Адміністративні послуги у сфері внутрішніх справ

2) розмір плати за надання адміністративної послуги (адміністративного збору) і порядок її справляння визначаються законом з урахуванням таких критеріїв: а) соціальне значення адміністративної послуги, тобто її вплив на реалізацію соціальних прав громадян; б) економічне значення адміністративної послуги, себто її вплив на реалізацію економічних прав суб'єктів звернення і економічну сферу загалом (частина 3 ст. 11 Закону) За загальним правилом розмір плати за надання адміністративної послуги не повинен перевищувати розміру її собівартості. Тобто мета отримання прибутку на оплаті адміністративних послуг є неприйнятною. На жаль, безпосереднє виключення з тексту Закону «прив'язки» до собівартості адміністративних послуг дозволяє не лише зменшувати розмір плати за адміністративні послуги, але й збільшувати його, зважаючи на недостатньо чіткі критерії. Перепоною від таких зловживань є лише добросовісне тлумачення і застосування відповідних норм [Науково-практичний коментар до Закону України «Про адміністративні послуги» / За заг. ред. В.П. Тимощука. - К.: ФОП Москаленко О.М. - 392 с., с. 178]. ;

3) плата за надання адміністративної послуги (адміністративний збір) вноситься суб'єктом звернення одноразово за весь комплекс дій та рішень суб'єкта надання адміністративних послуг, необхідних для отримання адміністративної послуги (включаючи вартість бланків, експертиз, здійснюваних суб'єктом надання адміністративної послуги, отримання витягів з реєстрів тощо) (частина 5 ст. 11 Закону). Тобто законодавець забороняє «подрібнення» однієї адміністративної послуги на окремі «платні послуги». Крім того, додатково у частині 6 ст. 11 Закону України “Про адміністративні послуги” наголошується на забороні стягнення за надання адміністративних послуг будь-яких додаткових не передбачених законом платежів або вимагання сплати будь-яких додаткових коштів [136].

Отже, сама платність адміністративної послуги визначається виключно законом. Якщо у законі не передбачено, що адміністративна послуга є платною, то вона є виключно безоплатною для суб'єкта звернення і жодні кошти за її надання справлятися / стягуватися не можуть.

У цьому ж контексті може розглядатися норма частини 8 ст. 11 Закону України “Про адміністративні послуги”, за якою внесення відомостей до реєстрів, інших інформаційних баз, що використовуються для надання адміністративних послуг, здійснюється безкоштовно [136]. Тобто законодавцем заборонено справляння плати за такі дії.

Зауважимо, що питання щодо правомірності справляння плати за адміністративні послуги доки залишається дискусійним, адже вважається, що держава вже утримується на кошти платників податків і тому справляння додаткових коштів з боку осіб приватного права є несправедливим. Проте необхідно брати до уваги, що насправді податки і плата за адміністративні послуги мають різну природу: походження і призначення. Податки сплачуються, як правило, з доходу чи блага матеріального характеру і витрачаються на загальносуспільні цілі, або на публічні послуги, які надаються усьому суспільству (оборона держави, громадський порядок, захист від надзвичайних ситуацій, дошкільне виховання, освіта, загальна інфраструктура тощо). Натомість звернення за адміністративними послугами завжди персоналізоване, споживачі адміністративних послуг завжди конкретні, тому і плата має індивідуальний характер.

При цьому плата за адміністративні послуги виконує, як правило, дві функції:

1) компенсаційну - тобто відшкодування принаймні частини витрат пов'язаних із наданням адміністративної послуги;

2) регулятивну, тобто стримування осіб від звернення за отриманням адміністративної послугою без реальної потреби. Хоча це питання і спірне серед теоретиків адміністративного права. У будь-якому випадку також важливо, для дотримання принципу доступності адміністративних послуг, забезпечити, щоб розмір плати (збору) за адміністративну послугу не був перешкодою у зверненні за такою послугою.

Крім того, в окремих випадках плата за адміністративні послуги може виконувати й фіскальну функцію, якщо така плата явно перевищує витрати на надання (собівартість) адміністративної послуги і передбачає отримання додаткового доходу державою. Проте ця функція, як виняток, стосується дуже вузького переліку адміністративних послуг (наприклад, підвищений розмір збору при першій реєстрації нового автомобіля).

Також слід зазначити, що частина 4 ст. 11 Закону України “Про адміністративні послуги” містить імперативний припис, за яким плата за надання адміністративної послуги (адміністративний збір) зараховується до державного або відповідного місцевого бюджету [136]. Тобто справляння адміністративного збору на будь-які рахунки крім рахунків у Державній казначейській службі є неправомірним.

Як зауважують з цього приводу автори науково-практичного коментаря до Закону України «Про адміністративні послуги», раціональність такого підходу може частково ставитися під сумнів, оскільки втрачається прямий зв'язок між фінансуванням відповідного суб'єкта надання адміністративних послуг і обсягом наданих ним послуг. А враховуючи проблему постійного бюджетного дефіциту та пріоритетного спрямування публічних ресурсів на соціальні цілі є ризик неналежного фінансового забезпечення діяльності з надання адміністративних послуг [117, с. 182].

Крім того, в питанні плати за надання адміністративної послуги особливої уваги потребує норма частини 7 ст. 11 Закону України “Про адміністративні послуги”, яка передбачає, що суб'єкт надання адміністративних послуг не може надавати інші платні послуги, не передбачені законом про перелік адміністративних послуг та плату (адміністративний збір) за їх надання [136].

