразом адміністративно-правових процесів, основним елементом якого виступає адміністративна процедура.

Зауважимо, що, в ряді зарубіжних країн адміністративні процедури закріплені на нормативному рівні. Зокрема, у США в 1946 році прийнято Закон про правила адміністративної процедури (діє в редакції 1984 р.), у ФРН діє Закон про адміністративну процедуру (1976 р.), у Швейцарії - Федеральний закон про адміністративні процедури (1968 р.), в Іспанії - Закон про правовий режим публічних адміністрацій і загальної адміністративної процедури (1992 р.). Закони про адміністративні процедури діють також в Австрії (1928 р.), Польщі (1960 р.), Франції (1956 р.), Японії (1993 р.) та інших країнах.

Щодо країн Співдружності Незалежних Держав, то тут найбільшого успіху досяг Казахстан, в якому діє Закон від 27 листопада 2000 р. № 107-II «Про адміністративні процедури». У 2004 році аналогічний закон був прийнятий у Киргизії. В Білорусії Указом Президента Республіки Білорусь від 16 березня 2006 р. затверджено перелік адміністративних процедур, виконуваних державними органами та іншими державними організаціями за зверненнями громадян за видачею довідок або інших документів.

У сучасній російській практиці державного управління регламентація виконання державних функцій і надання державних послуг також нерозривно пов'язана з адміністративною реформою, в якій створення адміністративних регламентів займало центральне місце. Це пояснюється тим, що для Росії, де слабкі традиції служіння державних інститутів суспільству, немає стійких механізмів орієнтації діяльності державних організацій на суспільні потреби, необхідні вичерпні і жорсткі формулювання державних зобов'язань, що, власне, і передбачається у формі регламентів.

Адміністративна реформа в Росії стартувала у 2003 році. З метою встановлення загальних вимог до розробки та затвердження федеральними органами виконавчої влади адміністративних регламентів виконання державних функцій і адміністративних регламентів надання державних послуг Урядом Російської Федерації 11 листопада 2005 р. було прийнято відповідну постанову № 679 [124].

Щодо сфери державного управління Росії адміністративний регламент виконання державних функцій (в тому числі й щодо надання державних послуг) - це офіційний документ, що визначає строки та послідовність обов'язкових для виконання дій (рішень) органу виконавчої влади, його структурних підрозділів та посадових осіб, спрямованих на здійснення їх повноважень у процесі виконання державних функцій.

Слід зазначити, що позитивний зарубіжний досвід щодо розробки та запровадження адміністративних регламентів виконання державних функцій та надання державних послуг, накопичений, зокрема, у Російській Федерації, може бути успішно використаний у сфері розвитку системи надання адміністративних послуг в Україні. Адже метою використання адміністративних регламентів є вирішення певних загальних завдань у сфері державного управління, а саме:

· детальна регламентація діяльності державних службовців;

· упорядкування адміністративних процедур та дій, усунення зайвих з їх числа.

· забезпечення відкритості діяльності органів виконавчої влади;

· протидія корупції, зниження корупціогенних факторів;

· оптимізація діяльності органів виконавчої влади, підвищення її ефективності.

Запровадження адміністративних регламентів дає як організаціям, так і окремим громадянам можливість здійснення контролю за процедурами розгляду та вирішення їх документів і звернень. Таким чином створюється реальна база для прозорості діяльності органів публічної влади.

При цьому головна увага при розробці адміністративних регламентів повинна приділятися підвищенню керованості органів публічної влади та їх структурних підрозділів, забезпеченню виконавської дисципліни, зниженню витрат на функціонування державних органів за рахунок оптимізації процесів та процедур діяльності.

Отже, під адміністративним регламентом надання адміністративної послуги слід розуміти нормативно-правовий акт, що визначає:

· терміни і послідовність дій органу публічної влади;

· порядок взаємодії між структурними підрозділами органу публічної влади та посадовими особами;

· порядок взаємодії з фізичними та юридичними особами, іншими органами публічної влади, установами та організаціями у ході виконання державної функції з надання адміністративної послуги;

· порядок оскарження дій (бездіяльності) та рішень органу публічної влади (або його підрозділу, установи, посадових осіб), що здійснювалися чи приймалися в ході надання відповідної адміністративної послуги.