З точки зору плати очевидно йдеться про такий підхід, за яким у законі про перелік адміністративних послуг та плату (адміністративний збір) за їх надання буде визначено і назву (найменування / формулювання) адміністративної послуги, і конкретний розмір плати (адміністративного збору) за її надання, або ж відтворено припис про те, що відповідна адміністративна послуга є безоплатною. Також важливо, щоб у цьому законі також були урегульовані змістовні питання оплати адміністративних послуг: як загалом визначається розмір збору за платні адміністративні послуги; як вноситься адміністративний збір; як відбувається повернення збору у разі відмови у позитивному вирішенні справи; як використовуються кошти отримані за адміністративні послуги і т.д.

Також щодо питання плати за надання адміністративних послуг слід наголосити, що відповідно до частини 2 ст. 20 («Прикінцеві та перехідні положення») Закону України “Про адміністративні послуги” до набрання чинності законом, що визначає перелік адміністративних послуг та розміри плати за їх надання (адміністративні збори), плата за надання адміністративних послуг (адміністративний збір) при зверненні за отриманням платних адміністративних послуг сплачується у порядку і розмірах, встановлених законодавством [136]. Це означає, що до ухвалення вищезазначеного закону всі існуючі у законодавстві назви плати за адміністративні послуги, а також встановлені різними нормативно-правовими актами конкретні розміри плати за їх надання (включно з актами Кабінету Міністрів України) зберігають чинність.

Суб'єкт надання супутніх послуг, пов'язаних із наданням адміністративних послуг, і вимоги до його обрання. Як зазначалося нами вище, нормою частини 7 ст. 11 Закону України “Про адміністративні послуги” встановлена заборона суб'єктові надання адміністративних послуг надавати інші платні послуги, не передбачені законом про перелік адміністративних послуг та плату (адміністративний збір) за їх надання. Де під «іншими платними послугами» можуть розумітися будь-які платні послуги, в тому числі:

1) інші адміністративні послуги, якщо вони не включені у закон про перелік адміністративних послуг та плату (адміністративний збір) за їх надання;

2) платні супутні послуги (виготовлення копій документів, ламінування, фотографування, продаж канцелярських товарів, надання банківських послуг тощо).

При цьому, за своєю природою платні супутні послуги є господарськими послугами, тобто послугами, що надаються суб'єктами господарювання, тому вказана норма Закону в принципі також означає заборону суб'єктам надання адміністративних послуг надавати і послуги господарського характеру.

Детальніше питання надання супутніх послуг висвітлено у статті 15 Закону України “Про адміністративні послуги”, яка встановлює загальні засади надання так званих «супутніх послуг», необхідних для звернення за адміністративними послугами, визначає суб'єкта надання таких послуг і вимоги до його обрання в кожному конкретному випадку, а також встановлює заборону для органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб надавати такі послуги на платній основі.

Вказана стаття Закону базується на принципах державної політики у сфері надання адміністративних послуг, відображених у статті 4 цього ж Закону, і, насамперед, на принципі зручності. Норми статті закріплюють механізм надання суб'єктам звернень супутніх послуг - як дій організаційно-технічного і фінансового характеру, які є похідними (або - «передуючими») щодо послуг адміністративних. Супутні послуги спрямовані на забезпечення зручності звернення за адміністративними послугами, а отже й на підвищення загального рівня задоволеності суб'єктів звернення.

При цьому, у частині 1 ст. 15 Закону наведено приклади супутніх послуг - виготовлення копій документів, ламінування, фотографування, продаж канцелярських товарів, надання банківських послуг - й зазначається, що такі послуги можуть надаватися у приміщеннях, де розміщуються центри надання адміністративних послуг (далі - ЦНАП), інших приміщеннях, де надаються адміністративні послуги [136].

Диспозитивне формулювання частини 1 ст. 15 Закону («можуть надаватися») потрібно розуміти так, що вказані у даній частині дії (як-от: виготовлення копій документів, ламінування, фотографування тощо), мають надаватися у ЦНАП та у приміщеннях суб'єктів надання адміністративних послуг, якщо для цього є наявні організаційні та інші ресурси (достатність площі приміщень тощо). Проте, одразу ж необхідно наголосити, що у ЦНАП та у суб'єктів надання адміністративних послуг немає обов'язку гарантувати надання супутніх послуг у своїх приміщеннях, а у суб'єктів звернення - немає обов'язку і будь-якої зв'язаності отримувати супутні послуги у суб'єктів господарювання, відібраних на конкурсній основі для надання супутніх послуг у цих приміщеннях. Безоплатне надання суб'єктові звернення бланку документа, ксерокопіювання тощо - не є супутніми послугами, якщо всі ці дії реалізуються працівником ЦНАП чи суб'єкта надання адміністративних послуг. Наприклад, якщо для приватної особи потрібно зробити одну або дві ксерокопії в ході прийняття у неї заяви на отримання адміністративної послуги, то це цілком безоплатно може здійснити адміністратор ЦНАП, який приймає документи.

Також слід наголосити, що не можуть вважатися «супутніми послугами» дії із надання інформації, консультацій; видачі бланків заяв і надання допомоги у їх оформленні. Адже це прямі функціональні обов'язки суб'єктів надання адміністративних послуг.

Норма частини 2 ст. 15 Закону визначає, що супутні послуги можуть надаватися суб'єктами господарювання, добір яких здійснюється суб'єктом надання адміністративних послуг чи органом, що утворив центр надання адміністративних послуг, на конкурсній основі за критеріями забезпечення мінімізації матеріальних витрат та витрат часу суб'єкта звернення [136].

Ця норма введена законодавцем із метою створення найсприятливіших умов для суб'єктів звернення в частині вартості супутніх послуг, режиму роботи суб'єктів їх надання тощо. При цьому конкурувати за право надання супутніх послуг можуть лише суб'єкти господарювання, що має на меті позбавити можливості органи публічної влади недобросовісної конкуренції з бізнесом щодо надання господарських за змістом послуг.

На виконання вимог частини 3 ст. 15 Закону України “Про адміністративні послуги” постановою Кабінету Міністрів України від 29 травня 2013 р. № 379 затверджено Типовий порядок проведення конкурсу для надання супутніх послуг (далі - Типовий порядок). Органи, які утворили ЦНАП, та суб'єкти надання адміністративних послуг, які надають адміністративні послуги поза ЦНАП, повинні затвердити власні порядки проведення конкурсу для надання супутніх послуг, керуючись цим Типовим порядком. При цьому, для кожного виду супутніх послуг повинен бути затверджений окремий порядок проведення конкурсу.

Переможцем конкурсу визначається учасник, конкурсна пропозиція якого набрала найбільшу кількість балів. При цьому, конкурсні пропозиції оцінюються конкурсною комісією за критеріями найменшої ціни супутньої послуги, витрат часу для її надання, а також іншими критеріями, які забезпечують мінімізацію матеріальних витрат, витрат часу суб'єкта звернення під час надання таких супутніх послуг, на засадах прозорості, об'єктивності, неупередженості та недискримінації учасників [185]. При прийнятті власних положень про проведення конкурсу можна врегулювати інші питання, не охоплені Типовим порядком, за умови дотримання обов'язкових положень Закону України “Про адміністративні послуги” та Типового порядку.

Отже, приписи статті 15 цього Закону спрямовано на забезпечення зручних умов для звернення за адміністративними послугами, а також на усунення можливих корупційних ризиків, таких як вимагання суб'єктом надання адміністративних послуг винагороди за послуги й дії господарського характеру.

3.5. Особливості надання адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ через центри надання адміністративних послуг

Як зазначалося нами у попередньому підрозділі монографії, відповідно до частини 1 ст. 9 Закону України “Про адміністративні послуги” одним із способів отримання адміністративної послуги є звернення відповідної приватної особи (суб'єкта звернення) до суб'єкта надання адміністративної послуги через центри надання адміністративних послуг [136].

Зауважимо, що ще в ухваленій указом Президента України від 22 липня 1998 р. № 810/98 Концепції адміністративної реформи в Україні підкреслювалося, що сучасна організація державного управління повинна базуватися на формуванні ефективного механізму надання населенню управлінських послуг, підвищенні їх якості та доступності [188]. Відповідно створення зручних і доступних умов для отримання приватними особами адміністративних послуг є одним із головних завдань, що має вирішуватися органами публічної влади. Адже саме за якістю цих послуг кожен громадянин оцінює турботу держави про нього та рівень поваги до прав і гідності громадянина. Реалізація цієї задачі особливо актуальна для України на сучасному етапі її розвитку, де система надання адміністративних послуг поки що є непрозорою, нераціональною та повільною.

З іншого боку, персонал органів влади, на який покладено здійснення функцій з надання адміністративних послуг також потребує покращення умов праці. Адже частими є ситуації з великим навантаженням саме на тих працівників адміністративних органів, які здійснюють “прийом громадян”, з їх невпорядкованими та неналежно обладнаними робочими місцями, додатковою психологічною напругою тощо [274, с. 10].

При цьому слід підкреслити, що багато новацій щодо покращення якості надання адміністративних послуг можуть впроваджуватися за власною ініціативою місцевих органів публічної адміністрації й не потребують зміни законодавства чи особливої підтримки центральної влади.

Відомо, що найбільш об'ємний вид адміністративної діяльності органів публічної влади із надання адміністративних послуг становить надання послуг дозвільного характеру у сфері господарської діяльності. Тому 6 вересня 2005 року було прийнято Закон України “Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності”, який визначає правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності і встановлює порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та державних адміністраторів [152]. З часу прийняття цього Закону розпочалося централізоване створення єдиних дозвільних центрів (далі - ЄДЦ), які діють за принципом організаційної єдності в одному приміщенні.

З метою забезпечення реалізації зазначеного Закону та удосконалення системи видачі документів дозвільного характеру, постановою Кабінету Міністрів України від 21 травня 2009 р. № 526 було затверджено, зокрема, основні вимоги до порядку взаємодії державного адміністратора з місцевими дозвільними органами, суб'єктами господарювання та територіальним органом спеціально уповноваженого органу з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності щодо видачі документів дозвільного характеру. У цих вимогах визначався, зокрема, порядок видачі документів дозвільного характеру через дозвільні центри, а також вимоги до приміщення цих центрів [189].