Адміністративний регламент надання адміністративної послуги можна визначити як нормативно-правовий акт, що визначає строки і послідовність дій і (чи) прийняття рішень органу публічної влади, які зумовлюють виникнення, зміну чи припинення правовідносин та (або) виникнення (передачу) документованої інформації (документа), у зв'язку з безпосереднім зверненням (заявою) фізичної особи чи організації з метою реалізації їхніх прав, законних інтересів або виконання покладених на них нормативними правовими актами обов'язків [112, с. 6].

У чинному законодавстві України також є вимога щодо розробки "регламентів (інформаційних карток)". Так, у межах розвитку системи надання адміністративних послуг в Україні, Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 21 травня 2009 р. № 526 “Про заходи щодо упорядкування видачі документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності”, якою, зокрема, затверджено Основні вимоги до порядку взаємодії адміністратора дозвільного центру з місцевими дозвільними органами, суб'єктами господарювання та територіальним органом спеціально уповноваженого органу з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності щодо видачі документів дозвільного характеру.

У цих вимогах щодо зазначеного питання констатується: “Місцевий дозвільний орган розробляє регламент (інформаційну картку), який визначає послідовність дій для отримання документів дозвільного характеру, схеми дозвільних (погоджувальних) процедур” [189].

Також у вказаних вище вимогах установлено, що у регламенті (інформаційній картці), зокрема, зазначаються:

найменування органу, що видає документ дозвільного характеру (в тому числі найменування органу, який у випадках, передбачених законом, здійснює погодження документів дозвільного характеру, надає попередні висновки тощо);

перелік документів, необхідних для видачі документів дозвільного характеру;

розмір плати за видачу документів дозвільного характеру (якщо це передбачено законодавством);

строк, протягом якого видається документ дозвільного характеру або надається обґрунтована відмова в його видачі;

підстави для відмови у видачі документа дозвільного характеру;

посилання на закон, яким встановлено вимоги щодо видачі документа дозвільного характеру.

Зазначене вказує, що до документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності є власні вимоги щодо впорядкування інформації для споживачів послуг. Разом з тим, як наголошує В.П. Тимощук, не зовсім коректно до цих інформаційних карток як синонім вживати термін “регламент”, оскільки останній є ближчим вже до технологічної картки, яка слугує для впорядкування процедури надання кожної адміністративної послуги [117, с. 146-147].

У зв'язку з цим слід підкреслити, що питанням регламентації діяльності органів виконавчої влади, в тому числі й щодо надання адміністративних послуг, значна увага приділялася в рамках запровадження у зазначених органах системи управління якістю (далі - СУЯ) на виконання відповідної Програми, затвердженої постановою Уряду України від 11 травня 2006 р. № 614 [183].

Як відомо, СУЯ будуються на основі комплексу відповідних міжнародних стандартів серії ISO 9000. За функціональним призначенням ці стандарти є універсальними: вони застосовуються на всіх етапах виробництва продукції і надання послуг підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та виду їх діяльності.

Основний принцип національного стандарту ДСТУ ISO 9001-2001 “Системи управління якістю. Вимоги” проголошує, що для всієї діяльності, що впливає на якість послуг, повинні бути визначені та задокументовані:

· види діяльності та процедури, важливі для реалізації політики органу виконавчої влади та покладених на нього завдань;

· відповідальність за виконання;

· порядок виконання (з потрібним рівнем деталізації);

· узгоджені входи та виходи (тобто взаємозв'язок з іншими процедурами та/або порядок взаємодії із суб`єктами звернення/споживачами та іншими зовнішніми організаціями);

· методи аналізу та управління діяльністю з боку керівництва.

СУЯ органу виконавчої влади повинна бути представлена у вигляді сукупності взаємопов'язаних процедур. При цьому одна процедура може виконуватися у різних структурних підрозділах, що спільно впливають на досягнення загальної мети (формування спільних виходів) [61].

Таким чином, для побудови СУЯ в органі виконавчої влади, треба чітко визначити всі процеси та процедури, з яких складається діяльність цього органу, детально описати та документально закріпити їх структуру. Це включає:

· чітку регламентацію участі (повноважень) кожного з працівників органу виконавчої влади, у виконанні завдань, покладених на цей орган;

· чітке визначення послідовності дій і порядку взаємодії учасників в процесі виконання завдання;

· розроблення та нормативне закріплення стандартів усіх документів [70, с. 7].