Варто також додати, що багато із новацій, спрямованих на удосконалення системи видачі документів дозвільного характеру й втілених спочатку на рівні зазначеної постанови Уряду, надалі було закріплено законодавчо, зокрема, шляхом прийняття Закону України від 7 квітня 2011 р. № 3204-ІV “Про внесення змін до Закону України “Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності”. Згідно із цим Законом дозвільний центр набув статусу робочого органу місцевої ради (її виконавчого органу) або місцевої державної адміністрації. Також надано визначення принципу організаційної єдності - принципу, згідно з яким видача документів дозвільного характеру (переоформлення, видача дублікатів, анулювання) суб'єктам господарювання здійснюється у встановленому законодавством порядку у дозвільному центрі державним адміністратором шляхом взаємодії з представниками місцевих дозвільних органів [140].

І хоча політика держави, сформульована у зазначених вище нормативно-правових актах, була спрямована на покращення умов для отримання адміністративних послуг лише суб'єктами господарювання, вона загалом відбувалася згідно загальних підходів до створення універсамів послуг. Більше того, існуючі сьогодні ЄДЦ стали надійним фундаментом для створення центрів надання адміністративних послуг для усіх категорій споживачів.

Також зауважимо, що у схваленій Урядом України в лютому 2006 року Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади встановлювалися, зокрема, основні завдання публічної влади щодо розвитку сфери надання адміністративних послуг у нашій державі шляхом оптимізації організації діяльності, а саме: максимальна децентралізація надання адміністративних послуг; запровадження принципу “єдиного вікна” Принцип “єдиного вікна” - порядок роботи із суб'єктами звернення, відповідно до якого всі внутрішньо-організаційні процеси, пов'язані з наданням адміністративних послуг, відбуваються всередині органу виконавчої влади, інших органів публічної влади, а також ці процеси можуть проходити між органами, службами та підрозділами без участі суб'єкта звернення. та сучасних форм надання адміністративних послуг; удосконалення механізму та порядку оплати послуг; забезпечення можливості вибору способу звернення за адміністративною послугою та отримання інформації; встановлення графіка приймання суб'єктів звернення з урахуванням їх інтересів; дотримання стандартів надання послуг тощо [224].

Перша спроба організації надання адміністративних послуг із якомога більшим охопленням запитів суб'єктів господарювання в Україні відбулася у м. Вінниці, де, починаючи з 10 жовтня 2008 року, функціонує Центр адміністративних послуг "Прозорий офіс" Вінницької міської ради. Сучасні форми надання адміністративних послуг у цьому Центрі запроваджено з метою забезпечення отримання споживачами в одному приміщенні всіх або найбільш поширених таких послуг, які надаються місцевими органами влади та органами місцевого самоврядування, та удосконалення взаємодії адміністратора дозвільної системи і представників місцевих дозвільних органів.

Досвід функціонування Вінницького Центру адміністративних послуг "Прозорий офіс" засвідчує, що успішно функціонуючі практики дозволили б значно стимулювати створення єдиних офісів з надання адміністративних послуг в Україні. Це, у свою чергу, сприятиме спрощенню процедур надання адміністративних послуг, скороченню термінів та координації дій виконавчих органів міської ради та дозвільних органів з надання адміністративних послуг, й, таким чином, підвищить якість надання таких послуг та унеможливить будь-які зловживання з боку посадових осіб.

Особливості надання адміністративних послуг у сфері внутрішніх справ через центри надання адміністративних послуг, що утворюються органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями. Закон України “Про адміністративні послуги”, ухвалений 6 вересня 2012 року, дав змогу змінити ідеологію відносин між владою та громадянином й створив умови для широкого впровадження центрів надання адміністративних послуг в Україні. Статтею 12 цього Закону визначається правовий статус центрів надання адміністративних послуг, починаючи від адміністративного рівня, на якому може бути утворено такий центр, і закінчуючи мінімальними вимогами до організації його діяльності.

Так, відповідно до частини 1 ст. 12 Закону центр надання адміністративних послуг (далі - ЦНАП) - це постійно діючий робочий орган або структурний підрозділ виконавчого органу міської, селищної ради або Київської, Севастопольської міської державної адміністрації, районної, районної у містах Києві, Севастополі державної адміністрації, в якому надаються адміністративні послуги через адміністратора шляхом його взаємодії з суб'єктами надання адміністративних послуг [136].

Як бачимо, законодавцем визначено, що ЦНАП юридично може мати два статуси: постійно діючий робочий орган (ураховуючи норми статті 20 Закону щодо перехідного періоду - на період до 1 січня 2014 року - утворення ЦНАП у цьому статусі має сенс саме до цього періоду) або структурний підрозділ. Рішення про вибір статусу належить до компетенції органу, який утворює ЦНАП. При цьому статус структурного підрозділу виконавчого органу міської, селищної ради, районної державної адміністрації передбачає, що така одиниця є окремим утворенням з власним штатним розписом та власним персоналом (насамперед, адміністраторами).

Відповідно до пункту 2 Примірного положення про ЦНАП, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 лютого 2013 р. № 118, рішення щодо утворення, ліквідації або реорганізації ЦНАП приймається у містах і селищах - відповідними міськими та селищними радами, у районах - головою відповідної держадміністрації, а у містах Києві та Севастополі - за рішенням відповідної міської ради [181].

Крім того, як свідчить норма частини 1 ст. 12 Закону, при запровадженні надання адміністративних послуг через ЦНАП законодавцем закладена модель, за якою усі контакти із суб'єктами звернень за отриманням адміністративних послуг відбуваються лише через спеціальних посадових осіб - «адміністраторів». Інші посадові особи (наприклад, представники суб'єктів надання адміністративних послуг) не можуть здійснювати прийом суб'єктів звернень, а також видавати суб'єктам звернень оформлені результати надання адміністративних послуг, які віднесені до переліку послуг, що надаються через ЦНАП [117, с. 190-191].

Беручи до уваги норму частини 2 статті 12 Закону очевидно, що утворення ЦНАП при міських радах (їх виконавчих органах) міст обласного та/або республіканського Автономної Республіки Крим значення, Київській, Севастопольській міських, районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністраціях є обов'язковим. Разом з тим, згідно з частиною 3 ст. 12 Закону, утворення ЦНАП при міських радах міст районного підпорядкування та селищних радах є необов'язковим, і рішення приймається на розсуд відповідних місцевих рад.

Частина 3 ст. 12 Закону також передбачає, що у населених пунктах, які є адміністративними центрами областей, районів і Автономної Республіки Крим, а також у містах Києві та Севастополі центри надання адміністративних послуг можуть забезпечувати надання адміністративних послуг, у тому числі відповідними обласними, районними та міськими державними адміністраціями, на основі узгоджених рішень [136]. Це, насамперед, означає, що у разі утворення ЦНАП міською або селищною радою міста або селища, яке є адміністративним центром району, у такому ЦНАП можуть надаватися як адміністративні послуги міської або селищної ради та її виконавчих органів, так і адміністративні послуги відповідної районної державної адміністрації. Тобто замість утворення двох ЦНАП: міського (або селищного) та районного, може функціонувати лише один ЦНАП (фактично - міськрайонний), утворений органом місцевого самоврядування. Такий підхід вимагає «узгоджених рішень», якими на практиці можуть бути насамперед угоди між відповідними суб'єктами (міською / селищною радою та районною державною адміністрацією). За цим же принципом - у населених пунктах, які є адміністративними центрами областей, через міський ЦНАП можуть надаватися адміністративні послуги обласної державної адміністрації [117, с. 192]. Крім того, частина 4 ст. 12 Закону передбачає, що з метою забезпечення належної доступності адміністративних послуг можуть утворюватися територіальні підрозділи центру надання адміністративних послуг [136].

Беручи до уваги загальні обмеження Закону України “Про адміністративні послуги” (як частини 1 ст. 12, що визначає адміністративні рівні на яких функціонує ЦНАП, так і частини 4 ст. 12, у якій йдеться виключно про «територіальні підрозділи» ЦНАП), очевидно, що навіть у разі утворення рівнопорядкових ЦНАП (великих офісів) у районах міста (чи в різних місцях у районі - якщо йдеться про районну державну адміністрацію) такі утворення повинні бути підпорядковані головному офісу (ЦНАП) і його керівництву. Тобто вертикальні зв'язки, відносини підпорядкування таких підрозділів (які за площею приміщення, кількістю персоналу, переліком послуг тощо можуть навіть перевищувати головний офіс - ЦНАП) повинні забезпечуватися в силу положень Закону [117, с. 194].

Що стосується питання організаційного забезпечення діяльності ЦНАП, то частиною 5 ст. 12 Закону передбачено, що у разі утворення центру надання адміністративних послуг як постійно діючого робочого органу для здійснення матеріально-технічного та організаційного забезпечення діяльності центру надання адміністративних послуг у структурі відповідної міської ради, міської, районної державної адміністрації утворюється відповідний структурний підрозділ (виконавчий орган), на який покладаються керівництво та відповідальність за організацію діяльності такого центру [136]. Тобто такий структурний підрозділ (виконавчий орган) фактично має виконувати роль базової одиниці, яка забезпечує роботу ЦНАП. У цьому ж контексті слід відзначити, що тут може йтися також про покладення відповідних обов'язків на раніше утворений, тобто на діючий структурний підрозділ (виконавчий орган).

На практиці ЦНАП в Україні наразі найчастіше утворюються на базі структурних підрозділів, у яких перебувають державні адміністратори (тобто на базі дозвільних центрів). У цьому ж контексті необхідно розглядати питання про рівень інтеграції ЦНАП та дозвільних центрів. За приписами статті 20 Закону України “Про адміністративні послуги” (а саме пунктом 3 частини 4 цієї статті, що вносить зміни до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності») дозвільні центри, утворені відповідно до цього Закону, є складовою частиною центрів надання адміністративних послуг, що створюються відповідно до Закону України “Про адміністративні послуги”.

Згідно з частиною 6 ст. 12 Закону України “Про адміністративні послуги” перелік адміністративних послуг, які надаються через ЦНАП визначається органом, який прийняв рішення про утворення ЦНАП.

З точки зору інтересів споживачів послуг важливо, щоб у ЦНАП надавалася максимальна кількість послуг і щоб там обов'язково були популярні (базові), найбільш потрібні громадянам адміністративні послуги. Основним інструментом інтеграції таких послуг у ЦНАП є норми абзацу першого частини 7 ст. 12 Закону, за якими до переліку адміністративних послуг, які надаються через ЦНАП, мають включатися адміністративні послуги органів виконавчої влади, перелік яких затверджується Кабінетом Міністрів України [136].