Наголосимо, що для ефективного виконання завдань, котрі стоять перед органами виконавчої влади, в тому числі органами внутрішніх справ, регламентуванню повинні підлягати не тільки процедури надання державних послуг та здійснення державних функцій (тобто основних функцій, для виконання яких і створюється орган держави), але й процедури здійснення штабних функцій та ресурсних (або забезпечуючих функцій), тобто функцій, що здійснюються в ході внутрішньоорганізаційної діяльності. Це пояснюється тим, що якість надання послуг юридичним та фізичним особам визначають усі процедури, що складають управлінський процес, який здійснюється органом виконавчої влади [277].

Як зауважують науковці, для успішної практичної діяльності будь-яких суб'єктів публічного права важливе значення має наявність відповідної методики як сукупності методів і прийомів, що використовуються для виконання й досягнення мети цієї діяльності [22, с. 102]. Тому у рамках зазначеної вище діяльності із забезпечення виконання робіт щодо розроблення та запровадження СУЯ у МВС України, науковцями Державного науково-дослідного інституту МВС України (далі - ДНДІ) досліджувалися процедури надання державних послуг і оскарження дій (бездіяльності) та рішень, прийнятих у ході надання послуг органами внутрішніх справ, на основі чого підготовлено та опубліковано Методику розроблення адміністративних регламентів із надання державних послуг органами та підрозділами внутрішніх справ (далі - Методика).

Ураховуючи велике практичне значення Методики, доцільно навести її положення у повному обсязі, попередньо зауваживши, що, як засвідчує зарубіжний досвід Див., наприклад: О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг): постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2005. - № 47. - Ст. 4933., у структуру адміністративного регламенту виконання державної функції повинні включатися розділи "Загальні положення" та "Адміністративні процедури", а структура адміністративного регламенту надання державної послуги також додатково містити розділ "Вимоги до порядку надання державної послуги".

Отже, у розділі 1 Методики приведено Порядок розроблення адміністративних регламентів із надання державних послуг органами та підрозділами внутрішніх справ:

«1. Підготовка розділу адміністративного регламенту “Загальні положення”

Розділ “Загальні положення” складається з трьох підрозділів.

1.1. У першому підрозділі вказується державна послуга в тій редакції, що була передбачена в нормативному правовому акті, який регулює відповідні відносини.

1.2. Другий підрозділ містить посилання на нормативні правові акти, що регулюють порядок надання державної послуги.

У цьому пункті використовується наступне формулювання: “Надання державної послуги з <найменування державної послуги> здійснюється у відповідності з...”.

Далі наводяться посилання на нормативно-правові акти, що безпосередньо регулюють надання державної послуги з указівкою реквізитів нормативного правового акта і джерел офіційного опублікування. Потрібно навести всі нормативні правові акти, що визначають вимоги до порядку подання звернення за отриманням державної послуги фізичними та юридичними особами, а також вимоги до адміністративних процедур при її наданні (послідовність дій, терміни, критерії прийняття рішень, необхідні документи тощо), до якості та доступності державної послуги, за винятком тих актів, дія яких скасовується у зв'язку із запровадженням адміністративного регламенту.

1.3. Третій підрозділ містить найменування органу (підрозділу) МВС України, що надає державну послугу. У випадку якщо у наданні державної послуги беруть участь кілька органів внутрішніх справ, у тому числі територіальні органи і МВС України, вказуються всі державні органи й організації, які беруть участь у цій роботі, а також форми їхньої участі.

Потрібно перерахувати всі державні органи й організації, що взаємодіють у процесі надання державної послуги, а також усі органи й організації, без звернення до яких громадяни або організації не можуть одержати державну послугу.

2. Підготовка розділу адміністративного регламенту “Вимоги до порядку надання державної послуги”

У випадку, якщо для державної послуги прийнятий стандарт державної послуги, у даному розділі наводиться посилання на нього.

Розділ “Вимоги до порядку надання державної послуги” складається з чотирьох підрозділів.