Такий перелік адміністративних послуг органів виконавчої влади, які надаються через ЦНАП, відповідно до Закону затверджено розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16 травня 2014 р. № 523-р “Деякі питання надання адміністративних послуг органів виконавчої влади через центри надання адміністративних послуг”. До складу цього переліку входить також адміністративні послуги, що надаються суб'єктам звернення підрозділами Державної міграційної служби України. Перелік цих послуг ДМС наводиться нами нижче у таблиці.

Таблиця

ПЕРЕЛІК адміністративних послуг Державної міграційної служби України, які надаються через ЦНАП

Згідно з абзацом другим частини 7 ст. 12 Закону через ЦНАП також можливе надання інших адміністративних послуг будь-яких суб'єктів надання адміністративних послуг (в тому числі органів виконавчої влади) на підставі узгодженого рішення органу, що створив ЦНАП та суб'єкта надання таких послуг, (наприклад, угоди про співпрацю). Щодо цього потрібно наголосити, що усі адміністративні послуги у ЦНАП повинні надаватися через адміністратора. Тому не можуть бути передані на основі «узгодженого рішення» до компетенції ЦНАП послуги, які за законом можуть надаватися лише певними суб'єктами їх надання (наприклад: видача дозволу на зберігання і носіння нагородної зброї; видача ліцензії на надання послуг з охорони власності та громадян тощо), якщо для цього не буде змінено спеціальний закон. Разом з тим, такі послуги можуть надаватися у приміщенні ЦНАП, але без включення цих послуг у перелік адміністративних послуг, які надаються через ЦНАП [117, с. 197].

Зазначимо, що у будь-якому випадку при вирішенні питання про визначення переліку адміністративних послуг, які надаються через ЦНАП, необхідно зважати на реальні можливості до забезпечення належної якості цих послуг для суб'єктів звернення за їх наданням.

Частина 10 ст. 12 Закону передбачає: “Положення про центр надання адміністративних послуг та його регламент затверджуються органом, який прийняв рішення про утворення центру. Кабінет Міністрів України затверджує примірне положення про центр надання адміністративних послуг та його регламент.” [136]. Термін «примірне» означає, що орган, який приймає рішення про утворення ЦНАП та відповідно затверджує власні Положення про ЦНАП та його Регламент, не зв'язаний примірним актом Кабінету Міністрів, а може використовувати його як певну основу для підготовки власного нормативного акта.

Зауважимо, що Положення про ЦНАП є нормативно-правовим актом в якому визначаються статус ЦНАП (це постійно діючий робочий орган чи структурний підрозділ); його основні завдання; статус персоналу; основні завдання адміністраторів та їх повноваження; статус керівника ЦНАП та його обов'язки; порядок фінансування та матеріально-технічного забезпечення ЦНАП.

20 лютого 2013 року Кабінет Міністрів України постановою № 118 затвердив Примірне положення про ЦНАП (далі - Примірне положення) [181]. Більшість позицій Примірного положення відтворюють норми Закону України “Про адміністративні послуги”. Деякі з них систематизовано подано саме у контексті створення ЦНАП. Так, у пункті 4 Примірного положення визначені основні завдання ЦНАП:

1) організація надання адміністративних послуг у найкоротший строк та за мінімальної кількості відвідувань суб'єктів звернень;

2) спрощення процедури отримання адміністративних послуг та поліпшення якості їх надання;

3) забезпечення інформування суб'єктів звернень про вимоги та порядок надання адміністративних послуг, що надаються через адміністратора.

У пункті 15 Примірного положення визначено: “У разі утворення центру як постійно діючого робочого органу місцевої держадміністрації або виконавчого органу міської ради його очолює керівник структурного підрозділу (виконавчого органу), на який покладається здійснення функцій з керівництва та відповідальність за організацію діяльності центру. Керівник призначається на посаду та звільняється з посади головою місцевої держадміністрації, міським головою.

У разі утворення центру як структурного підрозділу місцевої держадміністрації або виконавчого органу місцевої ради, керівник центру призначається на посаду та звільняється з посади головою місцевої держадміністрації, міським або селищним головою” [181].

Важливим є формулювання у Примірному положенні повноважень керівника ЦНАП. Зокрема, у пункті 16 Примірного положення передбачено, що керівник ЦНАП:

1) здійснює керівництво роботою ЦНАП, несе персональну відповідальність за організацію діяльності ЦНАП;

2) організовує діяльність ЦНАП, у тому числі щодо взаємодії із суб'єктами надання адміністративних послуг, вживає заходів до підвищення ефективності роботи ЦНАП;

3) координує діяльність адміністраторів, контролює якість та своєчасність виконання ними обов'язків;

4) організовує інформаційне забезпечення роботи ЦНАП, роботу із засобами масової інформації, визначає зміст та час проведення інформаційних заходів;

5) сприяє створенню належних умов праці у ЦНАП, вносить пропозиції органу (посадовій особі), що утворив ЦНАП, щодо матеріально-технічного забезпечення ЦНАП;

6) розглядає скарги на діяльність чи бездіяльність адміністраторів;

7) може здійснювати функції адміністратора;

8) виконує інші повноваження згідно з актами законодавства та положенням про ЦНАП.

Як бачимо, підпунктом 7 зазначеного пункту Примірного положення визначено, що керівник ЦНАП може здійснювати функції адміністратора (але при цьому не обов'язково повинен мати статус адміністратора).

Вище нами зазначалося, що у ЦНАП адміністративні послуги надаються саме через адміністратора шляхом його взаємодії з суб'єктами надання адміністративних послуг. При цьому, позиції Примірного положення про ЦНАП щодо статусу адміністратора фактично відтворюють норми статті 13 Закону України “Про адміністративні послуги”:

“9. Суб'єкт звернення для отримання адміністративної послуги в центрі звертається до адміністратора - посадової особи місцевої держадміністрації, місцевої ради, яка організовує надання адміністративних послуг.

10. Адміністратор призначається на посаду та звільняється з посади головою місцевої держадміністрації, міським або селищним головою.

Кількість адміністраторів, які працюють у центрі, визначається органом (посадовою особою), що прийняв рішення про утворення центру.

11. Адміністратор має іменну печатку (штамп) із зазначенням його прізвища, імені, по батькові та найменування центру.

12. Основними завданнями адміністратора є:

1) надання суб'єктам звернень вичерпної інформації і консультацій щодо вимог та порядку надання адміністративних послуг;

2) прийняття від суб'єктів звернень документів, необхідних для надання адміністративних послуг, здійснення їх реєстрації та подання документів (їх копій) відповідним суб'єктам надання адміністративних послуг не пізніше наступного робочого дня після їх отримання з дотриманням вимог Закону України “Про захист персональних даних”;

3) видача або забезпечення надсилання через засоби поштового зв'язку суб'єктам звернень результатів надання адміністративних послуг (у тому числі рішення про відмову в задоволенні заяви суб'єкта звернення), повідомлення про можливість отримання адміністративних послуг, оформлених суб'єктами надання адміністративних послуг;

4) організаційне забезпечення надання адміністративних послуг суб'єктами їх надання;

5) здійснення контролю за додержанням суб'єктами надання адміністративних послуг строку розгляду справ та прийняття рішень;

6) надання адміністративних послуг у випадках, передбачених законом.

13. Адміністратор має право:

1) безоплатно одержувати від суб'єктів надання адміністративних послуг, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління, документи та інформацію, пов'язані з наданням таких послуг, в установленому законом порядку;

2) погоджувати документи (рішення) в інших державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим та органах місцевого самоврядування, отримувати їх висновки з метою надання адміністративної послуги без залучення суб'єкта звернення з дотриманням вимог Закону України “Про захист персональних даних”;

3) інформувати керівника центру та суб'єктів надання адміністративних послуг про порушення строку розгляду заяв про надання адміністративної послуги, вимагати вжиття заходів до усунення виявлених порушень;

4) посвідчувати власним підписом та печаткою (штампом) копії (фотокопії) документів і виписок з них, витягів з реєстрів та баз даних, які необхідні для надання адміністративної послуги;

5) порушувати клопотання перед керівником центру щодо вжиття заходів з метою забезпечення ефективної роботи центру.” [181].

Крім того, як і в частині 11 ст. 12 Закону України “Про адміністративні послуги”, у пункті 19 Примірного положення визначено вимоги щодо часу прийому суб'єктів звернень у ЦНАП, зокрема:

- цей час становить не менше шести днів на тиждень;

- цей час становить не менше семи годин на день;

- прийом суб'єктів звернень здійснюється без перерви на обід (тобто йдеться про вимогу безперервної роботи протягом робочого дня);

- не менше двох днів на тиждень прийом суб'єктів звернень у ЦНАП здійснюється до двадцятої години.

Тут же підкреслюється, що час прийому суб'єктів звернень у ЦНАП є загальним (єдиним) для всіх адміністративних послуг, які надаються через ЦНАП. Отже, існування окремих (диференційованих) годин прийому щодо окремих категорій адміністративних послуг, чи в розрізі окремих суб'єктів надання адміністративних послуг, чи з розподілом на години для консультацій та години для прийому документів тощо є неприйнятним. Крім того у зазначених нормах документів указується, що за рішенням органу, який прийняв рішення про утворення ЦНАП, час прийому суб'єктів звернень може бути розширено (тобто час прийому може становити і більше, ніж 42 години на тиждень).

Як зазначалося нами вище, відповідно до частини 10 ст. 12 Закону України “Про адміністративні послуги”, орган, який прийняв рішення про утворення ЦНАП затверджує також Регламент ЦНАП. Цей документ є нормативно-правовим актом, що визначає порядок діяльності ЦНАП, зокрема: принципи діяльності ЦНАП; вимоги щодо інформування суб'єктів звернення у ЦНАП; правила керування чергою у ЦНАП; порядок роботи з суб'єктами звернення; порядок передачі документів від суб'єкта надання адміністративних послуг до ЦНАП; порядок передачі документів від ЦНАП до суб'єкта надання адміністративних послуг тощо.

1 серпня 2013 р. Уряд України на виконання норм частини 10 ст. 12 Закону постановою № 118 затвердив Примірний регламент ЦНАП (далі - Примірний регламент) [182]. У пункті 3 Примірного регламенту визначено, що надання адміністративних послуг у ЦНАП здійснюється з дотриманням таких принципів: верховенства права, у тому числі законності та юридичної визначеності; стабільності; рівності перед законом; відкритості та прозорості; оперативності та своєчасності; доступності інформації про надання адміністративних послуг; захищеності персональних даних; раціональної мінімізації кількості документів та процедурних дій, що вимагаються для отримання адміністративних послуг; неупередженості та справедливості; доступності та зручності для суб'єктів звернення.