2.1. До підрозділу “Порядок інформування про державну послугу” включається:

· опис кінцевого результату надання державної послуги (наприклад, видача ліцензії, дозволу на придбання зброї, паспорту тощо);

· спосіб одержання інформації про місце знаходження і графік роботи структурних підрозділів органів внутрішніх справ, що надають державну послугу, а також про інші державні і муніципальні органи й організації, звернення до яких необхідне для одержання державної послуги (у випадку великого обсягу цієї інформації вона наводиться в додатку до адміністративного регламенту);

· перелік необхідних для одержання державної послуги документів, їхні форми, спосіб одержання, у тому числі в електронній формі;

· довідкові телефони структурних підрозділів органів внутрішніх справ, що надають державну послугу, інших державних і муніципальних органів та організацій, звернення до яких необхідне для одержання послуги, загальний довідковий телефон;

· адреси офіційного сайту ОВС в Інтернеті, офіційних сайтів відповідних підрозділів МВС, адреса електронної пошти;

· порядок одержання консультацій з процедури надання державної послуги;

· обов'язки посадових осіб щодо відповідей на телефонні дзвінки, усні й письмові звернення фізичних осіб чи організацій, вимоги до форми та характеру взаємодії посадових осіб з одержувачами державної послуги;

· опис вимог до зручності і комфорту місць надання державної послуги, включаючи необхідне устаткування місць очікування, місць одержання інформації і місць заповнення необхідних документів.

Окремо наводяться зведення інформаційних матеріалів, що повинні бути розміщені на стендах у місцях надання державної послуги, у тому числі:

· вичерпна інформація про порядок надання державної послуги (у текстовому вигляді й у вигляді блок-схеми, що наочно відображає процедури проходження адміністративної процедури);

· вичерпний перелік працівників органу внутрішніх справ і органів місцевого самоврядування, організацій, до яких необхідно звернутися фізичним особам чи організаціям, з описом кінцевого результату звернення до кожного із зазначених органів (організацій);

· адреси і час прийому відповідних служб органу внутрішніх справ і органу місцевого самоврядування, організацій, послідовність їхнього відвідування;

· перелік, форми документів для заповнення, зразки заповнення документів;

· відомості щодо інформаційних матеріалів, які повинні бути розміщені в Інтернеті на офіційному сайті органу внутрішніх справ відповідного рівня.

2.2. До підрозділу “Умови і терміни надання державної послуги” включаються всі умови й максимально припустимі терміни:

· проходження всіх адміністративних процедур, необхідних для одержання послуги (включаючи час на збирання документів, обов'язкових для одержання послуги);

· видачі документа, що є результатом надання державної послуги в органі внутрішніх справ, для якого розробляється адміністративний регламент надання державної послуги;

· очікування в черзі при подачі документів;

· очікування в черзі при одержанні документів;

· тривалості прийому (прийомів) у посадової особи.

2.3. У підрозділі “Перелік підстав для відмови в наданні державної послуги” наводиться вичерпний перелік підстав для відмови в наданні державної послуги. Якщо в підставі для відмови міститься посилання на невідповідність і (чи) порушення пункту якого-небудь документа (порядку, інструкції тощо), то, крім назви пункту, необхідно навести його докладне розшифрування.

2.4. У підрозділі «Інші положення, що характеризують вимоги до надання державної послуги, установлені законами й іншими нормативними правовими актами України» наводяться вимоги, які стосуються:

· платності (безоплатності) надання державної послуги відповідно до законодавства України (наприклад, розмір установленого державного збору і т.п.);

· порядку взаємодії фізичних і юридичних осіб з органом внутрішніх справ, що надає державну послугу, включаючи опис способів, що дозволяють здійснити взаємодію без особистої присутності в органі внутрішніх справ.

У цьому підрозділі регламенту разом з інформацією про платність (безоплатність) надання державної послуги також зазначаються:

· спосіб одержання інформації про реквізити рахунків, за якими сплачуються кошти за отримання державної послуги;

· перелік категорій фізичних та юридичних осіб, які, відповідно до вимог нормативно-правових актів, користуються пільгами при оплаті отриманої державної послуги (із зазначенням розмірів цих пільг) або ж звільняються від такої оплати.

3. Підготовка розділу адміністративного регламенту “Адміністративні процедури”

Розділ “Адміністративні процедури” містить два підрозділи.

3.1. У підрозділі “Опис послідовності дій при наданні державної послуги” наводиться опис усіх адміністративних дій, необхідних для надання державної послуги. Для підвищення наочності опис послідовності дій може супроводжуватися блок-схемою алгоритму проходження адміністративної процедури.

У тому випадку, якщо в рамках функції з надання послуги логічно виділяються відособлені великі блоки, їхній опис виноситься в окремий розділ із власним підзаголовком (наприклад, “переоформлення ліцензії”; “анулювання ліцензії” тощо).

...