У Примірному регламенті також викладено багато норм рекомендаційного характеру, які можуть сприяти більш повноцінному впровадженню положень Закону України “Про адміністративні послуги” загалом та ідеї ЦНАП зокрема.

Так, у цьому документі наводяться вимоги до приміщення, в якому розміщується ЦНАП. Зокрема, згідно з пунктом 6 Примірного регламенту, приміщення центру поділяється на відкриту та закриту частини. У відкритій частині здійснюється прийом, консультування, інформування та обслуговування суб'єктів звернення працівниками центру. Суб'єкти звернення мають безперешкодний доступ до такої частини центру. Відкрита частина включає: сектор прийому; сектор інформування; сектор очікування; сектор обслуговування. Закрита частина призначена виключно для опрацювання документів, пошти, надання консультацій з використанням телефонного зв'язку, а також збереження документів, справ, журналів обліку/реєстрації (розміщення архіву). Вхід до закритої частини центру суб'єктам звернення забороняється.

Крім того, у Примірному регламенті наводяться вимоги до роботи інформаційного підрозділу ЦНАП, щодо керування чергою у ЦНАП та порядок роботи у ЦНАП із суб'єктами звернення за отриманням адміністративних послуг.

На останньому питанні зупинимося більш детально, оскільки процедура роботи із суб'єктами звернення включає в себе декілька етапів, починаючи від першого візиту у ЦНАП і закінчуючи врученням оформленого результату наданої адміністративної послуги.

Прийняття заяви та інших документів у ЦНАП. Прийняття від суб'єкта звернення заяви та інших документів, необхідних для надання адміністративної послуги (далі - вхідний пакет документів), та повернення документів з результатом надання адміністративної послуги (далі - вихідний пакет документів) здійснюється виключно у ЦНАП.

Прийняття від суб'єктів господарювання заяви про видачу документів дозвільного характеру та документів, що додаються до неї, декларації відповідності матеріально-технічної бази вимогам законодавства, видача (переоформлення, видача дублікатів, анулювання) документів дозвільного характеру, які оформлені регіональними та місцевими дозвільними органами, та зареєстрованих декларацій здійснюються відповідно до Закону України “Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності”.

Суб'єкт звернення має право подати вхідний пакет документів у ЦНАП особисто, через уповноваженого представника, надіслати його поштою (рекомендованим листом з описом вкладення) або в передбачених законом випадках за допомогою засобів телекомунікаційного зв'язку.

У разі коли вхідний пакет документів подається уповноваженим представником суб'єкта звернення, пред'являються документи, що посвідчують особу представника та засвідчують його повноваження.

Адміністратор ЦНАП перевіряє відповідність вхідного пакета документів інформаційній картці адміністративної послуги, у разі потреби надає допомогу суб'єктові звернення в заповненні бланка заяви. У разі коли суб'єкт звернення припустився неточностей або помилки під час заповнення бланка заяви, адміністратор повідомляє суб'єктові звернення про відповідні недоліки та надає необхідну допомогу в їх усуненні.

Заява, що подається для отримання адміністративної послуги, повинна містити дозвіл суб'єкта звернення на обробку, використання та зберігання його персональних даних у межах, необхідних для надання адміністративної послуги.

Адміністратор ЦНАП складає опис вхідного пакета документів, у якому зазначаються інформація про заяву та перелік документів, поданих суб'єктом звернення до неї, у двох примірниках.

Суб'єктові звернення надається примірник опису вхідного пакета документів за підписом і з проставленням печатки (штампа) відповідного адміністратора ЦНАП, а також відмітки про дату та час його складення. Другий примірник опису вхідного пакета документів зберігається в матеріалах справи, а у разі здійснення у ЦНАП електронного документообігу - в електронній формі.

Адміністратор ЦНАП під час отримання вхідного пакета документів зобов'язаний з'ясувати прийнятний для суб'єкта звернення спосіб його повідомлення про результат надання адміністративної послуги, а також спосіб передачі суб'єктові звернення вихідного пакета документів (особисто, засобами поштового або телекомунікаційного зв'язку), про що зазначається в описі вхідного пакета документів у паперовій та/або електронній формі.

Адміністратор ЦНАП здійснює реєстрацію вхідного пакета документів шляхом внесення даних до журналу реєстрації (у паперовій та/або електронній формі). Після внесення даних справі присвоюється номер, за яким здійснюється її ідентифікація та який фіксується на бланку заяви і в описі вхідного пакета документів.

У разі коли вхідний пакет документів отримано засобами поштового зв'язку і він не містить інформації про прийнятний для суб'єкта звернення спосіб його повідомлення, адміністратор центру не пізніше наступного робочого дня надсилає суб'єктові звернення опис вхідного пакета документів електронною поштою (та/або його відскановану копію) чи іншими засобами телекомунікаційного зв'язку.

Після реєстрації вхідного пакета документів адміністратор ЦНАП формує справу у паперовій та/або електронній формі та в разі потреби здійснює її копіювання та/або сканування.